摘要：中央政府和地方政府治理邏輯的差異導(dǎo)致二者在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度功能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的錯(cuò)位。完善的激勵(lì)約束機(jī)制可以最大程度上化解央地之間的博弈困局，提升審查主體的能動(dòng)性，引導(dǎo)其自覺作出符合制度要求的行為。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制變革需以激勵(lì)相容原理為指導(dǎo)，使審查主體的價(jià)值追求與制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)更為契合。然而，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度卻與激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)相背離：主體自利性動(dòng)機(jī)導(dǎo)致央地目標(biāo)不一致；公平競(jìng)爭(zhēng)審查利益補(bǔ)償機(jī)制匱乏導(dǎo)致地方政府審查能力不足；責(zé)任懲戒規(guī)則可操作性較弱導(dǎo)致中央政府難以有效約束地方政府審查行為。對(duì)此，需從主體、利益、權(quán)責(zé)三重維度探尋相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，提升制度的可持續(xù)發(fā)展性。

關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查；多元主體；激勵(lì)相容；利益沖突；實(shí)施機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.294" " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " "文章編號(hào)：1003-8477（2024）05-0117-09

一、背景與問題

公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，是良好營(yíng)商環(huán)境的重要表征，[1]（p138-147）其形成有賴于以競(jìng)爭(zhēng)法治為核心的一系列制度塑造和機(jī)制保障，公平競(jìng)爭(zhēng)審查是其中關(guān)鍵的制度工具之一。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是中央規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為的政策措施，主要采取自我審查模式，即由政府及其職能部門自行審查政策文件是否合乎公平競(jìng)爭(zhēng)要求。這樣一來，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在設(shè)立之初便存在一組假定上的悖論，即一方面預(yù)設(shè)地方政府及其職能部門有出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施的動(dòng)機(jī)，另一方面又預(yù)設(shè)其具備糾正此類反競(jìng)爭(zhēng)行為的動(dòng)機(jī)，這一局限需依靠有效的實(shí)施機(jī)制予以化解。然而，現(xiàn)行實(shí)施機(jī)制未能對(duì)自我審查主體形成有效約束，各地審查工作形式化，難以避免行政權(quán)力運(yùn)行中的低效、無效。

在此背景下，優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制十分必要。文本形態(tài)或政府話語體系下的公共政策有效執(zhí)行并非直線過程，從國(guó)家層面到地方層面，政策目標(biāo)需經(jīng)過“細(xì)化”或“再規(guī)劃”的歷程，方能落地。[2]（p61）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和整體治理變革，中央政府、地方政府和市場(chǎng)主體均有不同的價(jià)值取向，實(shí)施機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于化解公益與私益的沖突，提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度目標(biāo)與各方利益之間的一致性。目前，關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，學(xué)界從理論溯源到制度設(shè)計(jì)，從審查模式、審查標(biāo)準(zhǔn)到制度效力等各個(gè)維度都進(jìn)行了相應(yīng)研究。但是，現(xiàn)有研究更偏重靜態(tài)的制度規(guī)范，而從動(dòng)態(tài)角度對(duì)實(shí)施機(jī)制和其中涉及主體關(guān)系的研究尚顯不足。有鑒于此，本文擬從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制運(yùn)行面臨的困境切入，運(yùn)用激勵(lì)相容理論剖析多元主體間的博弈關(guān)系并探索其協(xié)調(diào)的可能性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出一套符合多元主體訴求的實(shí)施機(jī)制。

二、激勵(lì)相容理論與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制優(yōu)化的耦合

激勵(lì)問題在每一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)單位中都會(huì)出現(xiàn)，中央政府及地方政府同樣如此，一旦主體間的博弈關(guān)系失衡，便容易出現(xiàn)制度失靈問題。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施中地方政府自我審查模式的弊端凸顯，繼續(xù)因循傳統(tǒng)的價(jià)值立場(chǎng)和實(shí)施機(jī)制，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的可持續(xù)性不足，故亟須引入激勵(lì)相容機(jī)制，形成央地多元主體互動(dòng)的良好治理格局。

（一）激勵(lì)相容理論的法學(xué)引入

激勵(lì)相容概念最初由哈維茨在其機(jī)制設(shè)計(jì)理論中提出，并應(yīng)用于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)。根據(jù)哈維茨的理論，一套合理的制度運(yùn)行機(jī)制應(yīng)當(dāng)是激勵(lì)相容的，它能夠使行為人的行為方式、目標(biāo)與集體利益的價(jià)值追求相吻合。[3]（p427）激勵(lì)相容機(jī)制設(shè)計(jì)的目的是在多元主體動(dòng)機(jī)不一致、信息不對(duì)稱的情況下，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與集體利益之間的一致。如果說博弈論描述的是特定情境下各方主體行為選擇的結(jié)果，那么激勵(lì)相容理論則是設(shè)計(jì)了一個(gè)合理的機(jī)制，使博弈各方的行為選擇盡可能接近該制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)。[4]（p289）根據(jù)哈維茨的觀點(diǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)主體都具有自利性，并按照自身利益最大化的原則行事。當(dāng)制度設(shè)計(jì)者將某項(xiàng)任務(wù)分配給制度執(zhí)行者時(shí)，希望執(zhí)行者能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)定的目標(biāo)，而執(zhí)行者則希望獲得私益。如果制度執(zhí)行者所追求的私益與制度設(shè)計(jì)目標(biāo)發(fā)生偏離，則會(huì)造成制度失靈。因而，激勵(lì)相容的核心理念是化解公益與私益之間的沖突，提升制度執(zhí)行者的私益與制度設(shè)計(jì)者追求的公益目標(biāo)二者之間的契合度，促進(jìn)制度有效實(shí)施。

