祁應(yīng)軍 李文軍 賈翔宇 姹 蘇

草原是當(dāng)前中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。中國(guó)是世界草原大國(guó),擁有天然草原面積3.928億公頃,約占全球草原面積12%,占國(guó)土面積的40.9%。作為重要的生態(tài)資源,草原不僅用于放牧,還在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收等方面具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。草原是一種典型的自然資源,曾長(zhǎng)期保持社區(qū)(部落)共用,形成了“逐水草而居”的草原游牧文化。但近幾十年隨著牧區(qū)人口數(shù)量的快速增加,草原被超強(qiáng)度開發(fā)利用,中國(guó)近90%的草原存在不同程度的退化(1)1997年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào).生態(tài)環(huán)境部.(2009-10-31)[2022-07-26].https://ww.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/gt/200910/W020091031555137374360.pdf。。從20世紀(jì)90年代開始,落實(shí)草場(chǎng)家庭承包制度,明晰家戶草場(chǎng)權(quán)利,成為穩(wěn)定牧區(qū)“人—地”關(guān)系,調(diào)動(dòng)牧民保護(hù)與建設(shè)草原積極性的重要舉措。截至2018年底,累計(jì)已承包的草原面積約2.87億公頃,占全國(guó)草原面積的73%(2)2018年度中國(guó)林業(yè)和草原發(fā)展報(bào)告.國(guó)家林業(yè)和草原局網(wǎng).(2020-04-27)[2022-07-26].http://www.forestry.gov.cn/main/62/20200427/150949147968678.html。。

盡管草場(chǎng)承包制度的實(shí)施明晰了家戶草場(chǎng)權(quán)利,但卻造成了草原景觀和生態(tài)系統(tǒng)的破碎化。為了實(shí)現(xiàn)承包草場(chǎng)的排他性使用,地方政府鼓勵(lì)牧民通過修建圍欄來明晰其承包草場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)邊界(楊理,2011;周立,董小瑜,2013;曾賢剛等,2014;李昂,雒文濤,2020)。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)草原圍欄面積從改革開放初期的333萬公頃增加到了2018年的9333萬公頃(3)劉加文:改革開放40年,草原的變革與發(fā)展.中國(guó)網(wǎng)草原頻道.(2018-12-17)[2022-07-26].http://grassland.china.com.cn/2018-12/17/content_40615665.html。。雖然圍欄是草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的一項(xiàng)重要措施,也是草原精細(xì)化管理的必要手段,但這種作為家戶草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)標(biāo)志的圍欄建設(shè)卻存在過高、過密、網(wǎng)格化程度偏高的情況,從而造成了草原景觀和生態(tài)系統(tǒng)的破碎化(李昂,雒文濤,2020)。

經(jīng)過改革開放四十余年的發(fā)展,國(guó)家層面愈加深刻地認(rèn)識(shí)到維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)完整的重要性和必要性,提出了一系列實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)重新整合使用的政策措施。2016年以來,國(guó)家層面啟動(dòng)了新一輪的草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革,提出在草場(chǎng)“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置的前提下,鼓勵(lì)草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的整合使用。2021年,國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)家林業(yè)和草原局分別發(fā)文(《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步科學(xué)規(guī)范草原圍欄建設(shè)的通知》)指出,要充分考慮草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性,積極引導(dǎo)農(nóng)牧民通過聯(lián)戶、合作社等方式,開展草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、合作放牧。隨后,各相關(guān)省份陸續(xù)頒布具體實(shí)施政策。例如,2021年9月青海省政府發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)青海省草原保護(hù)修復(fù)的若干措施》中提出,要“引導(dǎo)和鼓勵(lì)放牧單元實(shí)行合作經(jīng)營(yíng)”。積極探索股份制、聯(lián)戶制等多種草地生態(tài)畜牧業(yè)新型經(jīng)營(yíng)模式。目前,中國(guó)牧區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了三種不同的草場(chǎng)整合使用實(shí)踐:草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份制合作社以及草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)(李文軍,陳建偉,2021;劉建利,2008)。

然而,草場(chǎng)整合使用并不是簡(jiǎn)單地拆除各家各戶的草場(chǎng)圍欄,回到大集體時(shí)代的草場(chǎng)共用,而是需要在當(dāng)前草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)新,通過合作經(jīng)營(yíng)有效管理重新成為公共資源的草場(chǎng)。從已有的研究來看,一方面,不少學(xué)者圍繞草場(chǎng)家庭承包制度提出了一系列避免草場(chǎng)破碎化使用的政策建議。比如,草場(chǎng)應(yīng)以家庭為單位承包但不應(yīng)以家庭為單位使用(楊理,2011)、草場(chǎng)社區(qū)共管或合作放牧(周立,董小瑜,2013;陳秋紅,2011;李文軍,張倩,2009:278)、草場(chǎng)承包應(yīng)該“確權(quán)不確地”、聯(lián)合承包(尹曉青,李周,2016)等。也有學(xué)者提出草原是復(fù)雜的系統(tǒng),不能簡(jiǎn)單地承包,但可以將生產(chǎn)功能之一的放牧權(quán)承包到戶,以放牧權(quán)來替代現(xiàn)有的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán),從而建立可交易的放牧權(quán)制度(楊理,2011;李周,2017;Qi &Li, 2021)。在實(shí)踐中,這些學(xué)者主張通過合作社、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)等新型經(jīng)營(yíng)主體整合草場(chǎng)資源,拆除牧戶間草場(chǎng)圍欄,恢復(fù)季節(jié)性輪牧和社區(qū)共管(周立,董小瑜,2013;曹建軍,2010:90;仇煥廣等,2020;董世魁等,2020)。另一方面,在草場(chǎng)三權(quán)分置的基礎(chǔ)上,通過鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將草場(chǎng)向畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)大戶集中,擴(kuò)大草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積(余露,汪蘭溪,2011;胡振通等,2014;譚仲春,譚淑豪,2018;蘇柳方等,2021)。

