任 怡 劉康磊

（濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

行政機(jī)關(guān)不僅是公共服務(wù)的供給者，也是公共秩序的維護(hù)者，承擔(dān)著繁重的社會(huì)職責(zé)，使得行政機(jī)關(guān)越發(fā)注重執(zhí)法效率的同時(shí)，權(quán)力濫用現(xiàn)象并發(fā)，價(jià)值導(dǎo)向從只注重結(jié)果正義轉(zhuǎn)向?yàn)橥瑫r(shí)注重程序正義和結(jié)果正義；同時(shí)在“人少案多”的司法背景下，法院注意到程序空轉(zhuǎn)對(duì)司法效率的影響，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)化解糾紛，效率與正義的矛盾愈發(fā)凸顯。審限制度作為貫穿訴訟程序始終的重要制度工具，在平衡效率與正義價(jià)值上發(fā)揮著重要作用，因此，本文試圖以審理期限為切入點(diǎn)，觀察和分析司法實(shí)踐中審限制度運(yùn)行狀況，并就審限制度的優(yōu)化與實(shí)施提出路徑方案。

一、行政訴訟審限的制度現(xiàn)狀及價(jià)值取向

通過對(duì)行政審理期限制度的梳理，其發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段，第一階段（1986-1988 年）以行政法規(guī)的形式規(guī)定行政訴訟審理期限,第二階段（1989-2009 年）審理期限以法律形式予以了明確,第三階段（2010-2017 年）則是在法律層面增加了簡(jiǎn)易程序，并規(guī)定了審理期限,第四階段（2018 年至今），通過司法解釋進(jìn)一步完善了審理期限的內(nèi)涵。總的來看，我國(guó)行政訴訟制度已經(jīng)走過了約37 年的歷程，價(jià)值取向也隨著社會(huì)生活的變化在不斷變化。

（一）我國(guó)行政訴訟審限的規(guī)定

1986 年，我國(guó)通過了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》，同年，最高人民法院頒布司法解釋《人民法院審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問題的暫行規(guī)定》規(guī)定，對(duì)處以拘留的治安處罰類案件應(yīng)當(dāng)在受理后10 日內(nèi)審結(jié)，罰款和警告類行政類案件應(yīng)當(dāng)在20 日內(nèi)結(jié)案①，是我國(guó)第一次就行政訴訟審理期限作出規(guī)定。

1989 年，我國(guó)頒布了第一部《行政訴訟法》，規(guī)定一審行政案件基層人民法院應(yīng)當(dāng)在立案后3個(gè)月內(nèi)審結(jié)。需延長(zhǎng)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)。高級(jí)人民法院審理的一審案件需延長(zhǎng)的，應(yīng)經(jīng)最高院同意②，而二審行政案件應(yīng)當(dāng)在2 個(gè)月內(nèi)審結(jié)；延長(zhǎng)的應(yīng)當(dāng)經(jīng)上一級(jí)法院批準(zhǔn)③，這是我國(guó)第一次將行政訴訟審理期限寫入法律之中。雖然本部《行政訴訟法》僅75 條，許多程序中的細(xì)節(jié)都沒有明確，但在訴訟程序立法思想上解決了“行民”不分的問題。

2000 年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》延續(xù)了89 年行政訴訟法中關(guān)于審理期限的規(guī)定，第3 條規(guī)定一審行政案件的審理期限為3 個(gè)月，經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)3 個(gè)月，二審案件期限為2 個(gè)月，同樣經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)2 個(gè)月。

2010 年11 月17 日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于開展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序制度的開始，其中第6 條規(guī)定簡(jiǎn)易程序應(yīng)當(dāng)在立案之日起45 日內(nèi)結(jié)案。

2014 年我國(guó)對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修正，共103 條，將一審3 個(gè)月的審理期限延長(zhǎng)至6 個(gè)月④，保留了審限延長(zhǎng)批準(zhǔn)權(quán)交由高級(jí)人民法院和最高人民法院，以避免任意延長(zhǎng)。同時(shí)，該次修正正式將簡(jiǎn)易程序?qū)懭敕芍校?3 條規(guī)定簡(jiǎn)易程序的審理期限為45 天，比民事訴訟簡(jiǎn)易程序3 個(gè)月審理期限減少一半，主要是因?yàn)榭紤]到行政訴訟要體現(xiàn)行政效率的特點(diǎn)，不能讓行政行為的效力總是處于待定的狀態(tài)，較短的審理期限能降低相對(duì)人的訴訟成本，保障其訴權(quán)。同時(shí)，第88 條規(guī)定二審的審理期限為3 個(gè)月。

2015 年，最高人民法院通過并發(fā)布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》，未涉及審理期限制度，但對(duì)起訴期限制度進(jìn)行了完善。2017 年，我國(guó)又對(duì)《行政訴訟法》做了修正，但第81 條、83 條和88 條未作改動(dòng)，普通程序一審的審理期限仍為6 個(gè)月，簡(jiǎn)易程序仍為45 天，二審審限仍為3 個(gè)月。但2018 年最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》，第50 條定義了審理期限的含義，并規(guī)定公告、鑒定、調(diào)解、中止、管轄異議等期間應(yīng)當(dāng)從行政訴訟法第81 條、83 條和88 條規(guī)定的審理期限中扣除，進(jìn)一步優(yōu)化了行政訴訟審理期限制度，使審理期限的計(jì)算更加精確。

