嚴行健

黨的二十大報告創(chuàng)造性地將發(fā)展全過程人民民主等九項內(nèi)容列入中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求中。報告同時將“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高”列為未來五年全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開局起步關鍵時期的三大主要目標之一。全過程人民民主納入中國式現(xiàn)代化理論體系，進一步凸顯了發(fā)揮全過程人民民主制度優(yōu)勢，為現(xiàn)代化建設提供堅實制度保障的重要性。理論界有必要在中國式現(xiàn)代化的視域下進一步思考包括人大制度在內(nèi)的各項中國政治基本制度形式實踐全過程人民民主的有關問題。

人民代表大會制度是我國全過程人民民主的重要制度載體。本文認為，黨的二十大報告將全過程人民民主納入中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和主要目標中，為人大制度理論界和實務界在“人大制度究竟應該如何實踐全過程人民民主”這一關鍵理論議題上統(tǒng)一認識提供了更為明確的目標引領，為人大全過程人民民主各項制度實踐的發(fā)展完善提供了方向指引。而在這一指引下，更加完善的全過程人民民主制度形式也將為中國式現(xiàn)代化的發(fā)展提供堅實的制度保障。

本文試圖進一步將中國式現(xiàn)代化與人大發(fā)展全過程人民民主之間的邏輯關系細化為以下層層遞進的三個問題層次。一為發(fā)展目標層，旨在提出中國式現(xiàn)代化的各項任務部署為人大發(fā)展完善全過程人民民主設定的目標和方向；二為發(fā)展路徑層，嘗試提出對標上述制度發(fā)展目標的人大全過程人民民主發(fā)展路徑；三為發(fā)展策略層，主要探討總體路徑之下完善人大全過程人民民主應關注的四個制度瓶頸問題。

一、中國式現(xiàn)代化明確了人大全過程人民民主發(fā)展目標

黨的二十大報告系統(tǒng)論述了一段時期內(nèi)推進中國式現(xiàn)代化建設的各領域工作。在報告提出的相關部署中，有些部分直接提及了對應的承載制度。如報告中“發(fā)展全過程人民民主，健全人民當家作主制度體系”以及“推進依法治國和法治中國建設”兩個部分中的一些論述明確將人大作為制度承接平臺。但報告中多數(shù)工作部署并未指明具體的承載制度。這其中的一個重要原因是相關工作需要包括人大制度在內(nèi)的各方力量協(xié)調(diào)完成。因此在黨的二十大對中國式現(xiàn)代化所作的戰(zhàn)略部署中，人大制度的“份量”遠比紙面上的多。

作為中國式現(xiàn)代化建設的重要力量，各級人民代表大會及人大代表應當如何發(fā)揮其應有的作用？答案是發(fā)展和完善全過程人民民主各項制度安排——全過程人民民主的價值不僅在于其能夠更好地保障各項公民權利，體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性的形式價值，更在于其一系列功能價值。特別是其能夠擴大參與，激發(fā)社會活力，〔1〕并能夠提升治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平?！?〕事實上，無論是我國改革開放的歷史道路還是世界范圍內(nèi)有關國家的經(jīng)驗教訓，都指出一個運行良好的民主制度是一國實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵制度保障。作為一個后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的現(xiàn)代化路徑依賴于政治系統(tǒng)的高質(zhì)高效運行以及社會的共識與合力。

人民代表大會是中國的政治機關。堅持共產(chǎn)黨的領導，圍繞黨提出的包括現(xiàn)代化方略在內(nèi)的各項政策路線開展工作是其根本使命。實現(xiàn)這一目標，要求人大作為權力機關和代表機關，為人民當家作主和代表密切聯(lián)系群眾提供制度保障。而通過加強常委會等手段提高立法和監(jiān)督等工作的實效則是實踐黨的各項政策路線的具體路徑。上述四個機關的屬性決定了人大不但是發(fā)展和完善全過程人民民主的重要制度平臺，也是決定全過程人民民主制度能否為中國式現(xiàn)代化提供堅強支撐的一個關鍵變量。面對推進中國式現(xiàn)代化這一黨在新時期的關鍵政治任務，發(fā)展人大全過程人民民主的要求顯得更為迫切。