隨著研究的轉(zhuǎn)向和深入，激勵(lì)相容理論被逐步應(yīng)用到法學(xué)領(lǐng)域，譬如周漢華曾提出要以激勵(lì)相容作為個(gè)人數(shù)據(jù)相關(guān)制度設(shè)計(jì)的核心；[5]（p3）陳海嵩將激勵(lì)相容理論融入企業(yè)環(huán)境合規(guī)體系中，指出可通過多元主體之間的激勵(lì)相容化解“雙碳”目標(biāo)下企業(yè)環(huán)境治理法治化困境；[6]（p133）何邦武認(rèn)為基于激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)定網(wǎng)絡(luò)空間治理相關(guān)制度，可理順網(wǎng)絡(luò)空間中個(gè)人權(quán)利與公權(quán)力的關(guān)系。[7]（p74）具體到經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，在中國(guó)特色的政府與市場(chǎng)關(guān)系背景下，激勵(lì)相容所試圖解決的問題是，如何通過構(gòu)建系統(tǒng)且邏輯自洽的經(jīng)濟(jì)法律制度，來實(shí)現(xiàn)中央政府、地方政府和市場(chǎng)主體價(jià)值取向的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，形成治理合力。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查動(dòng)力不足存在激勵(lì)需求

自我審查模式下，地方政府及其職能部門“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重角色之間存在沖突，這嚴(yán)重影響了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制的運(yùn)行，導(dǎo)致審查流于形式，尚未真正“激活”。一方面，地方政府在推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度時(shí)本土化思維缺失，導(dǎo)致文本規(guī)范適用性較弱。各級(jí)地方政府出臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度文件，多是生硬復(fù)制中央出臺(tái)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查文本規(guī)范，尤其是國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化習(xí)俗各不相同，不同地區(qū)行政性壟斷的成因也可能存在較大區(qū)別，單純復(fù)制全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范性文件，欠缺科學(xué)性，也沒有足夠的針對(duì)性，制度容易在實(shí)質(zhì)上落空。另一方面，錯(cuò)審漏審現(xiàn)象較為普遍，一些文件經(jīng)審查后仍存在限定交易、妨礙商品流通、限制外地經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)進(jìn)入等排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容，制度實(shí)施存在“走過場(chǎng)”問題。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截止到2018年3月公布的59例違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的案件中，僅有3例是由政策制定機(jī)關(guān)自查發(fā)現(xiàn)的，自查發(fā)現(xiàn)的案件占比僅為5%。[8]（p121-135）此外，雖然在2019年我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已實(shí)現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)全覆蓋，但近三年來查處的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件在數(shù)量上不減反增，特別是2020年之后有顯著增加，如圖1所示；1在查處的各類壟斷案件中占比較高，如圖2所示。1國(guó)家加大行政性壟斷查處力度可能是導(dǎo)致以上情況的因素之一，但自2019年全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度后行政性壟斷案件數(shù)量仍未有明顯下降，這也充分表明公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度未能起到事前預(yù)防行政性壟斷的效果，審查實(shí)效甚微。

然而，自我審查模式已是現(xiàn)階段結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的最佳選擇，短期內(nèi)難以改變。作為一種事前審查方式，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在一定程度上排除了司法機(jī)關(guān)作為審查主體的可能性。司法機(jī)關(guān)一般是對(duì)行政權(quán)力行使的合法性進(jìn)行判斷，更多的是一種事后救濟(jì)，其直接作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體的可行性不高。明確了審查主體應(yīng)當(dāng)且只能是行政機(jī)關(guān)后，仍有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)外部審查和政策制定機(jī)關(guān)自我審查兩種方式，然而由反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部審查在我國(guó)的適用性并不強(qiáng)。一是我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員配備較少，而政策制定機(jī)關(guān)的文件卷帙浩繁、審查工作量較大，如由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，可能出現(xiàn)工作超負(fù)荷的情況；二是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)從外部介入，相較于科層制下行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)的直接糾錯(cuò)模式，可能面臨來自行政機(jī)關(guān)的壓力和對(duì)抗。

在審查模式無法改變的情況下，只有從全局性的角度完善激勵(lì)約束機(jī)制，提升中央政府和地方政府在目標(biāo)上的一致性，才能發(fā)揮制度的真正效用。退一步講，無論由誰作為審查主體都存在使制度流于形式的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建一套符合制度運(yùn)行規(guī)律的實(shí)施機(jī)制，促使審查主體自覺自愿履職，才是確保制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。為此，需要一種系統(tǒng)性的法律方案，突破傳統(tǒng)條件下彼此孤立的治理狀態(tài)，構(gòu)建起具有普遍激勵(lì)功能的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制，解決主體間的理性難題，使審查主體的行動(dòng)策略符合體系化的期待。[9]（p96）

