［摘要］隨著海外利益保護(hù)實(shí)踐形成多元化多層次的共同體范式，領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)職能也在決策執(zhí)行過程中發(fā)生分解，保護(hù)責(zé)任由中央向地方分擔(dān)，領(lǐng)事保護(hù)事權(quán)劃分形成了中央委托地方代理的運(yùn)行樣態(tài)。地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)的內(nèi)涵不斷豐富，而現(xiàn)有研究對(duì)領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制運(yùn)行中問題及對(duì)策挖掘不足。借助委托代理理論進(jìn)行學(xué)理探究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各地政府參與領(lǐng)事保護(hù)存在規(guī)范缺失導(dǎo)致工作缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；央地效用目標(biāo)沖突增加額外成本；地方政府機(jī)會(huì)主義行為破壞服務(wù)職能公平等現(xiàn)實(shí)困境?；谘氲仃P(guān)系視角，化解上述困境需要激發(fā)地方雙重代理優(yōu)勢(shì)促進(jìn)問責(zé)機(jī)制優(yōu)化；央地合作促進(jìn)政策內(nèi)容清晰化和組織制度規(guī)范化；優(yōu)化行政事權(quán)劃分促進(jìn)地方領(lǐng)事保護(hù)協(xié)助服務(wù)均等化。

［關(guān)鍵詞］領(lǐng)事保護(hù)；委托代理理論；海外公民安全；地方政府；海外利益保護(hù)

中圖分類號(hào)：D631.4；D827文章標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-0563（2024）05-0068-08

DOI：10.13773/j.cnki.51-1637/z.2024.05.007

隨著中國(guó)對(duì)外開放不斷深入，越來越多的公民走出國(guó)門。伴隨著中國(guó)海外利益規(guī)模所涉領(lǐng)域、規(guī)模的不斷擴(kuò)大，海外利益安全保護(hù)的供需矛盾愈加凸顯。一方面，我國(guó)的外事管理體系遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合”的原則，地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)自然水到渠成；另一方面中國(guó)央地關(guān)系政治架構(gòu)與“大政府，小社會(huì)”的國(guó)情為領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐中中央向地方分擔(dān)保護(hù)責(zé)任奠定了制度基礎(chǔ)。［1］ 地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)工作是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制中最具特色之處。但實(shí)踐中，事權(quán)劃分不明導(dǎo)致的職能重復(fù)、地方政府的保護(hù)責(zé)任與管理權(quán)限不平衡、行政資源分散嚴(yán)重阻礙了我國(guó)海外利益保護(hù)前進(jìn)步伐。

基于國(guó)內(nèi)視角，有關(guān)領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制運(yùn)行中問題及對(duì)策挖掘不足。央地關(guān)系上，關(guān)于事權(quán)分析的理論框架已經(jīng)相當(dāng)豐富，涉及“委托—代理”理論、博弈理論等近十種。目前研究領(lǐng)域鮮有二者的交叉研究。但自上世紀(jì)末起，中國(guó)為適應(yīng)對(duì)外開放的潮流進(jìn)行央地分權(quán)改革，一些發(fā)達(dá)省份的地方政府在廣度與深度上不斷拓展加深與周邊國(guó)家和地區(qū)的往來，以多種形式參與眾多次區(qū)域合作機(jī)制。［2］ 基于此，本文以地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)工作為切入點(diǎn)，分析在央地關(guān)系的嬗變中領(lǐng)事保護(hù)中的現(xiàn)存問題并提出解決對(duì)策。

一、我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)事權(quán)劃分的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

從總體上來看，我國(guó)學(xué)界關(guān)于央地事權(quán)劃分的研究有三種進(jìn)路，分別是財(cái)政進(jìn)路、憲制進(jìn)路和政治進(jìn)路。［3］ 與前兩種靜態(tài)分析相比，政治進(jìn)路關(guān)注更多的是權(quán)力互動(dòng)和博弈以及作為權(quán)力管轄對(duì)象的事務(wù)范圍的動(dòng)態(tài)變化。本文采取該進(jìn)路，通過關(guān)注在領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐中集權(quán)分權(quán)的動(dòng)態(tài)過程，對(duì)海外利益保護(hù)大框架下領(lǐng)事保護(hù)的事權(quán)配置格局調(diào)整進(jìn)行事實(shí)描述、分析和總結(jié)。