總的來說，在為中國式現(xiàn)代化提供堅實制度支撐這一總體目標之下，人大制度未來發(fā)展完善的目標可以明確為進一步加強如下三方面能力。

目標之一是提升人大的信息傳導能力。包括中國人大制度在內(nèi)的各國代議機構具有一方面連接政治系統(tǒng)、一方面連接社會的特殊結(jié)構。這一結(jié)構保證了來自選區(qū)選民和選舉單位的訴求得以進入和影響政治體系。而這一過程的實質(zhì)是信息自下而上的傳導。信息傳導能力使民意等信息得以快速進入立法和政策制定過程，它是人大作為權力機關和代表機關的本質(zhì)要求。同時，充分的信息供給能夠提升人大立法等各項工作實效，是助力中國式現(xiàn)代化發(fā)展的重要因素。

改革開放之初，各級人大及其常委會在很大程度上屬于一個單純的政策賦權和確認性機構。其后，人大在立法和監(jiān)督等方面的工作能力獲得了快速提升。這一提升過程在很大程度上得益于人大系統(tǒng)中快速擴展的自下而上的信息傳導能力。早在20世紀90年代，相關研究已經(jīng)觀察到部分人大代表具有幫助選民向政府表達訴求、建議或批評的履職模式。而立法和政策過程對這些信息的回應性也在加大?！?〕近年來，代表的信息傳導行為中還出現(xiàn)了試圖為選區(qū)或原選舉單位爭取項目和財政支持的現(xiàn)象〔4〕，甚至具有一定的“分配政治”特征〔5〕。在這些變化之下，即使是那些習慣于給中國制度打上“威權”標簽的國外學者，也無法否認中國人大制度中已經(jīng)發(fā)展出了比較高效的自下而上信息傳導體系?！?〕

目標之二是提升人大的社會動員能力。社會動員能夠?qū)⑸鐣性救狈M織性的個體凝聚起來，形成合力以實現(xiàn)民族獨立和復興等宏大目標。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，中國的現(xiàn)代化建設特別需要政治體系的強大動員能力?！?〕代議機構的社會動員功能屬于制度的潛在功能(1)議會研究相關理論一般將立法機構的功能劃分為顯現(xiàn)功能和潛在功能兩部分。立法機構的潛在功能不直接與某項制度的運行掛鉤。它隱藏在整體性的制度運行背后，但卻同樣重要。例如，議會的辯論有時顯得冗長乏味，且不一定能夠?qū)Ψò府a(chǎn)生實質(zhì)性的影響。但這項議會程序可以通過公眾現(xiàn)場觀摩或電視直播的方式呈現(xiàn)給公眾，并因此為政體源源不斷地輸出合法性。，但其重要性絕不應被忽略。與歐美純粹基于“委托-代理”關系構筑代議制度不同，社會主義國家在進行代議制度設計時普遍考慮了其社會動員能力問題。在這一目標驅(qū)使下，各級人大機關及人大代表成為政權整體性社會組織和動員力量的一個組成部分。〔8〕

人大制度的社會動員能力主要依托以下三個特征實現(xiàn)。首先，人民代表大會會議的功能與西方議會有所區(qū)別，其聽取和審議政府工作報告和討論等程序除了發(fā)揮代議機關一般意義上的監(jiān)督功能外，也具有很強的傳達政策路線和凝聚政策共識的作用。其次，在代表選舉工作中一系列結(jié)構調(diào)控機制的作用下，有相當比例的人大代表屬于基層黨員干部、基層群眾自治組織負責人以及企事業(yè)單位管理者。他們在兩會后回到選區(qū)或原選舉單位，將政策共識向基層傳達并具體組織實施。〔9〕最后，代表的非專職制和人代會的短會期特征保證了代表有更多的時間在其崗位中引領和實踐政策，并及時將其中的問題通過意見建議乃至議案的方式向上傳達。這三個特征覆蓋了政策實施的主要環(huán)節(jié)，能夠組織和動員全社會各種力量圍繞政策目標協(xié)同奮斗。