（三）激勵(lì)相容理論化解實(shí)施機(jī)制失靈的適宜性分析

從實(shí)質(zhì)上講，法律并不會(huì)直接限制人的行動(dòng)，而是通過激勵(lì)與監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒等方式調(diào)整社會(huì)博弈的支付函數(shù)，對(duì)人的行為產(chǎn)生間接激勵(lì)作用，從而使其行為符合立法者的預(yù)設(shè)目標(biāo)。[10]（p149）如何構(gòu)建一套合理的實(shí)施機(jī)制，提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度各方主體的目標(biāo)一致性、增強(qiáng)其行動(dòng)協(xié)調(diào)性，是制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮的核心問題。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度涉及中央政府和地方政府的“委托—代理”關(guān)系，在激勵(lì)相容理論的指導(dǎo)下，促使中央政府和地方政府目標(biāo)函數(shù)趨于一致，使審查主體自愿接受制度框架的約束，具有可行性和有效性。

以激勵(lì)相容作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，有助于構(gòu)建起中央和地方良性互動(dòng)的“委托—代理”關(guān)系，促使地方政府積極參與制度實(shí)施。評(píng)價(jià)實(shí)施機(jī)制是否有效，關(guān)鍵在于該機(jī)制能否在引導(dǎo)制度執(zhí)行者自覺接受約束的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)其自身的利益目標(biāo)。反之，如果不能做到激勵(lì)相容，將會(huì)直接作用于制度執(zhí)行者的行為，最終可能導(dǎo)致選擇性執(zhí)行、亂執(zhí)行或形式性執(zhí)行等現(xiàn)象。如前所述，我國(guó)審查工作涉及面很廣，所有涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件都可能被審查，此類文件因關(guān)涉經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用不容小覷。這就可能出現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度預(yù)設(shè)目標(biāo)相悖的情況。因?yàn)椋诠礁?jìng)爭(zhēng)審查制度要求下，依靠人為制造地方保護(hù)壁壘和優(yōu)惠政策換取地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情形將會(huì)被限制，這將對(duì)短期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、官員個(gè)人政績(jī)考核產(chǎn)生不利影響。而激勵(lì)相容理論指導(dǎo)下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制，將更多考慮到公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度目標(biāo)與地方政府及其職能部門目標(biāo)、利益之間的兼容性，通過合理措施規(guī)避地方政府的逆向選擇，引導(dǎo)其忠實(shí)執(zhí)行。

在公平競(jìng)爭(zhēng)審查領(lǐng)域，央地之間的激勵(lì)相容應(yīng)有兩層含義：一是審查主體間的激勵(lì)相容，央地政府應(yīng)當(dāng)明確角色定位、明晰審查目標(biāo)和權(quán)責(zé)配置等，建立有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查內(nèi)在激勵(lì)和外部約束；二是審查政策實(shí)施上的激勵(lì)相容，這就需要中央政府正視和尊重地方政府在審查制度推行上的需求和利益，運(yùn)用多種治理手段引導(dǎo)地方政府的行為選擇，[11]（p110）滿足各地區(qū)差異化的審查需求。簡(jiǎn)言之，運(yùn)用激勵(lì)相容原理構(gòu)建實(shí)施機(jī)制，通過成本收益分配、權(quán)力責(zé)任配置等方式調(diào)整制度安排，協(xié)調(diào)多元主體的目標(biāo)沖突，破解制度實(shí)施不力的困局。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制的激勵(lì)失衡窘境

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度涉及中央政府和地方政府之間的多維治理結(jié)構(gòu)，其實(shí)施機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)審查主體的利益協(xié)調(diào)，提升其目標(biāo)一致性。然而，剖析我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)由于激勵(lì)不相容，審查主體的價(jià)值取向與審查目的背離，影響了該制度的有效實(shí)施。

（一）主體自利性動(dòng)機(jī)誘致央地政府目標(biāo)不一致

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度本質(zhì)上是一種價(jià)值權(quán)衡，即以競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值為標(biāo)尺，衡量相關(guān)政策措施的競(jìng)爭(zhēng)影響，[12]（p110）旨在通過對(duì)行政性壟斷的預(yù)防性控制，從源頭防范政府不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)行為，是落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位的有力抓手。然而，產(chǎn)業(yè)政策在短期內(nèi)對(duì)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用顯著，更容易受地方政府青睞。