（二）審理期限的價(jià)值功能

在討論審限制度價(jià)值之前，需要明確的是行政訴訟的價(jià)值。一般認(rèn)為，行政法是公法，行政訴訟是針對(duì)行政權(quán)利運(yùn)行中設(shè)定的一種救濟(jì)制度，它在解決問題的同時(shí)，既要體現(xiàn)保護(hù)的目的，又要維護(hù)行政法律秩序，防止權(quán)力的不當(dāng)行使，起到警示作用，預(yù)防在先[1]9-10。而審理期限制度作為行政訴訟貫穿始終的程序，支持著行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，審限制度則既為他服務(wù)，又具有獨(dú)立價(jià)值。

1.審限制度具有秩序構(gòu)造價(jià)值。首先，體現(xiàn)在公民行為秩序的構(gòu)造上，審理期限能快速解決糾紛，穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系，保護(hù)公民合法權(quán)益。審限制度是訴訟程序有效運(yùn)行的保障，保障訴訟程序的效率就是保障社會(huì)生產(chǎn)的效率。行政訴訟作為一種救濟(jì)手段，本身就是公民糾正政府不正當(dāng)行為的工具。法院及時(shí)審判，有助于當(dāng)事人及時(shí)取得爭(zhēng)議結(jié)果，使當(dāng)事人從訴累中解放出來，回歸社會(huì)角色，繼續(xù)生產(chǎn)生活，積累財(cái)富。其次，是對(duì)行政執(zhí)法秩序的維護(hù)。在第一部《行政訴訟法》尚未頒布之前，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》第3 條第2 款的規(guī)定，行政訴訟適用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定，以行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求為中心進(jìn)行審判的，自《行政訴訟法》頒布后，行政訴訟從民事訴訟中獨(dú)立，審判起點(diǎn)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)的具體行政行為，審查行政行為合法性，即從行政訴訟誕生之初，就肩負(fù)著監(jiān)督公權(quán)力的重任。最后，是在司法秩序上，審理期限能夠規(guī)范法官行為。審理期限的約束主體明顯是國(guó)家或者說代表國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，更具體地說是法官的行為[2]66-69。權(quán)力若不受限制，無論單個(gè)個(gè)體道德多么高尚，最終也只會(huì)導(dǎo)致社群的專制和暴政。審限制度對(duì)掌握審判權(quán)的法官提出了要求，既防止其不作為，也防止其延遲作為。

2.審限制度具有效率價(jià)值。審限制度的獨(dú)立價(jià)值一方面體現(xiàn)在程序效率上，《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》開宗明義，強(qiáng)調(diào)了審限制度的目的是為提高訴訟效率，保障司法公正。司法如果沒有效率，就會(huì)放任違法者有更多的時(shí)間繼續(xù)違法，這將會(huì)進(jìn)一步傷害被害人的身體和心理，不僅如此，延遲的正義可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)的可能遭受落空[3]363，同時(shí)正如法諺“遲到的正義是非正義的”所表達(dá)的那樣，正義的實(shí)現(xiàn)需要效率為其提供保障。以犧牲效率來實(shí)現(xiàn)公正，不僅浪費(fèi)有限的司法資源，而且從他人利益角度上講本身就不是正義的，它擠壓了他者的資源空間，一定程度上損失了他者的“正義”。審限制度天然地蘊(yùn)含了對(duì)效率的追求。但是，應(yīng)當(dāng)看到的是，過度追求效率，不僅損害公正，還損害了效率本身。個(gè)案效率的提高，很可能是犧牲質(zhì)量換來的，必然造成上訴、信訪數(shù)量等其他救濟(jì)通道的擁擠，從社會(huì)效益上講，個(gè)案“劣質(zhì)”的高效帶來的是社會(huì)效率的損害。所以，審理期限制度不僅平衡著公正與效率的偏好，還體現(xiàn)著對(duì)效率價(jià)值本身的控制。

3.審限制度體現(xiàn)正義價(jià)值。審理制度是人們對(duì)正義追求的成果。在我國(guó)審理期限制度發(fā)展的第一階段，尚未制定專門行政訴訟法之前，國(guó)家就專門針對(duì)治安管理處罰的案件進(jìn)行了審理期限的規(guī)定，除此之外的行政訴訟案件皆適用民事訴訟的規(guī)定。而同期的1982 年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》未將審理期限寫入法律，其他司法文件也未進(jìn)行規(guī)定，說明我國(guó)行政訴訟對(duì)效率的關(guān)注先于民事訴訟，比民事訴訟更早意識(shí)到審限制度的價(jià)值。在這個(gè)階段，適用審理期限的僅限于拘留、罰款或警告三類行政處罰，因?yàn)檫@三類行政處罰對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的減損較為嚴(yán)重，審限制度始于對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)和人們對(duì)正義追求的初步成果。第二階段起始，我國(guó)將行政訴訟從民事訴訟中獨(dú)立出來，首次在《行政訴訟法》中系統(tǒng)性規(guī)定了一審應(yīng)當(dāng)在3 個(gè)月內(nèi)審結(jié)，二審應(yīng)當(dāng)在2 個(gè)月內(nèi)審結(jié)。相對(duì)于1986年僅針對(duì)治安管理處罰類行為，本次規(guī)定將所有行政行為全部納入審限制度的規(guī)制范圍，既延續(xù)了對(duì)公民重大權(quán)益的特別保護(hù)，也開啟對(duì)公權(quán)力的全面監(jiān)督。第三階段，我國(guó)將一審案件審理期限由三個(gè)月延長(zhǎng)為六個(gè)月，并正式引入了簡(jiǎn)易程序，在保證公正的前提下對(duì)審限提出了更高的要求。根據(jù)當(dāng)時(shí)的修法意見，多數(shù)人認(rèn)為行政案件普遍較為復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度也大，三個(gè)月的審限多數(shù)案件做不到，使得審限超期和高院批準(zhǔn)延期成為常態(tài)[4]228，為進(jìn)一步保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，保留了延長(zhǎng)審理期限的批準(zhǔn)程序。同時(shí)，在試行簡(jiǎn)易程序后的4 年后，實(shí)踐證明簡(jiǎn)易程序在45 日內(nèi)結(jié)案具有可操作性，規(guī)定較短的審理期限更能減輕當(dāng)事人的訴訟成本。在第四階段，我國(guó)明確了審理期限的定義，又對(duì)內(nèi)涵做了完善，進(jìn)一步明確了審限制度的約束對(duì)象，強(qiáng)調(diào)了公民權(quán)益保護(hù)、公權(quán)監(jiān)督和司法效率在正義價(jià)值上的統(tǒng)一。

