李 田

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

2023年4月27日，美國國家安全顧問杰克·沙利文(Jake Sullivan)就“重振美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)力”發(fā)表了演講，這也被稱為“新華盛頓共識”。沙利文認(rèn)為，美國正面臨四項挑戰(zhàn)，包括工業(yè)基礎(chǔ)被掏空、地緣政治和安全競爭、氣候危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)不平等。對此，沙利文提出了美國經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的實施步驟，其中強(qiáng)調(diào)要超越傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)議，并將其完全納入美國國內(nèi)和國際的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。與簡單地追求降低關(guān)稅不同，如今拜登政府確立了一整套基本優(yōu)先事項，以構(gòu)建一個既利于美國工薪階層，又維護(hù)國家安全的國際經(jīng)濟(jì)體系。(1)The White House，“Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution”，April 27，2023，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/04/27/remarks-by-national-security-advisor-jake-sullivan-on-renewing-american-economic-leadership-at-the-brookings-institution/.回顧拜登政府的貿(mào)易政策實踐，可以發(fā)現(xiàn)美國對貿(mào)易問題的看法和處理方式發(fā)生了重大變化。美國將自身利益置于他國之上，干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建歧視性、排他性經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，并以維護(hù)國家安全為由，破壞多邊貿(mào)易體系。這表明，美國已經(jīng)將貿(mào)易這一經(jīng)濟(jì)活動“泛安全化”，以政治安全思維制定和執(zhí)行貿(mào)易政策。(2)任琳、孫振民：《經(jīng)濟(jì)安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡(luò)性權(quán)力》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2021年第6期，第85頁。那么，拜登政府時期美國貿(mào)易政策安全化的動因是什么？這種轉(zhuǎn)變會產(chǎn)生什么影響？

關(guān)于當(dāng)前美國貿(mào)易政策安全化的動因分析，既有研究大致可以分為以下兩種視角。第一種視角將安全化視作決策者為達(dá)成特定目的而主動選擇的工具。有學(xué)者認(rèn)為，拜登政府將應(yīng)對中國崛起的挑戰(zhàn)作為調(diào)整經(jīng)貿(mào)科技等政策的借口，試圖通過樹立外部威脅達(dá)到凝聚各方共識的目標(biāo)，這種舉措導(dǎo)致了美國公共政策的安全化。(3)陳小鼎、李珊：《“穿著鎧甲”的大國：美國公共政策的安全化》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2022年第8期，第55—82頁。另有分析認(rèn)為，拜登政府以存在自身不足和應(yīng)對中國挑戰(zhàn)為由，將半導(dǎo)體供應(yīng)鏈定義為存在性威脅，其實際目的是維護(hù)美國在全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和領(lǐng)先地位。在這一過程中，美國半導(dǎo)體供應(yīng)鏈?zhǔn)欠翊_實受到威脅并不重要，關(guān)鍵在于能否被公眾普遍認(rèn)知為存在安全威脅。(4)宮小飛、畢朝輝：《經(jīng)濟(jì)安全化視角下美國重塑半導(dǎo)體供應(yīng)鏈政策評析》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2023年第6期，第43—45頁。而且，美國為了給進(jìn)攻性政策尋找借口，以大國戰(zhàn)略競爭的敘事推動了對華政策的安全化。(5)丁迪：《美國對華關(guān)系安全化評析》，《國際展望》2023年第6期，第2頁。以上視角多受哥本哈根學(xué)派的安全化理論的啟示，該理論將“話語安全”與“認(rèn)同安全”視為安全的兩個核心論題，認(rèn)為安全化是基于“威脅”被指定和接受的一種“社會建構(gòu)”和“政治選擇”，(6)余瀟楓、謝貴平：《“選擇性”再建構(gòu)：安全化理論的新拓展》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第9期，第105—106頁。即通過“話語—行為”建立主體間共同認(rèn)知的過程。(7)[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫：《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》，潘忠岐等譯，上海：上海人民出版社2010年版，第474頁。

第二種視角將安全化視為由客觀因素推動決策者進(jìn)行理性決策的結(jié)果。沙利文表示，當(dāng)前的戰(zhàn)略競爭愈演愈烈，幾乎波及了國際政治的各個方面，這不僅僅體現(xiàn)于軍事領(lǐng)域，而且也表現(xiàn)為全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜化。(8)Jake Sullivan，“The Sources of American Power：A Foreign Policy for a Changed World”，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.102，Issue 6，2023，pp.8-29.隨著大國戰(zhàn)略競爭的加劇，美國在對外經(jīng)貿(mào)、技術(shù)合作等領(lǐng)域都出現(xiàn)了安全化轉(zhuǎn)向。(9)蔣啟蒙、朱雪忠：《大國競爭中的知識產(chǎn)權(quán)安全化及中國的政策選擇》，《外交評論》2022年第5期，第130—154頁。也有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前的世界貿(mào)易體系不再能夠滿足美國維護(hù)霸權(quán)利益的需要，反而使其在國內(nèi)外面臨的結(jié)構(gòu)性問題更加突出，因此，美國背離了貿(mào)易自由化，轉(zhuǎn)向貿(mào)易安全化。(10)竺彩華：《美國貿(mào)易政策安全化及其對世界貿(mào)易體系的影響》，《外交評論》2022年第6期，第22—47頁。從具體議題來看，拜登政府在新冠疫情的沖擊之下，更加重視“經(jīng)濟(jì)風(fēng)險”和“供應(yīng)鏈韌性”等議題，并基于“國家安全”對全球供應(yīng)鏈和經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行安全化操作。(11)管傳靖：《安全化操作與美國全球供應(yīng)鏈政策的戰(zhàn)略性調(diào)適》，《國際安全研究》2022年第1期，第73—99頁。另一些分析關(guān)注于安全化指涉對象的特點，認(rèn)為5G技術(shù)特征使其更容易被安全化，(12)KarstenFriis and Olav Lysne，“Huawei，5G and Security：Technological Limitations and Political Responses”，Development and Change，Vol.52，Issue 5，2021，pp.1174-1195.互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展也要求網(wǎng)絡(luò)空間中的行為者維護(hù)數(shù)字主權(quán)和信息安全。(13)Mirzet S.Ramichand Danil A. Piskunov，“The Securitization of Cyberspace：From Rulemaking to Establishing Legal Regimes”，Vestnik RUDN. International Relations，Vol.22，Issue 2，2022，pp.238-255.日益普及的數(shù)字化、尖端技術(shù)的出現(xiàn)以及人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)的發(fā)展，使國民經(jīng)濟(jì)更容易受到外國干涉，因此，美國等國家愿意為此犧牲部分伴隨貿(mào)易自由化的經(jīng)濟(jì)效率，進(jìn)行出口管制并推動經(jīng)濟(jì)政策安全化。(14)OlgaHrynkiv，“Export Controls and Securitization of Economic Policy：Comparative Analysis of the Practice of the United States，the European Union，China，and Russia”，Journal of World Trade，Vol.56，Issue 4，2022，pp.633-656.

