當(dāng)前社會上對地方政府債務(wù)乃至債務(wù)存在不同的認(rèn)知，且彼此分歧較大。本文探究三方面的問題：第一，理性看待債務(wù)；第二，當(dāng)前地方政府債務(wù)形勢總體仍可控；第三，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要綜合施策，長短結(jié)合，短期要恢復(fù)再融資能力，避免現(xiàn)金流斷裂，中長期要建立體制機(jī)制。

隨著地方政府規(guī)模逐步擴(kuò)大以及償債高峰期到來，地方債務(wù)引發(fā)的一系列問題引起政府、市場和社會各界高度關(guān)注。2022年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議、2023年全國兩會均提出要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2023年7月24日中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。但是，當(dāng)前社會上對地方政府債務(wù)乃至債務(wù)存在不同的認(rèn)知，且彼此分歧較大，有觀點(diǎn)認(rèn)為債務(wù)是“惡魔”，也有觀點(diǎn)認(rèn)為債務(wù)是啟動中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。本文主要研究三個方面的問題：第一，理性看待債務(wù)。債務(wù)既不是妖魔，也不是靈丹妙藥，債務(wù)是中性的，債務(wù)的客觀后果不等于債務(wù)本身的性質(zhì)。債務(wù)問題的關(guān)鍵有二：債務(wù)的支出結(jié)構(gòu)和效率，以及債務(wù)形成資產(chǎn)及現(xiàn)金流與債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的匹配性。第二，當(dāng)前地方政府債務(wù)形勢總體仍可控，風(fēng)險(xiǎn)主要在城投平臺債務(wù)產(chǎn)生的隱性債務(wù)及專項(xiàng)債，從區(qū)域看主要在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。第三，要綜合施策，長短結(jié)合，短期要恢復(fù)再融資能力，避免現(xiàn)金流斷裂，中長期要建立體制機(jī)制。

理性看待地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前社會對債務(wù)問題有諸多認(rèn)識誤區(qū)，主要集中在以下四個方面：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為債務(wù)是妖魔。這種觀點(diǎn)沒有看到債務(wù)對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和拉動作用，沒有看到債務(wù)也形成了部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為債務(wù)是一種善，是重啟中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。這種觀點(diǎn)認(rèn)為沒有看到債務(wù)規(guī)模上升過程中也產(chǎn)生了大量無效投資，不認(rèn)為未來債務(wù)拉動經(jīng)濟(jì)的能力和效率邊際遞減。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為債務(wù)是宏觀問題，不需要關(guān)注微觀城投平臺舉借的債務(wù)。這種觀點(diǎn)混淆了宏觀和微觀的聯(lián)系，城投平臺既然是微觀市場主體，就要接受市場規(guī)則的約束。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為是分稅制導(dǎo)致了中國的地方政府債務(wù)。事實(shí)上，地方政府債務(wù)上升與我國所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)，債務(wù)和投資驅(qū)動型的經(jīng)濟(jì)增長模式驅(qū)動著地方政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)率呈持續(xù)上升的趨勢。分稅制（財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配）、城鎮(zhèn)化只是表面原因，不能完全解釋地方政府債務(wù)的上升，政績考核機(jī)制和近乎無限責(zé)任政府是地方政府債務(wù)上升的根本驅(qū)動因素。分稅制并不必然導(dǎo)致地方債務(wù)增加，因?yàn)橹醒朕D(zhuǎn)移支付給地方政府后，實(shí)際上中央收入占比非常低，中央的收支差還需要通過國債彌補(bǔ)。地方債務(wù)增加的真正原因是政府職能的擴(kuò)展和不穩(wěn)定，這又源于政府與市場關(guān)系未能法治化定型。

因此，本文認(rèn)為，要理性看待債務(wù)，債務(wù)本身是中性的，其并不是風(fēng)險(xiǎn)的源頭，問題的關(guān)鍵是，債務(wù)的支出結(jié)構(gòu)與效率、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與現(xiàn)金流的匹配，是否形成了優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)和充裕的現(xiàn)金流，是否產(chǎn)生期限錯配的問題。認(rèn)識地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要放在財(cái)政整體運(yùn)行的角度，債務(wù)是除轉(zhuǎn)移支付外收支缺口的重要彌補(bǔ)方式，是財(cái)力與支出責(zé)任的缺口。近年來，財(cái)力和支出責(zé)任發(fā)生了一些新變化，使得地方債務(wù)形勢逐漸惡化。

