所謂跨境交付類金融服務(wù)，是指金融機構(gòu)持有A國（地區(qū)）金融牌照，在A國直接通過互聯(lián)網(wǎng)等方式向B國（地區(qū)）境內(nèi)的客戶提供金融服務(wù)?？缇辰桓额惤鹑诜?wù)涉及金融牌照的國界問題，涉及金融主權(quán)問題，開放度在不斷提高，但前提是監(jiān)管要能跟得上。

黨的二十大報告指出，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。推進高水平對外開放，增強國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應(yīng)，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。跨境交付類金融服務(wù)的開放與監(jiān)管是我國推進高水平對外開放、完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的一個重要方面。所謂跨境交付類金融服務(wù)，是指金融機構(gòu)持有A國（地區(qū)）金融牌照，在A國直接通過互聯(lián)網(wǎng)等方式向B國（地區(qū)）境內(nèi)的客戶提供金融服務(wù)。表面上看，客戶和服務(wù)提供者似乎都未跨境，但實際上實現(xiàn)了金融產(chǎn)品或服務(wù)的跨境交易。數(shù)字環(huán)境模糊了國界，跨境交付模式下的金融服務(wù)涉及金融牌照的國界問題，涉及金融主權(quán)問題，開放度在不斷提高，但前提是監(jiān)管要能跟得上。

金融科技促進了跨境交付類金融服務(wù)的發(fā)展

根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），服務(wù)貿(mào)易（包括金融服務(wù)）分為四種模式：一是跨境交付，即A國服務(wù)提供商自A國境內(nèi)向B國客戶遠程提供服務(wù)；二是境外消費，即B國客戶進入A國境內(nèi)接受A國服務(wù)提供商的服務(wù)；三是商業(yè)存在，即A國服務(wù)提供商在B國設(shè)立分支機構(gòu)，為B國客戶提供服務(wù)；四是自然人流動，A國自然人進入B國境內(nèi)，為B國客戶提供服務(wù)。

早期，傳統(tǒng)技術(shù)難以克服地理距離的影響，跨境交付模式下的服務(wù)貿(mào)易較少，包括金融服務(wù)。但隨著信息技術(shù)和金融科技的迅速發(fā)展，服務(wù)提供者和客戶完全可以通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)跨境對接，促進了跨境交付模式下的金融服務(wù)加速發(fā)展。

目前，我國在跨境交付模式下的金融服務(wù)開放項目不多，且沒有專門的法律法規(guī)對全國層面跨境交付模式下的金融服務(wù)開放做出統(tǒng)一規(guī)定。

我國合法合規(guī)的、有較為明確的政策依據(jù)或國際承諾的跨境交付類金融服務(wù)主要包括：第一，我國在國際協(xié)定下做出的跨境交付類金融服務(wù)開放承諾，例如再保險、提供金融信息等。第二，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，基于特殊領(lǐng)域金融跨境交付的需要，我國推動了金融審慎監(jiān)管條件下的雙向開放，例如管道式開放業(yè)務(wù)（滬港通、滬倫通等）。第三，有明確國內(nèi)法律法規(guī)或政策文件依據(jù)的開放領(lǐng)域，如《期貨和衍生品法》規(guī)定的，境外期貨交易所在進行注冊和接受我監(jiān)管的前提下可為我境內(nèi)主體提供直接接入服務(wù)。

還有較多類型的服務(wù)并未取得我國準入許可，游走于“灰色地帶”或者直接違反我國法律法規(guī)，相當于“服務(wù)走私”。提供此類服務(wù)的主體是外國企業(yè)，但大部分具有中資背景，熟悉中國市場和監(jiān)管規(guī)則，利用發(fā)達經(jīng)濟體金融“寬準入、嚴監(jiān)管”和我國金融過去較長時間“嚴準入、寬監(jiān)管”的特性進行監(jiān)管套利，在境外拿到牌照后，通過互聯(lián)網(wǎng)向我國境內(nèi)提供金融服務(wù)，可以分為三類：

一是境外持牌金融機構(gòu)違規(guī)向境內(nèi)居民提供跨境交付的銀行、證券、保險、支付等服務(wù)。例如，中國境內(nèi)個人通過互聯(lián)網(wǎng)在一些境外銀行網(wǎng)站上直接開戶（中間無見證環(huán)節(jié)）。隨后，這些境內(nèi)個人構(gòu)造“旅游”等虛假名目，將境內(nèi)資金向境外個人同名賬戶進行小額匯款（如果一年內(nèi)購匯超過5萬美元，就需要向銀行提供實際用途證明材料），實現(xiàn)資金向境外轉(zhuǎn)移。此類違法違規(guī)業(yè)務(wù)往往成為其他違法違規(guī)跨境金融活動的資金通道，資金違規(guī)匯出后往往投向境外證券、房地產(chǎn)投資等目前資本項目并未完全開放的領(lǐng)域。

