摘要：如何破解中國多層級政府的條塊分割問題？學界對這一問題的回答聚焦于科層組織內部，但因避開黨政關系，同時忽略層級變量，難以解釋到位。以A市家政基層服務站建設為切入點，可以發(fā)現，在中國多層級的行政體制中，政黨勢能按照“政治定調—組織統(tǒng)籌—基層整合”的邏輯破解多層級的條塊分割，以政治動員機制和組織執(zhí)行機制推動公共服務基層供給模式的落地。在基層公共服務供給過程中，政黨勢能通過“民生工程”“一把手工程”“重點工作”等逐級政治定調破解縱向多層級分割，以“領導小組”“會議協(xié)調”等組織統(tǒng)籌打破橫向部門壁壘，激活處在資源漏斗末梢的基層資源整合能力化解公共服務碎片化問題，實現公共服務基層一站式供給目標。

關鍵詞：公共服務供給；政黨勢能；行政體制；基層服務站；黨建服務中心

中圖分類號：D035 " "文獻標志碼：A " "文章編號：1001-862X（2024）04-0022-010

一、問題提出與文獻綜述

以“一老一小”人群需求為重點，服務全齡的“一站式”社區(qū)綜合服務體系的建設對科層組織提出了挑戰(zhàn)。一是基層成為公共服務的主體遞送者。“十五分鐘生活圈”不僅在治理空間尺度上對公共服務內容提出了新要求，還對公共服務供給中的人民體驗感，如服務的可達性、整體性、多樣性提出了更高的要求。高效便捷的整合式公共服務成為中國基層公共服務改革方向，以人民為中心的回應型政府必須盡快適應隨著人民的期待和社會的發(fā)展而不斷提高的公共服務內容和供給形式轉變的要求。二是公共服務內容更為豐富。公共服務內容已然跳出了傳統(tǒng)公共服務框架，普惠性非基本公共服務或有償公共服務成為我國公共服務一大發(fā)展趨勢，強化了政府公共服務的監(jiān)管者和市場維護者的角色。與此同時，一個不可回避的問題是：一站式的公共服務整體供給何以通過條塊分割的組織完成？也即，何以破解條塊分割，達成公共服務的整體治理？

層級政府與業(yè)務職能部門的條塊分割是中國行政體制的顯著特征，條塊之間的相互推諉，最終導致行政權力碎片化和行政效率損耗。［1］李侃如等認為中國政府組織并非鐵板一塊，而是在不同層級、不同部門廣泛存在“碎片化權威”（Fragmented Authoritarianism）。一方面，科層體系的專業(yè)分工會產生“管理悖論”?；诓块T主義的解釋，在部門界定問題、制定政策和執(zhí)行政策的過程中，局限于部門視角缺乏整體意志，導致“部門主義”“本位主義”等，直接表現是“地盤戰(zhàn)”（Turf Ｗar）。另一方面，專業(yè)化、市場化分工加重了公共服務碎片化現象，且該問題隨著公共服務市場化和社會化的不斷推進而趨于復雜化。［２］因此，公共服務供給情景下條塊分割呈現為組織內部條、塊的碎片，疊加服務資源供給的分割、隔離和煩瑣。［３］既有條塊協(xié)調研究從組織策略、黨政關系、政治勢能三個視角展開。

（一）組織策略視角

組織策略作為破解條塊分割的重要方式，主要包括三類：一是對組織“做加法”，成立領導小組、設立項目制的方式整合組織資源，或增加技術應用打破部門壁壘、信息壁壘等。二是對組織“做減法”，通過大部制改革精簡機構的方式縮減行政鏈條，提高治理效率。三是暢通組織內部，打通條塊互動渠道，達成組織內部合作治理。

實踐中的組織策略應對主要有以下具體形式。一是通過項目制方式解決多頭協(xié)調不暢的問題，領導小組通過“高位推動”形成條塊協(xié)調的臨時性組織調整“碎片化權威”［4］，這一策略也可能導致地方政府與部門協(xié)調和地方治理走向“權威依賴”的棘輪效應［5］。二是通過條塊合作形成治理共同體，如條塊“結對競賽”創(chuàng)新［６］、 “基層政府與直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督”的共謀行為［7］、治理界面的集中化一站式治理［8］、條塊協(xié)作互嵌［9］等方式。三是整合條塊關系，即“塊”對“條”或者“條”對“塊”的整合［10］。一方面“條條調動塊塊”，“條條”通過激發(fā)政治權威、塑造政績形象、動員公眾參與，實現提升基層社會治理的效果。另一方面，在“塊塊團結條條”基礎上拓展條塊互動策略［11］ ，“塊塊”采取上下銜接、左右逢源的行動，積極向“條條”爭取試點、項目、資源等注意力。四是通過技術治理打破條塊分割，通過信息化治理手段推動跨部門聯(lián)通共享和協(xié)同整合，或是從技術執(zhí)行視角關注技術執(zhí)行與組織的關系。在實踐中多采用一種或者多種條塊整合策略，如領導小組與技術治理相結合。