事權(quán)從廣義上來講是指特定一級(jí)政府承擔(dān)公共事務(wù)的的職能、責(zé)任和權(quán)力。事權(quán)的劃配置分就其本質(zhì)屬性而言是中央權(quán)力與地方權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)。因此，領(lǐng)事保護(hù)這一事權(quán)在各級(jí)政府的劃分實(shí)際上是指領(lǐng)事保護(hù)實(shí)施權(quán)力在不同級(jí)別政府區(qū)域的相應(yīng)配置。當(dāng)前中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制統(tǒng)籌的主體仍是是中央政府及其各部委，其本質(zhì)上表現(xiàn)為通過中央權(quán)威的垂直化管理和統(tǒng)籌能力，強(qiáng)化中央、地方與海外企業(yè)、華人華僑社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等的互動(dòng)合作與協(xié)商。［4］

（一）理論基礎(chǔ)

央地事權(quán)關(guān)系討論的相關(guān)理論眾多，本文擇取“委托—代理”理論分析領(lǐng)事保護(hù)事權(quán)運(yùn)行邏輯。

1.“委托—代理”理論內(nèi)涵

“委托—代理”理論建立在非對(duì)稱信息博弈論的基礎(chǔ)上。依據(jù)理論，經(jīng)濟(jì)資源的所有者為委托人；負(fù)責(zé)使用以及控制這些資源的是代理人該理論建在非對(duì)稱信息博弈論的基礎(chǔ)上。一般情況下“委托代理”的基礎(chǔ)要件有三：一是委托人與代理人之間存在信息不對(duì)稱，代理人因?yàn)楦煜の惺马?xiàng)的細(xì)節(jié)較委托人具有信息層面的比較優(yōu)勢(shì)。二是委托人和代理人之間存在著一種規(guī)范的契約關(guān)系，這種關(guān)系因?yàn)閷?duì)二者職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)有者較為明確的規(guī)定使得兩者只能在各自的行為界限內(nèi)活動(dòng)。三是委托人和代理人之間存在利益博弈，委托人試圖讓代理人良好地履行契約而代理人則盡可能達(dá)成上述條件的情況下削減成本以追求自身利益的最大化。因此該理論所追求的是在委托人利益最大化和代理人的激勵(lì)需求之間尋求平衡。［5］

2.代理成本理論與“委托人—代理人”理論

雖然“委托代理”理論在處理中地關(guān)系中呈現(xiàn)出諸多問題，但隨著實(shí)踐不斷完善其本身亦獲得了相應(yīng)的糾偏模型：代理成本理論與“委托人—代理人”理論。

代理成本理論。其基本結(jié)論有兩點(diǎn)：一是委托人想要增強(qiáng)兩者間的合作，應(yīng)當(dāng)重視結(jié)果而不是行為，建立起基于結(jié)果的契約。二是委托人如果能夠減小與代理人之間的信息差距，通過建立合理的報(bào)酬機(jī)制，就可以有效抑制機(jī)會(huì)主義行為。

“委托人—代理人”理論。其基本結(jié)論有二，一是在任何代理人愿意參與且委托人的預(yù)期效用最大化的激勵(lì)機(jī)制或契約中，代理人必須承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)；二是如果代理人是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)中立性者，可通過使代理人承受完全風(fēng)險(xiǎn)的方法達(dá)到最優(yōu)激勵(lì)的結(jié)果。

3.“政府式”委托代理

“委托—代理”理論起源于西方的企業(yè)管理，其“公司化”特征導(dǎo)致其難以直接用于分析政府的治理問題，本文采用王金秀教授提出的“政府式”委托代理的理論模型。其前提是：各方效用目標(biāo)存在沖突；在締約過程中，政府具有擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的傾向；在治理中既強(qiáng)調(diào)約束，也注重合理激勵(lì)。［6］

在此研究視角下地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)是一個(gè)權(quán)力互動(dòng)和利益博弈以及作為領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)范圍不斷動(dòng)態(tài)變化的過程。本文借鑒“委托代理”理論分析框架，從地方政府領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)范圍與央地利益博弈兩個(gè)方面，分析地方政府在領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)中的角色轉(zhuǎn)變，并對(duì)領(lǐng)事保護(hù)中的央地關(guān)系進(jìn)行評(píng)估。地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)范圍的動(dòng)態(tài)變化，表現(xiàn)為地方政府在領(lǐng)事保護(hù)中代理范圍的變化、是否親自為代理行為、是否基于自身意圖實(shí)施代理行為等。央地之間的利益博弈基于海外利益保護(hù)的三重維度表現(xiàn)為在國(guó)家、公共、個(gè)人三類海外利益保護(hù)層次上的博弈。