二是境內(nèi)持牌金融機構(gòu)與境外持牌金融機構(gòu)合作，違規(guī)提供跨境交付的銀行、證券、保險、支付等服務(wù)。如有的境內(nèi)中資銀行與其境外子行合作，境內(nèi)行推薦境內(nèi)高凈值客戶，境外子行為其開立境外賬戶用于境外投資，通過開展資金對沖（境內(nèi)出金、境外入金）實現(xiàn)資金出境。又如，市場機構(gòu)反映，部分境外持牌支付機構(gòu)在未取得我國支付牌照的情況下，在我境內(nèi)設(shè)立營銷團隊，在微信上開立公眾號，為我國外貿(mào)出口商提供境外的收款、資金歸集、分賬、境外提現(xiàn)等服務(wù)。當涉及資金入境時，這些機構(gòu)一般會選擇與境內(nèi)有跨境支付牌照的機構(gòu)合作，通過國際匯款的方式，將賣家的結(jié)算資金打款至我國境內(nèi)支付機構(gòu)的跨境業(yè)務(wù)備付金賬戶，再由我國支付機構(gòu)向合作銀行提交資金收結(jié)匯請求，并向銀聯(lián)、網(wǎng)聯(lián)等清算機構(gòu)提交國內(nèi)匯款請求，由清算機構(gòu)完成境內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)，匯款至賣家的國內(nèi)銀行賬戶。從用戶體驗角度來看，從外匯收款到人民幣提現(xiàn)的操作均可以在境外支付平臺上完成，無須注冊境內(nèi)支付機構(gòu)賬戶。有的境外持牌機構(gòu)披露的數(shù)據(jù)顯示，其在中國的運營收入占全公司收入的比例超過三分之一。

三是去中心化的跨境交付類金融服務(wù)。如加密資產(chǎn)（虛擬貨幣、虛擬資產(chǎn)）交易、基于區(qū)塊鏈的跨境支付等。加密資產(chǎn)由私營部門創(chuàng)造、開發(fā)、運營，通常采用點對點網(wǎng)絡(luò)、密碼學(xué)原理、共識算法和區(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)不依賴任何中心化中介的點對點交易。加密資產(chǎn)不由貨幣當局發(fā)行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，不具有與貨幣等同的法律地位。

二十國集團（G20）和其他幾十個國家都對加密資產(chǎn)平臺進行監(jiān)管，我國甚至明確將虛擬貨幣交易認定為非法金融活動。但是實踐中，部分機構(gòu)選擇在境外監(jiān)管寬松的地區(qū)（尤其是部分小島國）設(shè)立實體，通過網(wǎng)絡(luò)平臺向其他地區(qū)居民提供虛擬貨幣交易、首次代幣發(fā)行（ICO）等服務(wù)。

例如，F(xiàn)TX的主要業(yè)務(wù)在美國，有很多美國客戶，但其總部位于巴哈馬，客戶通過VPN鏈接FTX平臺開展虛擬貨幣交易，美國證券交易委員會（SEC）等監(jiān)管機構(gòu)雖然對FTX具有監(jiān)管權(quán)限，但實際執(zhí)法力度不足。又如，在我國境內(nèi)，時至今日，仍可通過虛擬貨幣交易平臺購買比特幣，僅花費3～5分鐘時間，順利實現(xiàn)人民幣到泰達幣再到比特幣的轉(zhuǎn)換，比特幣賣出后，錢款可以直接進入境外賬戶，即用人民幣在我境內(nèi)成功買到比特幣后，比特幣就“全球通”了，實際上規(guī)避了我國跨境資金管理。