（二）黨政關系視角

近年來，學界將黨政關系納入基層條塊研究［1０］，從黨政關系理解中國國家治理［1２］，認為黨的組織領導與行政系統(tǒng)的制度安排耦合在一起，其軸心為黨的領導［1３］。在縣域治理實踐中，以黨委為主體的政治機制將重要的治理事務上升到政治任務高度［1４］，綜合采用壓力機制、動員機制和行政包干制等將任務設定為縣域治理的中心工作［1５］，通過黨的組織體系改造、重組、整合行政科層制并統(tǒng)籌黨政資源，使縣域內各條線部門和塊塊組織達成整體治理［1６］， 學者將其概括為“政治統(tǒng)合制”［1７］、“縣域黨政體制”［1５］、“統(tǒng)合治理”［１８］等。

黨政關系視角對理解基層黨組織理順條塊關系具有重要參考，中心工作制 ［１９］、壓力型體制［2０］、“一把手”工程等研究不同程度揭示了政黨破解科層組織碎片化的政治化機制和動員機制。黨政關系通過黨組織系統(tǒng)的政治動員和社會黏合劑功能［2１］，采用分級落實責任和責任發(fā)包的形式突破傳統(tǒng)的官僚制條塊限制，實現了有效治理。因而，從黨政關系視角可以看到黨破解條塊分割碎片化狀態(tài)的重要作用，黨政關系的引入讓政府組織研究更加具有“本土化”的解釋力，但對于政黨如何發(fā)揮政治動員，黏合業(yè)務條線（“條條”）和屬地管理間（“塊塊”）碎片化的機制，尚需深入分析，尤其需要對黨破解多層級條塊碎片化內在邏輯進行細致的剖析。

（三）政治勢能視角

賀東航、孔繁斌用“政治勢能”解釋中國政策執(zhí)行的“高位推動”現象，將“黨的全面領導”提煉為“政治勢能”概念，認為“黨的領導”增加了多層級政府聯(lián)動，整合了部門利益，以破解政策執(zhí)行碎片化現象［2２］。在實踐中，“政治勢能”被冠以“講政治”，規(guī)格高于一般文件，牽頭部門也通過成立“黨領導小組”等方式推動政策執(zhí)行。［2３］政治勢能包括價值性政治勢能、制度化政治勢能、體制性政治勢能和一元化政治勢能［2４］，具有三層內涵：一是“黨的領導在場”，通過“黨的全面領導”破除碎片化的部門利益，達成組織共識；二是“構建權威”，利用黨政聯(lián)合發(fā)文，將公共政策上升為黨的議題，提高了公共政策的政治位階，賦予其更高的政治意義，以獲得成立“工作領導小組”權限的組織形態(tài)；三是“借勢成事”，當特定的政治位階、政治信號或政治表征進入到公共政策時，能夠很快被地方官員察覺和識別，觸發(fā)其政治意識和積極性，從而使下級官員感受到一種動而不可止的勢能，加快政策變現的進程［2３］。

賀東航等將“黨的在場”提煉為“政治勢能”，一定程度上具象化了政黨在破解條塊分割、推動政策執(zhí)行中的重要作用，將政治勢能作為破解中國多層級條塊分割的核心動力。但其并未明確指出在中國政治體制下政治勢能就是政黨勢能，更為重要的是沒有揭示政治勢能破解條塊分割的運行邏輯，缺乏對政治勢能破解多層級條塊分割的作用機制進行系統(tǒng)性闡釋，包括對政黨何以破解“條條”分割、“塊塊”碎片的過程分析，并凝練政治勢能的運行機制。

綜上所述，既有研究對分析、破解條塊分割問題提供了重要參考，但尚存兩個缺憾。第一，多忽略層級這一變量的影響。中國政府由中央、省級、市級、區(qū)縣、街鎮(zhèn)等五個層級構成［2５］，但學界通常采用“中央與地方”“命令與執(zhí)行”二分的方式，并以此開展權力關系、政策執(zhí)行等研究。二分法清晰呈現中央與地方在職能權限、政策過程討價還價的同時，也將地方當成鐵板一塊的行動者，忽視了地方在實踐中兼具政策解讀者、創(chuàng)新者和執(zhí)行者等多層級、多重角色的特性。第二，缺乏對破解條塊分割的核心動力及其運行機制分析。組織策略研究對理順條塊關系提供了方法性指導，但對策略背后的生成機制、作用模式尚待進一步討論，比如這些組織策略背后推動的力量為何？黨政關系視角對整合條塊資源提供了動力機制思考，但多聚焦在基層條塊關系研究，政黨何以在不同層級推進條塊關系整合、實現體制有效運轉，尚需進一步分析。政治勢能視角則為解釋政黨何以統(tǒng)籌條塊關系提供了重要思路，但其缺乏對政治勢能作用機制的深入討論。因此，需要對“黨”何以破解多層級的條條分割、塊塊碎片進行深入的討論，厘清政黨破解多層級條塊分割的邏輯、機制。