一是經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行，加之大規(guī)模減稅降費(fèi)，導(dǎo)致宏觀稅負(fù)持續(xù)下行，財(cái)政汲取能力有所下降。2008年國際金融危機(jī)之后，我國經(jīng)濟(jì)總體上持續(xù)下行，其間雖因逆周期調(diào)節(jié)而有所波動，但不改整體增速下行趨勢。疫情暴發(fā)的三年，大規(guī)模減稅降費(fèi)退稅等措施持續(xù)出臺以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，宏觀稅負(fù)因而持續(xù)下行。以一般公共預(yù)算收入/國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）衡量的宏觀稅負(fù)在2015年見頂，從2015年22.1%下降到2022年的16.8%，相當(dāng)于2005年的水平。以稅收收入/GDP衡量的宏觀稅負(fù)在2013年見頂，從2013年的18.6%下降到2022年的13.8%，相當(dāng)于2001年的水平，2020年、2021年、2022年分別下降0.8個、0.2個和1.3個百分點(diǎn)，下降速度較快。減稅降費(fèi)固然提高了市場主體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但是在居民和企業(yè)預(yù)期較弱的背景下，減稅降費(fèi)難以轉(zhuǎn)化為企業(yè)投資和居民消費(fèi)，即：分子端減稅降費(fèi)推升了債務(wù)，而分母端經(jīng)濟(jì)增長不明顯，因此地方政府的負(fù)債率和債務(wù)率進(jìn)一步攀升。未來隨著土地出讓收入下行，地方政府財(cái)政汲取能力或?qū)⑦M(jìn)一步下降。

二是2012年以來，中央對地方政府的考核發(fā)生了變化，明確不再以 GDP 論英雄，但實(shí)際上地方政府面臨的目標(biāo)更加多元，包括環(huán)保、脫貧攻堅(jiān)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等，這意味著地方政府支出責(zé)任的范圍擴(kuò)大、剛性程度上升，地方政府的收支缺口隨之?dāng)U大。

三是經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，無形中增加政府的潛在支出責(zé)任，推升政府債務(wù)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成固然有外部的沖擊，如中美貿(mào)易摩擦等，還部分地源于內(nèi)部非經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)政策之間的不協(xié)調(diào)，尤其是環(huán)保一刀切、市場監(jiān)管過嚴(yán)等。一刀切的非經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速下行、部分企業(yè)經(jīng)營困難，社會呼吁財(cái)政發(fā)力來解決這些問題，即經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，這在無形中形成了政府的潛在支出責(zé)任，進(jìn)一步導(dǎo)致政府債務(wù)增加。同時，部分地方政府的超前承諾也加大了潛在政府債務(wù)。