二、行政訴訟審限制度執(zhí)行的現(xiàn)狀及類型化分析

審理期限的適用、執(zhí)行和價(jià)值實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度需要從具體的司法實(shí)踐中去判斷。本文從比較分析的視角，通過統(tǒng)計(jì)案件，研究樣本，量化分析行政訴訟審理期限的司法現(xiàn)狀，以期發(fā)現(xiàn)審理期限制度在實(shí)踐運(yùn)用中的不足，指出優(yōu)化行政訴訟程序、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化解糾紛和實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的的必要路徑。

（一）樣本選取

通過觀察全國(guó)各省市行政判決公開情況，本文選擇上海市行政判決為本文的研究對(duì)象，理由是一方面上海市行政訴訟結(jié)案文書較為規(guī)范地寫明了訴訟進(jìn)程中的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，另一方面上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和司法文明程度都走在各省市前列，以上海市為本文的研究對(duì)象具有一定可行性和代表性。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》⑤的規(guī)定，我國(guó)2016 年10 月1 日對(duì)文書公開制度做了完善，公開更加規(guī)范。同時(shí)，時(shí)間跨度為10 年的案件也與5 年的案件數(shù)量相差不大，故選取“2017 年1 月1 日至2021 年12 月31 日”5 年作為研究區(qū)間。在選取的文書類型上，根據(jù)初步檢索，2017 年1 月1 至2021 年12 月31 日結(jié)案的判決書7992 件，裁定書3299 件（排除撤訴裁定），調(diào)解書123 件，案件數(shù)量較大，雖然部分裁定書系經(jīng)過開庭審理或聽證程序研判后作出的，但判決書更為規(guī)范，環(huán)節(jié)更為完整，對(duì)期限消耗情況的展示也更為明晰，總體上仍是判決更能反應(yīng)我國(guó)行政案件公正與效率的關(guān)系，故筆者僅選取了判決書進(jìn)行研究，同時(shí)根據(jù)學(xué)者的研究，我國(guó)由于行政案件公開的數(shù)量呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)，許多敏感的行政案件法官往往選擇不予公開，故樣本上可能存在一定誤差，但較大的樣本數(shù)量將減少統(tǒng)計(jì)誤差，具有合理性和可行性。

另外，由于判決書是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，各個(gè)法院存在披露不一致的問題，故本文將部分案件中當(dāng)事人提交訴訟材料的時(shí)間作為了立案日期，進(jìn)行了簡(jiǎn)化處理。綜上，本文實(shí)證樣本選取的關(guān)鍵詞為：“2017.1.1-2021.12.31”“行政”“上海市”“一審”“判決書”。

（二）審理期限的計(jì)算方式

審理期限是法律或者司法解釋規(guī)定的司法審判機(jī)關(guān)處理案件必須遵守的法定期限。審理期限是司法效率標(biāo)準(zhǔn)在訴訟中的體現(xiàn)之一，有著獨(dú)立的法律價(jià)值，它是司法公正和效率的集合體。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第8 條第1 款以及第10 條的規(guī)定，審理期限為立案之日次日起至裁判宣告之日止，并以送達(dá)最后一名當(dāng)事人的日期為結(jié)案日期。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，審理期限是從立案庭將案卷移交業(yè)務(wù)庭之日起算，至結(jié)案日為止[5]56-57。但是，一方面由于法院內(nèi)部業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)時(shí)間不一致和結(jié)案文書送達(dá)時(shí)間不統(tǒng)一，另一方面也無完備的信息化工具進(jìn)行核實(shí)和統(tǒng)計(jì)送達(dá)最后一位當(dāng)事人的時(shí)間，以上兩種計(jì)算方式使得審理期限的計(jì)算具有重大不確定性，操作性較低，故實(shí)際上法院通常是將行政案件從案件受理通知書上時(shí)間的次日至結(jié)案文書上載明的時(shí)間作為審理期限進(jìn)行計(jì)算，并予以業(yè)務(wù)考核。這種量化方式更加便捷和準(zhǔn)確，故本文也采用該種計(jì)算方式。

（三）樣本觀察與分析

剔除數(shù)據(jù)爬取有誤的民事案件后，上海市2017 年1 月1 至2021 年12 月31 日的5 年內(nèi)結(jié)案的行政判決書共計(jì)7983 件，普通程序5475 件，簡(jiǎn)易程序2508 件。進(jìn)一步數(shù)據(jù)清理后發(fā)現(xiàn)2898件未披露立案受理時(shí)間也未披露訴訟材料提交時(shí)間，故有效案件為5085 件，其中普通程序的案件為3595 件，簡(jiǎn)易程序1490 件。詳細(xì)分析如下：