（二）“委托—代理”理論下領(lǐng)事保護(hù)事權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

“委托—代理”理論主要關(guān)注于如下關(guān)系的研究：一個(gè)或多個(gè)行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，制定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時(shí)授予后者一定的決策權(quán)力，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)的報(bào)酬。授權(quán)者就是委托人，被授權(quán)者就是代理人。而這種關(guān)系具體到領(lǐng)事保護(hù)的央地關(guān)系中則更容易理解：主要存在兩種現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，一是中央直接將某一事項(xiàng)權(quán)力直接地授予地方政府；二是中央政府經(jīng)過決策后將部分事項(xiàng)權(quán)力授予地方政府進(jìn)而尤其執(zhí)行中央制定的政策。本文借鑒前人經(jīng)驗(yàn)，類比《民法》中的代理，根據(jù)地方政府在領(lǐng)事保護(hù)中代理范圍的差異、是否親自為代理行為、是否基于自身意圖實(shí)施代理行為將其領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐中所涉及的不同事項(xiàng)的“委托—代理”關(guān)系分為如下模式：［7］

1.全權(quán)代理和限定代理

全權(quán)代理是指地方政府根據(jù)法律或其他普適性規(guī)范從中央獲得的事權(quán)范圍，這種代理特征是同級(jí)別同類事權(quán)具有均等性。協(xié)助中央政府處理涉及本地區(qū)企業(yè)和居民的領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)目前被所有省級(jí)地方政府外辦列入職責(zé)范圍，并設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。限定代理是指基于特定的契約關(guān)系中央與特定地方建立的具有排他性、實(shí)驗(yàn)性的代理關(guān)系。表現(xiàn)在省級(jí)以下尤其是一些對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的地區(qū)根據(jù)《立法法》獲得的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)以及根據(jù)授權(quán)成為先行試點(diǎn)，例如2016年寧波市海洋與漁業(yè)局對(duì)其轄區(qū)內(nèi)3家遠(yuǎn)洋企業(yè)的預(yù)防性涉外領(lǐng)事保護(hù)示范創(chuàng)建工作進(jìn)行驗(yàn)收。

2.本代理和復(fù)代理

本代理即委托人直接經(jīng)過“委托”選出代理人。復(fù)代理是指代理人將其事權(quán)再代理給他人。在公共服務(wù)社會(huì)化的浪潮下，政府將一些服務(wù)事項(xiàng)外包給社會(huì)主體，這樣就形成了復(fù)代理關(guān)系。自2017年起我國(guó)駐外使領(lǐng)館建立了領(lǐng)事協(xié)助志愿者制度。

3.主動(dòng)代理與被動(dòng)代理

主動(dòng)代理是指代理人依其自身意圖實(shí)施的行為；被動(dòng)代理是指地方代理人受中央意思表示實(shí)施的行為。常見主動(dòng)代理例如沿海省份參與對(duì)外關(guān)系的權(quán)力更多來自中央的政策性授權(quán)，相比制度性授權(quán)地方留有更多的施展空間可以大膽施為，這些“創(chuàng)造性舉措”在不危害國(guó)家利益的前提下常常會(huì)得到中央的默認(rèn)。而在各地方政府設(shè)置的“涉外安全處”“聯(lián)席會(huì)議”這些職權(quán)與外交部和國(guó)務(wù)院相應(yīng)機(jī)構(gòu)職權(quán)除層級(jí)外并無差別，故屬于被動(dòng)代理。