上述研究為實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)重新整合使用提供了有益的理論和經(jīng)驗(yàn)支撐,但關(guān)于破碎化草場(chǎng)如何實(shí)現(xiàn)重新整合依然存在很大的研究空間。首先,當(dāng)前學(xué)界關(guān)于草場(chǎng)破碎化的內(nèi)涵與背后的原因缺乏深入認(rèn)識(shí),草場(chǎng)使用權(quán)私有化與草場(chǎng)破碎化之間的因果關(guān)系還需要進(jìn)一步分析。其次,盡管已經(jīng)有研究討論了草場(chǎng)承包制度在實(shí)踐中帶來的負(fù)面影響,并提出了應(yīng)對(duì)策略,但是少有研究從產(chǎn)權(quán)制度的視角深入分析產(chǎn)生這些結(jié)果的制度根源以及可能存在的新的草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐路徑,尤其是對(duì)放牧權(quán)替代草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的路徑缺乏理論分析。最后,對(duì)現(xiàn)有的草場(chǎng)整合使用實(shí)踐缺乏系統(tǒng)地梳理,尤其是對(duì)當(dāng)前流行的三種草場(chǎng)整合使用實(shí)踐解決草場(chǎng)破碎化的成效缺乏對(duì)比分析。

對(duì)此,本文在梳理草場(chǎng)破碎化的內(nèi)涵、成因及影響的基礎(chǔ)上,利用公共池塘資源(CPR)理論和產(chǎn)權(quán)理論分析了造成草場(chǎng)破碎化的制度根源,構(gòu)建了實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)整合使用的理論分析框架,并在理論上對(duì)當(dāng)前三種草場(chǎng)整合使用的實(shí)踐路徑進(jìn)行闡釋。本文希望通過對(duì)當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)三種草場(chǎng)整合方式的比較分析,總結(jié)和完善中國(guó)牧區(qū)草場(chǎng)整合使用的理論邏輯和實(shí)踐路徑,為中國(guó)草原畜牧業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)助力。

一、草場(chǎng)破碎化的內(nèi)涵、成因及影響

(一)草場(chǎng)破碎化的內(nèi)涵

“破碎化”最初起源于生態(tài)學(xué)領(lǐng)域關(guān)于生態(tài)景觀破碎化問題的研究。生態(tài)學(xué)界對(duì)“破碎化”(fragmentation)有著廣泛的研究,“破碎化”一般是指景觀區(qū)域(landscape areas)的彼此分離或分割(Hobbs et al., 2008)。在農(nóng)地研究領(lǐng)域,農(nóng)地破碎化通常是指農(nóng)戶擁有多塊土地,其中多數(shù)土地的面積較小,且相互不連接(陳培勇,陳風(fēng)波,2011;王興穩(wěn),鐘甫寧,2008)。對(duì)于放牧草場(chǎng)而言,通常將因?yàn)槲锢韲鷻?、社?huì)或行政邊界、游牧民定居等原因造成的草場(chǎng)被分割、壓縮而導(dǎo)致草場(chǎng)生態(tài)景觀支離破碎的現(xiàn)象稱為草場(chǎng)破碎化(Hobbs et al., 2008)。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)草場(chǎng)管理領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)(楊理,2011;曾賢剛等,2014;李昂,雒文濤,2020;李文軍,張倩,2009:171),本研究中草場(chǎng)破碎化是指:因?yàn)椴輬?chǎng)承包到戶導(dǎo)致在對(duì)草場(chǎng)物理邊界明晰的需求下,各家戶修建草場(chǎng)圍欄將草原分割成相互獨(dú)立且大小不同的區(qū)域(小塊),進(jìn)而導(dǎo)致草原生態(tài)景觀破碎化,同時(shí)形成以家戶為單位的草場(chǎng)碎片化經(jīng)營(yíng)模式。如圖1所示。

圖1 草場(chǎng)承包到戶前后內(nèi)蒙古T村草場(chǎng)破碎化情況數(shù)據(jù)資料來源:2017年課題組在內(nèi)蒙古的實(shí)地調(diào)研。注:左圖為草場(chǎng)承包到戶之前T村草場(chǎng)圍欄現(xiàn)狀,右圖為草場(chǎng)承包到戶之后草場(chǎng)圍欄現(xiàn)狀。

根據(jù)破碎化的內(nèi)涵,中國(guó)牧區(qū)草場(chǎng)破碎化可以劃分為三種類型:第一,因?yàn)樾藿ú輬?chǎng)圍欄等物理邊界造成草場(chǎng)生態(tài)景觀的破碎化,即草場(chǎng)空間破碎化;第二,因?yàn)槌邪輬?chǎng)的分散、零碎而導(dǎo)致家戶草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)(即使用權(quán))細(xì)碎化;第三,在草場(chǎng)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度下形成的以家戶為單位的草場(chǎng)碎片化經(jīng)營(yíng)。其中,草場(chǎng)承包到戶后,牧民的生產(chǎn)生活等都被限制在自家承包草場(chǎng)范圍內(nèi),從而形成了以家戶為特征的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式和畜牧業(yè)生產(chǎn)單元(Banks, 2003)。因此,要解決草場(chǎng)空間破碎化問題就需要從草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度視角進(jìn)入。

(二)草場(chǎng)破碎化的成因

草場(chǎng)破碎化在世界范圍內(nèi)是一種普遍現(xiàn)象。特別是在前蘇聯(lián)解體后,草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度變革被認(rèn)為是導(dǎo)致草場(chǎng)破碎化的主要原因(Fernández-Giménez, 2002;Damonte et al., 2019;Li &Huntsinger, 2011)。在過去,盡管草場(chǎng)作為一種共有資源在社區(qū)(部落)內(nèi)保持共用,但隨著草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革,尤其是產(chǎn)權(quán)制度去集體化,草場(chǎng)使用權(quán)開始以不同形式“私有化”,草場(chǎng)破碎化現(xiàn)象也由此開始(Banks, 2003;Fernández-Giménez, 2002;Damonte et al., 2019)?，F(xiàn)實(shí)中草場(chǎng)使用權(quán)“私有化”通常有三種形式:(1)采取與耕地類似的私有化方式,如非洲部分國(guó)家(Damonte et al., 2019);(2)通過租賃或承包方式賦予牧民對(duì)特定草場(chǎng)特定時(shí)期的使用權(quán),如蒙古國(guó)和中國(guó)(譚淑豪,2020;Damonte et al., 2019);(3)在草場(chǎng)共用的前提下實(shí)施放牧許可,規(guī)定牧民可以在社區(qū)(國(guó)家)草場(chǎng)上放養(yǎng)的牲畜數(shù)量,如吉爾吉斯斯坦實(shí)施的“草原票”(Kasymov et al., 2016)和青藏高原地區(qū)自發(fā)形成的放牧配額制度(Qi &Li, 2021)。