1.平均審理期限

本次實(shí)證首先分析了上海市近五年的平均審理期限。根據(jù)圖1 可以發(fā)現(xiàn)，2017 年至2021 普通程序的平均審理期限分別為110、141、122、140和122 天，簡(jiǎn)易程序則為42、41、42、39 和40 天。從整體走勢(shì)上看，雖然2021 年有小幅下降，但由于新冠疫情防控政策，收案量顯著下降，排除該異常因素后，2017 年至2021 年普通程序?qū)徖砥谙蕹手鸩缴仙厔?shì)，同時(shí)結(jié)合2017 年至2021 年普通程序案件分別為2178、1563、1256、1085、411 件，也就是說，即使收案數(shù)量減少了，但審理期限基本上普通程序維持在130 天左右，簡(jiǎn)易程序維持在40 天左右，一定程度上體現(xiàn)出案件的復(fù)雜性的增加，人民監(jiān)督向司法監(jiān)督的進(jìn)一步延伸，也反映出公正與效率在司法案件中的博弈越發(fā)激烈。

圖1

2.程序適用

從2017 年至2021 年，簡(jiǎn)易程序在有效樣本中的適用率分別為12.07%、12.44%、26.16%、26.04%、25.68%，普通程序占比為87.93%、87.56%、73.84%、73.96%、74.32%。整體上看，普通程序占總樣本的70.7%，占有效樣本的68.6%，簡(jiǎn)易程序在總樣本的適用率為29.3%，在有效樣本下適用率為31.4%。綜合看來，普通程序的適用度大約占法院收案量的七成，簡(jiǎn)易程序大約占三成左右。我國(guó)從2010 年開始進(jìn)行行政訴訟簡(jiǎn)易程序的試點(diǎn)，但從圖2 可以看出，到2019 年簡(jiǎn)易程序的適用才得到了顯著提升。對(duì)比民事案件的程序適用，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》⑥，試點(diǎn)法院簡(jiǎn)易程序適用率已達(dá)到63.8%，從橫向?qū)Ρ葋砜?，行政案件?jiǎn)易程序的適用仍有提升空間。筆者認(rèn)為簡(jiǎn)易程序適用率低的主要原因是我國(guó)《行政訴訟法》第83 條僅中規(guī)定了四種情形可以適用簡(jiǎn)易程序，即行政處罰中依法當(dāng)場(chǎng)作出的、案件涉及款項(xiàng)2000 以下的、屬于政府信息公開的以及當(dāng)事人雙方同意的，但在實(shí)踐中，行政相對(duì)人會(huì)對(duì)適用簡(jiǎn)易件程序有異議，適用后部分相對(duì)人也會(huì)要求變更審理程序，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為時(shí)間的長(zhǎng)短能代表法官對(duì)其案件的審慎程度，故會(huì)要求法官變更程序或者在法官征求其同意時(shí)拒絕。同時(shí)，我國(guó)《行政訴訟法》還規(guī)定，審理中發(fā)現(xiàn)不適宜用簡(jiǎn)易程序的應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為普通程序，如當(dāng)事人改變或者增加訴訟請(qǐng)求，導(dǎo)致案情復(fù)雜化的；當(dāng)事人依法申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)、申請(qǐng)證人出庭等。

圖2

3.案件類型

為了探究簡(jiǎn)易程序的適用是否還有提升空間，經(jīng)整理，如圖3 所示，筆者首先發(fā)現(xiàn)適用普通程序的案件類型中，以行政處罰和行政確認(rèn)為案由的案件不僅在數(shù)量上居于前列，在審理期限上也低于平均值。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)期間行政處罰698 件案件中多數(shù)為治安類和交通處罰類型，行政機(jī)關(guān)敗訴數(shù)量?jī)H為52 件，敗訴率僅為7.4%,這一事實(shí)一方面說明行政處罰類案件普通案情簡(jiǎn)單明了，另一方面說明我國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)在此類具體行政行為上切實(shí)做到了事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、程序正當(dāng)。另一類案件，行政確認(rèn)共計(jì)657 件，以工傷資格認(rèn)定為核心，從這一維度也反映出上海地區(qū)勞資矛盾的尖銳。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)敗訴量為20 件，僅為3%，比行政處罰的敗訴率還低，可以看出上海地區(qū)人力資源與社會(huì)保障部門在執(zhí)法上水平較高，該類執(zhí)法程序較為規(guī)范和成熟。

圖3

進(jìn)一步觀察，適用普通程序的案件中審理期限少于45 天的案件數(shù)量為392 件，占比10.9%，行政處罰類案件86 件，行政確認(rèn)82 件，兩類案件占比42.9%，也即在行政處理和行政確認(rèn)兩類案件上還存在進(jìn)一步效率優(yōu)化的空間。另外，交通處罰和工傷資格認(rèn)定在程序上和判決上，相對(duì)其他類型的行政行為更加程式化，如果能在保障公正的前提下，進(jìn)一步提升該兩類案件的訴訟效率將更有利于司法資源的合理分配。

另外，筆者還觀察到在以不履行法定職責(zé)為案由的普通程序中，約6%案件審理期限都低于45 天；而在適用簡(jiǎn)易程序案件中，出現(xiàn)了7 件以不履行法定職責(zé)為案由的案件，屬于符合當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的情況，研讀后發(fā)現(xiàn)這類案件都屬于程序性不作為。