跨境加密資產(chǎn)的監(jiān)管也得到了越來越多的經(jīng)濟體和國際組織的關(guān)注。2023年5月和7月，國際證監(jiān)會組織（IOSCO）和金融穩(wěn)定理事會（FSB）先后發(fā)布關(guān)于加密資產(chǎn)的監(jiān)管建議，均強調(diào)加強跨境監(jiān)管合作的重要性。2023年6月，香港證監(jiān)會發(fā)布《適用于虛擬資產(chǎn)平臺交易者的指引》，允許虛擬資產(chǎn)合法交易，但是明確提出平臺運營者應(yīng)確保其遵守在其提供服務(wù)的司法管轄區(qū)內(nèi)適用的法律法規(guī)，實施IP地址、VPN偵測，封鎖接入權(quán)限等各項措施，限制來自禁止虛擬資產(chǎn)交易的司法管轄區(qū)的用戶使用其服務(wù)。香港地區(qū)某持牌虛擬資產(chǎn)交易所明確提出，即使用戶已經(jīng)在香港本地合規(guī)注冊，若身處中國內(nèi)地進行交易，經(jīng)網(wǎng)絡(luò)偵測鎖定后，用戶將變更為被監(jiān)測狀態(tài)，后續(xù)將根據(jù)實際交易情況采取不同行動。

跨境交付類金融服務(wù)存在的問題

跨境交付類金融服務(wù)的審慎有序開放有助于便利金融消費者和投資者，促進金融市場競爭，提高金融業(yè)資源配置效率。但在相關(guān)準入和監(jiān)管機制尚不健全、資本項目尚未完全開放的情況下，跨境交付類金融服務(wù)也給我國金融監(jiān)管帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。

一是“無照駕駛”類非法金融活動擾亂市場競爭秩序。不少提供跨境交付類金融服務(wù)的機構(gòu)通常未取得我境內(nèi)金融許可，在境內(nèi)沒有合規(guī)成本和行為邊界，甚至開展我國并未開放的業(yè)務(wù)。合法機構(gòu)競爭不過非法機構(gòu)，一些領(lǐng)域階段性出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

二是消費者權(quán)益難以保障。這些機構(gòu)不向我國監(jiān)管部門報送數(shù)據(jù)，不受我境內(nèi)監(jiān)管規(guī)則制約，一旦發(fā)生合同糾紛，境內(nèi)消費者權(quán)益難以保障。尤其是部分服務(wù)屬于我明確禁止，但在發(fā)達經(jīng)濟體或我周邊國家合法的業(yè)務(wù)，如外匯保證金交易、虛擬貨幣交易等。

三是增加資金跨境流動管理難度。有的境外服務(wù)提供商在為境內(nèi)客戶提供銀行或證券賬戶開戶等服務(wù)后，可能誘導(dǎo)客戶編造“留學(xué)、境外旅游”等虛假名義自行安排資金非法出境。傳統(tǒng)的資本流動管理措施依賴于金融中介對交易實質(zhì)的認定和對交易參與方的識別，而虛擬貨幣交易等跨境交付類金融服務(wù)可以繞過金融中介進行點對點交易。即使虛擬貨幣交易涉及交易所、錢包等中介，但這些機構(gòu)一般并不屬于常規(guī)的金融監(jiān)管范圍，再加上虛擬貨幣的國際監(jiān)管準則不一致、交易的匿名性、相關(guān)服務(wù)商跨境經(jīng)營、持有人的屬地難以識別等因素，使得傳統(tǒng)的資本流動管理面臨挑戰(zhàn)。

四是為數(shù)據(jù)信息跨境流動管理帶來挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)出境方面，境外服務(wù)商在業(yè)務(wù)開展過程中掌握了我境內(nèi)消費者數(shù)據(jù)信息并存放于境外，信息安全無法得到保障。

跨境交付類金融服務(wù)問題背后的深層次原因

一是互聯(lián)網(wǎng)模糊了“跨境交付”和“境外消費”的界限，國際上認定標準不一，同樣一種貿(mào)易形態(tài)，定性不一。數(shù)字環(huán)境模糊了國界，跨境交付模式的金融服務(wù)涉及金融牌照的國界問題，涉及金融主權(quán)問題。通常，各國對于“跨境交付”的開放承諾水平遠低于“境外消費”，因此這兩種模式的劃分直接影響對一國承諾履行情況的判定及其監(jiān)管實踐。美、歐等發(fā)達經(jīng)濟體為了更便利地通過數(shù)字平臺輸出其產(chǎn)品和服務(wù)，主張只要服務(wù)提供者未跨境“招攬”（Solicitation）或“展業(yè)”（Doing Business），就應(yīng)認定為“境外消費”（發(fā)達經(jīng)濟體認為，這種情況下其金融機構(gòu)和服務(wù)均未出境，是境外消費者出于自身意愿主動登錄其金融機構(gòu)網(wǎng)站享受了服務(wù)），消費者所在國不應(yīng)阻止?！度媾c進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）就體現(xiàn)了這種思路。