地方政府偏好產(chǎn)業(yè)政策而怠于進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，其根源在于中央政府未能從全局角度協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，平衡央地之間的利益訴求與目標(biāo)導(dǎo)向。中央政府和地方政府展開的利益博弈是一種缺乏制度安排條件下的討價(jià)還價(jià)。[13]（p25-26）地方政府作為下級(jí)政府對(duì)其上級(jí)中央政府負(fù)責(zé)，其權(quán)力在事實(shí)上來源于中央政府的經(jīng)濟(jì)和政治分權(quán)。[14]（p97）此種地位差別形塑了央地政府不同的政策制定思維。中央政府往往著眼于國(guó)家的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的頂層設(shè)計(jì)中，意圖從國(guó)家層面打造有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，從宏觀經(jīng)濟(jì)的全局過程思考社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建是否達(dá)到預(yù)期效果，以獲取穩(wěn)定的稅收來源乃至保持社會(huì)環(huán)境的整體穩(wěn)定。然而，地方政府在權(quán)力構(gòu)成中屬“夾層”角色，其權(quán)力一方面源自中央政府的授權(quán)，必須執(zhí)行中央的政策；另一方面也是由社會(huì)公眾選舉賦予，需對(duì)本地選民負(fù)責(zé)，特別是在分稅制改革和官員績(jī)效考核的影響下，地方政府對(duì)本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)予以重點(diǎn)關(guān)注。[15]（p33-34）地方政府意識(shí)到，如果忠實(shí)執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，無疑會(huì)切斷通過實(shí)施地方保護(hù)而謀求短期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的通道。因此，即便中央政府意圖通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查來事先預(yù)防行政性壟斷，但地方政府著眼于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的思維仍會(huì)指引其推行具有地方保護(hù)色彩的政策措施，無形中阻礙了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施。

央地在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度推行上的目標(biāo)導(dǎo)向不一致，加之制度在法律體系中的定位模糊，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查淪為地方政府的事務(wù)性工作，甚至流于形式。與競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位一脈相承，近年來公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度定位有所提升。2022年公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫入新《反壟斷法》，2024年國(guó)務(wù)院頒布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）將其位階從部門規(guī)章提升到行政法規(guī)。然而，《反壟斷法》囿于立法語言的抽象性、規(guī)則的綱領(lǐng)性及模糊性，并未規(guī)定具有可操作性的實(shí)施機(jī)制，[16]（p120）從實(shí)體法依據(jù)上無法形成有效硬約束；[17] （p35）《條例》雖將“涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律”納入審查范圍，但關(guān)于法律的審查權(quán)如何落實(shí)也仍有待商榷，因?yàn)樵谧晕覍彶槟Ｊ较?，行政機(jī)關(guān)作為審查主體是否有權(quán)對(duì)效力位階較高的法律進(jìn)行規(guī)范性審查尚無定論，《條例》也并未對(duì)法律、行政法規(guī)的審查程序作出明確規(guī)定。制度的不完備難以有效緩解中央與地方政府之間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)力的配置以及利益基點(diǎn)的不同等因素而產(chǎn)生的沖突。由于中央政府和地方政府在利益目標(biāo)上存有差別，地方政府出于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益考量本就怠于推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，當(dāng)制度缺乏法律層面的實(shí)質(zhì)約束力時(shí)，則更為制度推進(jìn)緩慢提供了客觀理由。

概言之，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施涉及央地之間的利益目標(biāo)和權(quán)責(zé)配置，僅具有軟性約束力的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度難以羈束地方政府的行為。

（二）成本收益不對(duì)等導(dǎo)致地方政府審查能力不足

競(jìng)爭(zhēng)存在于經(jīng)營(yíng)者之間，也存在于地方政府之間。中央政府在經(jīng)濟(jì)和行政雙重維度賦予了地方政府獨(dú)立的利益主體身份，構(gòu)建起地方政府競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。[18]（p56-58）公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為打破地方保護(hù)、區(qū)域壁壘的重要手段，有利于抑制濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，具有顯著的正外部性。根據(jù)制度變遷理論，制度的創(chuàng)新與改革都需付出一定的成本。作為“刀刃向內(nèi)”的改革舉措，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在一個(gè)地區(qū)的深入推進(jìn)會(huì)帶來財(cái)政收入短期減少的陣痛和重要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)下降的階段性影響，改革成本主要由地方政府承擔(dān)。

地方政府作為獨(dú)立的利益主體，只有在改革的“成本”與“收益”相匹配時(shí)，才能有效激勵(lì)其推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。當(dāng)缺乏相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，地方政府承擔(dān)著較高的制度成本，特別是受官員短期任期制的影響，地方官員很可能產(chǎn)生將推行這種對(duì)本地產(chǎn)生“負(fù)面”影響的制度留給下任的念頭。[19]（p16）進(jìn)一步講，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀條件的差異，不同地區(qū)地方政府落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的成本與收益之間的差距也不盡相同。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更加希望通過政府補(bǔ)貼、用地審批、人才引進(jìn)等方面的優(yōu)惠獲得政策上的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，以彌補(bǔ)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。然而，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施使競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)薄弱的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)利用各類地方保護(hù)、優(yōu)惠政策促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望落空。因而，相較于東部地區(qū)，在欠缺轉(zhuǎn)移支付等利益補(bǔ)償機(jī)制的情況下，中西部地區(qū)所需付出的成本更高。