4.審限延長(zhǎng)情況

按照我國(guó)行政訴訟的相關(guān)規(guī)定，一審案件審理期限的延長(zhǎng)必須報(bào)請(qǐng)高院同意，報(bào)中院備案⑦從監(jiān)督程序上對(duì)延長(zhǎng)審限做了限制，理論上講超過一審6 個(gè)月審理期限的案件應(yīng)當(dāng)較少，但實(shí)際上有17.19%的普通程序案件超過6 個(gè)月，在簡(jiǎn)易程序中超過45 天的，占14.03%，這種現(xiàn)象的發(fā)生無疑違背了審限制度的初衷。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)：在普通程序中，審限延長(zhǎng)的案件有62.78%都涉及房屋征收或征用，如圖4,其中審理期限最長(zhǎng)的為1288 天⑧，歷時(shí)三年半，原告終于獲得了“正義”，但付出的成本卻難以估計(jì)。

圖4

簡(jiǎn)易程序的延長(zhǎng)通常與政府信息公開有關(guān)，占比為64.11%，如圖5 所示，但其中令人奇怪的是一個(gè)簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼恼畔⒐_居然有259 天的審理期限⑨。閱讀判決書后發(fā)現(xiàn)，原告于2020 年12 月10 日向法院提起行政訴訟，由于原告起訴不符合法定要求，被告補(bǔ)正后，法院于2021 年7 月1 日才受理。由于該案的結(jié)案日期為2021 年8 月26 日，故該判決載明的起訴時(shí)間“2020 年12 月10 日”可能非法官筆誤，也就是說立案材料補(bǔ)了近7 個(gè)多月，在實(shí)踐中屬于及其特殊的情形，實(shí)際審理期限為56 天，仍超過了簡(jiǎn)易程序的一般規(guī)定的45 天。另外，有案件原告于2020 年12 月2 日向法院提起行政訴訟，但2021 年2 月7 日才立案受理⑩，原因是經(jīng)過了訴前調(diào)解。我國(guó)民事訴訟中，部分地區(qū)司法實(shí)踐強(qiáng)制訴前調(diào)解，時(shí)間為1 個(gè)月，一定程度上能過濾部分民事案件，通過分流緩解法院辦案壓力，但當(dāng)事人對(duì)強(qiáng)制訴前調(diào)解頗有怨言，學(xué)界對(duì)當(dāng)事人是否有程序選擇權(quán)更是存在爭(zhēng)議。而行政訴訟訴前調(diào)解機(jī)制仍處在初步階段[6]112-124， 尚無明確的法律規(guī)定政府信息公開類案件可以適用調(diào)解，且根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法(2017 修正)》第60 條的規(guī)定，除行政賠償、補(bǔ)償和自由裁量類可以適用調(diào)節(jié)外，行政案件不適用調(diào)解，當(dāng)然包括訴前調(diào)解，采用訴前調(diào)解隱形延長(zhǎng)了審理期限，明顯損害了相對(duì)人合法權(quán)益。

圖5

4.長(zhǎng)期未結(jié)案案件

超審限是指辦案人員在審理案件過程中，超過法律固定的各訴訟階段可以持續(xù)的最長(zhǎng)時(shí)間，包括顯性超審限和隱形超審限[7]84-89。 隱性超審限是指法官通過濫用自由裁量權(quán)，或者以某種手段掩飾案件審理超過法定期限的情況[8]20-22。具體可以采用的手段，如變更程序、追加第三人、院長(zhǎng)批準(zhǔn)、中止、假撤訴等。隨著立法的完善和立法改革的加快，實(shí)踐中顯性超審限問題逐漸減少，但仍存在隱性超審限現(xiàn)象。長(zhǎng)期未結(jié)案即是其中之一，在法官績(jī)效考核中，它是指超過一年仍未結(jié)案的訴訟。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，普通程序中超過一年未結(jié)案的共有115 件，行初96 件，行賠初19 件。2017 年中超過365 天未結(jié)的案件分別有5 件，審理期限分為是386、545、514、645、645 天，2018 年長(zhǎng)期未結(jié)案數(shù)量為63 件，平均審理期限為547 天，2019 件為13 件，平均審理期限為538 天，2020件31 件平均審理期限為589 天，2021 年3 件分別為885、487、497 天。在115 件判決書與征收征用的包括行政強(qiáng)制（包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行）數(shù)量為46，占40%，行政賠償為案由的共計(jì)23 件，約占20%，包括行政征收征用和行政補(bǔ)償?shù)?，可以看出長(zhǎng)期未結(jié)案的案件類型主要是與房屋拆遷有關(guān)。

同時(shí)，如圖6 所示，在有政府作被告的案件會(huì)比無政府做被告的案件審理期限更長(zhǎng)。在政府做被告的案件中，有75 件案審理期限超過1 年，其中審理期限最高為1093 天，其中與征收征用相關(guān)的行政賠償和補(bǔ)償就占56 件，行政復(fù)議1 件，故行政復(fù)議不是影響行政訴訟審理期限的關(guān)鍵，具體行政行為才是。另外，從上海市發(fā)布的歷年行政白皮書看，一審行政案件結(jié)案率屢創(chuàng)新高，這無疑意味著司法效率的逐步提升，但應(yīng)當(dāng)看到的是，高結(jié)案率的背后卻是由于長(zhǎng)期不結(jié)案、長(zhǎng)審理期限導(dǎo)致的高上訴率和強(qiáng)信訪壓力，同時(shí)，法官審理期限違法往往缺乏有效的司法救濟(jì)途徑，一定程度上阻礙了正義實(shí)現(xiàn)的可能性。

