[摘 要] 現(xiàn)代社會(huì)治理體系是國(guó)家正式治理與基層社會(huì)自治的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前，中國(guó)基層社會(huì)自治面臨七個(gè)技術(shù)性難題，分別是村民自治的效率難題、居民自治的權(quán)威難題、群眾自治的薪酬難題、社區(qū)自治的成員難題、生活自治的合作難題、鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)難題和城鄉(xiāng)治理的統(tǒng)一難題。這些難題并非基層社會(huì)自治本質(zhì)的或固有的缺陷，而是基層社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)形式難以跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程所引發(fā)的結(jié)果，完全可以通過(guò)技術(shù)性調(diào)整加以解決或改進(jìn)。

[關(guān)鍵詞] 基層治理；社會(huì)治理；社會(huì)自治；治理現(xiàn)代化

[DOI編號(hào)] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.12.009

[中圖分類號(hào)] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1004-0544（2023）12-0078-09

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村治理體制協(xié)同改革研究”（23BZZ067）。

作者簡(jiǎn)介：陳明（1985—），男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副教授。

現(xiàn)代社會(huì)治理體系是國(guó)家正式治理與基層社會(huì)自治的有機(jī)統(tǒng)一。在正式制度安排中，基層社會(huì)自治主要通過(guò)基層群眾自治制度得到落實(shí)，這是中國(guó)的基本政治制度之一。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步發(fā)展孕育了農(nóng)村村民自治、城市居民自治和企事業(yè)單位職工民主管理三種群眾自治形式①。基層群眾自治在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善公共服務(wù)、增強(qiáng)社會(huì)活力方面發(fā)揮了不可替代的重要作用，實(shí)踐證明這一制度具有深厚的人民基礎(chǔ)和發(fā)展活力。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，基層社會(huì)自治在實(shí)踐中出現(xiàn)了越來(lái)越多的難題。這些難題并非基層社會(huì)自治本質(zhì)的或固有的缺陷，而是社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)形式不能跟上社會(huì)需要所引發(fā)的問(wèn)題，因此我們稱之為“技術(shù)性難題”。

本文對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)自治中存在的七個(gè)技術(shù)性難題進(jìn)行討論并提出應(yīng)對(duì)之策。需要在開(kāi)篇交代幾個(gè)問(wèn)題：第一，本文討論的對(duì)象是基層社會(huì)自治，但不局限于正式制度中已經(jīng)確立的自治形式，關(guān)于自治形式的學(xué)理討論會(huì)在正式制度框架下作適度延伸。第二，文章中先后出現(xiàn)了村民自治、居民自治、群眾自治、社區(qū)自治、生活自治、鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)治理等概念，這只是為了更有針對(duì)性地反映自治活動(dòng)展開(kāi)的特定場(chǎng)景，這些概念并非互不包容的實(shí)體性概念集合。這樣做的目的是在場(chǎng)景和范疇的變換中全面審視基層社會(huì)自治中存在的問(wèn)題，這一分析方法可以被形象地比喻為“棱鏡觀察”。第三，出于行文便利的考慮，每一個(gè)難題的討論之后會(huì)緊跟著提出對(duì)策，文章最后將不再集中提出政策建議。不同問(wèn)題涉及的歸因和對(duì)策上會(huì)有一些重復(fù)，一般在首次提及時(shí)詳加闡述，后續(xù)再涉及則點(diǎn)到即止、不過(guò)度鋪陳。

一、村民自治的效率難題

村民自治面臨的首要問(wèn)題是效率難題，這一問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，村級(jí)組織公共服務(wù)效率不高。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村常住人口4.9億人，村委會(huì)數(shù)量49.2萬(wàn)個(gè)，平均每個(gè)村委會(huì)服務(wù)的人口不足1000人。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行估算，平均每個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)正式的工作人員都是4—5人，但每個(gè)城市社區(qū)服務(wù)的人口接近9000人，大致是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)人口的9倍①?，F(xiàn)代社會(huì)治理的高效轉(zhuǎn)運(yùn)依靠的是一個(gè)專業(yè)分工體系的密切配合，城市居民事務(wù)大多不依賴社區(qū)解決，因此一個(gè)居委會(huì)可以服務(wù)近萬(wàn)人。有超過(guò)3/4的農(nóng)村社區(qū)規(guī)模在1000戶以下，從城鄉(xiāng)規(guī)劃的通行理論看，這樣的規(guī)模正好處于人口的不穩(wěn)定區(qū)間，通常難以配套必要的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)/設(shè)施[1]（p82）。農(nóng)村社區(qū)由于缺少專業(yè)化公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分工配合，同樣規(guī)模的村委會(huì)要服務(wù)好千八百人都會(huì)顯得捉襟見(jiàn)肘、人手不足。

第二，村級(jí)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜冗余。村級(jí)組織運(yùn)行效率低下的問(wèn)題還表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)過(guò)密化問(wèn)題嚴(yán)重，一個(gè)村莊中各類組織和機(jī)制至少有十幾個(gè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置太過(guò)隨意。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，包括駐村第一書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、扶貧（鄉(xiāng)村振興）工作隊(duì)，村黨支部、村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村財(cái)務(wù)監(jiān)督小組，村集體經(jīng)濟(jì)合作社、土地股份合作社、金融互助合作社、專業(yè)合作社，各類理事會(huì)、議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，等等[2]（p118-119）。有些地方還建立了“無(wú)職黨員設(shè)崗定責(zé)”機(jī)制，包括科技致富示范員、民生改善監(jiān)督員、文明新風(fēng)引導(dǎo)員、計(jì)劃生育聯(lián)絡(luò)員、村民民意報(bào)告員、市場(chǎng)行情信息員、矛盾糾紛調(diào)解員、環(huán)境衛(wèi)生協(xié)管員，等等。各類組織和機(jī)制的功能定位、職責(zé)邊界、運(yùn)行方式都很模糊，小小村莊疊床架屋，既浪費(fèi)了資源也不利于有效治理。