當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢如何

地方政府債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，其中顯性債務(wù)包括地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)；隱性債務(wù)包括城投平臺舉債、政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）以及諸多政府承諾的支出責(zé)任等產(chǎn)生的債務(wù)。根據(jù)上文分析的債務(wù)問題的兩個關(guān)鍵，當(dāng)前的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在兩方面：其一是專項(xiàng)債越發(fā)名不副實(shí)，從經(jīng)濟(jì)和社會收益角度看，已成為事實(shí)上的一般債，不能實(shí)事求是地反映風(fēng)險(xiǎn)，并且在包裝發(fā)行、使用方向等環(huán)節(jié)增加了地方政府的負(fù)擔(dān)。其二是隱性債務(wù)集中體現(xiàn)在城投有息債務(wù)，在宏觀上，存在償還本金集中到期、償債利息加大、債務(wù)支出使用效率下降、債務(wù)支出并未形成優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)；在微觀上，城投公司總體上盈利能力弱、現(xiàn)金流差，近期支持拿地則進(jìn)一步惡化了現(xiàn)金流。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府顯性債務(wù)壓力可控，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在城投平臺等主體形成的隱性債務(wù)。截至2022年底，我國地方政府債務(wù)余額為35.1萬億元，其中，一般債務(wù)14.4萬億元，專項(xiàng)債務(wù)20.7萬億元?？紤]綜合財(cái)力和GDP后，我國地方政府債務(wù)率為125.1%，負(fù)債率29.0%，顯性債務(wù)壓力尚可控。分省份來看，7個省份的債務(wù)率超過150%，分別是天津、吉林、云南、遼寧、貴州、重慶和福建。但是考慮了融資平臺的有息債務(wù)后，整體償債壓力較大，尤其是中西部財(cái)政實(shí)力較弱的省份。截至2022年底，城投平臺形成的帶息債務(wù)規(guī)模達(dá)到55.0萬億元?？紤]了城投平臺有息債務(wù)后，我國地方政府廣義債務(wù)率和廣義負(fù)債率分別達(dá)到320.4%和74.4%，均處于較高水平。分省份看，有18個省份的廣義債務(wù)率超過300%，其中天津、重慶、江蘇和云南4地超過400%。

城投平臺有息債務(wù)縱向?qū)蛹壏植寂c區(qū)域財(cái)力相關(guān)。從全國看，城投平臺的層級分布較為均勻，省級、地市級和區(qū)縣級三分天下，占比相當(dāng)，分別為28.1%、38.5%和33.5%。但具體到各省則大不相同，強(qiáng)區(qū)縣省份浙江、江蘇的區(qū)縣城投債務(wù)占比分別達(dá)到70.0%和56.4%；寧夏、甘肅、西藏、吉林等屬于弱區(qū)域，其市縣平臺舉債較為困難，隱性債務(wù)主要集中在省級和地市級平臺。

城投債迎來到期高峰，借新還舊壓力較大。從到期分布來看，2021—2025年是城投債到期高峰期，年均到期量達(dá)3.3萬億元。從地區(qū)分布看，天津、云南和青海面臨較高的到期壓力，2023年到期城投債在存續(xù)債中的占比分別高達(dá)87.4%、61.7%和50.5%，居全國前列。從行業(yè)分布看，建筑裝飾和綜合年內(nèi)城投債到期規(guī)模較大，分別達(dá)到18604億元和13450億元，占上年末存量債券的比例分別為29.5%和34.0%。

統(tǒng)計(jì)萬得（Wind）口徑下2090家融資平臺的經(jīng)營情況，發(fā)現(xiàn)：

一是城投平臺資產(chǎn)負(fù)債率緩慢抬升。2022年，城投平臺資產(chǎn)負(fù)債率中位數(shù)達(dá)到58.7%，較2014年提高了10.3個百分點(diǎn)。從整體資產(chǎn)負(fù)債率分布看，超過11%的城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率超過 70%，65.4%的城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率分布在50%～70%。

二是城投平臺還本付息能力逐年下降。從還本能力看，以有形資產(chǎn)/城投平臺帶息債務(wù)衡量，還本能力自2014年以來整體呈下降趨勢，2022年該數(shù)值的中位數(shù)僅為0.9，意味著變賣所有有形資產(chǎn)仍不能償還所有帶息債務(wù)。以經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流、息稅折舊攤銷前利潤（Earnings Before Interest， Taxes， Depreciation and Amortization，簡稱EBITDA）對企業(yè)帶息債務(wù)的覆蓋能力也較差，2014—2022年城投平臺經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流凈額/帶息債務(wù)大于1的占比較小，2022年僅有0.3%，EBITDA/帶息債務(wù)也呈逐年下降趨勢，2022年中位數(shù)僅為4.0%。從付息能力看，企業(yè)利潤對利息的覆蓋亦呈下降趨勢，2022年息稅前利潤（Earnings Before Interest and Tax，簡稱EBIT）/利息費(fèi)用中位數(shù)僅為2.6，加回折舊攤銷后，EBITDA/利息費(fèi)用中位數(shù)也僅有3.7。