既有文獻(xiàn)指出了安全因素對拜登政府時期美國貿(mào)易政策的塑造，但仍然缺乏對美國貿(mào)易政策安全化的生成機(jī)制及其影響的系統(tǒng)分析。在安全化轉(zhuǎn)向過程中，美國霸權(quán)護(hù)持戰(zhàn)略和國內(nèi)貿(mào)易政治的變化分別發(fā)揮著不同的作用，霸權(quán)護(hù)持戰(zhàn)略是刺激安全化的前提條件，國內(nèi)貿(mào)易政治變化則進(jìn)一步導(dǎo)致了安全化轉(zhuǎn)向。在相關(guān)視角的基礎(chǔ)上，本文將構(gòu)建一個分析框架以揭示美國貿(mào)易政策安全化轉(zhuǎn)向的生成邏輯，并根據(jù)該框架審視拜登政府的貿(mào)易政策實踐，最后分析美國貿(mào)易政策安全化的影響和限度。

二、邏輯機(jī)制：霸權(quán)焦慮與勞資沖突的雙重驅(qū)動

美國的貿(mào)易政策受國內(nèi)外雙重因素的影響。在體系層面，中國的崛起引發(fā)了美國對地緣政治和經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂，使得拜登政府對經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險更加敏感；在國內(nèi)層面，傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定導(dǎo)致了社會極化和民粹主義，低技術(shù)產(chǎn)業(yè)工人要求政府采取措施制約市場權(quán)力。在“霸權(quán)焦慮”和“勞資沖突”的綜合作用下，拜登政府將經(jīng)貿(mào)問題安全化，試圖構(gòu)建一個既有利于美國工薪階層，又能夠維護(hù)國家安全的國際經(jīng)濟(jì)體系。

(一)霸權(quán)焦慮與安全風(fēng)險預(yù)期加劇

霸權(quán)焦慮的本質(zhì)是對于自身相對地位的擔(dān)憂，換言之，當(dāng)霸權(quán)國與主要或潛在挑戰(zhàn)者的實力差距縮小且有可能失去霸權(quán)地位時，霸權(quán)國就會感到焦慮并采取措施以保持競爭優(yōu)勢。(15)姚汝焜、金燦榮：《百年大變局下美國對華戰(zhàn)略競爭邏輯和實踐》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2023年第2期，第41—70頁。約翰·米爾斯海默(John J. Mearsheimer)認(rèn)為，隨著中國的崛起和俄羅斯力量的復(fù)興，國際體系正在由單極向多極轉(zhuǎn)變，引發(fā)了大國之間在經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)域的安全競爭，形成一個“以現(xiàn)實主義為基礎(chǔ)的國際秩序”。(16)John J. Mearsheimer，“Bound to Fail：The Rise and Fall of the Liberal International Order”，International Security，Vol.43，Issue 4，2019，pp.7-50.實際上，拜登政府已將中國視為最嚴(yán)峻的競爭對手，認(rèn)為中國是唯一一個既有重塑國際秩序意圖，又有經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量來實現(xiàn)這一目標(biāo)的競爭者。同時，拜登政府將俄羅斯視為對美國主導(dǎo)的國際體系的直接威脅者。因此，美國將“優(yōu)先保持對中國的持久競爭優(yōu)勢，同時限制一個仍然極其危險的俄羅斯”。(17)The White House，“National Security Strategy”，November 8，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，p.8.美國戰(zhàn)略精英對于霸權(quán)優(yōu)勢動搖的焦慮也有一定的社會基礎(chǔ)。2023年3月，皮尤研究中心進(jìn)行的一項民意調(diào)查顯示，絕大多數(shù)的美國人將俄羅斯和中國視為美國的敵人或競爭對手，其占比分別為94%和90%。(18)Laura Silver，Sneha Gubbala and Jordan Lippert，“Americans See both Russia and China in a Negative Light - But More Call Russia an Enemy”，May 10，2023，https：//www.pewresearch.org/short-reads/2023/05/10/americans-see-both-russia-and-china-in-a-negative-light-but-more-call-russia-an-enemy/.這種社會氛圍是美國戰(zhàn)略精英長期塑造的產(chǎn)物，而美國戰(zhàn)略決策者又進(jìn)一步迎合社會焦慮以制定更為激進(jìn)的政策。

從地緣經(jīng)濟(jì)競爭來看，中國經(jīng)濟(jì)的迅速增長及其與美國總體經(jīng)濟(jì)實力差距的不斷縮小，導(dǎo)致了美國對華貿(mào)易的政治敏感性不斷增強(qiáng)。(19)Bart Kerremans，“US Trade Policy：Japan vs. China，from Politically Economic to Existential”，in Johan Adriaensen and Evgeny Postnikov (eds.)，A Geo-Economic Turn in Trade Policy？EU Trade Agreements in the Asia-Pacific，Cham：Springer International Publishing，2022，pp.55-72.根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)計算，2022年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)占美國GDP的比例已達(dá)到76.42%。(20)World Bank，“GDP (Current US$)-China，United States”，https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP. MKTP.CD？end=2022&locations=CN-US&start=1978.而且，中國連續(xù)6年保持為世界第一貨物貿(mào)易國，在世界貿(mào)易體系中發(fā)揮著日益突出的作用。因此，中美關(guān)系常常被視為崛起國與霸權(quán)國之間的關(guān)系。(21)王冠楠、項衛(wèi)星：《日美之間的“經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型”競爭——兼論中美兩國之間的“綜合性”競爭》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2023年第3期，第27頁。近二十年來，美國的貿(mào)易逆差呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大之勢，2022年美國商品貿(mào)易逆差達(dá)到11835億美元，其中，美國對中國的商品貿(mào)易逆差為3829.17億美元，意味著該年度美國商品貿(mào)易逆差總額的32.36%來自對華貿(mào)易逆差。(22)US International Trade Commission，“US Trade by Industry Sectors and Selected Trading Partners”，F(xiàn)ebruary 16，2023，https：//www.usitc.gov/research_and_analysis/tradeshifts/2022/us_trade_industry_sectors_and_selected_trading.盡管中美貿(mào)易逆差只是雙方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一個方面，且受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異和美元國際貨幣地位等多方面因素的綜合影響，拜登政府卻簡單地將其歸因于“不公平貿(mào)易”。從地緣政治競爭來看，中國軍事實力的增強(qiáng)和俄羅斯軍事能力的維持引起了美國的不安，尤其在俄烏沖突的背景下，地緣政治的重要性更為突出。2022年10月27日，美國國防部發(fā)布了《2022年國防戰(zhàn)略》指導(dǎo)文件，認(rèn)為中國軍隊的現(xiàn)代化抵消了美國的軍事優(yōu)勢，因此拜登政府將中國看作美國的首要安全威脅。戰(zhàn)略報告還指出，由于中國和俄羅斯具備現(xiàn)代化和多樣化核能力，美國必須預(yù)防中國和俄羅斯在軍事和政治方面進(jìn)行合作。(23)US Department of Defense，“2022 National Defense Strategy”，October 27，2022，https：//media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF，pp.4-5.