原因在于，地方政府間的博弈面臨著“囚徒困境”，即率先實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度、打破地區(qū)封鎖的一方，更可能在激烈的地方政府間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中落敗。當(dāng)同級(jí)地方政府實(shí)力相差懸殊，由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查要求地方政府不得濫用行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上本就處于弱勢(shì)地位的地方政府因自身在招商引資、人才引進(jìn)上的競(jìng)爭(zhēng)力較弱，必然會(huì)由于“馬太效應(yīng)”進(jìn)一步式微。而若想扭轉(zhuǎn)劣勢(shì)地位，其需要比較強(qiáng)勢(shì)的地方政府付出更多成本，并給予特定企業(yè)極大的優(yōu)惠力度。與此同時(shí)，對(duì)本地企業(yè)的保護(hù)還會(huì)出現(xiàn)限制外地商品流入本地、實(shí)施歧視性待遇等諸多違背審查目的、破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。換言之，相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的強(qiáng)勢(shì)地方政府，弱勢(shì)地方政府更難以產(chǎn)生實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的動(dòng)機(jī)。這是因?yàn)樵诘胤秸g的博弈中，從短期來看，推行該制度可能導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)地方政府迅速占領(lǐng)本地市場(chǎng)，使弱勢(shì)地方政府的收益無法彌補(bǔ)其成本。強(qiáng)勢(shì)地方政府往往具備更強(qiáng)的資源整合能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而弱勢(shì)地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大這一差距，增加其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和競(jìng)爭(zhēng)壓力。因此，結(jié)合自身的利益考量，博弈中的弱勢(shì)方往往會(huì)采取虛假執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的行動(dòng)。

總之，從全局角度來看，由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度欠缺配套的利益補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等機(jī)制安排，審查“成本”高于“收益”，地方政府難以克服其對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生短期影響的“負(fù)面動(dòng)能”，導(dǎo)致央地政府在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施上難以采取協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的行動(dòng)。

（三）權(quán)責(zé)不匹配加劇央地委托代理關(guān)系脆弱性

地方政府的治理水平與其所處的制度環(huán)境密切相關(guān)，形塑央地政府間良性的“委托—代理”關(guān)系，不僅需要正向激勵(lì)，監(jiān)督問責(zé)等約束機(jī)制也必不可少。就當(dāng)前的制度文本來看，地方政府享有較大的審查自主權(quán)，但卻缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)則，央地政府間的“委托—代理”關(guān)系脆弱。

我國(guó)當(dāng)前采取自我審查模式，在責(zé)任制度上以上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正為主，公平競(jìng)爭(zhēng)審查目前在審查模式和責(zé)任追究上仍屬于“行政內(nèi)部控制模式”。過于信任行政機(jī)關(guān)自我矯正的能動(dòng)性，具有難以克服的先天性弊病。公平競(jìng)爭(zhēng)審查單向度的法治化將不可避免地導(dǎo)致決策思維和權(quán)力制約的單線性，如此一來將會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)不公正現(xiàn)象，甚至?xí)a(chǎn)生“懶政”“庸政”，這違背公平競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)，也背離法律的基本原理。并且，分權(quán)化改革賦予了地方政府高度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和自由支配財(cái)政收入的權(quán)力，絕大多數(shù)財(cái)政補(bǔ)貼支出沒有明確的法律和制度予以約束和限制，地方政府在扶持企業(yè)的選擇上具有較大的自主權(quán)。[20]（p72）企業(yè)獲取政府支持的低成本和高收益性，以及地方政府較大的自由裁量權(quán)，可能導(dǎo)致政府俘獲這種政府與市場(chǎng)利益雜糅的影響模式，出現(xiàn)規(guī)制俘獲下的官商勾結(jié)，甚至為維護(hù)既得利益設(shè)置壟斷。[21]（p21）正如喬治·斯蒂格勒所言，“立法者和執(zhí)法者有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)，某些特殊利益集團(tuán)以此俘獲立法者和執(zhí)法者，使政府提供有利于該集團(tuán)利益的規(guī)制”。[22]（p859）最終表現(xiàn)為政策措施向某一產(chǎn)業(yè)傾斜，與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度精神相悖。

但當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任追究機(jī)制相對(duì)模糊，權(quán)責(zé)匹配度低。在執(zhí)法依據(jù)上，新《反壟斷法》第54條僅明確規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查權(quán)，對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的執(zhí)法依據(jù)卻未做出明確說明，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查審查主體行為時(shí)，面臨“無法可依”的尷尬處境。[23]（p50-51）在法律責(zé)任規(guī)則上，新《反壟斷法》也僅增加了行政性壟斷實(shí)施者向上級(jí)機(jī)關(guān)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告的義務(wù)，未專門針對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法律責(zé)任作出規(guī)定，也未明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法律責(zé)任可參照行政性壟斷適用?！稐l例》也僅對(duì)督查、抽查、舉報(bào)等外部監(jiān)督機(jī)制做了進(jìn)一步說明，但相關(guān)法律責(zé)任條款仍較為簡(jiǎn)略、并不明晰。同時(shí)，現(xiàn)有法律文本并沒有授予法院直接撤銷相關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)力，而只是賦予其建議權(quán)，[24]（p57-58）行政權(quán)力的外部監(jiān)督和自我約束失衡。