三是城投平臺盈利能力較弱，總資產(chǎn)收益率（Return on Assets，簡稱ROA）中位數(shù)不足1%。城投平臺盈利能力較弱，與一般企業(yè)債相比在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上并不具有投資吸引力。城投平臺凈資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，總資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的1.5%下降到2022年的0.6%。

經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，加大未來地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)財(cái)政沖擊。

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沖擊房地產(chǎn)相關(guān)稅收及土地出讓收入，2023年1月至7月土地使用出讓收入在上年低基數(shù)的前提下同比下降了19.1%。

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房地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)化解需要財(cái)政支持，增加地方政府救助責(zé)任。2022年7月13日，浙江省紹興市鏡湖新區(qū)開發(fā)建設(shè)辦公室表示：“省里有明確規(guī)定，無論開發(fā)商出現(xiàn)任何問題，政府有責(zé)任確保交付?！?022年7月19日，河南國資委旗下河南資產(chǎn)與鄭州國資委旗下鄭州地產(chǎn)集團(tuán)共同成立地產(chǎn)紓困基金。

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房企面臨較大的償債壓力。房企迎來償債高峰，尤其是境外債償還壓力較大。截至2023年7月26日，房企未來一年內(nèi)到期的信用債余額達(dá)3300億元，海外債余額達(dá)3960億元（556億美元），合計(jì)7260億元。其中，境外債的償還壓力較大，未來一年到期余額占比達(dá)到54.5%。而美元加息會推升房企海外融資成本。

二是金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。截至2022年末，全國村鎮(zhèn)銀行共有1645家。2022年四季度人民銀行評級的高風(fēng)險(xiǎn)村鎮(zhèn)銀行112家，占全部高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的32.4%，占村鎮(zhèn)銀行總數(shù)比例為6.8%。中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)如處理不當(dāng)，可能會對區(qū)域金融穩(wěn)定形成威脅。為處置村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)，例如，2022年7月11日至8月11日，河南、安徽已累計(jì)墊付43.6萬戶、180.4億元，客戶、資金墊付率分別為69.6%、66%。大部分城市商業(yè)銀行以及一部分農(nóng)村商業(yè)銀行的第一大股東是地方財(cái)政，且由于城商行和農(nóng)商行的區(qū)域經(jīng)營和屬地監(jiān)管，其業(yè)務(wù)與當(dāng)?shù)刎?cái)政緊密相關(guān)，因此地方財(cái)政承擔(dān)著一定的兜底或關(guān)聯(lián)責(zé)任。一些城商行和農(nóng)商行存在以下問題：一是資產(chǎn)質(zhì)量較差，不良貸款率偏高；二是盈利能力較弱，資產(chǎn)利潤率低；三是風(fēng)險(xiǎn)承受和吸收能力較差，撥備覆蓋率和資本充足率偏低。經(jīng)濟(jì)下行背景下，銀行業(yè)總體應(yīng)提高資本充足率以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)商行資本充足率反而下行。

三是城投風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交織。部分高度依賴土地出讓收入的地區(qū)土地出讓收入大幅下降，而目前民營房企整體遇到現(xiàn)金流困難，部分城投搖身一變，以拿地的方式為地方政府“輸血”，但是城投本身也面臨債務(wù)問題，這可能會導(dǎo)致城投與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步捆綁。

四是地緣政治因素等引發(fā)的財(cái)政沖擊。突發(fā)地緣政治因素會引發(fā)企業(yè)經(jīng)營成本上升，增加對減稅降費(fèi)和補(bǔ)貼支出的需求。

如何化解債務(wù)？—短期與中長期建議

處理好增量與存量、顯性與隱性、債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。地方債務(wù)成因復(fù)雜，既有體制性原因，又經(jīng)過經(jīng)年累月的積累，非一朝一夕可以解決。尤其當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)交織，需要注意處置的力度和節(jié)奏。有效控制債務(wù)率要處理好幾對關(guān)系：一是存量和增量的關(guān)系，確保逐步化解存量債務(wù)，嚴(yán)格控制債務(wù)增量；二是顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的關(guān)系，隱性債務(wù)要逐步顯性化，根據(jù)公共屬性強(qiáng)弱劃分為政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，分別通過財(cái)政和市場化法治化方式解決；三是分子與分母的關(guān)系，即分子端的債務(wù)盡可能要有更大的分母端產(chǎn)出，必須提高債務(wù)資金的使用效率。