在中國(guó),多數(shù)研究認(rèn)為草場(chǎng)承包到戶是導(dǎo)致草場(chǎng)破碎化的直接原因(楊理,2010;曾賢剛等,2014;李文軍,張倩,2009:171;韓念勇,2018:20)。草場(chǎng)承包到戶通常是將以往社區(qū)共用的草場(chǎng)在物理上劃分為不同的地塊,通過承包合同分配給個(gè)體牧戶,并賦予其排他性的草場(chǎng)使用權(quán)。一個(gè)家庭通常持有至少兩塊草場(chǎng),如冬季草場(chǎng)和夏季草場(chǎng)(曹建軍,2010:124;Banks, 2003;Li &Huntsinger, 2011;褚力其等,2022)。草場(chǎng)承包到戶的直接結(jié)果就是牧民為了實(shí)現(xiàn)承包草場(chǎng)的排他性使用積極修建圍欄,最終造成草場(chǎng)的破碎化(楊理,2011;曾賢剛等,2014;李昂,雒文濤,2020)。

除此之外,隨著草原牧區(qū)人口數(shù)量的增加,牧區(qū)人地關(guān)系緊張,草場(chǎng)資源的稀缺性增加,牧區(qū)人均草場(chǎng)面積大幅減少(李文軍,張倩,2009:180)。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的繼承制度(如諸子均分制)同樣加劇了承包草場(chǎng)在原家庭內(nèi)因分家而造成的進(jìn)一步細(xì)碎化(韓念勇,2018:20)。長(zhǎng)期以來,中國(guó)政府在草原牧區(qū)實(shí)施的游牧民定居工程也間接地造成了草場(chǎng)破碎化(Fan et al., 2014)。

(三)草場(chǎng)破碎化產(chǎn)生的影響

草場(chǎng)承包到戶在一定程度上對(duì)牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和草原生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生了積極作用。在草場(chǎng)承包到戶過程中,草場(chǎng)圍欄作為明晰草場(chǎng)使用權(quán)(也被稱為草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán))的物理標(biāo)志,促進(jìn)了草場(chǎng)承包政策的落實(shí)和我國(guó)牧區(qū)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)體系的建立(曾賢剛等,2014;李昂,雒文濤,2020)。草場(chǎng)承包到戶也對(duì)緩解草場(chǎng)過度利用和促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的作用。一方面,在草場(chǎng)承包到戶后,由于承包草場(chǎng)面積偏小,往往無法達(dá)到滿足季節(jié)性輪牧所需的草場(chǎng)規(guī)模,從而在一定程度上抑制了牲畜數(shù)量的增加(尹曉青,李周,2016;Qi &Li, 2021;勵(lì)汀郁,譚淑豪,2020);另一方面,草場(chǎng)承包到戶后形成的獨(dú)戶經(jīng)營(yíng)模式,明晰了家戶的草場(chǎng)權(quán)利,能夠有效促進(jìn)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展,提高草場(chǎng)資源的利用效率,從而促進(jìn)牧民家庭增收,避免貧富分化(胡振通等,2014;李先東等,2019;宋良媛,杜富林,2021)。然而,在過去的幾十年里,隨著時(shí)間的推移,草場(chǎng)承包制度緩解草場(chǎng)過度利用、促進(jìn)了畜牧業(yè)發(fā)展的積極影響在逐漸降低(Liu et al., 2019;Liu et al., 2020)。

從近些年的研究來看,草場(chǎng)破碎化對(duì)牧區(qū)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。第一,草場(chǎng)承包到戶打破了草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性,破壞了當(dāng)?shù)匾吧鷦?dòng)物的棲息地,阻隔了野生動(dòng)物的遷徙和基因交流,對(duì)生物多樣性造成了一定的影響(曾賢剛等,2014;Herse et al., 2020; Sun et al., 2021);第二,草場(chǎng)圍欄割裂了“草原、畜群、人居”之間的相互關(guān)系,降低了牲畜放牧的移動(dòng)性,導(dǎo)致牲畜在較小面積的承包草場(chǎng)內(nèi)反復(fù)啃食踩踏,這也是造成承包草場(chǎng)生態(tài)退化的原因之一(李文軍,張倩,2009:183; 韓念勇,2018:20; Gongbuzeren et al., 2021);第三,草場(chǎng)圍欄壓縮了牧民放牧活動(dòng)空間,牧民必須通過租賃草場(chǎng)、購(gòu)買飼草、打井等方式才能維持大規(guī)模畜牧業(yè)生產(chǎn),生產(chǎn)成本急劇增加(李文軍,張倩,2009:195; Qi &Li, 2021;勵(lì)汀郁,譚淑豪,2020;王曉毅,2013);第四,圍欄也割裂了原有的牧區(qū)社會(huì)關(guān)系,侵蝕了以往基于互惠關(guān)系形成的社會(huì)制度(Li &Huntsinger, 2011;N?ss, 2021;Yan et al., 2005),加速了傳統(tǒng)游牧方式和生態(tài)知識(shí)的喪失(Chen &Zhu, 2015)。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

(一)理論基礎(chǔ):共有資源的產(chǎn)權(quán)“私有化”

天然放牧草原作為一種典型的公共池塘資源(Common Pool Resource,簡(jiǎn)稱CPR),具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性,傳統(tǒng)上通常由一個(gè)明確的群體(如部落)共同使用和管理。在闡述CPR概念的同時(shí),Ostrom(1990:30)提出CPR是由資源系統(tǒng)和由該系統(tǒng)產(chǎn)生的資源單元組成。資源系統(tǒng)(Resource system)是指在一定的條件下能使資源單元的產(chǎn)量最大化而又不損害資源儲(chǔ)存量的系統(tǒng),體現(xiàn)了CPR的“共享”性,如草場(chǎng)、森林、漁場(chǎng)等;資源單元(Resource unit)是指使用者從資源系統(tǒng)中占有或使用的物質(zhì)資源的量,體現(xiàn)了CPR的“競(jìng)爭(zhēng)性”,如牧草、林木、捕獲的魚等。公地悲劇通常是因?yàn)橘Y源單元被過度使用而導(dǎo)致資源系統(tǒng)退化、崩潰所致。