圖6

三、行政訴訟審限制度優(yōu)化及實(shí)施路徑

人們對(duì)公正的追求是無限的，但資源是有限的，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置是解決公正與效率價(jià)值沖突的不二法門，是解決當(dāng)前司法資源匱乏的唯一路徑，是調(diào)和多元化司法需求和不充分司法供給之間的矛盾的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)行政訴訟多重目的和價(jià)值的重要保障。

（一）加強(qiáng)制度工具的類型化利用

社會(huì)生活的復(fù)雜性決定了執(zhí)法的多元化、也就影響了司法行政案件證明標(biāo)準(zhǔn)的多元性，故分類分層解決不同類型的行政案件有其必要性，同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行行政案由是按照行政行為分類的，為類型化解決行政訴訟問題提供了可能性。

1.擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍

我國(guó)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用率遠(yuǎn)低于民事訴訟，筆者認(rèn)為主要原因是我國(guó)對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍規(guī)定采用列舉式的立法模式，范圍過于狹窄，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。實(shí)證發(fā)現(xiàn)，程序性行政不作為案件，一方面審理期限在45 日之內(nèi)，另一方面當(dāng)事人有將該類案件適用簡(jiǎn)易程序的心理基礎(chǔ)，并且這類案件法院只需審查行政機(jī)關(guān)是否負(fù)有職責(zé)、相對(duì)人是否提出過申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)是否逾期等程序性要件即可，故筆者認(rèn)為可以納入簡(jiǎn)易程序范圍。另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見》第19 條的規(guī)定，不履行法定職責(zé)、不予受理或者程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)等行政案件，在一定條件下，法院可以進(jìn)行要素審查，制作要素式裁判文書，即對(duì)上述類型的行政案件可以采用較為便利的方式進(jìn)行審判，將它納入簡(jiǎn)易程序符合改革精神。

2.加強(qiáng)速裁機(jī)制的運(yùn)用強(qiáng)度

我國(guó)《行政訴訟法》并未規(guī)定法院可以對(duì)一審行政案件徑行裁決，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》第6 條的規(guī)定，對(duì)于明顯不屬于案件受理范圍，無法進(jìn)入實(shí)體審理的案件，可以徑行裁定駁回起訴，以加快訴訟效率，而對(duì)于無法明確判定是否具備實(shí)體審理要件，則應(yīng)當(dāng)開庭審理。而對(duì)于需要實(shí)體審理能否僅進(jìn)行書面審理，根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第86 條的規(guī)定，人民法院僅可以對(duì)上訴案件在經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，沒有提出新的事實(shí)、證據(jù)或者理由，認(rèn)為不需要開庭審理時(shí)，可以不開庭審理，可見我國(guó)對(duì)一審行政案件書面審理持否定態(tài)度。德國(guó)早在1997年的《德國(guó)行政法院法》就制定了“法院裁決”制度，其規(guī)定在一審訴訟程序中對(duì)于事實(shí)和法律無特別困難，或事實(shí)內(nèi)容已經(jīng)明確的案件，可以不經(jīng)言詞辯論，以法院裁決為裁判[9]855。故筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)而言，對(duì)于進(jìn)入實(shí)體審理的案件，由于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法必須遵守“事實(shí)清楚、法律法規(guī)適用正確、程序正當(dāng)”的基本原則，必須要遵循先取證后裁決的案卷排他主義，但在某些案件中法官通過對(duì)案卷進(jìn)行書面審查即可全面掌握案件事實(shí)，無需進(jìn)行開庭審理。特別是在政府信息公開案件中，對(duì)于是否屬于政府信息、是否屬于被告掌握或應(yīng)當(dāng)掌握的政府信息、是否已經(jīng)告知行政相對(duì)人獲取途徑等基本事實(shí)均可以通過被告的舉證證明予以判斷，能進(jìn)一步發(fā)揮書面審理的作用。

（二）完善審判輔助人員的職能

我國(guó)現(xiàn)行法院審判團(tuán)隊(duì)的組織形式通常是一個(gè)員額法官，一個(gè)法官助理和一個(gè)書記員的模式。法官助理通常是通過法律職業(yè)資格考試的體制內(nèi)人員或者合同工，而書記員的來源既包括漢語言文學(xué)等其他非法律專業(yè)的外包人員和包括法院自行聘用的人員。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，書記員作為一種公務(wù)人員是需要取得法律職業(yè)資格，并經(jīng)過書記員考試的[10]107-111，而在大陸地區(qū)雖不用考試，但也建立了相對(duì)完善的書記員和法官助理制度，故筆者認(rèn)為在現(xiàn)有制度框架下可以進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以提高司法效率。

在庭前效率上，法官助理和書記員功能互補(bǔ)能夠?qū)崿F(xiàn)庭前效率的提高。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第39 條，《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第19 條、第20 條關(guān)于法官助理和書記員職責(zé)的界定，法官助理的職責(zé)定位是處理研究性、裁判性法律事項(xiàng)，書記員的職責(zé)中心在于處理程序性、事務(wù)性的任務(wù)。在多數(shù)的審判團(tuán)隊(duì)中，法官助理和書記員只從事自己職責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的法律事項(xiàng)，對(duì)對(duì)方的工作不甚知情，或不熟悉，當(dāng)有一人缺位時(shí)訴訟程序就無法推進(jìn)，拉長(zhǎng)了審理的期限。雖然法官助理與書記員有著清晰的職能定位，但兩者不應(yīng)當(dāng)“各自為政”，而是既有分工負(fù)責(zé)又有協(xié)作配合的雙方互動(dòng)的關(guān)系。當(dāng)一人缺位時(shí)，另一方能且應(yīng)當(dāng)及時(shí)臨時(shí)補(bǔ)位。當(dāng)然，這對(duì)我國(guó)現(xiàn)存的書記員機(jī)制的現(xiàn)狀提出挑戰(zhàn)，對(duì)法官助理和書記員自身的能力提出了更高的要求，但在既審理民事案件又處理行政案件，以行政案件為主的業(yè)務(wù)庭里有必要對(duì)審判輔助人員提出更高的要求。