短期要應(yīng)對好債務(wù)到期后的再融資問題，集中在拉長周期和壓降成本，避免引發(fā)處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。第一，通過嚴(yán)格審計(jì)摸清家底，甄別不同類別和成因的債務(wù)。將存量隱性債務(wù)分別劃分為政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，前者需要政府解決，后者合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。當(dāng)前部分城投企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)是以傳媒、非銀金融等為主，不再是傳統(tǒng)的以基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)為主，該部分債務(wù)理應(yīng)屬于普通國有企業(yè)的債務(wù)，而不是政府債務(wù)。審計(jì)主要根據(jù)債務(wù)投向的領(lǐng)域，見賬見實(shí)物資產(chǎn)，要進(jìn)一步區(qū)分是公共服務(wù)所必需但因收支缺口形成的債務(wù)，還是地方行政官員扭曲的政績觀導(dǎo)致的債務(wù)，如形象工程、無效投資等，前者是政府要重點(diǎn)解決的問題，實(shí)施盡職免責(zé)，后者要嚴(yán)厲問責(zé)一把手而非財(cái)政部門負(fù)責(zé)人。

第二，對于債務(wù)甄別后屬于政府債務(wù)的部分，可采取財(cái)政化債與金融化債兩種方式。其中，財(cái)政化債包括：其一，安排財(cái)政資金償還，以提升財(cái)政資金使用效率為償還債務(wù)留出空間，資金來源主要是年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財(cái)政存量資金等；其二，出讓政府持有的股權(quán)、土地使用權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償債，劃轉(zhuǎn)部分流動性較好的國資解決部分存量債務(wù)，典型案例如貴州的“茅臺化債”；其三，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；其四，通過債務(wù)置換等方式優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、降低負(fù)債利率?？赏ㄟ^發(fā)行再融資債券等置換高成本債務(wù)。例如，貴州、青海等中西部省份提出，爭取高風(fēng)險(xiǎn)建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)等政策支持，通過發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù)。

第三，發(fā)揮金融與財(cái)政的協(xié)同作用化解政府債務(wù)。其一，推動地方政府與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，“以時間換空間”，對現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行展期，對高息債務(wù)進(jìn)行“削峰”。例如，貴州城投遵義道橋2022年12月30日發(fā)布公告推進(jìn)銀行貸款重組，涉及155.94億元債務(wù)，貸款期限調(diào)整為20年，利率調(diào)整為年率3%～4.5%，前10年僅付息、不還本，后10年分期還本。其二，在存量隱性債務(wù)顯性化、市場化的前提下，做好風(fēng)險(xiǎn)隔離，通過破產(chǎn)重組、清算等方式減計(jì)債務(wù)，避免風(fēng)險(xiǎn)傳遞引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。其三，提前“拆彈”，由四大資產(chǎn)管理公司購買地方城商行、農(nóng)商行的城投債，避免城投債務(wù)拖垮地方城商行、農(nóng)商行引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。其四，由政策性銀行發(fā)放中長期貸款，緩解當(dāng)前到期債務(wù)壓力。

第四，總體上堅(jiān)持“誰家的孩子誰抱”和“中央不救助”的原則，但須設(shè)定中央政府救助的前提條件，包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性程度和債務(wù)投向形成資產(chǎn)的外部性程度，以及救助與問責(zé)同步進(jìn)行，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度上升到可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)，而從全省角度仍無力化解，中央政府有必要對該部分債務(wù)進(jìn)行救助，否則系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)會影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和居民的公共服務(wù)提供，可以通過中央發(fā)行國債并轉(zhuǎn)移支付給地方政府償還到期債務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，可能主要集中在欠發(fā)達(dá)的中西部和東北地區(qū)；如果地方債務(wù)投向主要是用于全國性事權(quán)，即該項(xiàng)債務(wù)的產(chǎn)生是源于中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理，地方政府承擔(dān)了中央的支出責(zé)任，則該部分債務(wù)理應(yīng)由中央發(fā)債置換。

