近年來，隨著經(jīng)濟下行壓力加大，地方政府財政困難，防范化解地方政府債務風險已成為防范化解重大風險的一項重要工作。防范化解地方政府債務風險對維護財政安全、防控金融風險、促進經(jīng)濟增長等具有重要意義。地方政府債務問題不斷積累，反復化解，需要治標，更要治本。從長遠考慮，需要強化約束機制建設，不斷推進自我約束和市場約束，積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務風險。

地方政府債務是由有財政收入的地方政府或公共機構發(fā)行，以地方政府信用為基礎，以承擔還本付息責任為前提，為地方公共事業(yè)建設籌集社會資金的債務憑證。2015年1月1日正式實施的新預算法為地方政府舉債提供了法律支撐。近年來，隨著經(jīng)濟下行壓力加大，地方政府財政困難，防范化解地方政府債務風險已成為防范化解重大風險的一項重要工作。防范化解地方政府債務風險對維護財政安全、防控金融風險、促進經(jīng)濟增長等具有重要意義。一直以來，黨中央高度重視地方政府債務風險化解工作。自2015年開始，我國通過債務置換等方式積極推進債務化解。2023年7月24日，中共中央政治局召開會議，強調(diào)要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。根據(jù)財政部官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，截至2023年6月末，全國地方政府債務余額為377999億元。地方政府債務問題不斷積累，反復化解，需要治標，更要治本。從長遠考慮，需要強化約束機制建設，不斷推進自我約束和市場約束，積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務風險。

強化政府主體約束機制建設

防范化解地方政府債務風險事關國家安全和金融安全，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關口，要切實實現(xiàn)風險防范化解目標，必須不斷強化中央政府和地方政府約束機制建設，明確中央政府與地方政府在一定時間內(nèi)都是有限政府，承擔有限責任，實現(xiàn)有限目標的職能定位，充分發(fā)揮地方政府的主體作用，扎實推進債務風險防范化解工作。

強化中央政府約束機制建設。一是由中央政府承擔的事項，要劃清事權關系。中央政府要劃清事權關系，明確中央政府與地方政府的事權邊界，需要由中央政府承擔的事項，費用由中央政府來承擔。比如，國防、外交及中央國家機關運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，都須由中央政府來承擔。二是由中央政府出資，地方政府具體落實事項，財權與事權要相匹配。中央政府要劃清與地方政府的事權與支出責任。由中央政府出資，實際落實需要地方政府承擔的事項，中央政府要明確具體的事項要求，并為地方政府配足資金。比如在防疫、扶貧、醫(yī)療、教育、公路及鐵路主干道等全國性公共產(chǎn)品等方面，中央政府要通盤考慮，統(tǒng)一謀劃，積極為地方政府提供足夠的資金支持。三是對于地方性公共產(chǎn)品，中央政府不應該有明確約束性要求。對于地方性公共產(chǎn)品，且在地方政府財權范圍內(nèi)的事項，須由地方政府承擔相關經(jīng)費。中央政府對地方性公共產(chǎn)品不應該有約束性指標要求，要讓地方政府根據(jù)自身發(fā)展的戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟社會發(fā)展需要與財力狀況來統(tǒng)籌。比如地方城市建設具體投入多少資金，建設到什么程度，要讓地方政府自主決策。同時，中央政府只能對地方提出原則性、導向性要求。比如，在地方經(jīng)濟增長、就業(yè)等方面，中央政府不能強制要求地方在一定時間內(nèi)經(jīng)濟增長達到某個水平、須解決多少人的就業(yè)問題等。此外，中央各個部門同樣不能強制給地方政府下達指標要求，特別是在擴大投資、推進地方基礎設施建設等方面，中央政府各管理部門不能強制要求地方報項目，以免增加地方政府財政負擔。

強化地方政府約束機制建設。作為防范化解地方政府債務風險的責任主體，地方政府要以收定支，嚴格按照自身財力決定支出，有多少錢辦多少事，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與債務水平相協(xié)調(diào)。特別是對于地方性公共產(chǎn)品，比如在市政建設、鄉(xiāng)村建設等方面要杜絕面子工程、政績工程。一是理清政府與市場的關系。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這是實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。地方政府要努力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，充分激發(fā)各類市場主體活力，讓更多的企業(yè)愿意在當?shù)赝顿Y建設，不斷增強發(fā)展動力，促進國有企業(yè)、民營企業(yè)及外資企業(yè)等各類企業(yè)主體公平競爭和良性發(fā)展。二是增強憂患意識。當前及今后一段時間，隨著各種不確定性因素的增多，地方政府債務風險將不斷凸顯。地方政府要增強憂患意識，樹立總體國家安全觀，從國家安全的角度來考慮地方政府債務風險問題，強化主體責任。一旦出現(xiàn)地方57b103c5072e2f41d20b5ab5c49edb98d9609a1a47a898413ff2ead60e9a5900政府債務違約風險，地方政府應通過壓縮地方財政預算開支，縮減“三公經(jīng)費”，精減地方公務員、公益類事業(yè)單位人員編制，減少公用事業(yè)補貼等途徑，堅持過緊日子、苦日子，騰出更多財政資金，支持地方?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w。三是強化責任意識。地方政府要強化主體責任意識，切實將防范化解債務風險落到實處。地方政府要統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施，妥善化解存量債券風險。同時要嚴控增量債務，加強投資項目管理，做好自身財政承受力評估，尤其在開展新項目建設中要量力而為，嚴禁舉債建設形象工程、政績工程及與當?shù)刎斄Σ黄ヅ涞捻椖俊?/p>