第三，村級(jí)組織難以適應(yīng)現(xiàn)代演化趨勢(shì)。目前在村莊層面已經(jīng)出現(xiàn)了村莊規(guī)模過(guò)小和村級(jí)組織冗余之間的對(duì)沖，隨著鄉(xiāng)村的現(xiàn)代演化，這個(gè)問(wèn)題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中，人們生產(chǎn)生活空間緊密聯(lián)系，國(guó)家會(huì)根據(jù)統(tǒng)治需要來(lái)劃定正式的村莊治理單元，但人們通常有較大的自由根據(jù)村莊集散來(lái)選擇是否設(shè)立“基層自治組織”[3]（p124-127）。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，隨著技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)莊而非村莊將逐步成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基本單元。待到占人口極少數(shù)的農(nóng)民可以完成全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候，作為人類生存基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)已經(jīng)不構(gòu)成空間聚集的主要約束?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村中，人們的生產(chǎn)空間和生活空間日益深刻地分離了。未來(lái)不但是鄉(xiāng)村居民點(diǎn)的規(guī)模會(huì)持續(xù)縮小，還會(huì)有大量的農(nóng)業(yè)從業(yè)家庭高度分散地居住在專業(yè)農(nóng)莊里，當(dāng)然沒(méi)有必要也不可能為高度分散的居民點(diǎn)設(shè)置自治組織。面對(duì)這一趨勢(shì)，現(xiàn)行的村民自治制度缺乏適應(yīng)性的準(zhǔn)備。

針對(duì)上述問(wèn)題，建議采取以下政策預(yù)置措施：一是加速城鄉(xiāng)空間布局重構(gòu)。中國(guó)是世界上最大的原住民國(guó)家，村莊數(shù)量多、規(guī)模差別大、鄉(xiāng)村人口分散等問(wèn)題突出，城鄉(xiāng)形態(tài)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型難度極大。現(xiàn)代化過(guò)程中，在堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并的前提下，對(duì)于規(guī)模較小、空心化趨勢(shì)明顯的村莊，還是要積極開(kāi)展空間布局重組，尤其要重視人口向縣城和較大鎮(zhèn)區(qū)的集中。二是大幅簡(jiǎn)化村級(jí)組織設(shè)置。對(duì)大部分村莊而言，不需要設(shè)置繁復(fù)的組織架構(gòu)，應(yīng)大幅簡(jiǎn)化過(guò)密的機(jī)構(gòu)設(shè)置，原則上每類最多保留一個(gè)組織即可。三是深化村民自治制度改革。適時(shí)考慮將現(xiàn)有行政村一級(jí)的黨組織和自治組織統(tǒng)籌設(shè)立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式派出機(jī)構(gòu)，依據(jù)鄉(xiāng)村居住形態(tài)靈活設(shè)置村民自治單元并選用更為靈活的自治組織形式。

二、居民自治的權(quán)威難題

村民自治和居民自治都屬于基層群眾自治的范疇，二者在制度邏輯的設(shè)定上是基本一致的，在一般意義上可以統(tǒng)稱作城鄉(xiāng)社區(qū)自治。從正式制度上講，兩種自治體的權(quán)威都來(lái)自成員賦權(quán)，但在實(shí)踐中兩種自治體的權(quán)威來(lái)源卻發(fā)生了較大的分化?，F(xiàn)實(shí)中，村民自治有三個(gè)權(quán)威來(lái)源：上級(jí)賦權(quán)、成員賦權(quán)、資源賦權(quán)；而居民自治只有一個(gè)來(lái)源：上級(jí)賦權(quán)。因?yàn)樵诮^大多數(shù)地方，城市居民委員會(huì)的選舉實(shí)際上是在空轉(zhuǎn)，并沒(méi)有像村民委員會(huì)選舉那樣嚴(yán)格落實(shí)民主選舉程序，這導(dǎo)致其缺少了成員賦權(quán)這一權(quán)威來(lái)源。而與村民委員會(huì)的另一個(gè)不同之處是，城市居委會(huì)沒(méi)有可以直接管理的土地等集體資源，因此又少了資源賦權(quán)這一權(quán)威來(lái)源。因此，居委會(huì)要有效運(yùn)作就必須反復(fù)強(qiáng)化上級(jí)賦權(quán)，由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果就是，居委會(huì)雖然在法理上是一個(gè)居民自治機(jī)構(gòu)但在事實(shí)上已經(jīng)成為街鄉(xiāng)的派出機(jī)構(gòu)。

按照《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“《居民委員會(huì)組織法》”），居民委員會(huì)的主要任務(wù)是開(kāi)展宣傳教育、辦理公共事務(wù)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，以及協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等各項(xiàng)工作。但事實(shí)上，現(xiàn)在居委會(huì)的日常工作主要是貫徹上級(jí)黨委政府的工作指示。《居民委員會(huì)組織法》中專門(mén)有一條規(guī)定：居民委員會(huì)進(jìn)行工作，應(yīng)當(dāng)采取民主的方法，不得強(qiáng)迫命令。但在基層社會(huì)治理中，各種事務(wù)瑣碎繁雜，實(shí)際工作中經(jīng)常是口頭通知，程序性也不可能十分嚴(yán)密，不同社區(qū)在開(kāi)展工作時(shí)往往是各有各的高招。很多時(shí)候雖然不存在強(qiáng)迫命令，但各類通知要求一般來(lái)說(shuō)也都是必須執(zhí)行的。

這種情況其實(shí)早已相沿成習(xí)，多年來(lái)城市社區(qū)居民也很少會(huì)提出異議。但近年來(lái)，一些群眾在特定場(chǎng)景中開(kāi)始對(duì)居委會(huì)的權(quán)威性和合法性提出質(zhì)疑。比如，一些地方的居委會(huì)在執(zhí)行垃圾分類政策時(shí)，群眾要求其出示具有行政效力的授權(quán)文件?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)類似的對(duì)居委會(huì)工作權(quán)威的質(zhì)疑還會(huì)出現(xiàn)，而且發(fā)生頻率和涉及事項(xiàng)都可能會(huì)大大增加。要應(yīng)對(duì)這一可能到來(lái)的沖擊，現(xiàn)行體制下的居委會(huì)就需要隨時(shí)拿出政策文件，而且如果嚴(yán)格按照法律，還必須采用民主的方法，當(dāng)然也就要接受一部分工作難以落實(shí)的后果。城市基層治理如果陷入這一窘境，對(duì)地方政府、居委會(huì)和城市居民而言，都未必是一件好事。