二、一個新的分析框架：以政黨勢能為視角

本研究將層級納入變量，將“黨”破解條塊分割的能力明確定位為政黨勢能，特指“黨”的能量并非泛指一切政治主體的能量，探究政黨勢能破解多層級條塊分割的運行機制。一是明確“政治勢能”的主體是政黨，更清楚地說明政策執(zhí)行中的政治因素就是政黨的領導作用。二是在實踐中，政黨而非其他政治力量，作為破解中國條塊分割問題的核心動力，中國共產黨以黨組織的政治動員機制突破條塊分割的科層組織桎梏，撬動條塊協(xié)調機制的達成。三是中國公共服務議程由使命型政黨發(fā)起，“政黨勢能”概念更明確“政黨”在公共服務領域的關鍵作用，描繪了中國政策執(zhí)行中對“黨的意志”的執(zhí)行。為了具體呈現這一運行機制，本文以公共服務多層級的供給為論述場景，縱向上，公共服務的供給必須跨越從中央到地方再到基層的多層級性障礙；橫向上，公共服務作為一項重要的政府職能，需要克服部門林立的分隔，在縱橫交錯的公共服務供給末梢，基層一站式公共服務供給要求整合碎片化的服務資源。這主要面臨三個問題。一是“條”的多層化阻礙，即長鏈條的組織體系會影響“上傳下達”的信息傳遞效果，可能造成政策目標傳遞的失靈。二是“塊”的碎片化難題，即碎片化提高了政府提供公共服務合力的成本。三是“資源”的碎片化難題，帶來居民壞的公共服務體驗。多層級供給公共服務情景下的條塊分割主要包括縱向多層級的“條”的碎片、橫向部門競爭的“塊”、基層資源利用的“散”三個層面的碎片化。本文關注當前以基層作為供給主陣地的一站式公共服務供給模式，強調對組織內部資源和市場資源的整合，參考“黨的領導在場—構建權威—借勢成事”［２３］和“政治精英在場產生政治勢能—議事協(xié)調場域下構建權威—借助權威高位推動轉化為治理動能”［２６］的政治勢能分析框架，提出了“政黨勢能：破解公共服務多層級供給中的條塊分割”分析框架。

（一）逐級政治定調：貫通多層級的“條”

政黨勢能在中國五層級行政體制內逐級遞增，自上而下傳遞政治任務。為確保某一政治議題傳遞至基層末梢，黨政一把手通過批示、督查、調研等方式向下釋放政治信號，設置專項工作等方式實現“實質權威”對“正式權威”的有效替代，確?！皺嗔υ趫觥保郏玻叮荩x予議題合法性。不同層級的政治定調確保任務的縱向傳遞，打破“條”的分割。

（二）領導小組統(tǒng)籌：理順碎片的“塊”

政治動員機制下，黨委根據不同政治任務設立中心工作，將條、塊主要領導人納入臨時機構擔任主要責任人或成員，簽訂目標任務書并分配政治任務，通過這一臨時機構將分割的機構和部門整合起來，實現資源的聚集和組織功能整合。［１５］領導小組工作責任制就是利用等級權威以及黨政集體領導制度，從而在行政軌道外創(chuàng)造出另一個軌道，以便迅速有效地執(zhí)行和聯(lián)結。［２７］因而，以領導小組為代表的議事協(xié)調機構重塑組織治理權威，將政黨勢能轉化為組織治理合力，打破部門林立的“塊”的桎梏。

（三）基層資源整合：化解資源利用的“散”

政治任務和目標考核的雙重壓力激活了基層資源統(tǒng)籌能力，政黨勢能轉化為組織執(zhí)行勢能。壓力型體制下，中心工作制、領導包聯(lián)制等通過構建上級黨政領導與基層組織的多層級責任聯(lián)結［２８］，有效激活了基層政府資源調配的動力。［２９］因而，在政治與行政雙重壓力下，作為政策企業(yè)家和資源集合體的基層，利用政黨資源統(tǒng)籌優(yōu)勢和多樣化執(zhí)行策略，協(xié)調組織內外資源完成政治目標。

據此，本文認為“政黨勢能”按照“政治定調—組織統(tǒng)籌—基層整合”的運行邏輯破解條塊碎片的“矩陣難題”（見圖1）。通過“政治精英在場啟動政黨勢能—組織架構調整達成組織共識—基層整合資源”完成政治任務，依次貫通多層級的“條”、理順碎片化的“塊”、化解資源利用的“散”三個層面的組織碎片化現象。多層級政治定調確立政治任務后，通過黨的政治動員機制向條塊釋放“中心工作”信號，并對科層組織、資源進行調整、重組、整合。這一階段，“政黨勢能”作為一種政治動員勢能，逐級確立“政治任務”的中心工作地位，并構建領導小組達成組織共識形成治理共同體，表現為對“條分散，塊碎片”的組織整合能力。在基層執(zhí)行層面，“政黨勢能”轉化為組織執(zhí)行勢能，著重激活基層作為資源集合體的積極性和政策企業(yè)家的組織優(yōu)勢，調動組織內外資源以完成政治任務。

三、案例：“A城家政”基層服務站的建設

黨的十八大以來，被冠以XX之家、XX服務站、XX驛站等名稱的基層公共服務站點成為黨和政府供給公共服務的主陣地。以“A城家政”基層服務站點建設作為分析公共服務多層級供給中的條塊分割問題的具體案例，主要基于以下原因。第一，案例具有完整性。從國家層面提出“家政提質擴容”任務，到省市進行政策本地化解讀，達成不同層級的組織共識，再到基層落地執(zhí)行，案例在不同層面呈現了組織碎片化現象及條塊協(xié)調模式，對理解多層級條塊關系提供了完整的場景。第二，“家政提質擴容”任務的發(fā)動者和推動者是政黨，政黨勢能作為達成這一政策目標的關鍵力量。案例凸顯“黨”的作用，對理解中國政治體制，解釋中國公共服務供給模式提供了重要場景。第三，案例具有代表性?！癆城家政”基層服務站點的建設，代表了當前通過基層公共服務站點為“一老一小”提供一站式公共服務的供給模式，也為破解超大城市公共服務碎片化現象提供了新的方案。