而很多新興市場經(jīng)濟體出于保護本國市場和消費者考慮，通常主張只要消費者物理上沒有越出國境，不管服務(wù)提供者是否跨境招攬或展業(yè)，均應(yīng)視為“跨境交付”（新興市場經(jīng)濟體認為其消費者未出境，是境外金融機構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)跨境向消費者提供了服務(wù)，服務(wù)進入了國境），應(yīng)對其設(shè)定市場準入和監(jiān)管要求。

我國相關(guān)法律法規(guī)目前并未明確界定跨境交付類金融服務(wù)，致使部分境外主體以“境外消費”的名義向我國消費者提供金融服務(wù)，并聲稱其不應(yīng)受到我境內(nèi)監(jiān)管。從我國實際出發(fā)，為防范跨境金融交易可能帶來的風(fēng)險，本文認為只要接受服務(wù)的境內(nèi)主體未出國境，境外主體通過互聯(lián)網(wǎng)或其他數(shù)字平臺向我境內(nèi)提供金融服務(wù)就應(yīng)劃分為“跨境交付”。

二是對于跨境交付類金融服務(wù)的開放領(lǐng)域有限?？缇辰桓额惤鹑诜?wù)之所以興起，根本原因還在于我國境內(nèi)企業(yè)和居民對于境外金融產(chǎn)品有需求。然而，目前開放的主要是信息、咨詢、中介、再保險等類型服務(wù)，以及滬港通、深港通等管道式開放項目。一些非法跨境金融活動之所以活躍，一部分原因是我國當前金融市場開放、金融業(yè)開放和資本項目開放程度，滿足不了一些市場主體的需求，可能是市場走在了監(jiān)管前邊，是對金融抑制的突破。

三是商業(yè)存在模式下開放的便利度不高。我國已通過《外商投資法》，明確了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”，目前的負面清單中已無金融業(yè)條目，大部分金融領(lǐng)域都存在外商獨資或控股企業(yè)。然而，設(shè)立商業(yè)存在相對而言門檻高、合規(guī)成本高、效率低，因此部分境外持牌機構(gòu)（包括我境內(nèi)企業(yè)在境外取得牌照）鋌而走險，在未獲得我國相關(guān)金融牌照的情況下通過跨境交付模式違規(guī)提供服務(wù)，以賺取更高收益。未來，隨著開放度進一步提升，預(yù)計此類違規(guī)行為將逐漸減少。

四是與資本項目開放程度相關(guān)?？缇辰桓额惤鹑诜?wù)開放與資本項目開放存在一體兩面的關(guān)系。資本項目開放程度決定了一些金融服務(wù)是否可以開展，跨境交付類金融服務(wù)是否開放決定了金融服務(wù)是否可以通過跨境交付方式提供。在資本項目未完全開放的條件下，部分服務(wù)項目即使法律法規(guī)未禁止，實質(zhì)上也不能開展。典型如境外證券期貨投資，目前的合法途徑主要包括通過QDII間接購買股票、債券、基金等境外金融產(chǎn)品，通過內(nèi)地與香港基金互認、跨境理財通方式購買基金理財產(chǎn)品，通過債券通“南向通”間接購買債券，通過港股通購買港股等。除上述管道式途徑外，境內(nèi)居民特別是自然人不能直接或委托中介機構(gòu)開展境外投資，也不能以證券投資名義直接將資金匯出境外。

五是功能監(jiān)管尚未有效落地，致使交易監(jiān)管和資金監(jiān)管脫節(jié)。跨境交付類金融服務(wù)涵蓋了交易行為和資金流動兩個環(huán)節(jié)。在交易行為方面，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下大多數(shù)跨境交付類金融服務(wù)的界定和執(zhí)法規(guī)定不明確，存在監(jiān)管盲區(qū)，有效的跨境監(jiān)管合作機制尚未建立。因此，實踐中存在“只管合法，不管非法”的現(xiàn)象，致使對于跨境服務(wù)的監(jiān)管主要依賴外匯管理部門資金匯兌管理，孤掌難鳴。

六是監(jiān)管科技能力有待提升?？缇辰桓额惤鹑诜?wù)高度電子化、數(shù)字化，而且涉及境外機構(gòu)，對于監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)獲取能力、信息統(tǒng)計能力、數(shù)據(jù)分析能力提出了更高要求。我國金融監(jiān)管信息化、智能化轉(zhuǎn)型不足，難以及時準確識別違法違規(guī)的跨境交付類金融服務(wù)。