對(duì)此，一個(gè)優(yōu)選策略是尊重居委會(huì)運(yùn)行的實(shí)際，對(duì)居民自治制度作出前瞻性的調(diào)整。居委會(huì)雖然在名義上是一個(gè)基層群眾自治組織，但是在職責(zé)范圍、工作內(nèi)容乃至資源保障上，都已經(jīng)在事實(shí)上成為地方政府和街道的派出機(jī)構(gòu)了。從這個(gè)意義上講，與其說(shuō)一定要在法理上維持其自治機(jī)構(gòu)性質(zhì)，倒不如順勢(shì)而為直接將社區(qū)黨組織和居委會(huì)打包轉(zhuǎn)制為街道派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)社會(huì)管理和基本公共服務(wù)職能，將居民小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)改造為城市基層群眾自治的主要載體。通過(guò)這一改革，就從根本上解決了現(xiàn)行體制下居委會(huì)的權(quán)威難題，同時(shí)也能將城市居民的群眾自治落實(shí)得更為充分。

三、群眾自治的薪酬難題

基層群眾自治組織中工作人員的薪酬待遇已經(jīng)成為一個(gè)不容回避的難題。近些年筆者去各地調(diào)研，社區(qū)（村）干部反映最為強(qiáng)烈的還不是任務(wù)重、表格繁、檢查多的問(wèn)題，而是薪酬待遇問(wèn)題。這一問(wèn)題，農(nóng)村甚于城市。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)城市社區(qū)工作人員對(duì)薪酬的反饋要好于村干部。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2017年，全國(guó)有17個(gè)省份80%以上的城市社區(qū)工作者待遇達(dá)到社會(huì)平均工資（或者在崗職工平均工資）水平①。北京社區(qū)書(shū)記收入大約為9000元/月，一般社區(qū)工作者的收入也在5500—6000元/月②。雖然與其他行業(yè)橫向比較，城市社區(qū)薪酬待遇也不算高；但在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，這份工作能夠做到旱澇保收，基本符合工作人員的就業(yè)預(yù)期。

村干部的情況就不容樂(lè)觀了。目前國(guó)家層面要求按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均可支配收入兩倍的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)村主職干部基本報(bào)酬，其他的村干部薪酬則由地方自行確定。目前，全國(guó)農(nóng)村人均可支配收入約為2萬(wàn)元，兩倍于此大約為4萬(wàn)元，也就是說(shuō)從全國(guó)平均來(lái)看，村主職干部的收入標(biāo)準(zhǔn)平均約為每月3300元。這是村主職干部的報(bào)酬水平，其他村干部的水平比這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還要低一大截，大約是前者的一半左右。當(dāng)然，不同地區(qū)、不同村莊差異是比較大的。比如，在江蘇蘇州，村主職干部的年收入為10—15萬(wàn)元，其他村干部的年收入為8—10萬(wàn)元，此外，還會(huì)根據(jù)村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況發(fā)放一定的補(bǔ)貼①。但在中西部地區(qū)，村主職干部的年收入也就是3—4萬(wàn)元，其他村干部為1—2萬(wàn)元，這個(gè)水平與農(nóng)民務(wù)工和經(jīng)營(yíng)收入相比都算比較低的②。

總體來(lái)看，城市社區(qū)工作者薪酬水平的提升要明顯快于村干部。近幾年，一些地方在財(cái)政壓力較大的情況下，仍然在提高社區(qū)工作人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)；部分地區(qū)出臺(tái)專門(mén)政策，提出社區(qū)工作人員薪酬參照事業(yè)編制人員標(biāo)準(zhǔn)。但大部分地方村干部薪酬上升較慢，在一些財(cái)政困難地區(qū)，只有村主職干部有一定固定薪酬，其他村干部只有很少量誤工補(bǔ)貼。這一問(wèn)題的一個(gè)直接原因就是村莊數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于社區(qū)。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)有大約10萬(wàn)個(gè)社區(qū)，但有50萬(wàn)個(gè)村莊③，平均每個(gè)城市社區(qū)和村莊的正式工作人員數(shù)量大致相當(dāng)，這意味著如果要將二者薪酬水平拉齊，需要的支出是現(xiàn)在的2—3倍，這對(duì)地方財(cái)政是一個(gè)較大的考驗(yàn)。更深層次的原因在于，雖然從法理上城鄉(xiāng)都實(shí)行基層群眾自治，但城市社區(qū)組織已經(jīng)基本走向了正式化，地方政府通過(guò)社區(qū)工作者的統(tǒng)一招募實(shí)現(xiàn)了工作人員薪酬兜底。而村級(jí)組織雖然也承擔(dān)了大量的行政性工作，但在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中其仍然保持了較多的自治組織特征。其中一個(gè)潛在沖突是：在地方政府眼中，村級(jí)組織帶有行政功能，但大部分村干部（特別是非主職干部）不能算作政府雇員，發(fā)放給他們的薪酬也只是補(bǔ)貼性質(zhì)；而在村干部的潛意識(shí)中，雖然名義上是自治組織工作人員，但實(shí)質(zhì)上受雇于政府，因此才會(huì)提出薪酬的合理性問(wèn)題。