二、地方參與領(lǐng)事保護(hù)的政治進(jìn)路

（一）地方參與領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)范圍的動(dòng)態(tài)變化

領(lǐng)事保護(hù)制度雖然歷史悠久，但其內(nèi)涵一直模糊不清?！毒S也納領(lǐng)事公約》在第五條規(guī)定領(lǐng)事職務(wù)包括保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民（個(gè)人與法人）的利益，領(lǐng)事職務(wù)由領(lǐng)館行使。錢其琛外長(zhǎng)主編的《世界外交大辭典》認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)有狹義廣義之分，但主體仍舊局限于領(lǐng)館或領(lǐng)事官員。［8］ 2009年領(lǐng)事工作條例（征求意見稿）中多次出現(xiàn)“領(lǐng)事保護(hù)”一詞，其就領(lǐng)事職責(zé)的范圍做出規(guī)定，但未對(duì)領(lǐng)事保護(hù)做出界定。實(shí)踐已經(jīng)遠(yuǎn)走在法律規(guī)章之前，我國(guó)在實(shí)踐中逐漸構(gòu)建了包括地方政府在內(nèi)的“五位一體”領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐機(jī)制，領(lǐng)事保護(hù)為基層外事工作提供了新的發(fā)展空間。本文試圖在央地關(guān)系視角下將地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制概括為：地方政府實(shí)現(xiàn)領(lǐng)事保護(hù)績(jī)效最優(yōu)化，充分調(diào)動(dòng)權(quán)力范圍內(nèi)有利因素，將分散的社會(huì)資源與國(guó)際資源整合起來，實(shí)現(xiàn)行政功能整合與任務(wù)對(duì)接，從而以最小的成本保障海外公民利益。而駐外使館在過程中更多發(fā)揮了協(xié)調(diào)各方的作用。

1.萌芽階段

充當(dāng)我國(guó)臨時(shí)憲法的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第59條規(guī)定了中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)權(quán)益。1954年出臺(tái)的《關(guān)于領(lǐng)事工作任務(wù)的初步規(guī)定》是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于涉及領(lǐng)事保護(hù)工作的規(guī)章，為地市政府開展領(lǐng)事保護(hù)協(xié)助工作提供了基本遵循。1952年至1978年，我國(guó)出國(guó)人員人次累計(jì)只有28萬人。受國(guó)家實(shí)力和對(duì)外交往的限制，資源有限，對(duì)海外排斥華僑事件難以提供直接有效地保護(hù)，為了安置難僑，福建、廣東、廣西、海南、云南等地地方政府大規(guī)模開設(shè)農(nóng)場(chǎng)容留難僑。該階段領(lǐng)事保護(hù)事權(quán)仍掌握在中央手中，這是當(dāng)時(shí)國(guó)情所迫，領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐較少，工作還沒有完全鋪開，地市政府領(lǐng)事保護(hù)工作也尚未開展。

2.探索階段

以改革開放為契機(jī)，1979年10月我國(guó)加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，領(lǐng)事工作逐步走上國(guó)際軌道。2004年7月，外交部涉外安全事務(wù)司正式運(yùn)作，2007年8月外交部領(lǐng)事司領(lǐng)事保護(hù)處升格為外交部領(lǐng)事保護(hù)中心，負(fù)責(zé)中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作的政策指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方政府在協(xié)助案件當(dāng)事人及其親屬處理國(guó)內(nèi)有關(guān)事宜，參與工作組赴往境外處置、利用地緣接近優(yōu)勢(shì)協(xié)助海外撤僑活動(dòng)等方面體現(xiàn)了其獨(dú)有的“信息優(yōu)勢(shì)”。與此同時(shí)地方政府“國(guó)際行為”的發(fā)展為中央建構(gòu)一項(xiàng)具有次國(guó)家層面的對(duì)外戰(zhàn)略提供了可能。在這場(chǎng)外交戰(zhàn)略中，地方政府成為中央政府可資利用的影響渠道。央地領(lǐng)事保護(hù)的“委托—代理”關(guān)系在這一時(shí)期逐漸明晰。