跨境交付類金融服務(wù)開放與監(jiān)管的國際經(jīng)驗

監(jiān)管模式

總體上看，由于跨境交付類金融服務(wù)不依托于境內(nèi)實體機構(gòu)，事前、事中、事后監(jiān)管較為困難，加之跨境資金流動的復(fù)雜性和易變性，許多國家、地區(qū)和國際組織都提出了審慎務(wù)實的監(jiān)管措施，值得我們研究借鑒。從監(jiān)管原則來看，對跨境交付類金融服務(wù)的監(jiān)管包括以下三種模式：

一是國民待遇。部分國家在跨境交付類金融服務(wù)的監(jiān)管中，對于境外機構(gòu)采取與境內(nèi)機構(gòu)相同的監(jiān)管標準。這類國家通常要求跨境金融服務(wù)提供商在這些國家境內(nèi)注冊，強調(diào)持牌經(jīng)營，典型的如美國、澳大利亞、瑞士等。

例如，美國證券交易委員會（SEC）要求，除少數(shù)可以豁免的情況外，所有經(jīng)紀商-交易商（B－D）都要向其注冊。在美國注冊，未必要求在美國有分公司、子公司等實體商業(yè)存在。例如在外匯保證金業(yè)務(wù)中，目前部分在美注冊機構(gòu)在美國境內(nèi)并無實體公司，只開展線上業(yè)務(wù)。對于未持牌或未注冊就向其境內(nèi)提供金融服務(wù)的機構(gòu)，不論地理上位于美國境內(nèi)還是境外，美國監(jiān)管部門都會進行重罰。

再如，瑞士于2018年通過《金融服務(wù)法案》（2020年1月開始施行），明確將“在瑞士提供金融服務(wù)”和“向瑞士客戶提供金融服務(wù)”兩種情況納入法律適用范圍，第二種情況就涵蓋了跨境交付模式。該法律對金融服務(wù)提供商提出了統(tǒng)一的信息披露、投資者適當性評估、文檔記錄等要求。此外，該法律要求外國金融服務(wù)提供商的客戶顧問業(yè)務(wù)必須登記注冊后方能在瑞士開展活動。

二是監(jiān)管框架承認機制。部分國家經(jīng)過評估后認可他國（部分）監(jiān)管框架，在相關(guān)領(lǐng)域借助被承認國家的監(jiān)管力量，便利被承認國家的相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)進入本國市場。該機制一般要求本國監(jiān)管部門增強與境外監(jiān)管機構(gòu)合作、減輕對境外主體的監(jiān)管負擔(dān)，或直接依賴境外監(jiān)管機構(gòu)對相關(guān)境外主體進行監(jiān)管。承認機制有利于減少跨境金融活動中的監(jiān)管重疊，降低市場主體的監(jiān)管成本，促進市場開放，強化與境外監(jiān)管機構(gòu)的聯(lián)系。承認機制既可以是單邊承認，也可以是相互承認。

例如，歐盟建立了對非歐盟國家監(jiān)管框架的承認機制，也稱為同等效力決定（Equivalence Decision）。在此機制下，歐盟可以承認非歐盟國家某一金融領(lǐng)域的監(jiān)管與歐盟自身監(jiān)管具有同等效力，以此更好地管理跨境金融活動帶來的風(fēng)險。在不同領(lǐng)域，承認機制的作用、判定標準等要素也有區(qū)別，因此歐盟的承認機制并非由一部法案單獨規(guī)定，而是分散在各金融領(lǐng)域的不同法律條款中，涵蓋跨境投資服務(wù)、中央對手方服務(wù)、交易場所服務(wù)、信貸機構(gòu)宏觀審慎管理措施等領(lǐng)域。

三是“通行證”機制。部分國家在一定國際區(qū)域內(nèi)建立國際合作關(guān)系，在特定領(lǐng)域設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，甚至建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，市場主體只要在一個成員國獲得牌照或許可，就能向其他成員國提供相關(guān)金融服務(wù)，或有資格獲得其他成員國的相關(guān)牌照，牌照或許可的發(fā)放基于“通行證”機制下的統(tǒng)一規(guī)則。“通行證”機制有助于通過建立統(tǒng)一標準和規(guī)則加強消費者保護，防范監(jiān)管套利便利，市場準入，促進市場競爭，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

例如，歐盟建立了“單一通行證”機制。該機制涵蓋銀行、貸款公司、保險與再保險公司、保險經(jīng)紀、投資公司、支付機構(gòu)、電子錢包、另類投資基金、可轉(zhuǎn)讓證券投資基金（UCITS）等金融機構(gòu)類型。以UCITS為例，在母國獲得許可的UCITS可以向其他成員國的市場主體募集資金，其母國的監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)事先告知相關(guān)成員國的監(jiān)管機構(gòu)。