公共組織的薪酬總是要找到一個(gè)平衡點(diǎn)，不可能讓所有人都滿意。但在現(xiàn)有的約束條件下，仍然存在一定的邊際改進(jìn)空間：一是自治單元下沉，正式單元上移。現(xiàn)有行政村規(guī)模較大但人口分散的，可以根據(jù)地理分布將村民自治的基本單元下沉到村民小組或者自然村一級(jí)，建立“新自治體”；現(xiàn)有行政村規(guī)模較小的，也可以參照這一模式直接轉(zhuǎn)置為“新自治體”?！靶伦灾误w”不再承擔(dān)行政功能，專責(zé)日常生活自治，不設(shè)脫產(chǎn)工作人員，公共財(cái)政不再負(fù)擔(dān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和工作人員薪酬補(bǔ)貼。若干“新自治體”之上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出的綜合服務(wù)中心，承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，綜合服務(wù)中心經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政承擔(dān)，并大幅提高工作人員薪酬待遇。二是調(diào)整空間布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)形態(tài)。對(duì)于人口流出較多、空心化嚴(yán)重的村莊，要逐步開(kāi)展城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整，推進(jìn)分散人口向周邊城鎮(zhèn)相對(duì)集中。通過(guò)城鄉(xiāng)空間形態(tài)的轉(zhuǎn)變，一部分低效運(yùn)行的村級(jí)組織就可以直接轉(zhuǎn)置為城市社區(qū)，相關(guān)工作人員也可以納入城市社區(qū)的薪酬系統(tǒng)。

四、社區(qū)自治的成員難題

憲法規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。”從這一表述來(lái)看，無(wú)論是村民自治還是居民自治，在憲法的規(guī)定中都是按照居住地來(lái)劃分的。如果沿著這一邏輯深入，某個(gè)居住地范圍內(nèi)的常住人口增加或者減少，群眾自治組織的規(guī)模就應(yīng)該相應(yīng)擴(kuò)大或者收縮。即便做不到即時(shí)調(diào)整跟進(jìn)，也可以每五年或者十年根據(jù)人口普查結(jié)果進(jìn)行一次調(diào)整，但在現(xiàn)實(shí)中不是這么回事。

這個(gè)問(wèn)題還是需要將城鄉(xiāng)分開(kāi)討論。通常來(lái)說(shuō)，城市居民自治組織的調(diào)整比較便捷。按照《居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，按照便于自治的原則，一般100—700戶設(shè)立一個(gè)居民委員會(huì)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制定較早，而且是面向全國(guó)的，因此標(biāo)準(zhǔn)偏低，后來(lái)各地都按照本地實(shí)際制定了更具體的標(biāo)準(zhǔn)。比如，成都市2019年制定了城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織規(guī)模的最新標(biāo)準(zhǔn)，城市居委會(huì)一般按照3000—5000戶（10000—15000）人的規(guī)模設(shè)立①。北京市于2021年出臺(tái)了《北京市社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》，居民委員會(huì)按照2000戶6000人左右的規(guī)模設(shè)立，一般不超過(guò)3000戶9000人②。舉這兩地的例子是為了說(shuō)明，城市社區(qū)居委會(huì)的規(guī)模確實(shí)是在按照居民規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，這一制度的運(yùn)行與最初的制度設(shè)計(jì)是一致的。

鄉(xiāng)村的情況就復(fù)雜得多。當(dāng)初設(shè)置村民委員會(huì)的時(shí)候，確實(shí)是按照當(dāng)時(shí)村民的居住地范圍來(lái)確定自治組織邊界的。但村民自治中的一個(gè)獨(dú)特之處在于，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)要管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，作為村民自治中最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的村民會(huì)議要決定土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地使用、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各類集體資產(chǎn)管理事項(xiàng)。同時(shí)，大部分村莊的村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織并未真正分離，村民委員會(huì)成為事實(shí)上的村莊集體經(jīng)濟(jì)管理組織。在村莊“政經(jīng)合一”體制下，村民既是社區(qū)自治組織的成員同時(shí)也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而且兩種成員權(quán)在某個(gè)具體成員的身上是無(wú)法分割的。

在過(guò)去那種村莊人口固化不變的情況下，區(qū)分兩種組織范圍和兩種成員權(quán)是沒(méi)有太大意義的。但在如今城鄉(xiāng)人口布局大幅調(diào)整的趨勢(shì)下，情況就大不一樣了。人口流動(dòng)會(huì)帶來(lái)社區(qū)人口與集體經(jīng)濟(jì)組織人口的非對(duì)稱性分布，繼續(xù)開(kāi)展自治活動(dòng)就必須選定一個(gè)范圍作為確定成員邊界的依據(jù)。實(shí)踐中，絕大部分村莊實(shí)際是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為本村成員的依據(jù)的。也就是說(shuō)，不管一個(gè)村民流動(dòng)到哪里，只要他還是某個(gè)村莊集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，那么理論上他就應(yīng)該參加這個(gè)村的村民自治活動(dòng)。且不說(shuō)這一制度運(yùn)作是否與法律規(guī)定相沖突，實(shí)踐中就已經(jīng)在不同場(chǎng)景中衍生出了不少問(wèn)題。

第一類場(chǎng)景是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城中村和城郊村。在城市化過(guò)程中，這些村莊已經(jīng)基本完成了城市化，有些雖然還保留著村的名字和鄉(xiāng)村治理體制，但實(shí)際上已經(jīng)是城市經(jīng)濟(jì)形態(tài)了。這些村莊常住人口中有大量的新居民，但在實(shí)踐中只有本村的原住民能夠參與社區(qū)自治活動(dòng)，而遷居者理論上還是其故鄉(xiāng)村莊的成員，不能在常住地參加基層群眾自治。一個(gè)更麻煩的問(wèn)題是，這類村莊通常要由集體經(jīng)濟(jì)收入負(fù)擔(dān)大量社區(qū)公共服務(wù)，在廣東一地就存在幾千人的集體經(jīng)濟(jì)組織要負(fù)擔(dān)幾萬(wàn)人的社區(qū)公共服務(wù)支出的情況。

第二類場(chǎng)景是典型農(nóng)區(qū)的空心村和小規(guī)模村莊。由于人口大量外流，這類村莊中常住人口很少，早已不能支撐村民自治組織的運(yùn)作，集體經(jīng)濟(jì)組織更是形同虛設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，很多村莊固守著原來(lái)的成員范圍，通過(guò)一些數(shù)字化方式開(kāi)展溝通協(xié)商，其實(shí)并無(wú)實(shí)質(zhì)性意義。未來(lái)，隨著一些村莊規(guī)模的快速收縮，將失去單獨(dú)建立村民自治組織的條件和必要。