目標之三是提升人大的政治吸納和社會整合能力。強有力的政治吸納和社會整合能力不但是中國新民主主義革命和社會主義革命成功的關鍵，也是改革開放以來社會主義現(xiàn)代化建設取得長足進步的關鍵?！?0〕人大制度是這項能力得以實現(xiàn)的重要制度保證。在代表選舉環(huán)節(jié)，一系列結(jié)構調(diào)控機制保證了當選代表來源的廣泛性〔11〕，最大限度地保證了各類社會群體都能夠獲得代表〔12〕。這種廣泛性也延續(xù)到了選舉之后。在人大各項工作中，人大協(xié)商和代表聯(lián)系群眾等制度獲得長足發(fā)展，加深了人大常委會、人大代表與人民群眾三者之間的聯(lián)系，從而擴大了社會各類群體參與人大立法等工作的渠道，并且提升了他們在這些工作中的影響力?！?3〕這種廣泛且具有效能感的參與機制構成了政治吸納和社會整合的基礎。

二、中國式現(xiàn)代化目標下的人大全過程人民民主發(fā)展路徑

當前，理論界普遍認為全過程人民民主的制度優(yōu)勢在人大各項制度中尚未充分展現(xiàn)，導致制度優(yōu)勢未能有效轉(zhuǎn)化為治理效能?！?4〕〔15〕從本文的框架理解，即人大各項工作中的民主制度安排還未能有效地提升其信息傳導等能力，因而對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用有限。對標黨的二十大報告相關工作部署，本文認為，實現(xiàn)加強上述三項人大能力的目標需落實于發(fā)展和完善以下四方面民主機制。它們構成中國式現(xiàn)代化視野下的人大全過程人民民主制度發(fā)展路徑。

其一是民意探測機制。作為代議機關，人大在民意探測方面有兩方面先天優(yōu)勢。一方面，人民群眾面臨利益表達需求時，聯(lián)系人大代表是一條最便捷和高效的途徑；另一方面，人大作為政府工作的監(jiān)督者，也有充分的權威促使公共政策制定程序?qū)θ罕娫V求做出快速反饋。民意探測機制與人大的信息傳導能力直接相關，它是人大以加強信息傳導能力支撐中國式現(xiàn)代化有關戰(zhàn)略部署的關鍵。例如，黨的二十大報告第九部分在論述保障民生福祉和推進共同富裕等問題時，提出應緊緊抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。做好這項工作，完善公眾利益和訴求的表達和探測機制是關鍵。當前，信訪制度及各類網(wǎng)絡問政制度是這一機制的重要制度載體?！?6〕但作為代議機構的人民代表大會制度及其各級人大代表也應當成為一個重要的制度載體。

在民意探測機制方面，近年來各地人大常委會圍繞吸納民意、匯聚民智開展了大量工作。其總體思路是推進以“家、站、點”為代表的基層代表工作網(wǎng)絡。工作網(wǎng)絡主要依托現(xiàn)有基層治理體系建立，一般在街道辦建立代表之家，在社區(qū)設立代表工作站，代表個人依托其單位或行業(yè)設立聯(lián)系點。完善工作網(wǎng)絡的基本目標是通過一系列制度安排提升群眾聯(lián)系代表的便捷性。例如，一些地方通過開展線上虛擬聯(lián)絡的方式降低溝通成本，甚至嘗試為有特殊困難的群眾設立代表約見機制。上海和深圳等一些地方的人大常委會也嘗試通過召開專題會議等形式增加公眾、代表及有關職能部門三方互動和交流機制。(2)參見深圳市人大常委會選聯(lián)任工委《創(chuàng)新基層實踐 發(fā)揮代表作用 為全過程人民民主提供鮮活的深圳經(jīng)驗》，資料來源：2022年深圳市第四屆基層人大創(chuàng)新案例交流推進會交流材料。