3.新發(fā)展階段

2013年12月，北京市人民政府領(lǐng)事保護(hù)處正式成立，由政府外事辦公室主管。該處成為我國(guó)國(guó)內(nèi)省級(jí)行政區(qū)建立的首個(gè)領(lǐng)事保護(hù)專門機(jī)構(gòu)。自此之后，各省及地市陸續(xù)成立了領(lǐng)事處或者涉外安全處等相關(guān)機(jī)構(gòu)，地方政府外辦將處理領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)列入職責(zé)范圍，并由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時(shí)隨著公共服務(wù)社會(huì)化浪潮，領(lǐng)事保護(hù)事權(quán)由本代理模式演化出復(fù)代理模式，社會(huì)組織、企業(yè)、民間團(tuán)體逐漸融入到領(lǐng)事保護(hù)運(yùn)行機(jī)制。該階段領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)歷了由粗獷式應(yīng)急處理到常態(tài)化機(jī)制保障的轉(zhuǎn)變，務(wù)實(shí)是領(lǐng)事保護(hù)工作的顯著特點(diǎn)。中央以保護(hù)海外公民為目標(biāo)導(dǎo)向，倒推得到地方政府行政資源，通過確立基于目標(biāo)的“代理合同”，使救助行動(dòng)與目標(biāo)精細(xì)、精準(zhǔn)匹配并形成常態(tài)機(jī)制。2023年7月9日簽署的《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》進(jìn)一步明確了地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助中的職責(zé)、義務(wù)，規(guī)范了活動(dòng)內(nèi)容，完善了各方面的支持保障。

（二）“委托—代理”視角下領(lǐng)事保護(hù)中的央地博弈

實(shí)踐過程中存在如下博弈：

1.效用目標(biāo)的沖突

政府的行為目標(biāo)一般情況下包括政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利三項(xiàng)?；谥醒胍暯?，領(lǐng)事保護(hù)事關(guān)一國(guó)公民的合法權(quán)益能否夠得到應(yīng)有的保護(hù)。中央的政治目標(biāo)在于維護(hù)政治合法性基礎(chǔ)和捍衛(wèi)國(guó)家形象、國(guó)家聲譽(yù)；基于地方視角，地方政府的政治目標(biāo)則集中體現(xiàn)為具體事務(wù)的合理解決以圖職務(wù)的晉升。中央與地方的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要表現(xiàn)為雙方都力圖降低領(lǐng)事保護(hù)的成本，實(shí)踐中自然而然將部分成本轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方，中央強(qiáng)調(diào)將特定服務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁給地方，而地方則希望盡量引入中央財(cái)政支持來減少本地財(cái)政壓力的傾向；社會(huì)福利層面，表面上央地均為積極提供服務(wù)，但中央領(lǐng)事保護(hù)往往涉及外交軍事方面，出于資源的最大化利用因而往往需要地方窮盡其救濟(jì)措施，而這無疑會(huì)增加地方領(lǐng)事保護(hù)成本。

2.地方政府的雙重代理身份

領(lǐng)事保護(hù)中，地方政府作為代理人要執(zhí)行中央政策實(shí)現(xiàn)中央的政治意圖，同時(shí)代表地方非政府主體的利益。地方政府一方面承擔(dān)中央各類公共事務(wù)的支出，另一方面迫于緩解國(guó)內(nèi)親屬、社會(huì)關(guān)系因海外親人陷入危情施加的壓力，于是形成“三角”形的委托代理關(guān)系。傳統(tǒng)委托代理理論中，委托人可以通過“解雇”來約束代理人。但是政府—公眾模式下，公眾顯然無法“解雇”政府。一方面沒有退出約束機(jī)制，另一方面因?yàn)轭I(lǐng)事保護(hù)對(duì)象多而分散，每一個(gè)“直接委托人”的監(jiān)督力度十分有限甚至可能對(duì)改善代理人的行動(dòng)毫無影響。［6］ 同時(shí)因?yàn)轭I(lǐng)事保護(hù)的受益對(duì)象只是部分公眾，對(duì)于社會(huì)整體來說監(jiān)督成本和收益嚴(yán)重不對(duì)稱，這就降低了社會(huì)公眾層面的監(jiān)督和激勵(lì)欲望，使得復(fù)雜的委托代理關(guān)系過度依賴于中央與地方環(huán)節(jié)的激勵(lì)約束機(jī)制。［9］