國際協(xié)定中的跨境金融服務(wù)條款

目前，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）等自貿(mào)協(xié)定均對跨境金融服務(wù)的開放做出了不同程度的規(guī)定。以開放程度較高的CPTPP為例，其跨境交付類金融服務(wù)相關(guān)條款主要有以下特點：

一是跨境交付模式的金融服務(wù)開放受正面清單承諾的限制。締約方應(yīng)按照國民待遇原則，允許其他締約方金融服務(wù)提供者在正面清單范圍內(nèi)向本國提供金融服務(wù)。在CPTPP框架下，各締約方均在金融服務(wù)章的附件中列出正面清單，明確可接受跨境交付模式的金融服務(wù)領(lǐng)域。

二是不涉及主動營銷的跨境交付類金融服務(wù)視為境外消費且不受限制。只要境外金融服務(wù)提供者未在東道國開展招攬、展業(yè)，東道國國民就可在境內(nèi)接受其提供的金融服務(wù)，但締約方有權(quán)對招攬、展業(yè)等行為進行界定和管理。這相當于把無主動營銷的“跨境交付”劃入了“境外消費”范圍，而不受“跨境交付”的正面清單限制。

三是締約方可對跨境交付類金融服務(wù)進行事前監(jiān)管和審慎監(jiān)管。事前監(jiān)管方面，締約方可要求另一締約方的跨境交付類金融服務(wù)提供者進行注冊或獲得授權(quán)。審慎監(jiān)管方面，締約方可以出于審慎原因采取保護投資人、維護金融穩(wěn)定等措施，也可以為推行貨幣、信貸、匯率政策而采取非歧視性措施。

四是締約方可以負面清單形式對跨境交付類金融服務(wù)開放做出保留。締約方可以通過負面清單方式，明確協(xié)定中的國民待遇、市場準入、跨境金融服務(wù)等條款不適用的領(lǐng)域。例如，可以在某些金融服務(wù)領(lǐng)域設(shè)置商業(yè)存在要求，或明確某些金融服務(wù)不可通過跨境交付類金融服務(wù)方式提供。此類規(guī)定在國際自貿(mào)協(xié)定中一般稱為“不符措施”。

疏堵結(jié)合，穩(wěn)妥有序推進我國跨境交付類金融服務(wù)的開放

不開放是最大的不安全。為建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，做好加入CPTPP等高標準國際協(xié)定的準備，應(yīng)把握節(jié)奏，有序推動跨境交付類金融服務(wù)開放，以高水平開放促發(fā)展、促改革、促安全。

一是加強跨境交付類金融服務(wù)對外開放的頂層設(shè)計。在開放領(lǐng)域方面，優(yōu)先考慮開放面向金融機構(gòu)的服務(wù)、以提供信息為主的服務(wù)、實體經(jīng)濟需要的服務(wù)、資本項目已開放的服務(wù)、風(fēng)險程度較低的服務(wù)。在開放對象方面，優(yōu)先考慮在雙邊貿(mào)易協(xié)定中，向金融監(jiān)管較為成熟、與我國監(jiān)管合作較為密切的國家和地區(qū)擴大開放。在開放模式方面，對那些必須以商業(yè)存在方式開放的業(yè)務(wù)，應(yīng)提高審批效率，優(yōu)化營商環(huán)境。

二是分行業(yè)、分階段推動跨境交付類金融服務(wù)開放。銀行業(yè)方面，由于涉及吸收公眾存款，業(yè)務(wù)范圍綜合性較強，無論短期還是中長期，總體上仍應(yīng)以商業(yè)存在形式開放，在有特殊監(jiān)管安排的情況下，可以研究個別類型服務(wù)以跨境交付模式提供的可能性。這也是各國的普遍選擇。資本市場服務(wù)方面，由于涉及資本項目開放，短期內(nèi)進一步大幅開放的條件尚不具備。中長期看，可適時研究如何滿足居民直接開展境外證券投資的客觀需要，拓寬優(yōu)化滬倫通、ETF互聯(lián)互通等機制，擴大港股通標的范圍，支持符合條件的境內(nèi)、境外證券公司開展跨境交付類業(yè)務(wù)試點。非金融機構(gòu)支付服務(wù)方面，考慮到境內(nèi)外對于客戶備付金等監(jiān)管制度差異較大，短期內(nèi)不宜以跨境交付模式開放。金融信息服務(wù)方面，我國已在跨境交付模式下開放，且有明確的審批部門，基于已開放的基礎(chǔ)，下一步可在監(jiān)管協(xié)調(diào)、內(nèi)容監(jiān)督審查、消費者保護等方面提高監(jiān)管有效性，加強國際監(jiān)管合作。