在庭審效率上，主要是通過優(yōu)化法官助理的工作范圍減輕法官的辦案壓力來實(shí)現(xiàn)庭審質(zhì)量和效率的提高。根據(jù)《關(guān)于在部分地方人民法院開展法官助理試點(diǎn)工作的意見》第4 條的規(guī)定，法官助理可以在法官指導(dǎo)下進(jìn)行：組織庭前證據(jù)交換、代表法官主持庭前調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，須經(jīng)法官審核確認(rèn)、依法調(diào)查、收集、核對(duì)有關(guān)證據(jù)；協(xié)助法官采取訴訟保全措施等事項(xiàng)，但在很多基層法院法官助理僅是草擬法律文書，功能單一。原因是有些法官擔(dān)心法官助理權(quán)力過大，影響審判質(zhì)量，于是并未充分利用法官助理[11]110-117。故在現(xiàn)有框架下，由法官助理發(fā)揮庭前會(huì)議制度功能能有效緩解法官壓力。具體而言，法官可以指導(dǎo)和授權(quán)法官助理主持召開庭前會(huì)議，解決核對(duì)當(dāng)事人身份、明確訴訟請(qǐng)求、組織交換證據(jù)或證據(jù)目錄、初步釋明等相關(guān)程序性事項(xiàng)，對(duì)于存在調(diào)解空間的案件，經(jīng)授權(quán)的法官助理可以通過庭前會(huì)議促成當(dāng)事人和解或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議，調(diào)解需充分尊重當(dāng)事人雙方的自治，雖然該行為非利用審判權(quán)事項(xiàng)，但最終達(dá)成的和解或調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)員額法官審查通過。對(duì)于在庭前會(huì)議中確認(rèn)的無爭(zhēng)議事實(shí)和證據(jù)，在庭審中作出說明后，可以簡(jiǎn)化庭審舉證和質(zhì)證；對(duì)于有爭(zhēng)議的事實(shí)和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)在庭審中質(zhì)證和論證。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》（2006修正）第36 條的規(guī)定，在我國(guó)法官人員管理改革之前，助理審判員是可以在特定情形下承擔(dān)部分審判職能的。現(xiàn)在，助理審判員名義上變?yōu)榱朔ü僦?，但職能卻未得到延續(xù)和發(fā)展，甚至通過列舉式的規(guī)定進(jìn)行了限制，但根據(jù)實(shí)證，筆者發(fā)現(xiàn)如交通道路違法的行政處罰類行政案件，案情簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中、法律關(guān)系明晰，且案件數(shù)量占比較大，如果能讓法官授權(quán)助理處理該類簡(jiǎn)易案件，將會(huì)更有利于員額法官專注于征地拆遷、房屋補(bǔ)償賠償類重大、疑難案件。

（三）保障審限變更的救濟(jì)途徑

審理期限作為一項(xiàng)規(guī)范審判權(quán)或者說法官行為的制度，要保障當(dāng)事人應(yīng)有的公正，應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要制度保障對(duì)審限變動(dòng)的知情權(quán)和異議權(quán)，同時(shí)還需要構(gòu)建拖延辦案致害賠償制度讓審限制度得以有效的落實(shí)。

1.建立審限變更異議制度

實(shí)踐中，不論是簡(jiǎn)易程序變更為普通程序，還是延長(zhǎng)或扣除審理期限，都沒有通過正式的裁定通知當(dāng)事人，通常是不告知或者詢問時(shí)告知。但是，一方面訴訟法理論上的程序參與原則要求當(dāng)事人對(duì)重要程序事項(xiàng)的知情權(quán)，這是對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的基本尊重，以及對(duì)實(shí)體權(quán)利的形式保障；另一方面，行政訴訟中涉及審限變更的案件通常復(fù)雜、繁難，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益有較大影響，不少行政相對(duì)人對(duì)審限變更有異議時(shí)，審理中會(huì)選擇信訪、投訴或者結(jié)案后層層申訴，導(dǎo)致審判并沒有實(shí)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)終結(jié)。故審限變更后，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人變更理由、變更結(jié)果和異議方式。知情是當(dāng)事人提出異議、維護(hù)自己程序利益的前提和基礎(chǔ)。最高人民法院可以通過司法解釋方式明確審理異議的主體、異議方式、異議時(shí)間等。