上述問(wèn)題如果長(zhǎng)期懸置，不但經(jīng)濟(jì)上難以為繼，也會(huì)引發(fā)一系列政治問(wèn)題。應(yīng)對(duì)這一難題，需要從以下角度逐步破題：首先，從理論上對(duì)兩種成員權(quán)作出區(qū)分。以居住地常住人口的范圍劃定社區(qū)成員權(quán)邊界，理論上只要是一個(gè)社區(qū)的常住人口，就應(yīng)該在這里參與基層群眾自治活動(dòng)。以原來(lái)所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織范圍劃定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)邊界，理論上集體經(jīng)濟(jì)組織成員只與集體經(jīng)濟(jì)的決策和收益掛鉤，與社區(qū)治理并無(wú)關(guān)系。這一理論推演符合憲法規(guī)定，城市社區(qū)因?yàn)椴簧婕凹w經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因此長(zhǎng)期以來(lái)就是照此運(yùn)行的。其次，推行村莊“政經(jīng)分開(kāi)”改革。改變長(zhǎng)期以來(lái)的村莊“政經(jīng)合一”體制，將集體經(jīng)濟(jì)管理與社會(huì)治理體系功能分開(kāi)、土地產(chǎn)權(quán)制度與戶籍登記制度功能分開(kāi)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與農(nóng)村社會(huì)政策功能分開(kāi)、行政管理與群眾自治功能分開(kāi)[4]（p83）。再次，暢通集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)各項(xiàng)衍生權(quán)利的轉(zhuǎn)讓渠道。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)實(shí)際是以農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益股權(quán)等具體權(quán)益形式體現(xiàn)的，作為解決社區(qū)自治組織成員難題的一個(gè)延伸改革，應(yīng)該逐步建立上述權(quán)益的轉(zhuǎn)讓機(jī)制，減少兩種成員權(quán)之間的制度性糾纏。

五、生活自治的合作難題

近年來(lái)，基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)象是行政集中水平越來(lái)越高，城鄉(xiāng)基層自治組織無(wú)不朝著正規(guī)化、行政化的方向邁進(jìn)。這一背景下，很多人開(kāi)始質(zhì)疑基層群眾自治是否真的還能繼續(xù)下去，甚至有人發(fā)出了“自治已死”的慨嘆！筆者認(rèn)為持此認(rèn)識(shí)者或許并未領(lǐng)會(huì)到自治的本質(zhì)。

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中所謂的鄉(xiāng)紳自治，實(shí)際是在國(guó)家嚴(yán)密監(jiān)視下的一種分塊集權(quán)體系，這種所謂自治并不具有任何現(xiàn)代民主含義。長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的基層群眾自治，由于需要管理的事務(wù)太多，很難依靠自治體成員自行完成，也就必然成為正式治理的延伸。人們經(jīng)常批評(píng)的“選舉替代自治”“行政吸納自治”等問(wèn)題，并非出于對(duì)自治的人為擠壓，而是基層群眾自治制度發(fā)展過(guò)程中必須克服的結(jié)構(gòu)性不相容問(wèn)題。事實(shí)上，只有在國(guó)家治理能力普遍增強(qiáng)，政府將絕大多數(shù)公共事務(wù)管起來(lái)以后，人們才有可能在日常生活的小事中發(fā)育出真正意義上的現(xiàn)代社會(huì)自治。正如哈耶克所言，自治限度取決于個(gè)人對(duì)特定目標(biāo)達(dá)成一致的程度；而他們對(duì)特定行動(dòng)方針達(dá)成一致的可能性，隨著這種行動(dòng)范圍的擴(kuò)大而減少[5] （p62）。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)行基層自治組織本身的行政化趨向，非但不會(huì)擠壓和破壞自治，反而給真正的以社區(qū)鄰里間合作為主要內(nèi)容的生活自治提供了發(fā)育空間。

不少學(xué)者對(duì)于鄰里之間生活自治報(bào)以很高的期待，但要真正在城鄉(xiāng)社區(qū)中推動(dòng)生活自治的發(fā)育并不是一件容易的事情。旅德學(xué)者項(xiàng)飚提出過(guò)一個(gè)“重建附近”的構(gòu)想，主張通過(guò)對(duì)“附近”這個(gè)生活場(chǎng)景的再發(fā)現(xiàn)來(lái)發(fā)展出新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)行動(dòng)。他把“附近”的范圍放置在了“最初500米”，呼吁人們以自己住所的500米范圍內(nèi)為起點(diǎn)開(kāi)展廣泛的具有社會(huì)意義的合作[6]（p147-165）。這個(gè)想法很好，甚至有一些社會(huì)組織也在推動(dòng)類似設(shè)想落地，但時(shí)至今日我們?nèi)匀缓茈y在社區(qū)中看到有普遍意義的實(shí)踐。

目前生活自治發(fā)育的困難并不難解釋，粗略分析就可以找到多個(gè)理由。首先最簡(jiǎn)單的，忙碌的個(gè)體確實(shí)沒(méi)有時(shí)間去合作。協(xié)商、合作、自治都是需要時(shí)間的，每個(gè)人對(duì)時(shí)間成本的衡量尺度不一樣，不同人群間在時(shí)間成本的計(jì)算上就很難達(dá)成共識(shí)。越是精英人群時(shí)間越稀缺，而如果鄰里合作缺少精英人群的參與，其價(jià)值恐怕要大打折扣。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)鄰里合作很緊密，一個(gè)基礎(chǔ)條件就是人們有更多的閑暇時(shí)間并愿意將時(shí)間投入公共事務(wù)中。這個(gè)狀況是發(fā)展階段決定的，而發(fā)展階段的躍遷是一個(gè)歷史過(guò)程。其次，專業(yè)化社會(huì)起步階段，同行或同業(yè)交流更具有吸引力。有人說(shuō)現(xiàn)代社會(huì)原子化了，因此難以合作。但我們要注意到，原子化實(shí)際是社會(huì)分工的一個(gè)結(jié)果，而在原子化背后還包括分工帶來(lái)的專業(yè)化、專注性，以及個(gè)體的多樣化和豐富性。凡事都有兩面性，社會(huì)原子化或許會(huì)成為社區(qū)鄰里合作的阻力，但專業(yè)化增加了同行同業(yè)間交流合作的機(jī)會(huì)。這一事件的社會(huì)結(jié)果是會(huì)形成社交網(wǎng)絡(luò)的遠(yuǎn)交近攻——人們或許會(huì)不遠(yuǎn)千里與外地志趣相投的朋友聚會(huì)，但不愿意坐下來(lái)與近在咫尺的鄰里座談。