以上多重因素造成了美國的霸權(quán)焦慮，并導(dǎo)致拜登政府對經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險的預(yù)期不斷增強(qiáng)。近三十年來，美國制造業(yè)不斷向海外轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致拜登政府對供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性產(chǎn)生擔(dān)憂?！肮?yīng)鏈百日報告”指出，確保安全、可靠、有彈性的關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈?zhǔn)菢?gòu)建經(jīng)濟(jì)繁榮和強(qiáng)化國防的關(guān)鍵物質(zhì)基礎(chǔ)，但美國的多條供應(yīng)鏈對外依賴嚴(yán)重，且存在集中化的風(fēng)險。(24)The White House，“Building Resilient Supply Chains，Revitalizing American Manufacturing，and Fostering Broad-Based Growth”，June 4，2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report. pdf，pp.53-230.此外，中國在新興技術(shù)領(lǐng)域的進(jìn)步也引起了美國的警惕，對此，美國不僅將維持技術(shù)領(lǐng)先地位作為國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一部分，而且將技術(shù)優(yōu)勢作為保持軍事優(yōu)勢的基礎(chǔ)。(25)Linda Weiss，“Re-emergence of Great Power Conflict and US Economic Statecraft”，World Trade Review，Vol.20，Issue 2，2021，pp.152-168.世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年全球共授予170萬件專利，其中，中國以39.6%的占比列居第一，其次是北美占比19.9%，歐洲占比11.8%。(26)World Economic Forum，“Innovation：Patent Filings，Intellectual Property (IP)Applications”，December 19，2022，https：//www.weforum.org/agenda/2022/12/innovation-patent-filings-intellectual-property-ip-applications/.2023年5月31日，美國國會舉行“對抗中國：推進(jìn)美國國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和外交政策”的聽證會，重點指出了中國的技術(shù)發(fā)展可能會給美國造成安全壓力。(27)US Department of the Treasury，“Countering China：Advancing U.S. National Security，Economic Security，and Foreign Policy”，May 31，2023，https：//www.banking.senate.gov/imo/media/doc/Rosenberg%20Testimony%205-31-23.pdf，pp.3-4.因此，2021年以來，拜登政府將中國和俄羅斯視為主要對手，將關(guān)鍵供應(yīng)鏈和先進(jìn)科學(xué)技術(shù)作為重點關(guān)注領(lǐng)域，制定了一系列政策來應(yīng)對“安全風(fēng)險”。

(二)勞資沖突與市場方式制約增強(qiáng)

20世紀(jì)80年代以來，美國進(jìn)行了新自由主義改革，強(qiáng)調(diào)市場化、自由化，減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。新自由主義經(jīng)濟(jì)政策逐步在全球范圍內(nèi)擴(kuò)散，為跨國資本的擴(kuò)張創(chuàng)造了一個有利的國際環(huán)境。由于擁有強(qiáng)大的資本和先進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展能力，美國的跨國公司能夠在全球范圍內(nèi)建立生產(chǎn)基地、供應(yīng)鏈和銷售網(wǎng)絡(luò)，在全球市場上保持競爭優(yōu)勢。(28)Alan M.Rugmanand Alain Verbeke，“A Perspective on Regional and Global Strategies of Multinational Enterprises”，Journal of International Business Studies，Vol.35，Issue 1，2004，pp.3-18.同時，美國的跨國公司能夠使用發(fā)展中國家的廉價勞動力、原材料和零部件，顯著降低了生產(chǎn)成本。(29)Richard B. Freeman，Working Under Different Rules，New York：Russell Sage Foundation，1994，pp.1-223.盡管新自由主義貿(mào)易促進(jìn)了整體收入的增長，但這些利益并不是均勻分配的，不可避免地導(dǎo)致了國家內(nèi)出現(xiàn)贏家和輸家。(30)David A. Lake，“Open Economy Politics：A Critical Review”，The Review of International Organizations，Vol.4，Issue 3，2009，pp.219-244.隨著全球化進(jìn)程的推進(jìn)，美國本土的傳統(tǒng)制造業(yè)逐步向具有低成本優(yōu)勢的發(fā)展中國家或地區(qū)轉(zhuǎn)移。勞動密集型業(yè)務(wù)的外包導(dǎo)致了制造業(yè)的衰落和相關(guān)崗位的流失，大量的低技術(shù)工人被迫學(xué)習(xí)具有挑戰(zhàn)性的新技能或接受工資停滯。

由于缺乏合理的利益分配機(jī)制，美國勞動力市場的兩極分化和收入不平等呈現(xiàn)出加劇趨勢。自1980年至2021年，美國排名前10%的成年人稅前收入占全國成年人稅前總收入的比例從33.8%攀升至48.3%，而排名為后50%的成年人稅前收入份額從19.3%下降到9.8%。(31)World Inequality Database，“United States”，https：//wid.world/country/usa/.同時，跨國資本與勞工之間的結(jié)構(gòu)性矛盾持續(xù)升級。美國勞工統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2022年，美國發(fā)生了23起重大罷工和類似活動，120600名工人參與其中。(32)Bureau of Labor Statistics，“Work Stoppages”，F(xiàn)ebruary 22，2023，https：//www.bls.gov/wsp/.2023年，美國的工人運動依然此起彼伏，其中最具代表性的是9月15日起全美汽車工人聯(lián)合會(UAW)組織的“站起來”大罷工。UAW指出，過去的四年中，美國汽車產(chǎn)業(yè)三巨頭(福特、通用和斯特蘭蒂斯)的利潤增長了65%，公司首席執(zhí)行官的薪酬上漲了40%，然而汽車工人的工資僅上漲6%。因此，UAW要求汽車三巨頭在4年內(nèi)為汽車工人提高40%的薪水，并取消分層薪級制，提供固定養(yǎng)老金和醫(yī)療福利，允許帶薪休假。對此，汽車三巨頭表示企業(yè)無法承擔(dān)如此高昂的加薪成本，并采取裁員等方式作為回應(yīng)。截至10月10日，因該次罷工遭到裁員的汽車工人約為4835人，對美國造成約55億美元的經(jīng)濟(jì)損失。(33)Khristopher J. Brooks，“Nearly 5,000 Autoworkers Have Been Laid Off Since UAW Strike Began”，October 10，2023，https：//www.cbsnews.com/news/uaw-strike-update-shawn-fain-layoffs/.

美國勞資沖突的加劇對貿(mào)易政治產(chǎn)生了令人矚目的影響。集中分布在中西部地區(qū)的低技術(shù)產(chǎn)業(yè)工人通過政治游說、影響選舉等途徑，形成了一股足以塑造美國貿(mào)易政策議程的力量，這股力量制約了美國繼續(xù)采用傳統(tǒng)的自由貿(mào)易政策，并阻礙了關(guān)稅減免和市場準(zhǔn)入等相關(guān)議題的推行。2020年總統(tǒng)競選期間，拜登反復(fù)強(qiáng)調(diào)工會化和集體談判的重要性，他將動員美國制造業(yè)和創(chuàng)新列為“重建更好未來”經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計劃的四大支柱之一。(34)“Joe Biden Presidential Campaign”，2020，https：//ballotpedia.org/Joe_Biden_presidential_campaign，2020.拜登執(zhí)政后，“以工人為中心”的貿(mào)易政策得以推行，這與其更廣泛的經(jīng)濟(jì)議程相一致，即重建中產(chǎn)階級、創(chuàng)造高薪就業(yè)機(jī)會和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平。因此，拜登政府反復(fù)譴責(zé)自由貿(mào)易對工人的“拋棄”，不斷制約市場權(quán)力的使用，重點關(guān)注國內(nèi)工業(yè)發(fā)展，避免簽署自由貿(mào)易協(xié)定。

長期以來，基于其市場規(guī)模的市場權(quán)力是美國對外貿(mào)易政策的關(guān)鍵議價手段，而面對不斷激化的國內(nèi)勞資沖突，拜登政府不得不限制市場權(quán)力的使用，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)要保護(hù)產(chǎn)業(yè)工人的利益。但無論拜登政府使用何種措辭，“以工人為中心”的貿(mào)易政策都難掩其實質(zhì)，即為了緩和勞資沖突，轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾，美國將國內(nèi)利益分配不均的問題歸咎于國際貿(mào)易，為其自身政策提供決策辯護(hù)并尋求政治支持。