強化市場主體約束機制建設

近年來，隨著地方政府債務的不斷積累，防范化解地方政府債務風險日益迫切。從參與主體來看，地方政府債務風險的形成既有中央政府與地方政府財權與事權的矛盾，也有城投平臺公司及金融機構等市場主體監(jiān)管不到位的因素。防范化解地方政府債務風險需要切實增強市場主體的自我約束，充分發(fā)揮市場主體在防范化解地方政府債務風險中的重要作用。

強化城投平臺公司約束機制建設。2009年以來，為應對國內(nèi)外經(jīng)濟下行的巨大壓力，各地城投平臺公司大量涌現(xiàn)，城投平臺公司債務迅速擴張。近年來，隨著城投平臺公司債務風險壓力加大，積極推進城投平臺公司市場化分類轉(zhuǎn)型，通過市場化手段助力其建立健全產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度非常迫切。一是理清權責利關系。特別是要理清地方政府、相關行業(yè)主管部門與城投平臺公司的權責利關系。就地方政府而言，應該轉(zhuǎn)變身份，從事無巨細的管理者轉(zhuǎn)變成股東，在市場化、法治化框架下助力城投平臺公司做強做優(yōu)，規(guī)范城投平臺公司所有權與經(jīng)營權關系，實現(xiàn)政府與市場的分離。就城投平臺公司而言，要按照《公司法》等法律法規(guī)賦予的相關權限，轉(zhuǎn)型為實體公司，根據(jù)經(jīng)營收入承擔與之相匹配的債務風險，自主經(jīng)營、自主決策、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展，實現(xiàn)權責利對等。二是建立市場化運營機制。城投平臺公司要真正按照市場化機制運營，以市場化手段，實現(xiàn)自身商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。大力發(fā)展市場化主營業(yè)務，提供市場化產(chǎn)品與服務，且其提供的產(chǎn)品與服務的價格、數(shù)量及范圍等都由市場決定。尤其是對于地方性公共產(chǎn)品，地方政府不能依托城投平臺公司提供融資支持。三是建立科學的內(nèi)控制度。城投平臺公司要構建科學的組織結(jié)構，合理設置公司內(nèi)部機構與崗位，確定自身定位，明確機構與崗位職責及相互之間的關系，不斷優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務流程與管理體系，激發(fā)內(nèi)生經(jīng)營活力。形成完善、嚴密的內(nèi)部審計制度，建立有效的激勵與約束機制，搭建科學的預算管理體系、業(yè)績考核體系，推動城投平臺公司健康發(fā)展。

強化金融機構約束機制建設。就銀行資產(chǎn)端來看，銀行業(yè)金融機構持有大量的地方政府債券。同時，銀行貸款是城投平臺公司獲得融資的主要方式之一。城投平臺公司貸款金額大且有地方政府信譽背書，深受金融機構尤其是中小銀行機構的青睞。因此，在防范化解地方政府債務風險過程中，須強化金融機構約束機制建設。一是理清地方政府與地方中小法人金融機構的關系?！吨腥A人民共和國商業(yè)銀行法》第四條規(guī)定，商業(yè)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則，實行自主經(jīng)營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。商業(yè)銀行依法開展業(yè)務，不受任何單位和個人的干涉。因此，地方政府無論是否擁有股權，無論是大股東還是小股東，都不得干預地方中小法人金融機構的市場化運營，更不得要求地方中小法人金融機構為不符合支持條件的客戶發(fā)放貸款。地方中小法人金融機構應在市場化法治化原則下，積極為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供融資支持，不得違規(guī)為地方性公共產(chǎn)品融資。二是完善公司治理和內(nèi)控機制建設。金融機構要深入整治股權與關聯(lián)交易亂象，完善大股東行為約束機制，健全中小股東權益保障機制，切實規(guī)范股東行為。著力加強機構董事、監(jiān)事和高管人員履職行為規(guī)范，不斷提高董事會獨立性和專業(yè)性，做實監(jiān)事會職能，明確高管人員職責。建立健全激勵約束機制，強化利益相關者權益保護，不斷提升公司治理的規(guī)范性、有效性。三是加強風險管理。金融機構要強化地方政府債務相關風險管理，加強風險識別、計量、評估與控制，做好貸前、貸中及貸后風險管理。深入分析信用風險、流動性風險、聲譽風險、集中度風險等可能給金融機構帶來的不良影響，積極開展重點客戶情景分析和壓力測試，并將測試結(jié)果應用于風險管理之中。四是強化金融機構監(jiān)管。加強監(jiān)管協(xié)同，相關金融管理部門要統(tǒng)一監(jiān)管口徑和制度安排，堅決消除監(jiān)管盲區(qū)，理清各自職責與邊界，真正實現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋、無例外”。強化中央與地方監(jiān)管協(xié)同，完善工作機制，避免地方政府對金融監(jiān)管的不當干預。夯實監(jiān)管基礎，搭建跨部門的數(shù)據(jù)共享平臺，完善地方政府隱性債務監(jiān)測體系，提升監(jiān)管的前瞻性、精準性、有效性。