由此可知，當(dāng)前中央政府賦予了地方政府較大的審查自主權(quán)，并主要依靠軟性激勵(lì)而非剛性監(jiān)督來約束地方政府，制度推行更多依賴于地方政府自身的能動(dòng)性。然而內(nèi)在自覺并不能完全替代激勵(lì)約束機(jī)制，[25]（p165-166）地方政府作為“代理人”容易出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義傾向，其行為趨于短期化，甚至可能出現(xiàn)權(quán)力尋租、規(guī)制俘獲等現(xiàn)象。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度激勵(lì)相容機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

沖突的功能并不總是消極的，在一定框架內(nèi)的沖突有利于社會(huì)整合。[26]（p5）對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制運(yùn)行中產(chǎn)生的利益沖突與博弈，應(yīng)從中央政府、地方政府的互動(dòng)關(guān)系入手，探尋和構(gòu)建激勵(lì)相容的實(shí)施機(jī)制。具體而言，可從互信協(xié)同的主體關(guān)系、合理的成本收益結(jié)構(gòu)、相匹配的權(quán)力責(zé)任三個(gè)向度進(jìn)行優(yōu)化。

（一）審查主體的互信協(xié)同

誠(chéng)如前述，中央政府和地方政府在利益目標(biāo)和治理邏輯上的差異使二者在競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的選擇上各有側(cè)重。平衡央地之間利益關(guān)系的核心是，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查置于整體制度框架體系中思考，協(xié)調(diào)好其與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，避免制度間的抵牾。

應(yīng)改變地方政府的認(rèn)知誤區(qū)形成間接激勵(lì)，讓其知悉競(jìng)爭(zhēng)政策的真正作用及其與產(chǎn)業(yè)政策之間的良性互動(dòng)關(guān)系，從而使央地政府在審查上的主觀動(dòng)機(jī)更為一致。中央政府應(yīng)通過多途徑、多渠道加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，破除地方政府及其職能部門思維固化的藩籬，讓其認(rèn)識(shí)到我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的改革方向是競(jìng)爭(zhēng)友好型，使其從內(nèi)在認(rèn)知上更加自發(fā)、自愿地推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。一方面，應(yīng)當(dāng)讓地方政府認(rèn)識(shí)到地方保護(hù)主義會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)及公平競(jìng)爭(zhēng)審查的正面作用：地方保護(hù)主義往往保護(hù)了落后，從長(zhǎng)期看地方的發(fā)展將逐步處于落后狀態(tài)，最終不利于本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及財(cái)政收入的增長(zhǎng)；[27]（p134-135）地方政府競(jìng)爭(zhēng)下形成的地方保護(hù)主義是一種零和博弈，一方的封鎖極有可能招致對(duì)方的“反制”，對(duì)雙方的發(fā)展都沒有好處；公平競(jìng)爭(zhēng)審查通過打破區(qū)域壁壘，助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，可促進(jìn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，長(zhǎng)期來看有利于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，要讓地方政府認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間并不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系。公平競(jìng)爭(zhēng)審查并不排斥政府利用產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是要最大限度地減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性改革。由此，避免地方政府因擔(dān)心產(chǎn)業(yè)政策與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)立關(guān)系而裹足不前。

提升央地政府間的協(xié)同性，從主觀上改變地方政府的認(rèn)知是重要途徑，從客觀上明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的定位和效力位階以約束地方政府的行為也不可或缺。域外國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度并未停留在政策層面，而是從法律實(shí)體程度和程序機(jī)制等多方面進(jìn)行規(guī)范，如澳大利亞的“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策”便是以“競(jìng)爭(zhēng)澳大利亞”（Competitive Australia）的建設(shè)為契機(jī)，通過立法予以確認(rèn)，并建立了競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法庭等相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)來保證其實(shí)施；歐盟則是將國(guó)家援助控制制度寫入《歐盟運(yùn)作條約》，并賦予競(jìng)爭(zhēng)政策相較于產(chǎn)業(yè)政策更為優(yōu)先的地位?！稓W盟運(yùn)作條約》第106條第1款規(guī)定，原則上競(jìng)爭(zhēng)政策具有優(yōu)先適用性，當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策可能造成競(jìng)爭(zhēng)損害時(shí)應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格禁止。目前我國(guó)新《反壟斷法》中已經(jīng)涵蓋了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)容，《條例》也已頒布，但囿于立法語言的抽象性、規(guī)則的模糊性，該制度的落實(shí)仍任重道遠(yuǎn)。國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)管總局也應(yīng)參與到相關(guān)指南及規(guī)章的制定活動(dòng)中，尤其需進(jìn)一步明確審查權(quán)與法律、行政法規(guī)之間的效力位階，相關(guān)法律責(zé)任效力等問題，將原則性規(guī)定予以標(biāo)準(zhǔn)化、要件化，構(gòu)建以《反壟斷法》《條例》以及反壟斷指南為主的多層次制度規(guī)范體系，從而一定程度上改變地方政府抵觸執(zhí)行的心理，[28]（p32-35）以法治促進(jìn)央地政府在審查實(shí)踐中的協(xié)同一致。