3.地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

尋常央地事務(wù)中，央地事權(quán)以資源配置為基礎(chǔ)，中央通過控制地方政府使用資金的權(quán)力進(jìn)而控制資金運(yùn)行的信息流來控制機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)而形成功能強(qiáng)大的信息收集和處理系統(tǒng)?？梢越鉀Q信息“委托—代理”模式下的不對(duì)稱問題。但由于領(lǐng)事保護(hù)的涉外屬性，地方政府借助與境外的地緣優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：當(dāng)海外公民遇到突發(fā)問題時(shí)往往會(huì)將情況告知其國(guó)內(nèi)親屬或朋友。所以地方政府自然成為公民在境外遇險(xiǎn)后，其國(guó)內(nèi)家屬或朋友的第一求助對(duì)象；同時(shí)邊境省份的地方政府對(duì)其周邊國(guó)家和地區(qū)的情況更加熟悉，與鄰國(guó)基層單位的聯(lián)系更為方便；地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的信息掌握保證了地方對(duì)事件整體脈絡(luò)的把握，易在聯(lián)合工作組中占據(jù)主導(dǎo)位置，牽頭前往事發(fā)地點(diǎn)處置。這使得中國(guó)與領(lǐng)事保護(hù)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)成為了獨(dú)屬于中國(guó)鮮明特色。

三、委托代理視角下的現(xiàn)實(shí)困境

領(lǐng)事保護(hù)的央地互動(dòng)機(jī)理，顯示了資源導(dǎo)向下的靈活配置，在領(lǐng)事保護(hù)資金和人力投入彌補(bǔ)了中央政府投入的不足。但作為海外利益協(xié)同系統(tǒng)保護(hù)體系一環(huán)的領(lǐng)事保護(hù)，領(lǐng)事保護(hù)需要以目標(biāo)為導(dǎo)向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)央地資源，最終目的是實(shí)現(xiàn)海外利益保護(hù)現(xiàn)代化。目前存在如下困境：

（一）地方間保護(hù)職責(zé)難劃清

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為社區(qū)只有有效率地提供人們需要的公共產(chǎn)品，否則，人們會(huì)遷移到能更好地滿足他們偏好的社區(qū)。領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐中一些海外企業(yè)為利用沿海城市對(duì)外貿(mào)易便利往往在上海、廣東進(jìn)行登記注冊(cè)，在其家鄉(xiāng)招工或者將戶籍遷至上述兩地，所經(jīng)營(yíng)企業(yè)卻在別省，并向其納稅。如果在海外發(fā)生糾紛，都是由這兩地來解決，即使企業(yè)并不向兩地政府納稅。由于地方政府普遍在領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急預(yù)案中沿用《防范和處置境外勞務(wù)事件的規(guī)定》，規(guī)定領(lǐng)事保護(hù)管轄原則為“誰派出，誰負(fù)責(zé)”，無派出單位的按照屬人原則，由當(dāng)事人戶籍所在地政府負(fù)責(zé)處理善后有關(guān)事宜。［11］ 這就造成海外公民納稅地與戶籍地或者納稅地與企業(yè)注冊(cè)地之間的沖突?！按砣恕钡谋Ｗo(hù)職責(zé)劃分不清就極易使得地方政府在領(lǐng)事保護(hù)中推諉責(zé)任，效率必定會(huì)受到極大影響。

（二）缺乏統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)

在“委托—代理”模式下，中央為增強(qiáng)與地方的合作性，往往選擇基于結(jié)果的評(píng)價(jià)考核論而不是全過程的監(jiān)督。地方在參與領(lǐng)事保護(hù)有了極大的施為空間，有更大可能出現(xiàn)“首創(chuàng)性舉措”。［2］ 但是，雖然在央地關(guān)系中無需考慮地方作為代理人會(huì)因承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而拒絕合作的可能，但這也意味著地方在投身領(lǐng)事保護(hù)工作時(shí)并無統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著即使是遭遇同樣問題的海外公民在尋求領(lǐng)事保護(hù)時(shí)，因其求助的地方政府不同會(huì)得到不同的援助。這就使得地方參與領(lǐng)事保護(hù)的整體公平性令人懷疑，反而容易滋生矛盾。

（三）效用矛盾增加額外成本

突發(fā)海外公民安全事件，中央為委托方自然希望事件能得到從速處理，而地方作為代理方迫于壓力為快速解決一些棘手難題，選擇較為直接粗放的處理方式，無形中增加了代理方的成本。例如，海外市民在境外生病卻無錢回國(guó)醫(yī)治，在駐外使館的不斷催促下由其戶籍地外事辦接回，費(fèi)用則完全由地方財(cái)政承擔(dān)。對(duì)一些素質(zhì)不佳者或者資質(zhì)不佳的企業(yè)，中央未有相關(guān)制約性明確規(guī)定來約束。這就會(huì)導(dǎo)致一旦這些“易?！比后w出境便極易發(fā)生糾紛問題，地方政府往往又不得不耗費(fèi)人力物力來解決。地方官僚化過度側(cè)重于硬性指標(biāo)的營(yíng)造而忽略了影響范圍更廣的“軟指標(biāo)”。［12］