從加強人大信息傳導能力的角度看，民意探測機制發(fā)展中迫切需要解決的問題在于大多數(shù)基層代表工作網(wǎng)絡在工作方式上仍屬于“守株待兔”模式，即需要公眾在事先公布的接待日到訪并向代表提出訴求。此外，諸如代表視察等制度的初衷也是為接觸基層和公眾搭建橋梁，方便其獲取信息以完善建議案以及提高審議質(zhì)量。但視察形式多為組織代表集中視察等原因限制了這些制度發(fā)揮更大作用。

其二是民意表達機制。民意的有效表達不但能夠直接加強人大的信息傳導能力，也是社會動員等能力得以發(fā)揮的重要保證。在代議制理論中，被代表者的意志不能充分表達可能引發(fā)一系列后果。比如，民意表達行為如果面臨較高的時間等成本，則可能造成有關成本敏感群體放棄表達。其后果是相關群體被排除在代議政治的體系之外，而代議制度的動員能力自然也就無法覆蓋有關群體。一些群體如果長期無法在代議政治中表達意志，或者意志的表達不能得到有效采納，甚至可能形成圍繞某些議題的“自我代表”現(xiàn)象，成為政治吸納和整合體系之外的獨立力量?！?7〕

從支撐中國式現(xiàn)代化的視角來看，當前民意表達機制方面存在的共同問題是表達渠道具有間接性，即相關工作由常委會組織代表開展，后者在這些工作中“轉(zhuǎn)達”民意。以當前各地開展比較普遍且具有典型性的民生實事票決制為例，其通行做法是由常委會組織代表就政府列出的民生實事項目進行票決。代表根據(jù)其個人經(jīng)驗和選民的民意表達遴選出最迫切需要開展的項目。〔18〕浙江溫嶺市各鎮(zhèn)人大開展的參與式預算工作通過抽簽的方式邀請選民代表參與預算審議，具有一定的民意“直達”特征?！?9〕應當承認，民意通過代表進行表達是代議民主的應有之義。但在這一過程中如果缺乏制度設計保證代表對民意進行正確“轉(zhuǎn)達”，就可能導致民意表達的失效。

其三是民意協(xié)商機制。在中國政治語境下，協(xié)商民主制度安排與社會動員和政治吸納具有密切關聯(lián)?！?0〕作為中國協(xié)商民主制度體系重要組成部分，人大協(xié)商在推進黨的二十大對于中國式現(xiàn)代化各項戰(zhàn)略部署方面具有重要價值。例如，報告第十一部分在論述維護國家安全和社會穩(wěn)定體系時，強調(diào)應完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機制。雖然這一部分論述的重點是基層社會治理，但各級人大及其代表，尤其是縣鄉(xiāng)兩級直接選舉產(chǎn)生的人大代表在處理人民內(nèi)部矛盾機制體系中顯然不應缺位。這是人大作為代議機構所具有回應性的重要體現(xiàn)。〔21〕

當前人大協(xié)商相關制度安排有兩個發(fā)展的熱點領域。一是立法協(xié)商，即通過基層立法聯(lián)系點及立法聽證會等制度形式將民意進行整合并納入立法過程。例如作為基層立法聯(lián)系點的重要活動形式，一些地方的立法意見征詢會嘗試邀請人大代表或法律專家對缺乏專業(yè)法律背景知識的參會公眾進行“釋法”，解釋相關法律術語并簡介當前草案的爭議點。這一程序相當于提前凝聚共識，提升協(xié)商效率。相關活動中一般會安排比較充分的交流討論環(huán)節(jié)，從而促進議題聚焦以及不同觀點形成共識。而這兩點也是協(xié)商民主運行質(zhì)量的重要保證。二是針對涉及公共利益和群眾切身利益的事務開展協(xié)商。如深圳的一些區(qū)級人大發(fā)展出諸如民生實事協(xié)商會、代表議事會、選民代表會議等形式。這些制度創(chuàng)新嘗試的特點是邀請包括人大代表、政府職能部門和人大街道工委在內(nèi)的多個主體參與以增加協(xié)商的廣泛性。人大常委會則在其中承擔組織者的角色?！?2〕