(三)雙重驅(qū)動與安全化轉(zhuǎn)向的形成

安全化是由于某個對象呈現(xiàn)為具備威脅的存在，決策者將某類問題從正常的政治辯論領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到緊急政治領(lǐng)域，并要求采取緊急的或打破常規(guī)流程的政策來應(yīng)對這種威脅。(35)Columba Peoples and Nick Vaughan-Williams，Critical Security Studies：An Introduction，London：Routledge，2020，pp.56-116；ThierryBalzacq，Securitization Theory：How Security Problems Emerge and Dissolve，London：Routledge，2011，pp.113-170.具體而言，拜登政府推動美國貿(mào)易政策的安全化具有雙重特點：從政策目標(biāo)來看，大國戰(zhàn)略競爭加劇、地緣政治沖突激化、新冠疫情時期供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險等因素疊加，導(dǎo)致拜登政府擔(dān)憂美國經(jīng)濟(jì)全球競爭力和掌控力的衰退，因此應(yīng)對經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險成為其總體經(jīng)濟(jì)政策的核心關(guān)切；從政策手段來看，去工業(yè)化所刺激的社會極化和民粹主義促使拜登政府采取了“以工人為中心”的貿(mào)易政策，在這種政策思維之下，拜登政府不再傾向于以市場準(zhǔn)入作為推行新貿(mào)易政策議程的籌碼。基于理性對風(fēng)險的戰(zhàn)略利益考量，技術(shù)官僚開始重視經(jīng)濟(jì)安全，戰(zhàn)略精英擔(dān)憂美國霸權(quán)的制造業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)工人要求保護(hù)國內(nèi)市場，這些匯合起來促成了“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”，而貿(mào)易政策調(diào)整是其重要的環(huán)節(jié)，它要求美國對內(nèi)改變長期推行的新自由主義導(dǎo)向的貿(mào)易政策議程，對外打破國際規(guī)則的約束。由于這一轉(zhuǎn)變需要協(xié)調(diào)國內(nèi)利益集團(tuán)、國際貿(mào)易伙伴等多方面的利益關(guān)系，拜登政府轉(zhuǎn)而利用安全風(fēng)險作為敘事策略，為其新貿(mào)易政策議程進(jìn)行論證，以安全化的方式降低政策轉(zhuǎn)型的阻力和成本。

在安全化的過程中，安全敘事能夠起到一定的催化作用。第一，以存在安全風(fēng)險為由，賦予特定議題以安全優(yōu)先的緊急權(quán)力，為制定非常規(guī)政策提供依據(jù)。(36)Thierry Balzacq，“The Three Faces of Securitization：Political Agency，Audience and Context”，European Journal of International Relations，Vol.11，Issue 2，2005，pp.171-201.第二，揭示外部威脅，傳遞風(fēng)險信息，從而凝聚內(nèi)部共識，獲取社會支持，降低激進(jìn)或進(jìn)攻性政策的制定難度。(37)Rachel Myrick，“Do External Threats Unite or Divide？Security Crises，Rivalries，and Polarization in American Foreign Policy”，International Organization，Vol.75，Issue 4，2021，pp.921-958；Kathleen Claussen，“Trade’s Security Exceptionalism”，Stanford Law Review，Vol.72，No.5，2020，pp.1097-1164.在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險意識增強(qiáng)和市場權(quán)力受限的背景下，拜登政府不斷渲染經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，進(jìn)行政策動員與論證，將安全敘事貫穿于其主要貿(mào)易政策倡議或行動之中。2022年11月，拜登政府頒布了《國家安全戰(zhàn)略報告》，該報告指出當(dāng)今時代是“競爭時代”，美國必須把握當(dāng)下“決定性的十年”，提高競爭優(yōu)勢并增強(qiáng)復(fù)原力。該報告強(qiáng)調(diào)國內(nèi)和國際政策的統(tǒng)籌實施，以及技術(shù)、貿(mào)易和安全的相輔相成，因此，美國不僅要增強(qiáng)對國內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域的投資，而且應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)盟關(guān)系，調(diào)整經(jīng)濟(jì)全球化并制定新的經(jīng)濟(jì)安排，使美國的工人和企業(yè)共同受益。(38)The White House，“National Security Strategy”，November 8，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf，pp.1-47.在2021年至2023年的貿(mào)易政策議程與年度報告中，USTR反復(fù)表示中國的“脅迫性”和“不公平”貿(mào)易損害了美國工人的利益，威脅到美國的技術(shù)優(yōu)勢，削弱了美國的供應(yīng)鏈彈性。(39)USTR，“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report”，March 1，2021，https：//ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf，pp.2-20.在這些安全敘事的推動下，拜登政府不僅將經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易議題納入安全戰(zhàn)略，而且將安全議題作為制定貿(mào)易政策的決策因素，實現(xiàn)了政策敘事、戰(zhàn)略設(shè)計和實踐行動等多方面的安全化轉(zhuǎn)向。

圖1 美國貿(mào)易政策安全化的邏輯機(jī)制

三、關(guān)鍵實踐：美國貿(mào)易政策安全化的表現(xiàn)

拜登政府將經(jīng)貿(mào)議題與國家安全緊密聯(lián)系，并逐步在國家、區(qū)域和全球范圍內(nèi)推進(jìn)其主要貿(mào)易政策議程。目前，美國積極干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化出口管制和投資審查，構(gòu)建排他性關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈和經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，并試圖按照本國利益重構(gòu)多邊貿(mào)易體系。這些舉措以中國和俄羅斯等國家為主要競爭對手和挑戰(zhàn)者，以先進(jìn)技術(shù)、關(guān)鍵供應(yīng)鏈和基礎(chǔ)設(shè)施等為重點關(guān)注領(lǐng)域，顯示出美國貿(mào)易政策安全化具有較強(qiáng)的針對性。

(一)以“去風(fēng)險化”擾亂國際經(jīng)濟(jì)合作

在法律層面，美國不僅濫用《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《對敵貿(mào)易法》《反海外腐敗法》等現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)法案進(jìn)行“長臂管轄”，而且逐漸擴(kuò)充了一系列總統(tǒng)行政令與法案干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年拜登上任伊始，便先后簽署了《確保未來由美國工人在美國制造的行政令》和《美國供應(yīng)鏈行政令》，大力推動“美國制造”與“購買美國貨”政策，并對關(guān)鍵產(chǎn)品和供應(yīng)鏈進(jìn)行風(fēng)險審查與評估。(40)The White House，“Executive Order on Ensuring the Future is Made in All of America by All of America’s Workers”，January 25，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/25/executive-order-on-ensuring-the-future-is-made-in-all-of-america-by-all-of-americas-workers/；The White House，“Executive Order on America’s Supply Chains”，F(xiàn)ebruary 24，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/.2022年8月，拜登簽署了《芯片和科學(xué)法案》與《通脹削減法案》，前者為美國半導(dǎo)體相關(guān)制造研發(fā)及建廠提供稅務(wù)減免和激勵資助，但明令禁止受資企業(yè)在美國境外修建半導(dǎo)體設(shè)施，限制受資企業(yè)在中國和俄羅斯等受關(guān)注國家投資半導(dǎo)體制造、進(jìn)行聯(lián)合研究或技術(shù)許可工作；(41)National Institute of Standards and Technology，“Biden-Harris Administration Announces Final National Security Guardrails”，September 22，2023，https：//www.nist.gov/news-events/news/2023/09/biden-harris-administration-announces-final-national-security-guardrails.后者對美國消費者購買新能源汽車進(jìn)行大額補貼，但限定了部分關(guān)鍵原料和部件的來源地或產(chǎn)地，并要求整車的組裝地位于美國、加拿大或墨西哥。(42)Internal Revenue Service，“Inflation Reduction Act of 2022”，2022，https：//www.irs.gov/inflation-reduction-act-of-2022.2023年8月9日，拜登簽署了《關(guān)于解決美國對受關(guān)注國家的特定國家安全技術(shù)和產(chǎn)品投資的行政令》，授權(quán)財政部監(jiān)管美國實體對中國等受關(guān)注國家的一些投資活動，受管轄的領(lǐng)域包括半導(dǎo)體和微電子、量子信息技術(shù)和人工智能領(lǐng)域敏感技術(shù)。(43)US Department of the Treasury，“Executive Order 14105”，August 11，2023，https：//home.treasury.gov/system/files/206/Executive%20Order%2014105%20August%209%2C%202023.pdf，pp.1-6.綜合來看，這些法案和行政令不僅反映了拜登政府推動制造業(yè)回流美國的努力，而且也展現(xiàn)了其在關(guān)鍵供應(yīng)鏈和技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊投砹_斯的防范與限制。