（四）預(yù)算制度缺失導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為

“委托—代理”雙方信息對(duì)稱和雙方將成本轉(zhuǎn)嫁給第三方的收益大于轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方的收益。當(dāng)這兩個(gè)條件成立時(shí)，委托、代理雙方基于利益會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，這將會(huì)給第三方帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。但與企業(yè)相反，政府機(jī)構(gòu)因?yàn)槠渎毮芫哂蟹€(wěn)定性且其資金來源依靠中央財(cái)政撥款所以能夠形成信息控制，從而有效遏制機(jī)會(huì)主義行為。但領(lǐng)事保護(hù)方興未艾，在經(jīng)費(fèi)保障方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地方間差異很大。例如云南省外辦就沒有專門的領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)費(fèi)。［1］ 而在領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)規(guī)制政策的制定過程中，海外公民是一個(gè)缺少政治影響力的利益群體。特別是并非由企業(yè)派出或者在境外并無與之有地緣聯(lián)系的民間團(tuán)體的海外公民，這類公民與海外企業(yè)之間的利益博弈是缺失的或是處于極大劣勢(shì)的。往往企業(yè)具有足夠的財(cái)力，能夠提供各種政治捐獻(xiàn)以此作為回報(bào)甚至收買有關(guān)的政策制定者，地方基于自身經(jīng)濟(jì)效益和晉升壓力，其決策通常傾向于照顧企業(yè)的利益。而地方參與領(lǐng)事保護(hù)的有選擇性傾向，在中央缺乏有利監(jiān)督約束機(jī)制的情況下，這將會(huì)是一個(gè)難題。

四、優(yōu)化路徑

（一）激發(fā)共同代理優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)實(shí)效

從激勵(lì)的角度看地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)，在委托代理關(guān)系上，我們可以將中央政府和地方非政府主體視為兩個(gè)獨(dú)立的代理人。［13］ 在一個(gè)代理人具有私人信息的共同代理環(huán)境中任何一個(gè)委托人對(duì)代理人的激勵(lì)都會(huì)受到另外一個(gè)委托人的牽制和影響。這種影響有消極的自然也有積極的，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)當(dāng)中央與地方就某一公共事項(xiàng)的利益形成互補(bǔ)時(shí)，地方政府與地方進(jìn)行的“交易談判”能夠減少中央對(duì)地方地激勵(lì)成本。意味著在一定限度內(nèi)，中央需要容忍乃至鼓勵(lì)地方政府與地方資本之間的合作。以私營(yíng)安保為例，伴隨著“走出去”戰(zhàn)略，面對(duì)日益嚴(yán)峻的海外安全形式，公民和企業(yè)逐漸開始選擇私營(yíng)安保公司以獲得安保服務(wù)。伴隨中國(guó)海外利益保護(hù)中私營(yíng)化安保的發(fā)展，地方政府在領(lǐng)事保護(hù)事項(xiàng)與地方資本的深入合作勢(shì)在必行。

（二）中央適度監(jiān)管與地方自主實(shí)踐的良好配合下形成合理規(guī)范

一方面地方領(lǐng)事保護(hù)工作程序規(guī)范匱乏，實(shí)踐中依舊屬于應(yīng)急處理并未形成常態(tài)化的工作定式，地方政府并不能做到有章可循。應(yīng)憑借地方政府的信息優(yōu)勢(shì)逐步增加、細(xì)化領(lǐng)事保護(hù)的范。另一方面地市領(lǐng)事保護(hù)工作質(zhì)量往往僅取決于地市政府的重視程度等主觀因素。［14］ 而地方參與領(lǐng)事保護(hù)想要得到良性發(fā)展必須首重規(guī)范，而中央監(jiān)管對(duì)于規(guī)范的建立和明確就尤為重要。國(guó)家層面的領(lǐng)事保護(hù)相關(guān)法律目前還十分缺乏，地市政府還并不能做到有法可依，亦無法進(jìn)行事后追責(zé)。2010版《中國(guó)境外領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》中指出，“公民不能因外交交涉不成功而起訴外交行為”。但廣義的領(lǐng)事保護(hù)包括領(lǐng)事保護(hù)協(xié)助，領(lǐng)事協(xié)助就不存在“成功”與“不成功”之分，而應(yīng)當(dāng)有“作為”和“不作為”的區(qū)分。［15］ 目前中央可就領(lǐng)事協(xié)助事宜完善相關(guān)法律規(guī)章，同時(shí)地方政府應(yīng)在領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急處理中確立起工作規(guī)范，對(duì)出現(xiàn)的不作為制定相應(yīng)的處罰措施。