對于為中國式現(xiàn)代化建設提供制度保障這一核心目標來說，相關制度形式還應當進一步完善。一般而言，檢驗一項人大協(xié)商制度是否有效，取決于兩個關鍵因素：一方面是否建立起了公眾圍繞各類訴求開展討論以凝聚共識的平臺；另一方面由此形成的共識是否能夠獲得立法和政策制定等環(huán)節(jié)的回應。從這兩個因素的標準來看，上述一些制度創(chuàng)新主要是加強了凝聚共識的平臺。在加強協(xié)商結(jié)果對政策過程影響力方面，目前的改革進展還比較有限。協(xié)商結(jié)果如果不能對政策過程產(chǎn)生有效影響，長期來看將會損害現(xiàn)有相關制度的影響力，降低各方參與協(xié)商的積極性，加大達成共識的難度。這不僅可能影響公共政策或立法的質(zhì)量，而且會影響人大發(fā)揮其社會動員和政治吸納等能力。

其四是公眾參與機制。公眾參與人大各項工作與民意表達機制和協(xié)商機制的運行緊密相連。甚至可以說，參與是表達和協(xié)商的前提。同時，參與機制也是提升人大社會動員和吸納能力的重要保證。尤其是社會動員的有效實施需要各方參與和協(xié)同。中國式現(xiàn)代化各項任務目標中不乏需要擴大公眾參與的內(nèi)容。例如黨的二十大報告第四部分在論述促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略時，強調(diào)應以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，并涉及人民城市等理念。這些制度安排的實現(xiàn)離不開人的參與。而各級人大，特別是由直選產(chǎn)生的兩級人大在調(diào)動基層群眾參與方面有著不可替代的作用。

近年來人大各項制度中的民主參與機制發(fā)展較快。參與機制發(fā)展的一般軌跡是參與主體的范圍不斷擴大，即由定向邀請的，以專家或指定選民代表為主體的參與擴展到向利益相關群體有條件開放的參與。這一變化在基層立法聯(lián)系點及常委會開放公眾旁聽等制度和工作中都有所體現(xiàn)。其中，基層立法聯(lián)系點制度的實質(zhì)是公眾參與渠道面向?qū)I(yè)群體的定向開放，即常委會針對立法議題所涉及的特定領域，選擇與之高度契合的一個或數(shù)個聯(lián)系點開展意見征詢活動。在這一選定的范圍內(nèi)，立法座談會及意見征詢會等征詢機制向設點單位內(nèi)部群體高度開放，該群體中對相關問題有所思考且有參與意愿者都可以參與表達。相較而言，現(xiàn)有一些參與制度則難以兼顧開放性和專業(yè)性。例如，邀請專家參與的立法座談會等制度突出專業(yè)性，但缺乏參與的廣泛性，屬于“定向不開放”，而立法草案網(wǎng)上征求意見制度實現(xiàn)了廣開言路，但缺乏專業(yè)性和針對性，屬于“開放不定向”。

基層立法聯(lián)系點制度的“定向開放”特征補足了“定向不開放”制度所缺乏的民主性，也解決了“開放不定向”制度因缺乏專業(yè)性而無法有效提升人大各項工作能力，甚至徒增常委會工作負擔的問題。因此，它不僅是一項能夠高質(zhì)高效吸納民意和匯集民智的制度，而且是一項對于提升立法質(zhì)量具有實效的制度。然而對標黨的二十大相關戰(zhàn)略部署，人大制度在參與渠道和方式上仍有亟待解決的問題。其突出表現(xiàn)為開放參與的事務范圍有限、參與群體有限、比較高的參與門檻以及對立法和政策制定過程較低的影響力。

總的來說，上述人大各項工作中的相關制度安排還需要在效力、內(nèi)容和形式等方面進一步提高，以切實加強和完善人大的三項能力，并以此支撐中國式現(xiàn)代化發(fā)展。值得注意的是，這一發(fā)展思路恰好契合了全過程人民民主的“全鏈條、全方位、全覆蓋”特征。這一相似性表明，人大以支撐中國式現(xiàn)代化為目標發(fā)展和完善各項工作中的民主制度安排，實際上就是在更好地發(fā)展全過程人民民主。