在執(zhí)行層面，拜登政府多部門分工協(xié)作，強(qiáng)化出口管制，嚴(yán)格投資審查，加大針對對手國家的執(zhí)法力度。第一，美貿(mào)易代表辦公室以應(yīng)對“不公平貿(mào)易”行為、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)和維護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益為由，繼續(xù)使用“301條款”與“337條款”等進(jìn)行調(diào)查并采取相應(yīng)的貿(mào)易行動。根據(jù)《2023年度特別301報告》，29個國家被列入審查名單，其中，中國、俄羅斯等6個國家仍然被列為優(yōu)先審查名單。(44)USTR，“2023 Special 301 Report”，April 26，2023，https：//ustr.gov/sites/default/files/2023-04/2023%20Special%20301%20Report.pdf，p5.第二，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局(BIS)負(fù)責(zé)根據(jù)《出口管理條例》管理和執(zhí)行出口管控政策。自2018年8月1日至2023年9月27日，BIS共把591個中國實體納入“實體清單”，其中，拜登政府時期被納入“實體清單”的數(shù)量達(dá)到370個，其管控理由大致可以分為：涉及中國高端產(chǎn)業(yè)技術(shù)突破，違反美國對特定國家(如俄羅斯、伊朗、巴基斯坦)的貿(mào)易禁運，涉軍因素和涉及人權(quán)問題等。(45)Bureau of Industry and Security，“Federal Register Notices”，2023，https：//www.bis.doc.gov/index.php/regulations/federal-register-notices#88fr7182023.第三，財政部負(fù)責(zé)管理外國投資委員會(CFIUS)和外國資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)，分別進(jìn)行投資審查和經(jīng)濟(jì)制裁。2022年9月15日，拜登簽署行政令，補充了CFIUS的出口管制和入境投資審查工具。(46)Federal Register，“Executive Order 14083”，September 20，2022，https：//www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2022-09-20/pdf/2022-20450.pdf，pp.1-6.根據(jù)CFIUS年度報告，2022年CFIUS共審查了440份對受轄交易或受轄不動產(chǎn)交易的申報，審查數(shù)量為歷年最多。(47)US Department of the Treasury，“Press Release - Treasury Announces New Sanctions”，July 31，2023，https：//home.treasury.gov/news/press-releases/jy1663.此外，OFAC也加大了制裁力度，2022年共制裁個人、實體2204個，其中逾70%與涉俄制裁相關(guān)，這也顯示出地緣政治因素的重要影響。(48)OFAC，“Recent Sanctions List Updates”，https：//ofac.treasury.gov/recent-actions/sanctions-list-updates.

(二)以“經(jīng)濟(jì)安全”構(gòu)建經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略集團(tuán)

分領(lǐng)域來看，美國拉攏其盟友或伙伴在關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行合作，意圖建立排他性的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。第一，在先進(jìn)技術(shù)方面，美國對以中國為首的對手國家進(jìn)行打壓與圍堵。2021年9月29日，美國與歐盟舉行首屆貿(mào)易與技術(shù)委員會會議，宣布將在投資審查、出口管制、人工智能、半導(dǎo)體、應(yīng)對“非市場經(jīng)濟(jì)體”等領(lǐng)域進(jìn)行合作；(49)The White House，“U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement”，September 29，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-council-inaugural-joint-statement/.2022年3月以來，拜登政府多次推動“四方安全對話”首腦峰會，并邀請韓國、日本及中國臺灣組建“芯片四方聯(lián)盟”；(50)Financial Times，“US Struggles to Mobilize its East Asian ‘Chip 4’ Alliance”，September 13，2022，https：//www.ft. com/content/98f22615-ee7e-4431-ab98-fb6e3f9de032.2023年1月27日，美國與日本、荷蘭簽訂協(xié)議，擴(kuò)大對華芯片技術(shù)的限制。(51)Alexandra Alper and David Shepardson，“US Official Acknowledges Japan-Netherlands Deal to Curb Chipmaking Exports to China”，F(xiàn)ebruary 1，2023，https：//www.reuters.com/technology/us-official-acknowledges-japan-netherlands-deal-curb-chipmaking-exports-china-2023-02-01/.第二，在稀土礦產(chǎn)方面，美國對關(guān)鍵原材料進(jìn)行戰(zhàn)略儲備，以降低對非盟友國家的依賴。2022年6月，美國與歐盟、澳大利亞、加拿大、印度等12個經(jīng)濟(jì)體建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”；(52)US Department of State，“Minerals Security Partnership”，June 14，2022，https：//www.state.gov/minerals-security-partnership-june-14-2022/.2023年6月27日，美國與韓國、蒙古啟動首次關(guān)鍵礦產(chǎn)對話，這些舉措均為確保關(guān)鍵礦產(chǎn)和金屬供應(yīng)鏈多樣化和穩(wěn)定化。(53)US Department of State，“Inaugural U.S.-Mongolia-ROK Critical Minerals Dialogue Held in Ulaanbaatar”，June 27，2023，https：//www.state.gov/inaugural-u-s-mongolia-rok-critical-minerals-dialogue-held-in-ulaanbaatar/.第三，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，美國意圖在全球范圍內(nèi)按照自身利益需要確定投資領(lǐng)域。2022年6月26日，拜登在七國集團(tuán)(G7)領(lǐng)導(dǎo)人峰會上宣布啟動“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系”(PGII)，該計劃確定了四個優(yōu)先領(lǐng)域，即氣候與能源安全、數(shù)字聯(lián)通、衛(wèi)生安全、性別平等。根據(jù)拜登政府的政策文本進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)PGII在一定程度上是為了制衡中國的“一帶一路”倡議，從而維護(hù)美國的霸權(quán)地位。(54)US Department of the Treasury，“Press Release - Treasury Announces New Measures”，June 26，2022，https：//home.treasury.gov/news/press-releases/jy0835.