最后還要說(shuō)一下，社區(qū)合作又與居住形態(tài)有比較密切的關(guān)系。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，低密度社區(qū)要比高密度集合住宅的合作性更好。關(guān)于這一問(wèn)題的研究已經(jīng)很豐富，歸納起來(lái)有這么幾條：一是低密度住宅區(qū)開(kāi)放性高，人們見(jiàn)面機(jī)會(huì)多、行為暴露多，相互間容易形成一種道德壓力或者說(shuō)行為約束，于是居民更注意行為規(guī)范。二是低密度住宅周邊環(huán)境的維護(hù)與自己的關(guān)系更為密切。在環(huán)境維護(hù)上每個(gè)人既是投入者也是享受者，由此將外部成本內(nèi)部化，形成了相容的激勵(lì)機(jī)制。三是居住密度小，人們的情緒放松、心態(tài)平和，對(duì)外的防御性會(huì)下降，更樂(lè)意與人溝通。四是低密度社區(qū)鄰里數(shù)量更少，需要協(xié)商的公共事務(wù)也就更少，溝通成本也更低，容易開(kāi)展協(xié)商和達(dá)成共識(shí)。我們國(guó)家的住宅以高密度集合住宅為主，在社區(qū)合作方面也會(huì)受到居住形態(tài)的不利影響。

當(dāng)然，存在困難也不意味著沒(méi)有空間。根據(jù)筆者的觀察，近年來(lái)大城市中產(chǎn)生了一種自發(fā)和高效的自治活動(dòng)——停車自治。北京的一些胡同車位緊張，居民們就自發(fā)制定了停車規(guī)則，在一定程度上緩解了停車的困難。成都一些社區(qū)與周邊公共機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展停車場(chǎng)錯(cuò)峰利用，比如，某個(gè)社區(qū)白天開(kāi)放停車場(chǎng)地給旁邊的醫(yī)院，醫(yī)院夜間又提供部分車位給社區(qū)居民，既解決了雙方的停車難題，又提升了停車場(chǎng)利用效率。

上述分析為我們推進(jìn)社區(qū)生活自治的發(fā)育提供了啟發(fā)。第一，發(fā)育生活自治一定要利益相關(guān)，很多時(shí)候還需要一些商業(yè)聯(lián)結(jié)。這里不得不再次回到項(xiàng)飚的“最初500米”設(shè)想，他的這個(gè)概念是針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)中的“最后500米”提出來(lái)的，意在強(qiáng)調(diào)對(duì)于商業(yè)和資本邏輯的糾正。但在現(xiàn)階段，人的發(fā)展帶有極大的不平衡性和差異性，沒(méi)有利益紐帶，單純靠情感紐帶，合作難度恐怕很大。從這個(gè)意義上講，最初發(fā)育出來(lái)的生活自治一定是基于利益聯(lián)結(jié)的，現(xiàn)在已經(jīng)看到一些苗頭的停車自治、社區(qū)食堂都有商業(yè)參與。第二，改善居住形態(tài)，能夠促進(jìn)生活自治的發(fā)育。從邏輯分析上可以認(rèn)為，如果低密度住宅區(qū)的比例能夠大幅增加，生活自治的發(fā)育會(huì)順暢得多。當(dāng)然，這是一個(gè)艱難的過(guò)程。第三，在生活自治的發(fā)育上，城市將領(lǐng)先于鄉(xiāng)村。很多人可能會(huì)有疑惑，鄉(xiāng)村居民之間利益關(guān)聯(lián)度高、居住分散，似乎符合了生活自治的一切條件。但不要忘記最重要的一點(diǎn)是，生活自治是具有獨(dú)立個(gè)性的居民就日常生活領(lǐng)域中的小事開(kāi)展的合作，鄉(xiāng)村中由于“政經(jīng)合一”等因素的影響，人們并不能完全獨(dú)立自主地開(kāi)展合作，因此與生活自治之間還存在相當(dāng)?shù)闹贫染嚯x。這意味著，繼續(xù)推進(jìn)城市化，以城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，也是促進(jìn)生活自治發(fā)育的必然途徑。

六、鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)難題

治理是為了追求一種秩序，也就是實(shí)現(xiàn)一個(gè)有條理、守規(guī)則、不混亂的社會(huì)狀態(tài)，我們通常用安定有序來(lái)形容一個(gè)好的社會(huì)秩序。而在表觀的社會(huì)秩序背后存在兩種不同的秩序?qū)崿F(xiàn)方式：一是在管控中得以維系的計(jì)劃秩序，二是在合作中不斷進(jìn)化的擴(kuò)展秩序。一個(gè)比較理想的狀態(tài)是，在維護(hù)好公共安全這一底層秩序的前提下，通過(guò)多樣化的差異個(gè)體之間的分工合作來(lái)促成群體秩序的擴(kuò)展和進(jìn)化。這既是人類群體微觀秩序的生成基礎(chǔ)，又是向更廣闊的宏觀秩序擴(kuò)展的動(dòng)力來(lái)源[7]（p89-90）。