然而,傳統(tǒng)的草場(chǎng)社區(qū)(部落)共用通常被籠統(tǒng)地認(rèn)為是缺乏明晰的排他性產(chǎn)權(quán),牧民容易產(chǎn)生“過度放牧”的激勵(lì),進(jìn)而引發(fā)公地悲劇。在這一背景下,明晰家戶草場(chǎng)權(quán)利成為解決這類悲劇問題的核心。其中,Hardin(1968)提出的“公地悲劇”理論與經(jīng)典產(chǎn)權(quán)理論(Demsetz,1967)對(duì)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)私有化具有深遠(yuǎn)影響,它們主張通過建立排他性的私有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)資源利用外部性的內(nèi)部化。在這些理論的影響下,政府主導(dǎo)的“產(chǎn)權(quán)私有化”成為當(dāng)前全球牧區(qū)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)改革的主流(李文軍,張倩,2009:45;Fernández-Giménez, 2002;Damonte et al., 2019)。在實(shí)踐中,草場(chǎng)私有化通常采用與耕地私有化類似的方式,物理上分割草場(chǎng)并明晰每一地塊上的產(chǎn)權(quán)歸屬。私有化后的草場(chǎng)具有小規(guī)模、分散化和細(xì)碎化的特征。

為了避免“公地悲劇”,Ostrom(1990)提出了第三種解決方案——社區(qū)自主治理模式,在小規(guī)模自我組織、自我管理的群體內(nèi),共有產(chǎn)權(quán)同樣能有效地實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。近些年的研究也發(fā)現(xiàn),在一些CPR依然保持共用的社區(qū)內(nèi),資源單元將會(huì)被量化并分配給個(gè)體使用者,通過“配額”的方式解決資源單元的競(jìng)爭(zhēng)性使用問題(Qi &Li, 2021;Araral, 2014)。比如,近海漁業(yè)管理中出現(xiàn)的個(gè)體可轉(zhuǎn)讓捕撈配額(ITQs)被視為是當(dāng)前管理漁業(yè)資源“最佳”的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)(Costello et al., 2008)。ITQs先對(duì)漁場(chǎng)內(nèi)某種魚類資源的最大可捕量(TAC)進(jìn)行測(cè)算,然后根據(jù)一定的原則或標(biāo)準(zhǔn)分配給漁業(yè)生產(chǎn)單位或從業(yè)者,并允許其在法律許可的范圍內(nèi)自由買賣、出租。

這種基于“配額”的資源單元“私有化”實(shí)踐同樣出現(xiàn)在其他共有資源中。比如,洛杉磯地下水治理中出現(xiàn)的可交易的地下水權(quán)(Blomquist &Ostrom, 2008)、在西班牙和菲律賓出現(xiàn)的可交易的灌溉水權(quán)(Sergio, 2014)、吉爾吉斯斯坦實(shí)施的“草原票”(pasture ticket)(Kasymov et al., 2016),以及中國(guó)青藏高原牧區(qū)出現(xiàn)的放牧配額制度(Qi &Li, 2021;Gongbuzeren et al., 2021;貢布澤仁,李文軍,2016)。這些基于配額的資源管理制度不僅能夠維持資源系統(tǒng)原有的共用模式,同時(shí)也能有效約束資源使用者的行為,避免對(duì)資源的無序、過度使用。

(二)草場(chǎng)破碎化的制度根源:產(chǎn)權(quán)視角

事實(shí)上,公地的悲劇并不是由公有/共有的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致,而是共同所有的要素(比如草場(chǎng))與個(gè)體所有的要素(比如牲畜)之間的互動(dòng)“界面”發(fā)生了激勵(lì)錯(cuò)位而產(chǎn)生的(Fennell, 2011)。因此,從草場(chǎng)資源系統(tǒng)和資源單元的視角來看,解決草場(chǎng)與牲畜產(chǎn)權(quán)錯(cuò)配問題的方式通常有兩種:一種是將草場(chǎng)資源系統(tǒng)私有化,即當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)實(shí)施的草場(chǎng)承包到戶;另一種是將草場(chǎng)資源單元私有化,賦予個(gè)體牧民可以放養(yǎng)的牲畜數(shù)量而草場(chǎng)依然保持共用,即形成草場(chǎng)放牧配額權(quán)。兩種方式均可實(shí)現(xiàn)牧民持有的牲畜與草場(chǎng)要素之間的產(chǎn)權(quán)匹配,具體如圖2所示。

圖2 兩種不同的草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)“私有化”方式

在中國(guó)牧區(qū),草場(chǎng)承包到戶本質(zhì)上是一種基于草場(chǎng)資源系統(tǒng)(物理)邊界明晰家戶草場(chǎng)使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定方式。草場(chǎng)承包制度是在中國(guó)土地國(guó)家/集體所有制下產(chǎn)生的一種本土化的草場(chǎng)使用權(quán)私有化(楊理,2011;曾賢剛等,2014;Li &Huntsinger, 2011)。在實(shí)踐中,草場(chǎng)承包到戶通常要利用GPS定位技術(shù)明確承包草場(chǎng)的“四至”邊界,將原來社區(qū)共用的草場(chǎng)劃分成不同小塊分配給個(gè)體家戶使用,并賦予牧民排他性的草場(chǎng)使用權(quán)(楊理,2011;Qi &Li, 2021;Banks, 2003)。因此,基于草場(chǎng)承包到戶形成的草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特定位置、特定(面積)地塊的草場(chǎng)領(lǐng)地使用權(quán)(Territorial use right)。草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將牧民與承包草場(chǎng)捆綁在一起,使得牧民不得不通過修建草場(chǎng)圍欄來實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)的排他性,從而導(dǎo)致草場(chǎng)空間破碎化,并形成以家戶為單位的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式(曾賢剛等,2014;李文軍,張倩,2009:188)。

然而,現(xiàn)實(shí)中依然存在相當(dāng)一部分的草場(chǎng)保持社區(qū)共用(如草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)),并在社區(qū)內(nèi)形成了一種基于草場(chǎng)資源單元界定的個(gè)體放牧權(quán)。在草場(chǎng)承包政策實(shí)施初期,出于對(duì)以往游牧傳統(tǒng)、放牧習(xí)俗等的考慮,有一定比例的草場(chǎng)依然保持社區(qū)(聯(lián)戶/小組/全村)共用(曹建軍,2010:90;Banks, 2003)。比如,部分地區(qū)因不同原因會(huì)選擇以聯(lián)戶、小組,甚至整村的形式承包草場(chǎng),截至2015年底全國(guó)累計(jì)承包到聯(lián)戶(組/村)的草場(chǎng)面積為5 400萬公頃(4)2014年全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng).(2015-04-14)[2022-07-26].http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/zh/201504/t20150414_4526567.htm。;不少牧民也會(huì)選擇將草場(chǎng)名義上承包到戶,而在承包過程中只明確家戶承包的草場(chǎng)面積而不具體到相應(yīng)的地塊位置,也就是常說的“紙面上承包到戶”、“確權(quán)不確地”等形式,在實(shí)際中草場(chǎng)依然保持社區(qū)共用(曹建軍,2010:90;Banks, 2003;貢布澤仁,李文軍,2016)。在這類草場(chǎng)共用的社區(qū)內(nèi),當(dāng)?shù)厝送ǔ?huì)根據(jù)草場(chǎng)生態(tài)狀況估算出可以在社區(qū)草場(chǎng)上放養(yǎng)的總的牲畜數(shù)量,然后按照一定原則分配給個(gè)體家戶,比如按家庭人口或名義承包的草場(chǎng)面積分配,從而形成草場(chǎng)放牧配額權(quán)。