（一）材料來源

本文采用案例研究法，主要圍繞“政黨勢能”和“條塊關系”兩大核心變量，對“A城家政”基層服務站項目的規(guī)劃、建設、驗收進行全過程跟蹤，關注從中央到地方再到基層政府何以逐級破解條塊分割，推動基層服務站點落地提供細節(jié)上的支撐。資料主要來源于三個渠道，形成三角互證。一是深度訪談。筆者于2021年3月至2023年2月期間先后對“A城家政”基層服務站政策制定、站點建設、站點考核等不同階段的行動主體進行了深入訪談，形成20多萬字的訪談材料。二是參與式觀察。筆者于2021年7月至11月前往主管站點建設工作的處室進行田野蹲點調查，全程參與“A城家政”基層服務站建設指引的制定、站點考核驗收等工作并記錄田野筆記，收集了與“A城家政”基層服務站有關的文件、領導批示、領導小組會議記錄等。三是權威的官方資料。對從中央、省級、A市、各區(qū)、街鎮(zhèn)各層級與“A城家政”基層服務站有關的正式文件、檔案資料以及權威新聞報道等進行了搜索與梳理。

筆者連續(xù)三年多在實地蹲點調研、參與式觀察、深度訪談的跟蹤過程中，獲得的大量研究素材能夠相互佐證，滿足了案例研究所需的翔實性要求，能對研究議題展開深入的分析論證，回答不同層級何以破解條塊分割，推動“A城家政”基層服務站點的建立。

（二）案例描述

習近平總書記強調：“家政服務是朝陽產業(yè)，既滿足了農村進城務工人員的就業(yè)需求，也滿足了城市家庭育兒養(yǎng)老的現實需求，要把這個互利共贏的工作做實做好，辦成愛心工程?！保郏常埃?019年6月國務院辦公廳發(fā)布《關于促進家政服務業(yè)提質擴容的意見》確立了家政服務作為政府公共服務職能的重要議題。

A市是國務院家政服務業(yè)提質擴容“領跑者”試點城市之一。2019年11月，A市人社局、市發(fā)改委、市民政局等8部門聯(lián)合發(fā)布《A市實施“南粵家政”A城行動工作方案》，要求到2021年，全市所有街（鎮(zhèn)）全覆蓋建設“A城家政”基層服務站。通過“一把手工程”，主管民生事務的副市長親自掛帥，成立“A城家政”項目領導小組。由A市人社局牽頭，民政局、衛(wèi)健委、商務局等市局職能部門及各區(qū)縣配合，將基層服務站建設納入本年度重要目標任務指引。2020年6月和10月，領導小組先后發(fā)布第一版、第二版的站點建設指引，要求2020年底各個街鎮(zhèn)完成建站任務。A市借助重點工作、中心工作的權威勢能，將站點建設納入黨群服務中心，街鎮(zhèn)一把手擔任站長，通過政治力量和行政力量的雙重動力推進這一民生工程的完成。2021年10月，以街鎮(zhèn)自評、區(qū)人社實地核驗、市人社抽查評估的方式完成了“A城家政”基層服務站的驗收，A市街鎮(zhèn)全覆蓋的“A城家政”基層服務站點建設目標達成。

通過“一把手工程”的強勢推動，A市短期內完成了建站目標，“A城家政”基層服務站成為了A市特色項目，成為人社部門落實“我為群眾辦實事”實踐活動、推進民心工程和踐行A市年度十大民生實事（１）的重要抓手?！澳匣浖艺惫こ掏菩幸荒旰螅瑥V東省召開現場推進會并發(fā)布《關于推動“南粵家政”工程高質量發(fā)展的意見》，將“南粵家政”工程視為一項長期發(fā)展的重大民生工程、民心工程。在國家層面，2022年底國家發(fā)展改革委、商務部等部門發(fā)布《關于推動家政進社區(qū)的指導意見》提到“著力建設家政社區(qū)服務網點”“將推動家政進社區(qū)納入促進家政服務業(yè)提質擴容部際聯(lián)席會議重點任務”（２）。同時，“A城家政”基層服務站點建設模式被國家發(fā)展改革委官方作為典型案例在全國范圍推廣。

一方面，“A城家政”基層服務站要求統(tǒng)籌散落在不同部門的公共服務，一站式供給養(yǎng)老服務、家政服務、母嬰護理、醫(yī)療護理、轉介服務這五大基本服務，當中涉及民政、衛(wèi)健、人社等多個部門，需要打破公共服務多條線分割問題。另一方面，站點建設中凸顯“政黨”的作用，習近平總書記對家政服務發(fā)展的重要論述，地方設立民生工程、一把手工程，街鎮(zhèn)一把手擔任站長等，這些層層疊加的政治權威推動任務目標的達成。