（二）審查成本收益的合理分配

良好的制度設(shè)計(jì)需要嘗試?yán)貌l(fā)展分散化、碎片化的資源，以支持治理制度中公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[29]（p32）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度涉及地方政府之間利益的重新分配，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地方政府推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所要付出的成本也存在差異?；诖?，應(yīng)在激勵(lì)相容原理的指導(dǎo)下，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行地方政府之間的利益協(xié)調(diào)，改變審查主體“成本”“收益”的結(jié)構(gòu)，減少制度推行可能遇到的阻力。

澳大利亞公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的一大亮點(diǎn)是建立了競(jìng)爭(zhēng)支付制度，合理分配“成本”“收益”，這也是“競(jìng)爭(zhēng)澳大利亞”政策得以順利實(shí)施的關(guān)鍵性因素。競(jìng)爭(zhēng)支付是指由聯(lián)邦政府向各地方政府進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。有別于一般的財(cái)政撥款，競(jìng)爭(zhēng)支付有專門的資金池和獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，分為一般性支付和特別支付兩類。[30]（p483）其中，一般性支付旨在保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的順利實(shí)施，撥付的基本條件是各地按要求履行了《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議》等相關(guān)協(xié)議里約定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查義務(wù)，發(fā)放條件以清單式列明，包括以下幾個(gè)方面：第一，地方政府必須在規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)完成相應(yīng)的審查內(nèi)容。第二，為避免制度落實(shí)出現(xiàn)“重形式、輕實(shí)質(zhì)”的情況，地方政府必須將公平競(jìng)爭(zhēng)審查的相關(guān)原則、要求運(yùn)用到實(shí)際立法和政策制定過程中，按照相關(guān)要求進(jìn)行限定或修改。第三，是否頒布審查實(shí)施細(xì)則以及地方政府是否履行了聯(lián)邦政府關(guān)于電力改革、天然氣、公平貿(mào)易的一系列協(xié)議也將被納入考量。澳大利亞的競(jìng)爭(zhēng)支付款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，每個(gè)發(fā)放年度均有個(gè)別地方政府因未完成公平競(jìng)爭(zhēng)審查任務(wù)而被扣除或暫緩發(fā)放競(jìng)爭(zhēng)支付金的情況。[31]（p174-175）特別支付則是為了解決改革收益與成本的不同步甚至錯(cuò)位問題，是隨著制度推進(jìn)對(duì)特定對(duì)象給予的援助。由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所牽扯的利益主體較為復(fù)雜，澳大利亞在實(shí)施該制度的過程中也產(chǎn)生了許多制度設(shè)計(jì)之初未考慮到的問題，特別支付便是誕生在這一背景下。

我國(guó)可在適度借鑒澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)支付制度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起適合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高“成本”“收益”的匹配度以消解地方政府的執(zhí)行“不安”。首先，應(yīng)尊重地方政府不同于中央政府的獨(dú)立利益。可由國(guó)務(wù)院設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)積極實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并考慮對(duì)各地方政府的不同損耗進(jìn)行有針對(duì)性的發(fā)放。在專項(xiàng)資金的規(guī)模上，應(yīng)遵循“有效激勵(lì)”原則和“能夠負(fù)擔(dān)”原則，既要考慮到多大量級(jí)的資金才能夠調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，抵沖地方政府積極推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所造成的“陣痛”，又要考慮到國(guó)家目前的財(cái)政狀況進(jìn)行適度發(fā)放，這也是出于避免對(duì)地方政府造成過度激勵(lì)的考量。在專項(xiàng)資金的發(fā)放條件上，應(yīng)當(dāng)考慮地方政府增量審查、存量清理的情況，文件審查是最能直觀反映公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況的數(shù)據(jù)，可節(jié)約成本、提高效率。具體來說，文件審查情況可通過社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)果予以反饋，譬如被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)最終裁定為濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)案件的，可直接認(rèn)定為出現(xiàn)增量。其次，應(yīng)平衡不同地區(qū)之間的利益差異。譬如，中西部地區(qū)審查所需的“成本”和所獲得的“收益”之間差距較大，推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在不能帶來顯性收益的情況下反而會(huì)造成一定的損失，故應(yīng)當(dāng)分級(jí)分類設(shè)立支付條件，并進(jìn)行一定的利益補(bǔ)償安排。

（三）審查權(quán)責(zé)的均衡配置

在解決地方政府公平競(jìng)爭(zhēng)審查態(tài)度消極的問題上，應(yīng)完善責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，使地方政府更清晰地認(rèn)識(shí)到不履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)或虛假執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度所帶來的不利后果，避免審查權(quán)的無序擴(kuò)張削弱其公共服務(wù)功能，為央地間建立良好的“委托—代理”關(guān)系提供外部約束。首先，應(yīng)在政府協(xié)同層面設(shè)置有效的內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，追究審查主體的行政責(zé)任。在法律責(zé)任設(shè)定上，將相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制與新《反壟斷法》有效銜接。《條例》第四章監(jiān)督保障從抽查、督查、舉報(bào)等多個(gè)層面完善了問責(zé)機(jī)制。未來，可考慮明確賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查權(quán)，并擇機(jī)納入《反壟斷法》。以此，將現(xiàn)有規(guī)則合理銜接，確保在違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律責(zé)任與行政內(nèi)部懲戒機(jī)制的適用上有法可依。