綜上所述,當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)草場(chǎng)破碎化并不能籠統(tǒng)地認(rèn)為是草場(chǎng)使用權(quán)私有化所致,究其原因是基于草場(chǎng)資源系統(tǒng)(物理)邊界明晰家戶草場(chǎng)使用權(quán)的方式不合理造成的。草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅造成了草場(chǎng)空間破碎化,同時(shí)也導(dǎo)致草場(chǎng)使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)模式的破碎化。相反,基于資源單元形成的放牧配額權(quán)使得牧民只關(guān)注其持有的放牧權(quán)(配額數(shù)量),而非特定位置、特定面積的小塊草場(chǎng),從而維持了草場(chǎng)生態(tài)景觀的相對(duì)完整和社區(qū)共用模式。

(三)草場(chǎng)重新整合使用:產(chǎn)權(quán)制度分析框架的構(gòu)建

由于草場(chǎng)(水)資源的分布具有時(shí)空異質(zhì)性,在以往的放牧實(shí)踐中牧民通常采取移動(dòng)遷徙來協(xié)調(diào)和適應(yīng)這種異質(zhì)性。在傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)中,牧民更加關(guān)注較大尺度上的草場(chǎng)放牧權(quán),而非固定的一小塊草場(chǎng),社區(qū)內(nèi)通常也會(huì)形成各種放牧合作組織,比如浩特、艾寅勒、小措哇(tshochung)等(董世魁等,2020;N?ss, 2021;敖仁其等,2015)。牧民通過參與這類放牧組織來實(shí)現(xiàn)在較大尺度草場(chǎng)上的移動(dòng)放牧。

20世紀(jì)80年代以來,中國(guó)實(shí)施了草場(chǎng)家庭承包制度,草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)采用與耕地一樣的產(chǎn)權(quán)界定方式,以往共用的草場(chǎng)被物理分割為大小不同的地塊承包給了個(gè)體家戶,形成了草場(chǎng)“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)(代琴,楊紅,2019)。其中,草場(chǎng)所有權(quán)代表草場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)歸屬,通常由村集體或地方政府持有;承包權(quán)通常由具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,并簽署了承包合同的牧民持有;經(jīng)營(yíng)權(quán)通常是指對(duì)草場(chǎng)資源的使用權(quán),由資源使用者持有。因此,要實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)重新整合使用就要在當(dāng)前草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新,尤其是對(duì)牧民持有的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán),通過改變現(xiàn)有草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)踐形態(tài)來實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的連片使用,如圖3所示。

圖3 現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下草場(chǎng)重新整合使用的理論分析框架

一種實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)整合使用的方式是通過市場(chǎng)契約將當(dāng)前分散、零碎的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)向其他牧戶或經(jīng)濟(jì)組織集中,從而實(shí)現(xiàn)承包草場(chǎng)的集中整合,如圖3所示。隨著土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展,以往分散、零碎的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)通過流轉(zhuǎn)(租賃)、入股等方式可以向少數(shù)生產(chǎn)大戶或經(jīng)濟(jì)組織(合作社)集中,從而實(shí)現(xiàn)了土地資源的整合使用。盡管牧民通過轉(zhuǎn)讓草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益,但牧民依然持有草場(chǎng)的承包權(quán)。在這個(gè)過程中,轉(zhuǎn)入草場(chǎng)的牧戶通過市場(chǎng)契約,如流轉(zhuǎn)契約、合作社入股協(xié)議等,可以擴(kuò)大草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積,從而構(gòu)建一種新的、跨越多個(gè)承包地塊的草場(chǎng)使用(經(jīng)營(yíng))權(quán)邊界。這類產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的核心就是將牧民原來持有的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N價(jià)值形態(tài)的產(chǎn)權(quán),比如債權(quán)、股權(quán)等,使得牧民與承包草場(chǎng)之間的關(guān)系間接化,最終實(shí)現(xiàn)將分散、零碎的承包草場(chǎng)集中使用。新的草場(chǎng)使用權(quán)邊界的有效期限與牧民間達(dá)成的市場(chǎng)契約期限有關(guān)。

另一種實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)整合使用的途徑是利用草場(chǎng)資源單元重新界定家戶草場(chǎng)使用權(quán),將現(xiàn)有的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉拍翙?quán),而草場(chǎng)在社區(qū)層面依然保持共用,如圖3所示。結(jié)合CPR理論可以發(fā)現(xiàn),通過量化資源單元(牧草)的獲取量(如草場(chǎng)名義承包面積)來界定家戶的草場(chǎng)放牧權(quán),并將名義草場(chǎng)承包面積折算為允許牧民放牧的牲畜數(shù)量(即放牧配額),可以有效保證草場(chǎng)的共用模式(Qi &Li, 2021)。在這種情況下,基于資源單元的產(chǎn)權(quán)界定方式不再以物理圍欄作為家戶草場(chǎng)使用權(quán)的邊界,而是以牧民能夠持有的放牧配額數(shù)量作為產(chǎn)權(quán)邊界。這種產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不僅可以明晰家戶的草場(chǎng)放牧權(quán),同時(shí)也能維持草場(chǎng)的共用模式,從而實(shí)現(xiàn)畜牧業(yè)生產(chǎn)的移動(dòng)性與草場(chǎng)資源時(shí)空異質(zhì)性的匹配。為了確保放牧配額的有效實(shí)施,社區(qū)內(nèi)通常也會(huì)形成一套草場(chǎng)治理制度,對(duì)牧民的草場(chǎng)使用方式和放牧行為進(jìn)行監(jiān)管(Qi &Li, 2021)。