第五，重新調(diào)整各地方政府的債務(wù)限額額度，短期增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)限額，為隱性債務(wù)顯性化騰出空間；但從長遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、舉債能力和事權(quán)來確定舉債額度，發(fā)揮出舉債額度的正向激勵作用，最終實(shí)現(xiàn)，舉債能力越強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越小，則債務(wù)額度越大。

中長期要推動體制機(jī)制的聯(lián)動改革

第一，厘清政府與市場的關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模，解決無限責(zé)任政府職能過大、支出責(zé)任過大的問題是根本。深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理。長期大包大攬、家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權(quán)，讓市場的歸市場，政府的歸政府，使事業(yè)單位要么回歸非營利機(jī)構(gòu)，要么走向市場、自負(fù)盈虧。對人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡政必須配合市場化的改革，比如放開市場準(zhǔn)入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)吸納能力。

第二，建立適應(yīng)多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵約束制度和財(cái)政評估制度，避免多元目標(biāo)造成政府的支出責(zé)任過快擴(kuò)張。

第三，建立政策出臺前的評估機(jī)制和實(shí)施效果的問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。

第四，盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，不宜再出臺大規(guī)模減稅降費(fèi)，要推動減稅降費(fèi)從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型。消費(fèi)稅、環(huán)保稅、資源稅等對老百姓影響不大但有利于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的稅種適當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加稅。探索數(shù)據(jù)財(cái)政。

第五，加快推進(jìn)中央和地方、省以下財(cái)政體制改革，下劃消費(fèi)稅給地方以增加地方財(cái)力，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央和省級政府，如區(qū)域均衡發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)共同富裕、社會保障等職能，減輕地方和市縣財(cái)政支出責(zé)任。

第六，發(fā)行長期建設(shè)國債用于全國性和跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，順從項(xiàng)目邊際收益率遞減趨勢逐步減少專項(xiàng)債的使用。實(shí)現(xiàn)長期建設(shè)國債、地方一般債、地方專項(xiàng)債三者并行的格局，資金來源與資金投向從期限、外部性、收益性上匹配，分別對應(yīng)跨區(qū)域重大建設(shè)、地方基本公共服務(wù)提供、地方有一定收益項(xiàng)目，從而提高國債和一般債比重，降低地方債和專項(xiàng)債比重。

第七，優(yōu)化債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度（前述短期增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的舉債限額只是限于化債期間騰出隱性債務(wù)顯性化的空間；此處則是從中長期，建立在短期債務(wù)問題已化解的基礎(chǔ)上），同時強(qiáng)化績效管理，負(fù)債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項(xiàng)目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率而非穩(wěn)定杠桿絕對數(shù)。

第八，推動城投平臺轉(zhuǎn)型為普通經(jīng)營性國有企業(yè)。最核心是要剝離政府融資功能，形成政府與轉(zhuǎn)型城投的清晰界限，對轉(zhuǎn)型城投真正按照國有資本投資公司和運(yùn)營公司實(shí)施管理，一方面轉(zhuǎn)型城投不再背負(fù)政府投融資的包袱，另一方面又按照市場化激勵、約束自負(fù)盈虧。

第九，強(qiáng)化財(cái)政與金融配合。財(cái)政為主，貨幣金融環(huán)境從數(shù)量和價(jià)格上支持財(cái)政，避免財(cái)政政策單打一進(jìn)而透支財(cái)政空間形成債務(wù)，要發(fā)揮政策性金融工具等積極作用。

財(cái)政財(cái)政，財(cái)是表象，政是根本。根治債務(wù)問題，避免債務(wù)問題此次化解后未來仍可能爆發(fā)，就要從根本上解決政府職能規(guī)模與邊界，要徹底解決近乎無限責(zé)任政府問題，要徹底解決中央與地方、省與市縣的財(cái)政體制問題，避免“上面千條線，下面一根針”導(dǎo)致的地方政府尤其是基層政府“小馬拉大車”。

（羅志恒為粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長。本文編輯/孫世選）