其次，應(yīng)為社會(huì)公眾或行政相對(duì)人配置可行的司法救濟(jì)渠道。司法作為審查主體和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的中立裁判者，一定程度上可以克服行政權(quán)力自我控制的尷尬局面。[32]（p317）一方面，應(yīng)拓展個(gè)人尋求司法救濟(jì)的可能性。我國(guó)行政訴訟法并未規(guī)定可直接針對(duì)抽象行政行為提起訴訟，只能在針對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)附帶提起，個(gè)人尋求司法救濟(jì)的途徑因此受限。在斯維爾訴廣東省教育廳行政性壟斷一案中，法院在論證被訴行政行為是否屬于行政訴訟涉案范圍時(shí)，所依據(jù)的司法解釋將行政行為限定在“具體行政行為”。 1而限制競(jìng)爭(zhēng)的抽象行政行為是否可訴則較為模糊，對(duì)此，解決問題的根本是完善我國(guó)的行政訴訟機(jī)制，增強(qiáng)抽象行政行為的可訴性。

另一方面，應(yīng)探索建立行政公益訴訟制度?？赏ㄟ^行政公益訴訟拓寬市場(chǎng)主體的救濟(jì)途徑，與私人訴訟形成合力維護(hù)社會(huì)公共利益。[33]（p58）域外已在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法領(lǐng)域的行政公益訴訟制度建設(shè)上進(jìn)行了探索。在公益訴訟主體的選擇上，西班牙采取了競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)直接向法院提起訴訟的模式，意大利則采取了由檢察機(jī)關(guān)間接提起訴訟的模式。西班牙《競(jìng)爭(zhēng)法》第12條賦予了競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)直接向法院提起訴訟的權(quán)利，對(duì)于妨礙市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的行政行為和政策措施，其可直接向法院提起訴訟或請(qǐng)求撤銷。意大利《競(jìng)爭(zhēng)法》2011年新修訂的21-bis條，規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)在向執(zhí)法機(jī)關(guān)提起競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)無效時(shí)，可通過檢察機(jī)關(guān)向法院起訴。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的文件違背公平競(jìng)爭(zhēng)要求后，可依法向相關(guān)行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)，提出整改建議，如果行政機(jī)關(guān)接到通知后第60日內(nèi)不履行建議，則競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)在第30日內(nèi)通過檢察機(jī)關(guān)起訴，請(qǐng)求法院撤銷相關(guān)的行政文件。[34]（p87-89）結(jié)合我國(guó)國(guó)情，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)同屬行政系統(tǒng)，為避免造成行政系統(tǒng)的內(nèi)部矛盾和二者間的激烈對(duì)抗，在行政公益訴訟中宜采取間接模式，由相對(duì)中立的檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任公訴人最為合適。這也符合我國(guó)立法和司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況，此外，應(yīng)當(dāng)通過立法，明確該類行政公益訴訟的受案范圍和啟動(dòng)程序等。

總之，通過完善行政內(nèi)部懲戒和司法救濟(jì)制度兩條路徑實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)的相互匹配，可有效防范規(guī)制俘獲，全方位、多層次地約束公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)的運(yùn)行，在審查權(quán)和市場(chǎng)主體利益訴求之間構(gòu)建起一條牢固的“隔離帶”，避免審查權(quán)演化為為私利服務(wù)的工具，從而保證“代理人”忠實(shí)執(zhí)行“委托人”設(shè)定的制度要求。[35]（p1-6）

五、結(jié)語

中央政府作為制度設(shè)計(jì)者代表全局利益和公共利益。地方政府在執(zhí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的同時(shí)，還需關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此在推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度時(shí)容易陷入“囚徒困境”。根據(jù)激勵(lì)相容理論，矛盾雖是固有的，但仍可通過相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。然而，當(dāng)前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施機(jī)制未能實(shí)現(xiàn)主體之間的利益平衡，制度推行遭遇多重阻力。具體來說，面臨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系不暢下的央地沖突；地方政府成本收益不對(duì)等下的“惡性”競(jìng)爭(zhēng)；權(quán)責(zé)不匹配下中央政府難以羈束地方政府行為等三重困局。對(duì)此，可從激勵(lì)相容的視角出發(fā)，以主體利益協(xié)調(diào)為基本原則，探索切實(shí)可行的優(yōu)化方案。首先，通過明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法律體系定位及其適用邊界、加強(qiáng)地方政府對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的認(rèn)知等增強(qiáng)央地互信。其次，通過推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等激發(fā)地方政府的能動(dòng)性。最后，通過保障公眾知情權(quán)、暢通舉報(bào)渠道、建立司法救濟(jì)制度等提升權(quán)責(zé)對(duì)等性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度關(guān)乎全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，滲透于經(jīng)濟(jì)法的各類制度，其完善難以畢功于一役。圍繞這一命題，制度的建構(gòu)與機(jī)制的完善仍任重道遠(yuǎn)。

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