三、草場(chǎng)重新整合使用的理論化闡釋

為了進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和理解當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)出現(xiàn)的三種草場(chǎng)整合實(shí)踐的差異,本節(jié)將基于上述草場(chǎng)整合使用的理論分析框架,對(duì)三種草場(chǎng)整合實(shí)踐路徑進(jìn)行理論化闡釋,并在此基礎(chǔ)上總結(jié)和完善實(shí)現(xiàn)中國(guó)草場(chǎng)整合使用的理論邏輯。

(一)從草場(chǎng)破碎化到合作經(jīng)營(yíng)的理論闡釋

1.草場(chǎng)流轉(zhuǎn):基于市場(chǎng)機(jī)制的產(chǎn)權(quán)交易

草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是基于明晰個(gè)體草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)前提和遵循市場(chǎng)邏輯的必然結(jié)果,是實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)優(yōu)化配置的市場(chǎng)手段,通過草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)資源的整合使用。隨著牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一些牧民為了擴(kuò)大畜牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,通過流轉(zhuǎn)(租賃)其他人(如少畜戶或無畜戶)的草場(chǎng)來擴(kuò)大草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積。流轉(zhuǎn)契約通常規(guī)定了流轉(zhuǎn)期限、價(jià)格、位置、面積、費(fèi)用以及其他的相關(guān)事宜,也使得牧民(如少畜戶和無畜戶)與其承包草場(chǎng)的關(guān)系間接化,從而將分散、零碎的承包草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)向部分牧民(如多畜戶)集中。對(duì)于草場(chǎng)租入戶而言,草場(chǎng)流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了其草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積,形成了新的草場(chǎng)使用權(quán)邊界。對(duì)于草場(chǎng)出租戶而言,草場(chǎng)流轉(zhuǎn)契約就是其獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益、維護(hù)其權(quán)益的憑證。從效果來看,草場(chǎng)流轉(zhuǎn)不僅可以實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì),而且能提高畜牧業(yè)生產(chǎn)效率,促進(jìn)牧民家庭增收(余露,汪蘭溪,2011;胡振通等,2014;宋良媛,杜富林,2021)。

然而,在實(shí)踐中,草場(chǎng)流轉(zhuǎn)契約很難構(gòu)建長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資源使用權(quán)邊界,無法從根本上解決草場(chǎng)空間破碎化問題,反而會(huì)引發(fā)新的草原生態(tài)問題。在草場(chǎng)流轉(zhuǎn)過程中,牧民為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益最大化,草場(chǎng)流轉(zhuǎn)契約通常呈現(xiàn)出短期化趨勢(shì),甚至出現(xiàn)“日租”現(xiàn)象(韓念勇,2018:25;賴玉珮,李文軍,2012;穆鈺等,2021)。比如,在四川省阿壩州的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)啬撩竦牟輬?chǎng)流轉(zhuǎn)期限通常是2～6個(gè)月不等。從結(jié)果來看,短期化的草場(chǎng)流轉(zhuǎn)容易導(dǎo)致草場(chǎng)放牧壓力向流轉(zhuǎn)草場(chǎng)轉(zhuǎn)移,造成流轉(zhuǎn)草場(chǎng)生態(tài)退化(蘇柳方等,2021;賴玉珮,李文軍,2012)。另外,草場(chǎng)轉(zhuǎn)入戶對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格十分敏感,傾向于租賃價(jià)格便宜的優(yōu)質(zhì)草場(chǎng),而這類草場(chǎng)并不總是與自家草場(chǎng)相鄰。更重要的是,短期化的草場(chǎng)流轉(zhuǎn)行為并不會(huì)對(duì)牧民拆除流轉(zhuǎn)草場(chǎng)上的圍欄產(chǎn)生激勵(lì),反而草場(chǎng)出租戶為了防止其草場(chǎng)被偷牧,每年都會(huì)維修、加固草場(chǎng)圍欄(韓念勇,2018:27)。由于草場(chǎng)租入戶的生產(chǎn)規(guī)模也相對(duì)有限,牧民通常只租賃一兩戶的承包草場(chǎng)。這就導(dǎo)致草場(chǎng)流轉(zhuǎn)很難從根本上解決草場(chǎng)空間破碎化問題。

2.股份合作社:草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)入股

股份合作社是一種新型的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,牧民將其持有的承包草場(chǎng)、牲畜等生產(chǎn)資料按照一定比例集中整合形成草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng)組織。2006年,《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布,在2018年新的修訂版中,允許農(nóng)民用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)出資。在草原牧區(qū)出現(xiàn)了以草場(chǎng)、牲畜折價(jià)入股建立的畜牧業(yè)股份合作社(仇煥廣等,2020;周希梅,李浩,2020)。牧民加入合作社是將其持有的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)以股份資產(chǎn)形式轉(zhuǎn)給合作社,使得牧民與承包草場(chǎng)的關(guān)系間接化,從而實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)向合作社的集中。這類合作社通常具有如下特征:第一,以草畜等實(shí)物折價(jià)入股實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)要素的高度整合,入股牲畜一般按照草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。比如,青海澤庫(kù)縣拉格日村合作社規(guī)定每4畝草場(chǎng)+1只羊單位為1股,每股500元;第二,按勞取酬和按股份分紅相結(jié)合;第三,實(shí)行劃區(qū)輪牧。畜牧業(yè)股份合作社被視為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)和傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效形式(周希梅,李浩,2020;孫發(fā)平,丁忠兵,2015)。截止到2018年,青海省生態(tài)畜牧業(yè)股份合作社數(shù)量達(dá)到961個(gè),牧戶入社率達(dá)到72.5%,牲畜整合率達(dá)到67.8%,草場(chǎng)整合率達(dá)到66.9%(5)青海生態(tài)畜牧業(yè)合作社達(dá)961個(gè).農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng).(2018-08-06)[2022-07-26].http://www.moa.gov.cn/hd/zbft_news/lstdnmhzsgzlfz/xgxw/201808/t20180806_6155351.htm。。