三是由點到面逐步擴大開放區(qū)域和群體。區(qū)域方面，可考慮先在粵港澳大灣區(qū)、上海自貿(mào)試驗區(qū)、海南自貿(mào)港等區(qū)域進行試點，明確部分服務(wù)項目可以跨境交付模式向試點區(qū)域內(nèi)消費者/投資者提供。合適人群方面，可考慮先行開放中概股企業(yè)員工境外持股的投資渠道，探索跨境證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)。

四是跨境交付類金融服務(wù)開放應(yīng)與資本項目開放相協(xié)調(diào)。應(yīng)在資本項目開放的大背景下，逐步推進跨境交付類金融服務(wù)開放工作。我國資本項目開放的原則是“先流入后流出，先長期后短期，先直接后間接，先機構(gòu)后個人”。推動跨境交付類金融服務(wù)開放的過程，也要符合資本項目開放的原則和節(jié)奏，并輔以必要的宏觀審慎和微觀監(jiān)管政策，避免對金融穩(wěn)定和經(jīng)濟安全造成沖擊。對于資本項目已開放的領(lǐng)域，應(yīng)在完善監(jiān)管的前提下積極擴大開放。

五是務(wù)實理性對待多雙邊國際協(xié)定中涉及跨境交付類金融服務(wù)的條款。我國跨境交付類金融服務(wù)的開放應(yīng)該與自身監(jiān)管能力和制度完善程度相適應(yīng)，以務(wù)實的態(tài)度追求“實質(zhì)對等開放”。在我國相關(guān)監(jiān)管措施尚未完善、司法配套尚未跟進的情況下與國際接軌可能會引發(fā)金融亂象，對金融穩(wěn)定和消費者/投資者保護造成不利影響。從目前情況看，我國關(guān)于跨境交付類金融服務(wù)的正面清單開放承諾已基本與CPTPP締約方持平，但對于CPTPP關(guān)于無主動招攬展業(yè)的跨境金融服務(wù)規(guī)定應(yīng)當慎重，可充分利用正面清單和不符措施等規(guī)則，做出與自身管理水平相適應(yīng)的開放承諾。

先立后破，及時完善我國跨境交付類金融服務(wù)監(jiān)管框架

管得住是放得開的前提條件。如果我國跨境交付類金融服務(wù)準入和監(jiān)管機制不能及時完善，司法體系不能及時跟進，將難以支撐相關(guān)服務(wù)穩(wěn)妥有序開放。因此，金融管理部門應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗，抓緊完善監(jiān)管機制，加強與公安、司法、稅務(wù)、網(wǎng)信等部門及地方政府的監(jiān)管合作，像發(fā)達經(jīng)濟體一樣，既能放得開，又能管得住。

一是從法律法規(guī)層面對跨境交付類金融服務(wù)進行界定，確定違法行為邊界。明確從境外通過網(wǎng)絡(luò)向我境內(nèi)主體提供金融服務(wù)（包括向新用戶提供服務(wù)及向已經(jīng)在境外開立賬戶的用戶提供服務(wù)），無論是否存在展業(yè)或招攬行為，均屬于跨境交付模式。明確此類業(yè)務(wù)是否適用當前相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，或是否需要單獨設(shè)立準入和監(jiān)管標準。

二是完善準入規(guī)則。金融業(yè)的牌照審批、注冊登記、監(jiān)管合作諒解備忘錄、政策性文件許可、產(chǎn)品服務(wù)備案、通行證機制等各類準入方式各有其優(yōu)劣和針對性，應(yīng)根據(jù)不同金融領(lǐng)域的特點，合理選擇準入管理方式（表1）。在我國境內(nèi)開展金融服務(wù)，未獲取以上任何一種準入方式批準的，屬“無照駕駛 ”，是非法金融活動。

三是強化功能監(jiān)管和基于業(yè)務(wù)的監(jiān)管，加強跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)。對具有跨境特征的金融產(chǎn)品和服務(wù)，按照業(yè)務(wù)屬性明確管轄權(quán)限，加強各部門聯(lián)動配合。以境外券商通過互聯(lián)網(wǎng)向我境內(nèi)開展證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)為例，該業(yè)務(wù)涉及境外券商及境內(nèi)相關(guān)平臺的銷售、提供境外投資服務(wù)等行為，也涉及境外銀行開戶、跨境資金流動、跨境數(shù)據(jù)流動等，需要銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)督管理部門、國家外匯管理部門及網(wǎng)信部門等各相關(guān)部門按照法定職責(zé)，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