分區(qū)域來看，拜登政府著力在全球范圍內(nèi)重建以美國為中心的經(jīng)濟(jì)秩序，并排斥美國的非盟友國家。第一，在大西洋地區(qū)，美國與歐盟共同成立美歐貿(mào)易與技術(shù)委員會(TTC)，深化跨大西洋伙伴在貿(mào)易、技術(shù)和安全等領(lǐng)域的合作。2023年5月31日，TTC舉辦第四次部長級會談，強(qiáng)調(diào)要提高清潔能源技術(shù)供應(yīng)鏈安全，應(yīng)對敏感技術(shù)對外投資的風(fēng)險，加強(qiáng)信息交流并啟動半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中斷的預(yù)警機(jī)制，推進(jìn)美歐雙方在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的合作。(55)The White House，“Fact Sheet - U.S.-EU Trade and Technology Council Deepens Transatlantic Ties”，May 31，2023，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/31/fact-sheet-u-s-eu-trade-and-technology-council-deepens-transatlantic-ties/.第二，在印太地區(qū)，美國推出印太經(jīng)濟(jì)框架(IPEF)，期待能夠為該地區(qū)的國家提供替代中國的選項。2022年2月，美國發(fā)布《印太戰(zhàn)略報告》并表示“中國實施的脅迫遍布全球，尤其在印太地區(qū)最為突出”。(56)The White House，“Indo-Pacific Strategy of the United States”，F(xiàn)ebruary 11，2022，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.2022年5月，美國與12個初始合作伙伴正式啟動IPEF，該倡議包括互聯(lián)經(jīng)濟(jì)、韌性經(jīng)濟(jì)、清潔經(jīng)濟(jì)、公平經(jīng)濟(jì)四大支柱領(lǐng)域，旨在確保美國工人、企業(yè)和其他利益相關(guān)者的各種利益。(57)The White House，“Fact Sheet - In Asia，President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”，May 23，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/.第三，在美洲地區(qū)，美國推動構(gòu)建“美洲經(jīng)濟(jì)繁榮伙伴關(guān)系”(APEP)，旨在促進(jìn)區(qū)域競爭力、復(fù)原力。2022年7月，拜登正式宣布APEP倡議，美國和11個伙伴國制定了經(jīng)濟(jì)合作框架，確定了打造更具彈性的供應(yīng)鏈、創(chuàng)造清潔能源就業(yè)機(jī)會以及“可持續(xù)和包容性貿(mào)易”等目標(biāo)。(58)The White House，“Fact Sheet：President Biden Announces the Americas Partnership for Economic Prosperity”，June 08，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/08/fact-sheet-president-biden-announces-the-americas-partnership-for-economic-prosperity/.值得注意的是，IPEF和APEP并非傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定，不包含降低關(guān)稅和市場準(zhǔn)入內(nèi)容，這顯示出美國貿(mào)易政策中互惠性的削弱。

(三)以“國家安全”破壞多邊貿(mào)易體系

美國以世界貿(mào)易組織(WTO)的爭端解決機(jī)制不符合美國的國家安全為借口，蓄意破壞爭端解決機(jī)制，并阻礙WTO的正常運行。根據(jù)WTO爭端解決機(jī)制，成員產(chǎn)生爭端且協(xié)商不成時，可以將爭端提交給專家組進(jìn)行裁決，如果成員方不認(rèn)同專家組發(fā)布的報告，可選擇上訴，由上訴機(jī)構(gòu)維持、修改或推翻專家組的調(diào)查結(jié)果和結(jié)論。然而，美國持續(xù)阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選，導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)因缺乏成員而陷入癱瘓狀態(tài)。2023年1月27日，美國貿(mào)易副代表帕根(Maria Pagan)在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)會議上表示，拜登政府致力于維護(hù)美國的國家安全，而國家安全問題不能在世貿(mào)組織爭端解決中進(jìn)行審查。盡管以危地馬拉為代表的130個WTO成員于9月19日再次提交了“啟動遴選程序以填補上訴機(jī)構(gòu)法官空缺提案”，但美國罔顧絕大多數(shù)成員的共同關(guān)切和訴求，第68次拒絕了重啟遴選上訴機(jī)構(gòu)成員的提案。(59)WTO，“Dispute Settlement Body Adopts Panel Reports on Trade Disputes”，September 19，2023，https：//www.wto.org/english/news_e/news23_e/dsb_19sep23_e.htm.9月22日，美國貿(mào)易代表戴琦(Katherine Tai)公開指責(zé)WTO爭端解決機(jī)制過度限制成員在談判和制定新規(guī)則方面的作用，并聲稱該機(jī)制無法保護(hù)工人免受非市場政策的傷害，因此她認(rèn)為WTO需要進(jìn)行實質(zhì)性改革并調(diào)整規(guī)則。(60)USTR，“Speech - Remarks by Ambassador Katherine Tai on the World Trade Organization and the Multilateral Trading System”，September 22，2023，https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2023/september/remarks-ambassador-katherine-tai-world-trade-organization-and-multilateral-trading-system.

同時，美國試圖擴(kuò)大“國家安全例外”的適用范圍，以獲取更多的政策靈活性。2022年12月，WTO專家組認(rèn)定美國通過“232條款”采取的鋼鋁關(guān)稅措施和原產(chǎn)地標(biāo)簽措施違反了世界貿(mào)易組織的規(guī)則。但是，拜登政府對該裁決結(jié)果表示強(qiáng)烈反對，認(rèn)為裁決小組未充分考慮美國的國內(nèi)法律和政策目標(biāo)，對美國的國家安全利益造成了限制。2023年1月，中國、挪威、瑞士、土耳其和中國香港要求美國撤銷違規(guī)措施，美國卻充分利用上訴機(jī)構(gòu)無法運作的狀態(tài)，惡意上訴五份相關(guān)裁決，導(dǎo)致專家組報告無法生效，美國以此逃避執(zhí)行裁決的義務(wù)，拒絕取消違規(guī)關(guān)稅。(61)WTO，“Current Status of Disputes”，https：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_current_status_e.htm.事實上，WTO的前身《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第21條所設(shè)定的“安全例外”，本義限于核物質(zhì)、武器彈藥貿(mào)易或在戰(zhàn)爭時采取的措施，但美國“232條款”對于國家安全的定義更為寬泛，這意味著兩者認(rèn)定的“國家安全”其實是兩個概念。但是，拜登政府堅持以美國國內(nèi)法律對國家安全的定義為標(biāo)準(zhǔn)，使安全例外成為美國采取出口管制和單邊制裁的借口，并以此妨礙多邊貿(mào)易體系的正常運轉(zhuǎn)。(62)李曉玲：《WTO安全例外條款：實踐演進(jìn)、路徑選擇與中國因應(yīng)》，《國際法研究》2023年第3期，第25—48頁。

四、政策沖突：美國貿(mào)易政策安全化的影響與困境

美國貿(mào)易政策的安全化產(chǎn)生了多重影響，在一定程度上導(dǎo)致了雙輸?shù)慕Y(jié)果。在國際層面，大國經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國際經(jīng)濟(jì)秩序受到?jīng)_擊，美國及其盟友和伙伴的利益分歧逐漸凸顯，美元的霸權(quán)地位也面臨著被侵蝕的風(fēng)險。在國內(nèi)層面，產(chǎn)業(yè)政策和高額補貼不僅沒能實現(xiàn)工人實際工資的增長，反而給美國造成了經(jīng)濟(jì)損失和財政問題。長期來看，美國貿(mào)易政策的安全化面臨著高度的不確定性。