三、發(fā)展人大全過程人民民主應關注的制度瓶頸

制度的發(fā)展最終將落實于中觀層面，即人大各項工作的具體制度安排中。以支撐中國式現(xiàn)代化為根本目標，對應以上四條路徑，本文認為人大在探索完善全過程人民民主相關制度安排時，應重點關注和突破以下四個制度瓶頸。

第一，當前各項人大工作中的相關制度安排迫切需要改變形式大于內(nèi)容的現(xiàn)狀。全過程人民民主應當是更高更切實的民主。但不可否認的是，一些地方人大以提升民主質(zhì)量為目的開展的制度創(chuàng)新實踐長期停留在嘗試，甚至展示的階段。一些制度實踐在產(chǎn)生了一定影響后卻因制度設計缺陷或地方主要官員更替等內(nèi)外部因素影響而陷于停滯甚至消亡。尤其是一些制度創(chuàng)新由于代表與公眾聯(lián)系不暢等原因而無法提升立法和政策制定等工作的質(zhì)量，卻徒增相關工作的時間和人力成本，阻礙了其進一步發(fā)展。在諸如人大與政府間關系等方面長期存在的一些瓶頸性問題也影響了民主制度創(chuàng)新的制度收益。例如，盡管一些地方的人大常委會嘗試開展了諸如督辦制和辦理情況滿意度測評等工作，但人大代表意見建議回復辦理質(zhì)量不高的問題始終存在，并因此損害了公眾聯(lián)系人大代表的積極性。

全過程人民民主對中國民主制度的形態(tài)和內(nèi)容提出了新的要求，促成了各地開展制度創(chuàng)新實驗的熱潮。但在這樣的背景下，往往更容易引發(fā)民主創(chuàng)新片面追求形式的問題。解決這一問題的可行思路是嘗試引入公共管理中的項目績效管理思維。項目績效管理強調(diào)對項目執(zhí)行過程和結(jié)果進行評估并據(jù)此加以改進。其目標是確保公共部門的項目達到既定目標。在公共管理實踐中，設定可量化目標相對容易，但民主制度的目標設定相對困難。黨的二十大對中國式現(xiàn)代化各項任務的明確，實際上也為各項民主制度的發(fā)展設定了更加明確的績效目標。例如在開門立法方面，以往工作中慣于統(tǒng)計召開聽證會的數(shù)量、網(wǎng)上征求意見的數(shù)量等信息，容易導致制度流于形式。近期一些地方的基層立法聯(lián)系點等制度則更加關注針對立法草案提出建議的數(shù)量，以及這些建議是否為一項立法中哪怕一兩項關鍵爭議性內(nèi)容提出了有價值意見，并由此提升了立法的質(zhì)量。

第二，需要豐富人大全過程人民民主的制度形式。在這個問題上，特別需要注意到全過程人民民主“全鏈條、全方位、全覆蓋”三大特征的對象都是人民群眾。換言之，豐富人大全過程人民民主制度的形式，關鍵在于如何提升群眾在其中的主體地位。而主體地位的提升，能夠激發(fā)人民群眾創(chuàng)新精神，激發(fā)群眾中蘊藏著的智慧和力量，也是建設中國式現(xiàn)代化的重要保證。當前各地人大系統(tǒng)中廣泛開展的代表集中視察和“家、站、點”等制度形式在匯集民意方面缺乏必要的靈活性，降低了群眾參與的熱情。同時，群眾又缺乏能夠直接表達利益訴求或參與人大協(xié)商的渠道。在這些制度中加強群眾的主體地位，應當在制度設計上為群眾表達開創(chuàng)更多的空間。例如，可以探索利用網(wǎng)上“點贊”聯(lián)署等方式改進人大代表民生實事票決制，讓群眾利用這一網(wǎng)絡協(xié)商機制協(xié)商出一個民生實事項目清單，并交由代表與政府做進一步協(xié)調(diào)溝通。在制定立法規(guī)劃等方面，目前群眾的參與度較低，也迫切需要以制度激發(fā)主題性。