股份合作社可以在較大尺度上實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)連片使用,有利于促使牧民拆除草場(chǎng)圍欄,從而解決草場(chǎng)空間破碎化問題。與草場(chǎng)流轉(zhuǎn)不同的是,一方面,加入合作社的承包草場(chǎng)規(guī)模通常遠(yuǎn)大于牧戶間的草場(chǎng)流轉(zhuǎn)規(guī)模,入社對(duì)象又限于同一行政村內(nèi),合作社內(nèi)草場(chǎng)更有可能彼此相鄰;另一方面,合作社不僅整合草場(chǎng),還整合牲畜、勞動(dòng)力等其他生產(chǎn)要素,形成了較大規(guī)模的畜群,分散、零碎的草場(chǎng)將無法滿足合作社的需要;同時(shí)牧民加入合作社的入股協(xié)議通常較為穩(wěn)定。因此,在股份合作社內(nèi)牧民更有激勵(lì)去拆除草場(chǎng)圍欄,實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)連片使用。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),2019年內(nèi)蒙古新巴爾虎右旗芒賚嘎查成立了畜牧業(yè)股份合作社,合作社整合了嘎查39萬畝草場(chǎng)和5 800多頭(只)牲畜,共合并成9個(gè)羊群、1個(gè)馬群和1個(gè)牛群。為了實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的移動(dòng)放牧和劃區(qū)輪牧,芒賚嘎查率先拆除網(wǎng)圍欄70 km,將草場(chǎng)劃分為春、夏、秋、冬營(yíng)地和打草場(chǎng)五大生產(chǎn)區(qū)塊,緩解了草場(chǎng)破碎化問題,實(shí)現(xiàn)了劃區(qū)輪牧與合作經(jīng)營(yíng)。

然而,股份合作社作為一種企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的合作經(jīng)營(yíng)組織,不僅需要健全的運(yùn)行機(jī)制,還對(duì)管理人員的才能提出很高要求。在股份合作社內(nèi),牧民不但可以獲得合作社的分紅收益,同時(shí)也參與合作社管理。但在合作經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中,因政府資金、項(xiàng)目支持等優(yōu)惠政策的短期激勵(lì)而成立的合作社,后期往往由于治理監(jiān)管的缺失導(dǎo)致出現(xiàn)大量的“空殼”合作社,甚至異化為由少數(shù)“能人”控制的“偽”合作社(韓念勇,2018:110;敖仁其等,2015;孫發(fā)平,丁忠兵,2015)。另外,由于人力資本的匱乏,尤其是缺乏懂管理、會(huì)經(jīng)營(yíng)的職業(yè)人才,致使絕大多數(shù)合作社面臨“治理難”“經(jīng)營(yíng)難”的困境(周希梅,李浩,2020)。

3.聯(lián)戶經(jīng)營(yíng):草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉拍翙?quán)

與草場(chǎng)流轉(zhuǎn)和合作社不同,聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的核心是將牧民的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉拍翙?quán)。在草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)內(nèi),牧民的草場(chǎng)使用權(quán)通常由社區(qū)允許其放牧的牲畜數(shù)量來衡量,而這個(gè)數(shù)量一般是根據(jù)其家庭名義草場(chǎng)承包面積與當(dāng)?shù)氐牟菪笃胶鈽?biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的。比如,牧戶A有承包草場(chǎng)900畝,而當(dāng)?shù)氐牟菪笃胶鈽?biāo)準(zhǔn)為3畝/只羊單位,則該牧戶可以在社區(qū)草場(chǎng)上飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量為300只羊單位。而在一些草場(chǎng)只承包到村(小組)的地區(qū),當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)會(huì)根據(jù)社區(qū)草場(chǎng)面積和草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出草場(chǎng)可承載的總的牲畜數(shù)量,然后按照社區(qū)人口進(jìn)行平均分配,從而計(jì)算出每戶的放牧配額數(shù)量。通過實(shí)施放牧配額,家戶草場(chǎng)使用權(quán)的界定方式從以往的資源系統(tǒng)(物理)邊界轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源單元(放牧配額)數(shù)量。這不僅明晰了家戶的草場(chǎng)使用權(quán),而且避免了草場(chǎng)在家戶層面的破碎化(Qi &Li, 2021;Gongbuzeren et al., 2021)。

在聯(lián)戶內(nèi),草場(chǎng)放牧權(quán)能實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)資源的連片整合使用。聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)通常是草場(chǎng)相鄰(包括具有親緣關(guān)系)的牧戶在平等、自愿、互利的原則上形成的草場(chǎng)合作共用。聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)在中國(guó)牧區(qū)普遍存在,尤其是在青藏高原牧區(qū),既有幾戶至十幾戶規(guī)模的聯(lián)戶共用,也有村小組,甚至全村范圍內(nèi)的草場(chǎng)共用(曹建軍,2010:90;貢布澤仁,李文軍,2016)。在這些地區(qū),草場(chǎng)放牧權(quán)的實(shí)施有效避免了家戶之間因?yàn)槊魑輬?chǎng)使用權(quán)邊界而導(dǎo)致的草場(chǎng)破碎化。從實(shí)施效果來看,聯(lián)戶內(nèi)的草場(chǎng)通常是彼此相鄰,可以實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的連片使用(曹建軍,2010:90;敖仁其等,2015);牲畜可以在較大空間尺度上實(shí)現(xiàn)移動(dòng)放牧,降低了畜牧業(yè)生產(chǎn)成本(Qi &Li, 2021;貢布澤仁,李文軍,2016);草場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)的相對(duì)完整也有助于植被的再生和恢復(fù),以及生物多樣性的維持(曹建軍,2010:133;Gongbuzeren et al., 2021)。

聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)也是一種新型的草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng)組織。盡管聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)和股份合作社都能形成草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng),但聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)只是圍繞草場(chǎng)資源的合作。從實(shí)地案例來看,在聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)內(nèi)草場(chǎng)放牧權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)等均由個(gè)體家戶持有,于是在聯(lián)戶內(nèi)通常會(huì)形成一套圍繞草場(chǎng)使用和放牧活動(dòng)的規(guī)則制度以及相應(yīng)的監(jiān)督懲罰機(jī)制(Qi &Li, 2021;Gongbuzeren et al., 2021;貢布澤仁,李文軍,2016)。比如,在同一個(gè)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)內(nèi),牧民持有的放牧配額也可以進(jìn)行自由交易,但交易行為需要向社區(qū)報(bào)備,而且交易都會(huì)在年底統(tǒng)一進(jìn)行。這也是聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)與合作社最大的區(qū)別。在一定程度上來說,聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)是傳統(tǒng)草原游牧管理的一種延續(xù)(Banks, 2003;貢布澤仁,李文軍,2016),而放牧配額權(quán)是草場(chǎng)共用社區(qū)在面臨市場(chǎng)化發(fā)展的過程中產(chǎn)生的一種具有適應(yīng)性特征的制度創(chuàng)新的產(chǎn)物,本質(zhì)上是對(duì)草場(chǎng)承包制度的一種非正式化運(yùn)作。因此,在草場(chǎng)聯(lián)戶內(nèi),放牧權(quán)的界定與實(shí)施既能明晰家戶的草場(chǎng)使用權(quán),也能維持草場(chǎng)在社區(qū)(全村、村小組或聯(lián)戶)范圍內(nèi)的連片共用,并形成一套本土化的草場(chǎng)共管機(jī)制(Qi &Li, 2021;曹建軍,2010:157;敖仁其等,2015)。