四、逐級政治定調：縱向層層貫通

“政治定調”是發(fā)揮政黨勢能的重要手段，為破解“條”的碎片以“逐級”政治定調確保中心任務自上而下傳遞。公共服務多層級供給場景中，中央層面通過習近平總書記講話、批示確立政治議題，省級層面將其納入民生實事、民生工程，市級通過黨委一把手工程強調“黨的領導在場”，區(qū)縣將其納入民生重點工作推動，街鎮(zhèn)要求一把手擔任站長將其視為政治任務確保必然完成。以逐級黨政一把手遞增政治位階的方式強化任務的“政治性”，確保這一政黨關切的政治任務在行政任務中具有優(yōu)先級，使得這一政治任務自上而下得以傳遞、強化。

（一）省級回應總書記囑托：設立民生工程

隨著“一老一小”照護問題的凸顯，家政服務發(fā)展被納入黨和政府重要的民生工作議程。2018年10月，習近平總書記視察廣東時要求廣東解決好“家政”民生問題，總書記的重要指示表明了家政服務發(fā)展議題的政治屬性和目標任務的優(yōu)先級。在接收到上級政治指令后，廣東省委迅速行動，通過成立民生工程的方式將家政服務發(fā)展納入到省級重點工作中。在國務院發(fā)文促進家政服務業(yè)提質擴容的背景下，廣東省委、省政府于2019年8月全面啟動實施“南粵家政”工程。設立“粵菜師傅”“廣東技工”“南粵家政”三項工程作為省委、省政府部署的重大民生工程，通過省三項工程領導小組辦公室召開“南粵家政”工程現場推進會，將任務傳遞到各個市。

（二）市級創(chuàng)新示范：設立“一把手工程”

A市作為廣東省超大型城市，擁有超千萬級的人口體量，自然承接了省“南粵家政”重大民生工程的重要任務。黨中央和國務院對家政服務議題的重視，以及省三項民生重點工程的設立，使得這一議題并非按照傳統(tǒng)行政任務的科層傳遞邏輯，而是以“政治屬性”的方式引起一把手的高度重視，即黨委領導的重視。廣東省將“南粵家政”納入三項民生工程后，A市市委書記在省三項工程文件中批示：“此項（家政服務業(yè)）工作我市有基礎、有需求、有能力，一定要確保走在全國前列。”通過黨委一把手批示，明確這一議題在A市工作中的重要地位。

黨委一把手的批示，一方面表明議題的政治屬性，A市黨委回應來自中央、省級的政治任務。2019年11月，A市被國家發(fā)展改革委確定為全國家政服務業(yè)提質擴容“領跑者”行動重點推進城市（3），全國只有32個市（區(qū)）被列入“領跑者”計劃。中央通過地方政策試點的方式，以“重點”“示范”“模范”等標簽凸顯中央對家政服務創(chuàng)新城市的重視，這也符合A市黨委一把手對A市家政服務發(fā)展有所成就的期待。另一方面，黨委一把手的重視推動這一任務的完成。黨委一把手的批示釋放了政治信號，并將“塊塊”注意力聚焦在家政服務發(fā)展議題。市委書記為牽頭的人社部門站臺，并將其確認為“一把手工程”，要求“突出把‘A城家政’基層服務站建設作為‘一把手’工程，進一步強化黨建引領，結合城市更新加強資源整合，爭取年底實現街鎮(zhèn)基層服務站和養(yǎng)老服務中心全覆蓋”。A市明確以全市街鎮(zhèn)全覆蓋建設“A城家政”基層服務站的方式進行家政服務發(fā)展議題的本地化創(chuàng)新探索。由此，一把手的批示將政治議程轉化為具體的行政事務，“一把手工程”成為政治議題順利推進的重要手段。

（三）區(qū)街黨委重視：納入重點工作

落在基層，“A城家政”基層服務站成為一項必然完成的“政治任務”。正如Y區(qū)人社局負責站點建設的科長說：“‘ A城家政’基層服務站的建設是一項政治任務，保證一定完成?！保ㄔL談資料，YXFK20210805）（4）作為牽頭部門的區(qū)人社局積極爭取區(qū)黨政領導重視，使站點建設目標上升為區(qū)級年度或者階段性重點工作，以期調動區(qū)域范圍內更多的資源，同時，積極向上獲取政治資源，確保更高層級的黨政領導重視。第一版站點建設指引發(fā)布后，地處市局辦公地轄區(qū)的Y區(qū)迅速行動，由于處在老城區(qū)養(yǎng)老服務需求大，且原本承接街道綜合養(yǎng)老服務中心的企業(yè)具備家政服務資質，Y區(qū)便將站點掛牌在街道綜合養(yǎng)老服務中心，并邀請市委書記前來參觀。盡管市委書記在參觀中提到“紅色元素不夠，黨建引領作用沒有發(fā)揮起來”，但市委書記的親臨為Y區(qū)后續(xù)開展站點建設工作指明了方向。為落實市委書記的指示，A市人社局在基層服務站第二版建設指引中明確在黨群服務中心內布局站點，由街鎮(zhèn)一把手擔任站長，實際運營商擔任副站長。這樣解決了場地空間不足問題（5），又通過街鎮(zhèn)書記擔任站長明確了街鎮(zhèn)對站點建設工作的主導責任。