四是國際組織要進一步重視跨境交付類金融服務(wù)的監(jiān)管，促進母國（發(fā)放金融牌照國）和東道國之間形成有效的監(jiān)管合作?？缇辰桓额惤鹑诜?wù)，兩頭涉及的國家之間往往政策法規(guī)有差異，尤其是發(fā)達國家和新興市場國家之間金融監(jiān)管、外匯管理政策差異更大。需要建立有效的監(jiān)管框架承認機制，通過簽署雙邊/多邊監(jiān)管合作備忘錄等形式，與他國金融監(jiān)管部門就信息共享、金融消費/投資爭議解決、第三方服務(wù)提供商監(jiān)管等事項形成合理的機制安排。金融穩(wěn)定理事會（FSB）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）等國際組織進一步重視跨境交付類金融服務(wù)的監(jiān)管，就母國（發(fā)放金融牌照國）和東道國之間的責(zé)任劃分建立國際監(jiān)管標準，壓實母國對于跨境交付類金融服務(wù)提供商的監(jiān)管責(zé)任。以外匯保證金的國際監(jiān)管合作為例，2019年4月11日，澳大利亞證券投資委員會（ASIC）在其網(wǎng)站上發(fā)布風(fēng)險提示，提醒其持牌機構(gòu)目前在中國進行外匯保證金交易業(yè)務(wù)違反中國法律，持澳大利亞牌照在中國開展業(yè)務(wù)，違反誠信，要求限期整改。司法部門深化國際合作，更加有效地打擊跨境非法金融活動。

五是建立健全相關(guān)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系。加大監(jiān)管科技投入力度，從信息流和資金流兩個層面入手，強化跨境交付類金融服務(wù)信息統(tǒng)計和風(fēng)險監(jiān)測。強調(diào)交易留痕，境內(nèi)、境外穿透監(jiān)管，提高對非法跨境交付類金融活動的識別能力。提高境外持牌機構(gòu)通過境外網(wǎng)站、app、微信群等面向我境內(nèi)投資者的宣傳招攬行為、開戶渠道的監(jiān)測識別及時性、有效性，加強對境內(nèi)投資者通過變通方式登錄境外網(wǎng)站申請開戶行為的監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)境外機構(gòu)在我境內(nèi)的線下培訓(xùn)中心等變種存在形式，強化對境內(nèi)投資者境外賬戶入金來源、頻率、規(guī)模的識別和監(jiān)測，促進跨境交付類金融服務(wù)的健康發(fā)展。

六是強化對金融數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管與合作，促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動。深度參與金融數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則制定，建立金融領(lǐng)域數(shù)據(jù)分級分類管理制度。對以跨境交付模式向我境內(nèi)提供銀行、證券、保險、支付及金融信息等服務(wù)的境外機構(gòu)，應(yīng)落實數(shù)據(jù)跨境流動安全評估的要求，在保障境內(nèi)個人、組織合法權(quán)益和維護國家安全的前提下，對于爭議較少的一般數(shù)據(jù)，原則上允許跨境流動；對于重要數(shù)據(jù)，允許在滿足特定條件后跨境流動；對于核心數(shù)據(jù)，可限制流動。同時，應(yīng)保障我國監(jiān)管部門獲取金融數(shù)據(jù)的可得性、及時性和完整性，必要時，要求市場主體在我國境內(nèi)建立并維護數(shù)據(jù)存儲設(shè)施。

七是加大非法跨境交付類金融服務(wù)打擊力度。金融管理部門應(yīng)聯(lián)合公安、網(wǎng)信部門等及時識別、關(guān)閉、整改或屏蔽非法提供相關(guān)服務(wù)的平臺。強化金融機構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求，建立涉嫌提供非法跨境交付類金融服務(wù)主體的黑名單，限制我境內(nèi)主體與其開展跨境資金交易。公安、司法、稅務(wù)等部門及地方政府各司其職，與金融監(jiān)管部門形成合力，加大對非法為我境內(nèi)居民和實體開立境外銀行賬戶、非法銷售境外保險產(chǎn)品、非法提供境外證券投資、外盤貴金屬交易、跨境支付、外匯保證金交易等的機構(gòu)和個人的刑事打擊、行政處罰力度，依法追究民事責(zé)任。

（孫天琦為中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長。實習(xí)編輯/周茗一）