（三）完善央地行政事權(quán)劃分，增強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)實(shí)效

在領(lǐng)事經(jīng)費(fèi)保障方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)差別很大。目前各地外事辦公室下設(shè)領(lǐng)事保護(hù)處，負(fù)責(zé)牽頭、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本市涉外突發(fā)事件處置和公民、機(jī)構(gòu)境外安全保護(hù)工作，配合外交部及駐外使領(lǐng)館開展境外領(lǐng)事保護(hù)。地市需要將領(lǐng)事保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政常年預(yù)算。中央將領(lǐng)事保護(hù)費(fèi)用納入集中支付通過財(cái)政掌握付款權(quán)形成監(jiān)督，外事辦公室政務(wù)公開進(jìn)一步細(xì)化其各個(gè)下屬單位的年度支出情況，形成全過程監(jiān)督。領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)費(fèi)專門設(shè)置門類、經(jīng)費(fèi)來源明確規(guī)定、用途嚴(yán)格限定。

在我國(guó)單一制的歷史背景下，中央作為委托人可以一定程度上向地方政府授予一定范圍內(nèi)的權(quán)力，且這種授權(quán)本身還存在程度上的差異。而在聯(lián)邦制等分權(quán)制度模式下，各州政府與聯(lián)邦之間的權(quán)力運(yùn)作是平行的，不存在授權(quán)這類交叉。通過比較可以發(fā)現(xiàn)地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)實(shí)質(zhì)是一種權(quán)力“配置”模式，而非權(quán)力“分配”模式，并不是要求在中央和地方之間進(jìn)行權(quán)力的明確劃分，而是要形成委托人對(duì)代理人的“權(quán)力控制”，進(jìn)而避免偏重依靠地方政府的行政命令和政策，促進(jìn)地方領(lǐng)事保護(hù)協(xié)助服務(wù)均等化。［16］

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［責(zé)任編輯：魏 凈］

The Intrinsic Logic of Local Government Involvement in

Consular Protection from the Perspective of Central-Local Relations

WU Hao

（School of International Policing and Law Enforcement， People’s Public Security University of China， Beijing 100038）

Abstract： With the diversification and multilayered community paradigm emerging in the practice of overseas interests protection， the functions of consular protection service have undergone segmentation in the process of decision-making and execution."The responsibility for protection has been redistributed from the central government to local governments， creating an operational model where the central government entrusts local agencies with consular protection duties."The involvement of local governments in consular protection has been increasingly strengthened."However， existing researches indicate insufficient exploration were conducted regarding issues and countermeasures in the operation mechanism of consular protection."Employing the Principal-Agent Theory for academic investigation， it is revealed that currently the participation of local governments in consular protection faces practical dilemmas such as absence of normative standards resulting in inconsistent practices； conflicts in utility objectives between central and local governments resulting in additional costs； and opportunistic behaviors of local governments undermining the fairness of service functions."From the perspective of central-local relations， getting out of these dilemmas requires leveraging the dual-agent advantages of local governments to enhance accountability mechanisms； fostering central-local cooperation to clarify policy content and standardize organizational systems； and optimizing the allocation of administrative authority to promote the equalization of local consular protection assistance services.

Keywords：consular protection； Principal-Agent Theory； overseas citizen safety； local government； protection of overseas interests

收稿日期：2023-11-06

基金項(xiàng)目：江西省社會(huì)科學(xué)“十四五”（2022年）基金項(xiàng)目“江西康養(yǎng)旅游高質(zhì)量發(fā)展路徑與對(duì)策研究”（22WT14）。

作者簡(jiǎn)介：吳昊，碩士研究生，Email：wu954628272@163.com。