(二)草場(chǎng)資源整合使用的理論邏輯

基于上述分析,實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)整合使用的關(guān)鍵在于如何改變現(xiàn)有草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)踐路徑。從已有的實(shí)踐路徑來看,實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)資源整合使用,一種是通過草場(chǎng)流轉(zhuǎn)或加入合作社入股將以往分散、零碎的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)集中整合,構(gòu)建一種更大尺度的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界,從而實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)資源的整合使用;另一種是從資源單元視角出發(fā)重新界定家戶草場(chǎng)使用權(quán),將草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椴輬?chǎng)放牧權(quán),從而實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的連片使用。這三種草場(chǎng)整合實(shí)踐路徑存在一定差異,如表1所示。

表1 當(dāng)前中國(guó)三種草場(chǎng)整合使用實(shí)踐的理論化闡釋

首先,與草場(chǎng)流轉(zhuǎn)相比,股份合作社不僅能解決草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)碎化,也能形成草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng),從而解決草場(chǎng)空間破碎化。盡管草場(chǎng)流轉(zhuǎn)和股份合作社都能將以往分散、零碎的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)集中整合,但不同的是股份合作社能夠形成草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng),激勵(lì)牧民拆除家戶層面的草場(chǎng)圍欄,實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)連片使用;而草場(chǎng)流轉(zhuǎn)則是一種實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)手段,旨在通過增加草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積來提高家戶畜牧業(yè)生產(chǎn)效率,在實(shí)踐中卻很難形成草場(chǎng)連片使用。

其次,聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)是基于以往的放牧傳統(tǒng),利用草場(chǎng)資源單元將原來的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉拍翙?quán),從而形成的一種草場(chǎng)社區(qū)共用模式(Qi &Li, 2021)。在聯(lián)戶內(nèi),家戶草場(chǎng)放牧權(quán)是通過允許每戶飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量來實(shí)現(xiàn),為了保證草場(chǎng)共用模式的有效運(yùn)行,社區(qū)內(nèi)通常會(huì)形成一套基于社區(qū)的草場(chǎng)管理機(jī)制,對(duì)牧民的草場(chǎng)使用行為和放牧行為進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

最后,基于股份合作社和聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)形成的草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng)模式存在一定差異。股份合作社整合了多種生產(chǎn)要素,由合作社統(tǒng)一管理,合作范圍涉及生產(chǎn)和銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)。聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)通常只整合草場(chǎng)資源,是一種生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合作。相比而言,股份合作社是一種更為“現(xiàn)代化”的資源整合方式,對(duì)合作社管理制度和人才提出了更高要求,也更容易面臨管理失效、精英俘獲等問題;而聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)是一種相對(duì)穩(wěn)妥的資源整合方式。

四、結(jié)論與政策啟示

(一)主要結(jié)論

圍繞當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)面臨的草場(chǎng)破碎化現(xiàn)狀,本研究在梳理草場(chǎng)破碎化的內(nèi)涵、成因及影響的基礎(chǔ)上,通過追溯現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度下造成草場(chǎng)破碎化的制度根源,構(gòu)建了一種實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)重新整合使用的理論分析框架,并在理論上對(duì)當(dāng)前存在的三種草場(chǎng)整合使用實(shí)踐進(jìn)行闡釋,總結(jié)和完善了中國(guó)牧區(qū)實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)整合使用的理論邏輯和實(shí)現(xiàn)路徑,最終形成以下研究結(jié)論。

第一,當(dāng)前草場(chǎng)破碎化的根源是因?yàn)橐圆輬?chǎng)資源系統(tǒng)(物理)邊界明晰家戶草場(chǎng)使用權(quán)所致,而非草場(chǎng)使用權(quán)私有化。實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)重新整合就需要將以往分散、零碎的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)集中統(tǒng)一或?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)椴輬?chǎng)放牧權(quán),形成草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng)、連片使用。

第二,雖然草場(chǎng)流轉(zhuǎn)與股份合作社能夠?qū)崿F(xiàn)草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中,但股份合作社可以形成草場(chǎng)合作經(jīng)營(yíng),解決草場(chǎng)空間破碎化問題;而草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)將以往的草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉拍翙?quán),形成草場(chǎng)社區(qū)合作共用,同樣也能解決草場(chǎng)空間破碎化問題。

第三,相比股份合作社,聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)可能更適用于解決當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)草場(chǎng)空間破碎化問題。股份合作社是一種企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的合作經(jīng)營(yíng)組織;而草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)只是圍繞草場(chǎng)資源形成的一種合作經(jīng)營(yíng),是對(duì)傳統(tǒng)游牧管理的一種延續(xù),是一種相對(duì)穩(wěn)妥的合作化經(jīng)營(yíng)模式。

(二)政策啟示

本文的研究結(jié)論對(duì)于完善當(dāng)前中國(guó)牧區(qū)草場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度,實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)重新整合使用具有如下政策啟示。首先,在落實(shí)草場(chǎng)承包制度時(shí),可以考慮將草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉拍翙?quán),通過明晰放牧配額權(quán)實(shí)現(xiàn)家戶層面草場(chǎng)“確權(quán)不確地”,避免因?yàn)椤按_權(quán)確地”而造成草場(chǎng)破碎化。其次,在實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)整合使用的過程中,政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)啬撩窕谝酝拍羵鹘y(tǒng)形成草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng),鼓勵(lì)通過放牧配額明晰家戶的草場(chǎng)使用權(quán),將現(xiàn)有的草場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰椎姆拍翙?quán),從而實(shí)現(xiàn)草場(chǎng)的合作經(jīng)營(yíng)。最后,當(dāng)前政府應(yīng)該側(cè)重對(duì)草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的支持,尤其是協(xié)助聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)完善內(nèi)部管理機(jī)制,通過提高管理人員的才能,改善聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)的效益,逐步引導(dǎo)草場(chǎng)聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾竽翗I(yè)股份合作社。