選取poincaré截面建立周期n-1運動的poincaré截面；設無量綱時間t=0，那么質(zhì)塊M1與質(zhì)塊M2碰撞前瞬時，無量綱時間t恰好為系統(tǒng)任意相鄰兩次碰撞的時間間隔為則系統(tǒng)碰撞運動的周期性條件為：

近年來，一些地方的人大常委會嘗試了諸如按照行業(yè)劃分代表小組，引入外部智力資源輔助等形式加強人大代表的議政能力。這些改變確實提升了人大相關工作中民主運行的質(zhì)量。但由于形式上缺乏突破，代表與群眾建聯(lián)系的積極性還有所不足。特別是代表個人密切聯(lián)系群眾工作的制度形式和創(chuàng)新空間還較為缺乏，不利于群眾有效參與和表達?！?3〕此外，也可在這一思路之下進一步完善代表與選民網(wǎng)上互動、民主懇談會等民主形式。

第三，人大各項全過程人民民主制度需要在領域上進一步拓展。當前，相關制度安排所覆蓋的領域仍然比較局限于立法議題和涉及民生實事方面的議題。為更好提升人大制度的吸納和動員能力，需要將制度完善的重點向重大事項和項目決定權等方面加以延伸。重大事項和項目決定權是一般認為的人大四項職權之一。理論上來說，凡是關乎人大所在地方發(fā)展大局和國計民生的事務，都應屬于這項職權的范圍。但在實際工作中，這項職權的行使往往還很不充分。人大在這一領域中的缺位與近年來一些地方出現(xiàn)的濫建形象工程以及重點項目不合理規(guī)劃等問題有一定聯(lián)系。而這些問題如果不能得到有效解決，也會制約中國式現(xiàn)代化的推進。當前各級人大及其常委會在行使重大事項和項目決定權時，群眾的參與比較有限。而人大在立法等方面實際上有一些現(xiàn)成的制度探索經(jīng)驗可供借鑒。比如，可以考慮參照立法草案網(wǎng)絡征求意見制度，圍繞重大事項和項目開展比較廣泛的網(wǎng)上民意征集，甚至組織開展小范圍的協(xié)商討論。

人大完善全過程人民民主的重要領域還有代表選舉和代表履職監(jiān)督工作。當前該領域中只有述職評議制度以及個別地方嘗試開展的代表履職報告網(wǎng)絡直播等制度，其形式較為單一。在這一領域中加強民主參與和民主監(jiān)督，能夠有效防止人大代表選舉時漫天許諾，選舉后無人過問的問題，也能增加公眾對相關制度的效能感和認同感。

第四，需要為各項人大全過程人民民主制度的運行提供更多資源支持。在這方面，各級人大常委會是關鍵著力點。民主制度的運行過程必然產(chǎn)生時間、人力和物力成本。各級人大常委會作為人大工作的承擔者和人大代表履職活動的組織者，是人大全過程人民民主制度運行的資源供給方。常委會的大力支持可以提升“家、站、點”等既有制度的運行績效，也孕育了諸如“常委會與代表的工作座談會”等創(chuàng)新制度形式。

加強各級人大常委會是近年來人大制度建設的一個重要抓手。特別是在黨的二十大報告對加強人大代表工作能力建設的論述中，核心的工作仍然是通過提供資源支持等手段增加常委會的工作組織能力。關于人大代表工作，理論和實務界一般認為其主要指人大及其常委會圍繞聯(lián)系代表和聯(lián)系群眾，對作為人大主體的人大代表依法履職予以支持、規(guī)范和進行組織，提供條件、服務和保障?！?4〕很明顯，這一戰(zhàn)略突出了強化各級常委會在加強人大代表工作能力建設方面的關鍵作用。而加強常委會，尤其是加強地方人大常委會制度建設以提升人大相關工作中民主質(zhì)量的思路，在諸如2015年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》等文件中就有所體現(xiàn)。經(jīng)過一段時期的發(fā)展，各級人大常委會在自身建設以及常委會服務代表能力建設方面已經(jīng)有了比較明顯的提升。〔25〕