黨委領導的重視也激活了牽頭部門的積極性。B區(qū)人社局在站點建設、評估的強勢源于B區(qū)黨委一把手對“A城家政”基層服務站建設工作的重視。從前期項目啟動會、B區(qū)第一個站點掛牌，到市局對站點調研及后期站點驗收，B區(qū)人社局負責這一項目的副局長都全程參與，并以就業(yè)目標考核責任制為抓手，確保“A城家政”基層服務站在街鎮(zhèn)的落實。他提到：“我之前是民政口的，才調過來，局長派我跟‘A城家政’，現在對人社工作還在熟悉。民政每年花了很多錢做了很多事情，但最讓老百姓記住的是長者食堂。說實話，我把‘A城家政’基層服務站放在和長者食堂一樣重要的位置，都是直接把公共服務送到居民家里，所以這件事一定要做好。”（訪談資料， BYQL20211205）

五、組織統(tǒng)籌：橫向部門理順

逐級政治定調確認了政治任務后，以領導小組理順橫向部門競爭，確保中心工作在“塊”層面達成目標共識。黨政一把手政治定調確立為“一把手工程”后，以定期會議、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合行動等方式確保中心工作處于行政事務的優(yōu)先級，成立領導小組，理順牽頭部門與成員部門職能、領導關系與業(yè)務關系，以達成整體治理目標。

（一）推介會、集體調研：達成目標共識

為確?！耙话咽止こ獭钡穆鋵崳珹市專門召開推介會、開展多次調研。推介會的目的在于重申議題的重要性并分配政治任務，同時開展集體調研活動，通過邊試邊調整的方式探索基層服務站的建設模式和運營模式。關鍵在于將“塊塊”家政服務議題共識分解為具體職能部門任務，破解職能部門壁壘，實現治理合力。

2019年11月，A市召開實施“南粵家政”A城行動啟動活動，省人社廳長、市委書記出席。推介會后，先后發(fā)布了《“南粵家政”A城行動工作方案》、兩版《“A城家政”基層服務站建設指引》《“A城家政”示范門店建設指引》《A市實施“南粵家政”工程促進就業(yè)工作方案》《A市推動“南粵家政”工程A城行動高質量發(fā)展的實施意見》等，包括建站、運營、驗收、提升等不同階段。在文件起草、規(guī)劃制訂中將與“A城家政”基層服務站相關的職能部門及區(qū)縣政府納入，通過征求意見、聯(lián)合發(fā)文、會議協(xié)商的方式吸引配合部門和下級政府的注意，理順部門間的職責，保證建站任務的完成。2020年7月，A市市委書記和市長到B街道“A城家政”基層服務站調研，通過黨政一把手前往現場調研和召開座談會的方式進一步凝煉共識。黨委一把手提出：“著力壓緊壓實工作責任，建立健全黨委政府領導、人力資源社會保障部門牽頭、相關部門齊抓共管、社會力量積極參與的工作機制，強化政策支持和宣傳引導，形成工作合力?！保ǎ叮h委一把手重申對站點建設任務的重視，同時強調多部門的合作治理。

（二）成立領導小組：理順部門關系

《“南粵家政”A城行動工作方案》要求成立A市推進家政服務發(fā)展領導小組統(tǒng)籌協(xié)調站點建設工作，“由分管人社工作的副市長擔任組長，相關市直單位為成員單位，領導小組辦公室設在市人社局”。（７）2019年底在A市推進家政服務發(fā)展領導小組的第一次會議上，負責民生工作的副市長提出：“市委書記指示要提前到2020年底全部建成，各區(qū)政府要積極創(chuàng)建，可以先試點，通過以點帶面逐步鋪開。”領導小組成立后，2020年6月發(fā)布的一號文件是開展“A城家政”基層服務站建設的通知，包括第一版建設指引，其中提到整合基層各類公共服務站點資源，年底各個街鎮(zhèn)完成建站任務。同年10月發(fā)布了第二版建設指引，當中明確街鎮(zhèn)作為建設主體，由街鎮(zhèn)一把手擔任站長負責人，并且要求在黨群服務中心建站。

因此，“A城家政”基層服務站街（鎮(zhèn)）全覆蓋的建設任務確立為“一把手工程”后被納入了A市的中心工作，將項目有關的職能部門和區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府納入領導小組。一是領導的高階推動，由負責民生的副市長擔任組長，確認牽頭部門和配合部門的職責，避免部門間信息壁壘、部門競賽產生隔閡。二是暢通溝通機制，通過不定期召開聯(lián)絡員工作會議、專題協(xié)調會議，不定期調研等，達成“塊塊”組織共識并進行組織內部的階段性糾偏調整。三是領導小組的成立增加了層級互動，通過簡報制度、通報制度，如每季度最后一個月25日前報送進展情況表，進行過程和成果跟蹤，及時掌握基層執(zhí)行情況。

（三）牽頭部門：統(tǒng)籌條塊資源

A市人社局將“A城家政”基層服務站視為部門亮點工作大力宣傳，成為其“我為群眾辦實事”和凸顯部門創(chuàng)新的重要成果。

牽頭處室將站點建設工作納入年度部門重點任務，并納入就業(yè)目標責任制進行考核。一是重新定義站點，項目牽頭的人社局希望這一站點能夠整合民政、婦聯(lián)、衛(wèi)健等現有的基層公共服務，凸顯本部門利益，將其定位為基層公共服務綜合體。A市人社局負責站點建設工作的Ｘ處長介紹：“其實就是培養(yǎng)養(yǎng)老服務、居家服務、母嬰照護、醫(yī)療護理4支隊伍，這4支隊伍相對應的就是民政、人社、婦聯(lián)、衛(wèi)健。所以我們說基層服務站基本上定位是對外服務的一個窗口，然后通過這個窗口來引流，比如說街道的養(yǎng)老中心、社區(qū)服務中心、社工站對接起來。我們人社搞‘A城家政’，進了黨群服務中心希望通過街鎮(zhèn)引流。”（訪談資料， RSXC20221203）