中國(guó)的村民自治制度自從實(shí)行以來(lái)，基本上是在一個(gè)擴(kuò)展秩序的環(huán)境中不斷進(jìn)化的，官方很少去考慮直接對(duì)村民日常行為進(jìn)行正向/負(fù)向激勵(lì)的問(wèn)題。近年來(lái)，村民自治制度的運(yùn)行面臨著雙重壓力：一是隨著鄉(xiāng)村治理中行政集中化水平的提升，出現(xiàn)了一種行政吸納自治的傾向，村民自治制度似乎面臨著存在性危機(jī)；二是隨著鄉(xiāng)村治理提上政治日程，治理有效這一鄉(xiāng)村振興目標(biāo)迫切需要積極的政策回應(yīng)，主管部門(mén)也急于找到一個(gè)加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實(shí)體性“抓手”。在這一背景下，村民自治制度長(zhǎng)期進(jìn)化所依賴的擴(kuò)展秩序環(huán)境被迫中斷，轉(zhuǎn)而處于一種被有計(jì)劃地改造的狀態(tài)。

目前，官方主要采取了推廣積分制、清單制，以及整治高價(jià)彩禮、大操大辦等正向/負(fù)向激勵(lì)措施。其中影響范圍最大的當(dāng)屬積分制，而內(nèi)生問(wèn)題最突出的也是積分制。所謂積分制，是指對(duì)鄉(xiāng)村治理中各項(xiàng)事務(wù)設(shè)定量化積分，根據(jù)村民在遵紀(jì)守法、環(huán)境衛(wèi)生、家庭美德、移風(fēng)易俗、產(chǎn)業(yè)管護(hù)等日?；顒?dòng)中的行為表現(xiàn)進(jìn)行量化評(píng)分，并根據(jù)積分給予相關(guān)的精神鼓勵(lì)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或行為約束。

積分制的核心是運(yùn)用量化指標(biāo)開(kāi)展管理。一般來(lái)說(shuō)，這種管理方式有兩種應(yīng)用場(chǎng)景：一是企業(yè)、政府等組織的內(nèi)部管理中，通過(guò)量化考核來(lái)對(duì)個(gè)人或者部門(mén)的工作績(jī)效作出評(píng)價(jià)；二是在宏觀的社會(huì)治理中，通過(guò)量化積分提供政策執(zhí)行的依據(jù)，正向管理比較典型的是超大城市的“積分落戶”，負(fù)向管理比較典型的則是“駕照扣分”。在這兩種場(chǎng)景中，積分制主要適用于特定領(lǐng)域簡(jiǎn)單事務(wù)的管理，而幾乎很少用于對(duì)人的行為進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。一個(gè)例外情況就是小學(xué)生的管理，積分就可以形象地比喻為貼小紅花，以小紅花來(lái)對(duì)學(xué)生作出綜合評(píng)價(jià)。但要知道，小學(xué)生是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的群體，更重要的還是一個(gè)不成熟的群體，因此需要采取這種量化計(jì)劃的管理措施。在一個(gè)行為機(jī)制復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)中，運(yùn)用量化方式對(duì)人的行為進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，無(wú)論是從權(quán)力運(yùn)用上還是從道德評(píng)判上，與現(xiàn)代社會(huì)治理的制度距離都是比較大的。

鄉(xiāng)村是一個(gè)日常生活場(chǎng)景，其中有限的治理需求主要服務(wù)于安居的需要。這種治理需求并不比城市社區(qū)更復(fù)雜，如果城市不采取積分制開(kāi)展治理，鄉(xiāng)村就更不必要；鄉(xiāng)村社區(qū)居民是一個(gè)松散且無(wú)特定組織目的的群體，不必對(duì)人的日常行為采取量化指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。積分制這一措施折射出的是在社會(huì)治理中采用計(jì)劃方式建構(gòu)秩序的思想，這與上述村民自治所面臨的雙重壓力有關(guān)，也與對(duì)秩序來(lái)源認(rèn)識(shí)上的偏頗有關(guān)。

其實(shí)，積分制最早是作為一種扶貧舉措提出來(lái)的，后來(lái)才延伸到了鄉(xiāng)村治理的各個(gè)領(lǐng)域。作為特定事項(xiàng)的積分制管理當(dāng)然也有其積極意義，要把這種積極作用發(fā)揮出來(lái)，就必須收縮積分制的運(yùn)用范圍：一是積分制與村莊績(jī)效考評(píng)相結(jié)合。可以結(jié)合積分制的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)村莊的績(jī)效考評(píng)體系進(jìn)行優(yōu)化，將村莊的考評(píng)積分與財(cái)政投入掛鉤，改進(jìn)村級(jí)工作的激勵(lì)約束機(jī)制。二是積分制應(yīng)用于特定事項(xiàng)民主管理。積分制可以作為民主管理的一種手段，由村民通過(guò)民主協(xié)商確定某個(gè)具體事項(xiàng)來(lái)開(kāi)展積分管理。三是積分制與生產(chǎn)性合作相結(jié)合?？梢园验_(kāi)展生產(chǎn)性合作中的行為通過(guò)積分進(jìn)行量化考評(píng)，作為惠益分享的依據(jù)，這時(shí)積分制實(shí)際是一種經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的管理手段?？傊e分制可以在特定組織或簡(jiǎn)單事務(wù)中發(fā)揮積極作用，但不宜利用行政手段在社會(huì)治理中大規(guī)模推廣，最好也不要涉及對(duì)人的整體評(píng)價(jià)。

七、城鄉(xiāng)治理的統(tǒng)一難題

2002年以來(lái)，我國(guó)一直把城鄉(xiāng)一體化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重大問(wèn)題。黨的十六大開(kāi)始就提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，黨的十七大提出“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化”，黨的十八大強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，黨的二十大又深化了這一要求。其中一個(gè)一以貫之的思想就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)均衡轉(zhuǎn)型。經(jīng)過(guò)多年努力，經(jīng)濟(jì)要素、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障乃至居民收入都在城鄉(xiāng)均衡方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但唯獨(dú)社會(huì)治理體制方面一直未能取得突破。城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化是中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)高階命題，同時(shí)也是基層社會(huì)自治面臨的最后難題。