(一)影響：沖擊國際經(jīng)濟(jì)秩序

隨著拜登政府貿(mào)易政策安全化的推進(jìn)，美國改變了傳統(tǒng)貿(mào)易政策的議程，這給國際經(jīng)濟(jì)秩序帶來了多重沖擊。第一，動搖了大國經(jīng)濟(jì)關(guān)系的穩(wěn)定性。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，大國之間深度經(jīng)濟(jì)相互依存是國際經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定的一個重要條件，然而拜登政府從“相對收益”思維出發(fā)，把大國之間的正常經(jīng)濟(jì)合作“泛安全化”，把經(jīng)濟(jì)相互依存“武器化”和“工具化”，使大國經(jīng)濟(jì)關(guān)系持續(xù)緊張。中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系作為中美關(guān)系的“壓艙石”，本應(yīng)是互惠互利、實現(xiàn)共贏的典范，然而，拜登政府在區(qū)域和多邊層面對中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)脅迫甚至圍堵，將使中美之間逐漸展開“脫鉤”“斷鏈”，這妨礙了全球經(jīng)濟(jì)增長和貿(mào)易流動。(63)鐘聲：《以競爭定義全部中美關(guān)系是嚴(yán)重誤判》，《人民日報》2023年9月14日，第17版。

第二，導(dǎo)致了國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的碎片化。美國以“安全風(fēng)險”為借口，組建排他性經(jīng)濟(jì)集團(tuán)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈，刺激生產(chǎn)要素向美國及其盟友流動，導(dǎo)致國際技術(shù)合作出現(xiàn)了地緣政治轉(zhuǎn)向。一些需要美國提供安全保護(hù)的國家只能接受美國重構(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而非按照技術(shù)發(fā)展和市場利益需要進(jìn)行自主選擇。這改變了跨國企業(yè)的全球生產(chǎn)布局和國際技術(shù)合作格局，導(dǎo)致全球化的經(jīng)濟(jì)體系面臨分裂和重組的風(fēng)險。2023年4月，國際貨幣基金組織發(fā)布《世界經(jīng)濟(jì)展望》，報告指出當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)碎片化趨勢，導(dǎo)致發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體難以獲取價格更低的進(jìn)口商品，新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體也無法從技術(shù)溢出效應(yīng)中獲益，這意味著大多數(shù)國家將遭受產(chǎn)出降低和收益損失。(64)IMF，“World Economic Outlook A Rocky Recovery”，April 11，2023，https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2023/04/11/world-economic-outlook-april-2023.

第三，破壞了多邊貿(mào)易體系的權(quán)威性。美國曾是多邊貿(mào)易體制的重要創(chuàng)立者和維護(hù)者，在推動多邊經(jīng)貿(mào)談判和運用多邊機(jī)制解決糾紛方面發(fā)揮了重要作用。然而，如今美國卻將國內(nèi)法凌駕于國際法和國際規(guī)則之上，阻礙多邊貿(mào)易體系的功能發(fā)揮和改革進(jìn)程，挑戰(zhàn)發(fā)展中成員的特殊和差別待遇，試圖按照本國利益需要重構(gòu)世界貿(mào)易體系。作為全球貿(mào)易關(guān)系中的關(guān)鍵節(jié)點，美國以單邊主義和安全化行徑改變了多邊主義的互惠、包容理念，這破壞了多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性和有效性，沖擊了主要經(jīng)濟(jì)體對多邊主義秩序穩(wěn)定性的預(yù)期，削弱了其他成員對多邊貿(mào)易規(guī)則的信心，對國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的穩(wěn)定發(fā)展造成了嚴(yán)重的威脅。(65)中華人民共和國商務(wù)部：《美國履行世貿(mào)組織規(guī)則義務(wù)情況報告》，2023年8月11日，http：//images.mofcom.gov. cn/er/202308/20230816191933598.pdf。

(二)制約：凸顯伙伴利益沖突

美國貿(mào)易政策的安全化轉(zhuǎn)向是圍繞本國利益進(jìn)行的，在某些情況下，美國盟友及合作伙伴的實際利益訴求難以得到實現(xiàn)，這使雙方的利益沖突逐漸凸顯。例如，2022年5月，IPEF的第一輪部長級會談結(jié)束后，印度宣布退出貿(mào)易支柱談判，并表示有關(guān)環(huán)境、勞工和數(shù)字貿(mào)易的潛在規(guī)則可能會對發(fā)展中國家產(chǎn)生歧視性影響。(66)US Chamber of Commerce，“Indo-Pacific Economic Flourishing：Making a Success of IPEF”，September 13，2022，https：//www.uschamber.com/international/trade-agreements/indo-pacific-economic-flourishing-making-a-success-of-ipef.又例，法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍(Emmanuel Macron)多次表示，歐洲不應(yīng)成為美國的追隨者，而應(yīng)降低對美國的依賴，該觀點得到了越來越多的歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的支持。(67)Clothilde Goujard，“Charles Michel：Europe Warming Up to Macron’s ‘Strategic Autonomy’ Push Away From US”，April 11，2023，https：//www.politico.eu/article/europe-warming-up-to-macrons-strategic-autonomy-push-says-charles-michel/.2022年3月，歐洲理事會通過了《凡爾賽宣言》，指出要在國防、能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)方面加強(qiáng)歐盟的戰(zhàn)略自主。2022年8月，拜登簽署的《通脹削減法案》因含有歧視性補貼而遭到歐洲國家的廣泛譴責(zé)，他們認(rèn)為這些措施“損歐利美”，為美國企業(yè)創(chuàng)造了不公平的優(yōu)勢。(68)European Parliament，“EU’s Response to the US Inflation Reduction Act (IRA)”，June 2，2023，https：//www.europarl. europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2023/740087/IPOL_IDA(2023)740087_EN.pdf，p.1.這表明，美國安全利益和伙伴利益訴求的沖突制約著雙方的戰(zhàn)略合作。

不僅如此，美國試圖在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域建立“小院高墻”和“技術(shù)排華戰(zhàn)線”的努力也面臨著與盟友及合作伙伴之間利益沖突的制約。這主要是因為中國大陸在芯片消費方面處于領(lǐng)先地位，芯片制造商無法找到可以替代中國消費市場的出口選項。據(jù)統(tǒng)計，2022年中國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)年度銷售總額為1804億美元，是全球最大的半導(dǎo)體市場。(69)Semiconductor Industry Association，“Global Semiconductor Sales Increase 3.3% in 2022 Despite Second-Half Slowdown”，F(xiàn)ebruary 3，2023，https：//www.semiconductors.org/global-semiconductor-sales-increase-3-2-in-2022-despite-second-half-slowdown/.因此，韓國、日本等國家在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)中高度依賴中國大陸市場，對華限制芯片出口將使其遭受巨大的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)損失。(70)韓召穎、劉錦：《拜登政府組建"芯片四方聯(lián)盟"的邏輯悖論》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2023年第3期，第80—84頁；龍春生、袁征：《大國競爭時代美國對華科技戰(zhàn)略探析》，《美國研究》2023年第4期，第47—72頁。此外，美國及其盟友的技術(shù)合作也受到了半導(dǎo)體企業(yè)之間固有競爭性的制約。(71)李麗、劉宏松：《美韓半導(dǎo)體同盟及其合作困境探析》，《太平洋學(xué)報》2023年第5期，第38—52頁。2021年9月，美國商務(wù)部要求臺積電、三星等晶圓代工廠提供庫存量、訂單、銷售記錄等數(shù)據(jù)；(72)Federal Register，“Notice of Request for Public Comments on Risks in the Semiconductor Supply Chain”，September 24，2021，https：//www.federalregister.gov/documents/2021/09/24/2021-20348/notice-of-request-for-public-comments-on-risks-in-the-semiconductor-supply-chain.2023年3月，美國商務(wù)部要求《芯片與科學(xué)法案》的受資助企業(yè)提供關(guān)于晶圓類別、產(chǎn)能利用率、良品率、年產(chǎn)量、銷售價格等方面的具體信息。(73)The National Institute of Standards and Technology，“Guides and Templates：CHIPS Incentives Program - Commercial Fabrication Facilities”，F(xiàn)ebruary 14，2023，https：//www.nist.gov/chips/guides-and-templates-chips-incentives-program-commercial-fabrication-facilities.這些數(shù)據(jù)關(guān)系到半導(dǎo)體企業(yè)的競爭力，因此各方均會考慮在技術(shù)合作時有所保留。在美國的合作伙伴切實感受到戰(zhàn)略安全威脅之前，很難會為了拜登政府的安全敘事而在經(jīng)濟(jì)利益和核心技術(shù)上做出實質(zhì)性妥協(xié)。