二是借助基層黨委力量推動。通過基層黨委一把手和基層黨群服務中心的動員機制和統(tǒng)籌能力，由街（鎮(zhèn)）書記擔任站長統(tǒng)籌碎片化的部門資源，將站點設在黨群服務中心，理順站點與其他服務站點、政府與市場之間的關系。

六、基層整合：化解資源利用的“散”

前期縱向層層貫通的政黨定調、橫向打破部門壁壘的組織統(tǒng)籌，為基層破解資源碎片化提供了組織基礎，處在中國漏斗形體制底端的基層正好承接了來自上級“塊”部門和“條”層級的各類資源，具有化解組織內外分割的天然優(yōu)勢。政治任務和目標考核的雙重壓力，激活了作為資源集合體的基層的組織執(zhí)行勢能，基層作為“政策企業(yè)家”鏈接組織內部條塊資源與組織外的社會資源，與企業(yè)合作，策略性地完成建站任務。

（一）激活街鎮(zhèn)：借助黨委力量

街鎮(zhèn)將“A城家政”基層服務站的建設任務與黨建引領、“我為群眾辦實事”黨史學習教育結合起來，由街鎮(zhèn)黨政一把手擔任站長，站點建設任務上升為重要事項。NS街道黨委副書記認為：“‘A城家政’基層服務站是一項政治任務，必須在規(guī)定時間內完成站點建設、掛牌，畢竟街道一把手是站長，這都要上墻公示的?！保ㄔL談資料，HZNS20211008）

作為中國多層級政府的行政末梢、條塊資源集聚地，街鎮(zhèn)具有整體調動組織內部資源的優(yōu)勢?！癆城家政”基層服務站點建設依次被定義為省級三項民生工程、市級一把手工程、區(qū)縣年度重點工作，由街鎮(zhèn)一把手擔任站長，這一系列舉措將站點建設任務上升為黨政重點工作，吸引了街鎮(zhèn)注意力且推動其優(yōu)先布局資源完成這一政治任務。

（二）統(tǒng)籌市場：整合組織內外資源

為確保任務的完成，街鎮(zhèn)多交予原本承接了轄區(qū)社工站、養(yǎng)老服務的企業(yè)承接“A城家政”基層服務站。2021年第一次站點評估顯示：共有90家企業(yè)或組織直接參與到“A城家政”基層服務站的運營工作，其中養(yǎng)老企業(yè)占比最大，承接了Ａ區(qū)44%的基層服務站。街鎮(zhèn)通過項目內容打包給承接企業(yè)的方式完成上級任務，企業(yè)成為基層公共服務一站式供給的重要主體。

部分街鎮(zhèn)通過在黨群服務中心設立“家政超市”，將分散在不同部門的家政服務、養(yǎng)老服務、醫(yī)療保健、母嬰護理和人社部門就業(yè)、培訓服務都納入“家政超市”服務內容。而轄區(qū)內家政、養(yǎng)老、母嬰照護等服務需求不足，有大量家政閑置資源的邊緣街鎮(zhèn)積極向上爭取資源和政策優(yōu)惠，將“A城家政”基層服務站定位為家政就業(yè)培訓驛站，得到了A市人社局的肯定。

七、結論與討論

“政黨”而非其他政治力量是破解我國行政體制條塊分割問題的核心動力，以逐級政治定調貫通多層級的“條”，以領導小組統(tǒng)籌理順碎片化的“塊”，通過基層整合組織內外資源化解資源利用的“散”。據此，政黨勢能依次破解了“條條”“塊塊”、資源分散的“矩陣難題”。本文將政黨勢能破解公共服務多層級供給中的條塊分割機制總結為“政治定調—組織統(tǒng)籌—基層整合”的運行邏輯，將政黨勢能概括為黨在確立核心議題、統(tǒng)籌組織、整合資源中的政治動員機制和組織執(zhí)行機制。政黨勢能前期表現為領導重視與驅動條塊協(xié)同的政治動員機制，即政黨權威下確立中心工作和條塊協(xié)作的工作模式［１９］，后續(xù)政黨勢能得以落地的關鍵在于基層能否將其轉化為組織統(tǒng)籌、協(xié)調執(zhí)行的能力。

其一，縱向上，通過層層遞增的政治定調破除多層級政治任務的傳遞壁壘問題，即打破“條”分割。為確保政治任務的長鏈條傳遞，黨委政府不斷政治定調逐級遞增政治位階，比如中央層面習近平總書記的講話、省級設立民生工程、市級成立“一把手工程”、區(qū)縣設置年度重點工作等方式，將任務不斷確立為本層級的黨政重點工作。同時，政黨勢能的傳遞亦可打破層級而非線性的傳遞機制，比如通過習近平總書記的講話、批示直接傳遞至市級或者基層。因而，政黨勢能表現為金字塔結構，越往基層政黨勢能不斷疊加，即政黨勢能的“層層加碼”。這一發(fā)現補充了既有研究多關注橫向切面政治勢能的不足，并將縱向層級帶入政治勢能研究。