城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化不是城鄉(xiāng)社會(huì)治理同一化，由于城鄉(xiāng)形態(tài)不同，城鄉(xiāng)社會(huì)治理必然存在差異。從經(jīng)驗(yàn)上講，城市治理主要面向的是人口規(guī)模大、居住密度大、利益相對(duì)復(fù)雜的居民點(diǎn)的治理，而鄉(xiāng)村主要面向的是人口規(guī)模小、居住密度小、利益相對(duì)簡(jiǎn)單的居民點(diǎn)的治理。從宏觀上講，面對(duì)一個(gè)實(shí)體城市與面向一個(gè)廣域行政區(qū)（包容若干實(shí)體城市、村莊和開(kāi)放空間）的治理體制，也會(huì)有所區(qū)別[8]（p115-133）。我們講的城鄉(xiāng)治理一體化，是指一個(gè)國(guó)家內(nèi)部城鄉(xiāng)之間在社會(huì)基本結(jié)構(gòu)（比如人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)）、基層公共權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)置及其法定權(quán)責(zé)方面無(wú)本質(zhì)區(qū)別。從這個(gè)意義上講，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化就不是簡(jiǎn)單的治理體制調(diào)整的問(wèn)題。并不是說(shuō)把村委會(huì)、居委會(huì)名字都改成社區(qū)，然后把村委會(huì)、居委會(huì)的一些具體管理體制并軌，就能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)治理的一體化了。城鄉(xiāng)社會(huì)治理都要建基于一套社會(huì)基礎(chǔ)和制度平臺(tái)之上方能運(yùn)行，這構(gòu)成了城鄉(xiāng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)秩序。城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化和現(xiàn)代化，核心是治理基礎(chǔ)秩序的一體化和現(xiàn)代化。

城鄉(xiāng)社會(huì)治理的基礎(chǔ)秩序包含多個(gè)方面內(nèi)容，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)影響比較大的主要有農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)秩序和空間秩序三個(gè)方面。第一，從農(nóng)民形態(tài)的角度講，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，農(nóng)民和市民之間在勞動(dòng)效率、收入水平和發(fā)展水平方面應(yīng)該無(wú)顯著差異。具體條件大致包括：（1）農(nóng)民普遍進(jìn)入經(jīng)濟(jì)分工體系，勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提升，農(nóng)民收入接近或達(dá)到城市中等收入水平；（2）農(nóng)民能夠在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)，具備在城市落戶安居的事實(shí)自由；（3）城鄉(xiāng)社會(huì)政策均等化，農(nóng)民相對(duì)貧困率與市民無(wú)顯著差別。第二，從產(chǎn)權(quán)秩序的角度講，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，需要城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)的配置無(wú)顯著差異，核心當(dāng)然就是土地產(chǎn)權(quán)配置的一體化。實(shí)際上，土地國(guó)家所有制還是集體所有制的差異并不重要，重要的是建立土地使用權(quán)的平等管理和同等入市制度。特別是要破除村莊層面的“政經(jīng)合一”體制，避免社會(huì)治理活動(dòng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)管理的影響和干預(yù)。這是影響城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。第三，從空間秩序的角度講，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化，需要為治理活動(dòng)展開(kāi)提供一個(gè)合理的空間基礎(chǔ)。舉例說(shuō)，有些村莊很大，但還在用一個(gè)村委會(huì)行使管理權(quán)，“小馬”拖不動(dòng)“大車”；有些村莊已經(jīng)高度空心化，一共也沒(méi)幾個(gè)人，但還設(shè)立了一個(gè)村委會(huì)管理，“小車”不需要“大馬”。到了這個(gè)階段，應(yīng)該順應(yīng)人口布局變動(dòng)的趨勢(shì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間的空間單元重組與治理單元重構(gòu)。

可以看到，上述條件是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展并配套以經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的合理變革才能實(shí)現(xiàn)的，絕非一朝一夕之功。如果說(shuō)前面六個(gè)方面的難題都可以通過(guò)一些治理體制的改革調(diào)整取得立竿見(jiàn)影的效果，那么最后這個(gè)問(wèn)題則必須下決心在基礎(chǔ)性改革方面持續(xù)發(fā)力。可以考慮從操作路徑比較明確的事項(xiàng)先干起來(lái)，比如盡快推行村莊“政經(jīng)分開(kāi)”、城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整等方面的改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶安居、社會(huì)保障方面的事項(xiàng)再根據(jù)發(fā)展形勢(shì)相機(jī)推進(jìn)?？傊挥型瓿闪嘶A(chǔ)秩序的變革，城鄉(xiāng)社會(huì)治理的一體化才能真正實(shí)現(xiàn)；反過(guò)來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)秩序理順了，城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化將是一個(gè)水到渠成的結(jié)果。

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責(zé)任編輯? ?申? ?華

1其中，職工民主管理主要適用于企事業(yè)單位內(nèi)部管理，因此直接面向基層社會(huì)的自治形式主要就是村民自治和居民自治。

1參見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部編：《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》（2017），北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2017年版，第608、616頁(yè)。

1民政部：《改革開(kāi)放40年我國(guó)城鄉(xiāng)基層民主實(shí)踐成就斐然》，內(nèi)部資料。

②北京市部分社區(qū)的調(diào)查訪談（2023年8月）。

1蘇州市部分村莊的調(diào)查訪談（2022年10月）。

②山西省、四川省部分村莊的調(diào)查訪談（2023年4月）。

③參見(jiàn)民政部：《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2023年10月）。

1《成都市城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理總體規(guī)劃（2018—2035年）》，2019年10月。

②《北京市社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)》，2020年12月。

Seven Technical Difficulties of Community Self-Governance in China

Chen Ming

[Abstract] The modern social governance system is the organic unity of state formal governance and community self-governance. At present， Chinas community self-governance is faced with seven technical problems， namely， the efficiency problem of villagers self-governance， the authority problem of residents self-governance， the salary problem of mass self-governance， the member problem of community self-governance， the cooperation problem of life self-governance， the incentive problem of rural governance and the unity problem of urban and rural governance. These problems are not the essential or inherent defects of social self-governance at the community， but the result of the difficulty of realizing social self-governance at the community to keep up with the process of economic and social development， and can be solved or improved by technical adjustment.

[Keywords] community governance; social governance; social self-governance; governance modernization