(三)限度：破壞美國利益均衡

拜登政府貿(mào)易政策的安全化違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不利于維護(hù)美國的全球化霸權(quán)，因此存在一定的限度。第一，“經(jīng)濟(jì)利益”為“戰(zhàn)略利益”設(shè)定限度。拜登政府貿(mào)易政策的安全化不利于資源和生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的合理配置，這給原本具有國際貿(mào)易優(yōu)勢的美國造成了經(jīng)濟(jì)損失。而且，大規(guī)模的投資和補貼消耗了大量財政資源，導(dǎo)致美國的國債及其需要償還的利息持續(xù)增加，并可能產(chǎn)生物價上漲和通貨膨脹等一系列連鎖反應(yīng)。2021年2月1日，美國聯(lián)邦政府的總債務(wù)為27.83萬億美元，然而，到2023年11月1日，該數(shù)字達(dá)到了驚人的33.64萬億美元。(74)Fiscal Data Treasury，“Debt to the Penny”，November 1，2023，https：//fiscaldata.treasury.gov/datasets/debt-to-the-penny/debt-to-the-penny.根據(jù)彼得森基金會的一項預(yù)測，到2053年，美國將增加127萬億美元的債務(wù)，其利息成本將消耗近40%的財政收入。(75)Peterson Foundation，“Peterson Foundation Statement on $32 Trillion National Debt Milestone”，Jun 16，2023，https：//www.pgpf.org/press-release/2023/06/peterson-foundation-statement-on-32-trillion-national-debt-milestone.此外，雖然拜登政府采取的產(chǎn)業(yè)政策使美國失業(yè)率有所降低，且工人的名義工資有所增長，但是通貨膨脹抵消了這部分增長。2021年4月至2023年1月，美國的通貨膨脹率一直高于名義工資增長率，這意味著在此期間內(nèi)美國工人的實際工資為負(fù)增長。(76)Statista Research Department，“Wage Growth vs. Inflation in the U.S.”，December 15，2023，https：//www.statista.com/statistics/1351276/wage-growth-vs-inflation-us/.隨著美國商品成本和價格的提高，工人對于工資增長的訴求也將增加，這可能導(dǎo)致“工資——物價”的螺旋式上升，陷入惡性循環(huán)。

第二，“全球化霸權(quán)”為“戰(zhàn)略收縮”設(shè)定限度。羅伯特·韋德(Robert H. Wade)指出，美國通過控制國際金融機(jī)構(gòu)、美元的主導(dǎo)地位以及跨國公司的全球傳播，建立了一個全球帝國。(77)Robert HunterWade，“The Invisible Hand of the American Empire”，Ethics &International Affairs，Vol.17，Issue 2，2003，pp.77-88.然而，拜登政府采用的經(jīng)濟(jì)脅迫與制裁、促進(jìn)制造業(yè)回流、經(jīng)濟(jì)合作集團(tuán)化等舉措?yún)s是“戰(zhàn)略收縮”的體現(xiàn)。多項逆全球化的政策壓縮了全球?qū)γ涝男枨罂臻g，也降低了美元的避險屬性，導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)體重新尋找貨幣資產(chǎn)的有效組合。2023年4月1日，印度和馬來西亞之間增加了用印度盧比來結(jié)算貿(mào)易的方式；4月26日，阿根廷宣布將使用人民幣替代美元支付從中國進(jìn)口的商品；8月22日至24日，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行第15次峰會，表示將制定有效的相互結(jié)算和貨幣管制機(jī)制，并考慮開發(fā)金磚國家“共同貨幣”；8月25日，印度尼西亞、馬來西亞、泰國三國央行簽署了有關(guān)本幣交易的諒解備忘錄，以減少對美元的依賴。在全球去美元化的浪潮之下，美元在全球央行儲備中的份額快速下降，從1999年的71%降至2022年的58%，達(dá)到了1995年有數(shù)據(jù)記錄以來的最低水平。(78)IMF，“IMF’s Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)”，December 22，2023，https：//data.imf.org/？sk=e6a5f467-c14b-4aa8-9f6d-5a09ec4e62a4；Serkan Arslanalp，Barry J. Eichengreen and Chima，“The Stealth Erosion of Dollar Dominance：Active Diversifiers and the Rise of Nontraditional Reserve Currencies”，March 24，2022，https：//www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2022/03/24/The-Stealth-Erosion-of-Dollar-Dominance-Active-Diversifiers-and-the-Rise-of-Nontraditional-515150.美元的主導(dǎo)地位是美國霸權(quán)的支柱之一，因此，長期來看，貿(mào)易政策的安全化不僅難以實現(xiàn)其政策目標(biāo)，反而會侵蝕美國霸權(quán)的基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

隨著美國霸權(quán)焦慮的加劇及其國內(nèi)勞資沖突的激化，拜登政府對經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險更加敏感，并采取措施制約自由貿(mào)易的市場權(quán)力。在雙重因素的綜合作用下，拜登政府將經(jīng)貿(mào)問題安全化，其主要政策議程已經(jīng)展開，即以“去風(fēng)險化”擾亂國際經(jīng)濟(jì)合作，以“經(jīng)濟(jì)安全”構(gòu)建經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略集團(tuán)，以“國家安全”破壞多邊貿(mào)易體系。美國貿(mào)易政策安全化對大國經(jīng)濟(jì)關(guān)系和國際經(jīng)濟(jì)秩序造成了沖擊，導(dǎo)致新興大國的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不確定性增強(qiáng)。對此，中國應(yīng)不斷提升科技自主創(chuàng)新與發(fā)展能力，同時努力通過多雙邊對話與協(xié)商穩(wěn)定中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，積極促進(jìn)與歐盟、東盟等其他地區(qū)和國家的貿(mào)易往來，與各方緊密團(tuán)結(jié)合作，堅定維護(hù)多邊貿(mào)易體制的權(quán)威性、完整性和有效性。實際上，美國貿(mào)易政策的安全化也存在其內(nèi)在矛盾和多重沖突，這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變不僅受到美國及其盟友之間利益分歧的制約，而且也給美國帶來了經(jīng)濟(jì)損失和財政問題，沖擊了美元的霸權(quán)地位，使美國貿(mào)易政策安全化的施展具有一定的限度。因此，美國應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，遵守開放、透明、包容、非歧視的多邊主義原則，加強(qiáng)與國際組織和貿(mào)易伙伴的合作，同時在國內(nèi)構(gòu)建一個更加公平的利益分配機(jī)制，促進(jìn)國際和國內(nèi)社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。