其二，橫向上，通過發(fā)揮政黨政治動員機制設立中心工作，以領導小組的方式協(xié)調職能部門的競爭，整合“塊”碎片。為確保政治任務達成共識，黨政一把手通過會議、調研的方式釋放政治信號，通過成立領導小組的方式將涉及這一中心工作的職能部門，區(qū)縣、街鎮(zhèn)納入議事協(xié)調框架，以目標考核和分級發(fā)包的方式將政黨勢能轉化為組織協(xié)調能力，理順部門權責并向下傳遞政治任務。

其三，在縱橫交錯的基層，政黨勢能轉化為組織勢能，激活基層作為漏斗末梢的資源集合體優(yōu)勢，統(tǒng)籌來自組織內條塊資源和組織外的社會資源，化解資源利用的“散”。基層處在中國漏斗形體制底端，成為政策、資金等多重資源要素匯合點，街鎮(zhèn)作為資源漏斗閥有權決定資源的分配，根據任務性質操作開閥、關閥。同時，公共服務基層供給情景下，漏斗閥另一端面向民眾，與社會對接，基層既承接了來自條塊組織的各類資源，又能統(tǒng)籌組織外部的社會資源，關鍵在于何以激活基層資源整合動能。這一研究跳出了“上面千條線，下面一根針”的基層負擔過重視角，將基層視為積極的“政策企業(yè)家”角色，這也符合基層能實現“小馬拉大車”的田野實踐。

政黨勢能的提出回答了中國政治體制何以破解碎片化威權這一命題。“碎片化威權主義”理論從科層體制內部出發(fā)，解釋了中國政策執(zhí)行過程中的部門主義、協(xié)調難問題。與之相對的“共識型決策”理論則關注中國政治體制內部的協(xié)調協(xié)作，解釋了中國在特殊領域高效決策現象。二者均關注中國決策體系中的權威壟斷與組織內部碎片化問題，關鍵在于到底何種能力將分散的決策體系聚攏起來。李侃如等人認為中國采用“意識形態(tài)、放權與協(xié)商”“信息流通與改進”應對矩陣混亂的條塊關系［３１］，即通過“威權”，尤其是中央意志來促成共識。本文通過對政黨勢能的分析，論證政黨成為破解中國條塊分割、達成決策共識的核心動力，以政黨的政治動員機制和組織執(zhí)行機制達成不同層級的權威共識，理順碎片化的業(yè)務關系和領導關系，先后破解了權威和碎片化問題。

需要進一步討論的是，政黨勢能作為破解多層級條塊分割的重要力量，也有一些需要進一步完善的地方。政黨勢能對權威、人力和財力等組織有限資源的傾斜性使用，一定程度上對科層組織專業(yè)化分工的行政邏輯帶來了挑戰(zhàn)，容易形成“滅火式”政績誤判，也延緩了其他組織任務的有效開展和資源安排。［３２］此外，黨政一把手對任務的遴選至關重要，政黨勢能的發(fā)揮不可避免地帶有一定的主觀性色彩。如何更好地發(fā)揮政黨勢能優(yōu)勢，服務于國家治理，是我國行政機構改革和深化的必然要求。

受限于經驗材料限制，本研究并不能全觀政黨勢能破解中國五層級條塊分割的作用機制，以自上而下的公共服務供給作為分析場景，期待學界能夠繼續(xù)依托更富有中國特色的案例故事，對政黨破解條塊碎片化提供更具有解釋性的分析。

注釋：

（１）“持續(xù)推進三項工程A城行動，有針對性幫扶失業(yè)人員提升就業(yè)技能”是A市2022年十件民生實事之一。

（２）參見《國家發(fā)展改革委等部門關于推動家政進社區(qū)的指導意見》（２０２２年１１月２４日發(fā)改社會〔２０２２〕１７８６號），ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｈｅｎｇｃｅ／ｚｈｅｎｇｃｅｋｕ／２０２２－１２／２１／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５７３２９８８．ｈｔｍ。

（3）重點推進城市在發(fā)展員工制家政企業(yè)、推動家政進社區(qū)、提升服務質量和創(chuàng)新服務品種、更大規(guī)模更高質量的培訓、行業(yè)自律和誠信建設、加快立法立規(guī)等六個方面當好“領跑者”。

（4）訪談材料編碼說明：以訪談時間與訪談對象身份為編碼要素，前兩位字母表示來自區(qū)縣或者市局部門，第3-4位字母表示具體受訪者，數字表示訪談日期。

（5）第一版建設指引要求街鎮(zhèn)集中提供面積不少于100平方米的服務場地，第二版建設指引取消了場地面積要求。

（６）資料來源：《高標準高質量加快三大工程Ａ城行動向縱深發(fā)展》（２０２０年７月５日Ａ市日報）。

（７）資料來源：《Ａ市實施“南粵家政”Ａ城行動工作方案》（Ａ人社發(fā)〔２０１９〕２８號）。

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（責任編輯 吳 楠）

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作者簡介：肖濱（1961—），四川瀘州人，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授，博士生導師，主要研究方向：當代中國政治與政府、地方治理研究；姚媛（1994—），女，湖南郴州人，中山大學政治與公共事務管理學院博士生，主要研究方向：中國政府研究、城市治理。