然而，中國式現(xiàn)代化建設對人大常委會工作能力提出了更高的要求。在統(tǒng)籌人大各項制度發(fā)展時，必須認識到常委會自身資源供給能力的有限性。尤其是隨著依法治國戰(zhàn)略的不斷深入推進，常委會也一定會在立法和監(jiān)督等方面承擔更多的工作。人大各項民主制度的發(fā)展與常委會相對固定的人員編制和工作預算之間的矛盾可能會增加。在這樣的背景下，應當在全過程人民民主的思路下積極探索通過適當增加人大代表自主履職空間、激發(fā)人大代表履職積極性以及建立多元組織主體等形式為民主制度的運行提供資源支持。

值得注意的是，上述四方面需要突破的問題在很大程度上是人大制度發(fā)展過程中長期存在的瓶頸問題，也是人大發(fā)展全過程人民民主所必須突破的問題。這些問題成因復雜，往往觸及人大制度在中國政治體系中的地位和安排等深層次問題。制度發(fā)展具有路徑依賴的特征。打破原有制度瓶頸，實現(xiàn)制度創(chuàng)新往往是在一系列因素的組合之下達成制度的變遷點。中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略部署為人大突破上文歸納的四方面民主制度瓶頸提供了契機。它可以促使實務界和理論界更加關注各項人大工作中民主制度安排的實際效果，并以是否能夠支撐社會主義現(xiàn)代化建設各項目標作為思考和檢驗民主制度創(chuàng)新的標準，解決人大相關工作中長期存在的民主制度安排重形式輕實效等問題，并激勵新的制度創(chuàng)新探索。

四、總結(jié)和進一步討論

扎實推進中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，是黨在新階段的中心工作。推進現(xiàn)代化事業(yè)，離不開民主制度的支持。鄧小平同志在20世紀80年代就曾指出：“我們進行社會主義現(xiàn)代化建設，是要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才。”〔26〕改革開放的實踐表明，鄧小平同志所提出的現(xiàn)代化三目標并不是相互獨立的。一個運行良好的民主制度可以為經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要支撐?！?7〕習近平總書記對民主和治理的關系做出了深刻總結(jié)，指出：“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質(zhì)屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在。”〔28〕同時，習近平總書記還以檢驗一國制度是否民主及有效的“八個能否”標準深刻總結(jié)了制度的民主性和制度有效性之間有機統(tǒng)一的關系?！?9〕

黨的二十大對中國式現(xiàn)代化諸項主要任務的明確，更加凸顯了發(fā)揮全過程人民民主制度優(yōu)勢，為現(xiàn)代化建設提供堅實制度保障的重要性。人民代表大會作為一個政治機關，應當為這項工作的推進提供堅實的制度支持。同時，人大作為我國的代議機關，也是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體。這兩項工作在目標和路徑上有機統(tǒng)一：中國式現(xiàn)代化各項戰(zhàn)略部署引領人大實踐全過程人民民主。而完善的全過程人民民主各項制度也將為中國式現(xiàn)代化各項中心工作的推進提供堅實的制度支持。

需要指出的是，中國式現(xiàn)代化和全過程人民民主有著非常相似的理論內(nèi)核。二者都是馬克思主義基本原理和中國具體實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。二者都是中國共產(chǎn)黨通過長期實踐和經(jīng)驗總結(jié)所得出的符合中國國情和文化基礎的重要理論成果。理論內(nèi)核的相似性是二者能夠?qū)崿F(xiàn)有機統(tǒng)一的根本。但這種統(tǒng)一是一種動態(tài)的過程，需要體現(xiàn)在具體的制度運行實踐中。為此，人大制度理論界和實務界應當抓住黨的二十大報告明確提出中國式現(xiàn)代化方略這一重要歷史契機，明確人大實踐全過程人民民主的發(fā)展目標，突破人大各項民主制度中長期存在的瓶頸障礙，以歷史的使命感和時代的責任感投入推動發(fā)展人大全過程人民民主的工作中，并以更加完善的人大民主制度為中國式現(xiàn)代化建設事業(yè)提供堅實的制度保障。