強化金融市場約束機制建設

有效的金融市場約束有助于促進城投平臺公司、金融機構等地方政府債券市場參與主體更加穩(wěn)健地經(jīng)營、審慎地決策，并依托自身核心競爭力得以生存與發(fā)展。因此，防范化解地方政府債務風險除了需要政府與市場主體的自我約束之外，強化對金融市場的約束同樣必不可少。

提升風險定價市場化水平。一是打破剛性兌付慣性思維。由地方政府擔保的平臺債務隱含著“剛性兌付”，金融市場主體出于規(guī)避風險和利益的考慮傾向于為其提供融資。2014年9月，國務院發(fā)布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。因此，對于地方城投平臺公司發(fā)行的債券，地方政府不能提供擔保，要切實打破剛性兌付思維，充分發(fā)揮城投平臺公司債券的市場化處置風險能力。二是完善定價機制。當前，在地方政府的隱性背書下，城投平臺公司債券的評級結(jié)果較為集中，導致債券發(fā)行定價同質(zhì)化，難以準確反映不同發(fā)債主體或不同項目的風險狀況，容易扭曲市場信號，積累風險。近年來，隨著城投平臺公司發(fā)債規(guī)模的擴大，不同城投平臺公司的經(jīng)營狀況、現(xiàn)金流、資產(chǎn)質(zhì)量與債務償付能力等方面的差距對發(fā)行定價的影響越來越大，因此要充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，促進不同城投平臺公司發(fā)行的債券充分反映地區(qū)差異、企業(yè)發(fā)展差異與項目的風險收益水平。三是優(yōu)化市場環(huán)境。要營造風清氣正的市場環(huán)境，真正杜絕干預和窗口指導，對以非市場化方式干預債券發(fā)行的腐敗行為，給以嚴厲懲罰與打擊。

優(yōu)化信用評價制度。信用評級是金融市場的常用工具之一?？陀^、中立、公正的信用評級有助于提高投資者信心，促進債券市場良性發(fā)展。信用評級的目的在于盡可能全面、客觀、準確地揭示債券發(fā)行主體的風險狀況與信用質(zhì)量，從而盡可能減少金融市場信息不對稱。為推進債券市場健康發(fā)展，信用評級機構應當遵循獨立、客觀、公正和審慎性原則從事信用評價業(yè)務，對于城投平臺公司的信用評價要充分考慮公司的償債能力、經(jīng)營狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、公司治理、內(nèi)控和風險管理等因素，不得將城投平臺公司的企業(yè)信用與地方政府信用掛鉤。同時，信用評級機構要持續(xù)完善評級技術與方法，準確反映市場主體的信用風險和債項風險，充分發(fā)揮信用評價的風險揭示與預警功能，切實提升評級質(zhì)量。各市場參與主體要正確認識評級機構的市場定位，減少對評級機構的干預，為評級機構發(fā)揮應有功能創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，推動評級行業(yè)賦能債券市場高質(zhì)量發(fā)展。要不斷加大我國信用評級的行業(yè)自律體系建設，加快法律法規(guī)的制定與完善，嚴厲打擊信用評級機構的不誠信行為。

完善外部審計和信息披露機制。完善的外部審計和信息披露機制有助于降低債券發(fā)行主體融資成本，保護投資者合法權益，提升債券市場流動性，防范債券市場風險。為此，政府部門、會計師事務所及信息披露平臺等多方要共同努力。業(yè)務主管部門要進一步加強信息披露制度建設，制定一套內(nèi)容全面的信息披露制度體系，并對地方政府債券、城投平臺公司債券信息披露做出明確規(guī)定。相關監(jiān)管部門要細化信息披露內(nèi)容，針對不同債券的特點，實施差異化的信息披露要求，提升披露內(nèi)容的全面性和精準性，比如針對一般債券可以完善發(fā)債主體的財務狀況、地區(qū)發(fā)展相關的信息；針對專項債券可以完善項目經(jīng)營情況、收入償還債務情況等信息；針對城投平臺公司債券，可以完善發(fā)債主體的主營業(yè)務市場化情況等信息。會計師事務所等第三方服務機構要嚴格查賬，提升審計質(zhì)量，確保債券發(fā)行主體提供真實、準確、完整的信息。地方政府債券信息公開平臺應充分利用科技手段，加強系統(tǒng)自動化建設，構建統(tǒng)一的信息披露電子報送體系，提升信息披露的一致性和可比性。

（趙琴琴為原中國銀保監(jiān)會博士后。本文僅為作者個人觀點，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）