2.構(gòu)建拖延辦案致害賠償制度

不論是超審限還是長(zhǎng)期未結(jié)案問題都是拖延辦案的一種表現(xiàn)，本質(zhì)上都是法院的一種“不作為“。

2009 年實(shí)行的《人民法院工作人員處分條例》第47 條和第84 條的兩條規(guī)定的是“超審限”問題的后果，即對(duì)拖延辦案的和超期結(jié)案的，給予紀(jì)律處分，實(shí)踐來看由于適用率較低，故對(duì)遏制超審限、長(zhǎng)期未結(jié)案等問題的作用不明顯。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)法官法》第46 條明確規(guī)定法官有拖延辦案，貽誤工作的應(yīng)當(dāng)給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，側(cè)面將超審限及長(zhǎng)期未結(jié)案等情形列為禁止行為并規(guī)定了相應(yīng)的責(zé)任形式，《中華人民共和國(guó)法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》第18 條也明確規(guī)定法官應(yīng)當(dāng)遵守法律規(guī)定的訴訟期。但我國(guó)《國(guó)家賠償法》并沒有就這種“拖延辦案“導(dǎo)致的損失作任何規(guī)定。根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，因國(guó)家工作人員造成公民權(quán)利損害的，可以申請(qǐng)國(guó)家賠償。行政相對(duì)人不能因非合理的時(shí)間成本導(dǎo)致的損失主張國(guó)家賠償，這不符合正義價(jià)值。如果人民法院沒有在法定期限內(nèi)對(duì)紛爭(zhēng)作出處理結(jié)果，理應(yīng)賠償行政相對(duì)人相應(yīng)損失，對(duì)加重結(jié)果予以補(bǔ)救[12]17，故有必要建立拖延辦案致害賠償制度。

首先需要明確的是該種賠償?shù)男再|(zhì)。能以明確法院作為審判機(jī)關(guān)因職務(wù)行為侵害了當(dāng)事人權(quán)益的，應(yīng)該適用《國(guó)家賠償法》中的司法賠償。其次是，程序的啟動(dòng)主體上，如在德國(guó)法律中，因法院過錯(cuò)導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)模伤痉ú看碓V訟[13]83-86。 根據(jù)行政訴訟法規(guī)定基層行政訴訟審限的延長(zhǎng)是由高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，這意味著我國(guó)對(duì)延長(zhǎng)審理期限有著較為嚴(yán)格的限制，在實(shí)踐中審限的延長(zhǎng)多是隱性的，多為通過扣除審限的方式進(jìn)行，只需要經(jīng)過本院院長(zhǎng)同意即可，同時(shí)我國(guó)中級(jí)法院設(shè)置了人民賠償委員，故由中級(jí)人民法院依職權(quán)啟動(dòng)更適合，可以由作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的基層人民檢察院在業(yè)務(wù)監(jiān)督過程中逐級(jí)報(bào)送上一級(jí)中級(jí)人民法院來啟動(dòng)，或者由行政相對(duì)人向中級(jí)人民檢察院申請(qǐng)啟動(dòng)。中級(jí)人民法院發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)屬于高級(jí)人民法院管轄的，移送管轄。另外，程序啟動(dòng)時(shí)間上，為了不干擾法官辦案過程，賠償程序的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)在案卷歸檔后。再次，在舉證責(zé)任上，法官與訴訟參與人之間的權(quán)利義務(wù)是不對(duì)等的，法官掌握著訴訟程序的控制權(quán)，在舉證能力上也存在著明顯的不平等，故申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)就法官拖延辦案進(jìn)行初步舉證，由法院舉證證明超期審理的合理性和合法性。然后，在賠償范圍上，我國(guó)司法賠償以財(cái)產(chǎn)損害賠償為主，比如當(dāng)事人的住宿費(fèi)、復(fù)印費(fèi)、交通費(fèi)以及資金占用利息等，拖延辦案致害賠償制度范圍應(yīng)當(dāng)與司法賠償保持一致。最后，在賠償主體上，根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，對(duì)審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，所以故意拖延辦案致當(dāng)事人損害的賠償主體應(yīng)當(dāng)是法院，但確認(rèn)法官存在重大過錯(cuò)的，法院在賠償后可以進(jìn)行追償。

四、結(jié)語

行政訴訟審理制度運(yùn)行中面臨的挑戰(zhàn)，根源于公正與效率、司法資源供應(yīng)與需求的矛盾與沖突，要實(shí)現(xiàn)審理期限的制度價(jià)值和行政訴訟的終極目的必須“該簡(jiǎn)即簡(jiǎn)，該精則精，該用則用，該賠則賠”，即符合簡(jiǎn)易程序條件的案件就適用簡(jiǎn)易程序，需要速裁的就采用速裁方式；能夠利用法官助理輔助案件審理的，應(yīng)充分發(fā)揮法官助理職能；因法官原因致使審限延長(zhǎng)對(duì)當(dāng)事人造成損害的，應(yīng)當(dāng)予以賠償。只有這樣審限制度才能更好地在實(shí)現(xiàn)程序正義、實(shí)質(zhì)解決糾紛、保護(hù)公民的合法權(quán)益以及保障行政執(zhí)法的質(zhì)量上發(fā)揮作用。

注：

①參見《人民法院審理治安行政案件具體應(yīng)用法律的若干問題的暫行規(guī)定》第3 條。

②參見《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（1989）》第57 條規(guī)定。

③參見《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（1989）》第60 條規(guī)定。

④參見《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（2014）》第81 條規(guī)定。

⑤參見《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定法釋》〔2016〕19 號(hào)。

⑥參見中國(guó)人大網(wǎng)網(wǎng)站,http://www.npc.gov.cn，2022 年12月1 日訪問。

⑦參見《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第50 條。

⑧參見上海市第二中級(jí)人民法院(2017)滬02 行初468 號(hào)上海亞日工貿(mào)有限公司與上海市青浦區(qū)人民政府案行政判決書。

⑨參見上海市閔行區(qū)區(qū)人民法院（2021）滬0115 行初746 號(hào)蔣宗柱與上海市閔行區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局政府信息公開案行政判決書。

⑩參見上海市閔行區(qū)人民法院(2021)滬0112 行初142 號(hào)王士良與上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府案行政判決書。

?上海市高級(jí)人民法院，http://www.hshfy.sh.cn/shfy/web/search_zh.jsp，2022 年12 月6 日訪問。