胡錦光 蘇 鍇

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院,北京 1000872)

引言

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代以來(lái),隨著習(xí)近平法治思想的創(chuàng)立與發(fā)展,憲法實(shí)施愈加受到重視并逐漸走向深入,全面貫徹實(shí)施憲法被提升到了作為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作的戰(zhàn)略性高度上。在一系列保證憲法實(shí)施的體制機(jī)制當(dāng)中,通過(guò)立法而實(shí)施憲法是我國(guó)憲法實(shí)施的重要途徑和基本形態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記指出,“通過(guò)完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施,保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)”。(1)習(xí)近平:《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話(huà)》(2012年12月4日),載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第13頁(yè)。這既是對(duì)馬克思主義憲法理論中的重要主張“憲法構(gòu)成日常立法的法律基礎(chǔ)” 的繼承和接續(xù),也是在憲法實(shí)施層面對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系所提出的總體要求。

然而,“世不患無(wú)法,而患無(wú)必行之法”。(2)《鹽鐵論·申韓》。立法對(duì)于憲法精神、原則、規(guī)定的落實(shí),最終仍然需要依靠這些法律的實(shí)施才能最終完成。習(xí)近平總書(shū)記指出:“如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣,或者實(shí)施不力、做表面文章,那制定再多法律也無(wú)濟(jì)于事?！?3)習(xí)近平:《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》,載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第96頁(yè)。這樣一來(lái),很大程度上憲法實(shí)施的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為了法律實(shí)施。因此,有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,法律得到實(shí)施,便意味著通過(guò)法律得到具體化的憲法實(shí)質(zhì)上也得到了實(shí)施。如此一來(lái),憲法實(shí)施完全可以通過(guò)法律實(shí)施得以實(shí)現(xiàn),憲法實(shí)施就會(huì)成為冗余的概念。習(xí)近平總書(shū)記指出:“依法治國(guó),首先是依憲治國(guó)”。(4)習(xí)近平:《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話(huà)》(2012年12月4日),載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第15頁(yè)。如果將憲法實(shí)施完全等同于法律實(shí)施,或者將憲法實(shí)施視作特殊的法律實(shí)施,混淆二者在性質(zhì)、功能、內(nèi)容和方式等方面的差異,不僅會(huì)造成相關(guān)概念的混亂模糊,不利于在學(xué)理上確立憲法實(shí)施和法律實(shí)施各自的問(wèn)題域,妨礙對(duì)二者展開(kāi)更為精細(xì)的研究,甚至還會(huì)掩蓋憲法在法體系中特殊且重要的地位、性質(zhì)和功能,掩蓋憲法實(shí)施在全面依法治國(guó)中的特殊作用和特殊意義,否定了憲法實(shí)施的必要性,讓?xiě)椃▽?shí)施成為冗余的概念,不利于樹(shù)立憲法權(quán)威和全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。因此,辨析和闡明憲法實(shí)施和法律實(shí)施在加強(qiáng)憲法實(shí)施、推進(jìn)全面依法治國(guó)語(yǔ)境下的基本內(nèi)涵、特征功能、相互關(guān)系,對(duì)于解釋和應(yīng)對(duì)憲法實(shí)施與法律實(shí)施中的難題具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、憲法實(shí)施和法律實(shí)施的概念

(一)憲法實(shí)施

筆者曾經(jīng)論述過(guò)憲法實(shí)施是社會(huì)主義國(guó)家的學(xué)者由社會(huì)主義憲法典中概括出來(lái)的、社會(huì)主義國(guó)家相較于西方國(guó)家所特有的憲法學(xué)上的學(xué)術(shù)概念,迄今為止,憲法實(shí)施無(wú)論是作為憲法規(guī)范用語(yǔ)還是學(xué)理概念,都很少出現(xiàn)在西方國(guó)家憲法典和憲法學(xué)術(shù)著作中。(5)參見(jiàn)胡錦光:《違憲審查與相關(guān)概念辨析》,載《法學(xué)雜志》2006年第4期。憲法實(shí)施是一個(gè)根植中國(guó)本土、深具中國(guó)特色的憲法學(xué)基本范疇。(6)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)語(yǔ)境下的“憲法實(shí)施”:一項(xiàng)概念史的考察》,載《中國(guó)法學(xué)》2016 年第2期。關(guān)于憲法實(shí)施這個(gè)中國(guó)憲法學(xué)上的“基本范疇”,學(xué)者們并未達(dá)成共識(shí)。

廣義上,憲法實(shí)施是指憲法規(guī)范在社會(huì)實(shí)際生活中的貫徹落實(shí)。(7)參見(jiàn)憲法學(xué)編寫(xiě)組:《憲法學(xué)》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第318頁(yè)。總體來(lái)看,學(xué)者們普遍同意將憲法實(shí)施的方式劃分為政治化實(shí)施和法律化實(shí)施,而根據(jù)憲法實(shí)施的主體和階段不同,又可將法律化實(shí)施劃分為憲法遵守與憲法執(zhí)行。(8)參見(jiàn)沈春耀:《全面加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督》,載《中國(guó)人大》2018第7期;蔡定劍:《憲法實(shí)施的概念與憲法施行之道》,載《中國(guó)法學(xué)》2004年第1期;上官丕亮:《憲法文本中的“憲法實(shí)施”及其相關(guān)概念辨析》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期;翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》,載《法學(xué)研究》2014 年第 3 期。憲法執(zhí)行是指國(guó)家機(jī)關(guān)直接依據(jù)憲法行使公共管理職能,而憲法遵守則是指一切憲法主體以憲法為行動(dòng)指導(dǎo)原則,從而間接維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威的行為。學(xué)者們對(duì)憲法適用是否屬于憲法實(shí)施的范疇存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為憲法實(shí)施不包括憲法適用,原因是憲法適用是根據(jù)憲法精神、原則和規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)就有關(guān)行為是否符合憲法進(jìn)行審查并作出規(guī)范性判斷,這屬于“憲法監(jiān)督”的范疇。(9)參見(jiàn)馬嶺:《“違憲審查”相關(guān)概念之分析》,載《法學(xué)雜志》2006年第3期。

實(shí)際上,憲法實(shí)施所強(qiáng)調(diào)的,是將憲法規(guī)范中抽象的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)(職責(zé))關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生活中生動(dòng)、具體的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)關(guān)系。憲法實(shí)施側(cè)重于憲法實(shí)施主體的積極作為,強(qiáng)調(diào)由抽象的規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因此,憲法執(zhí)行的實(shí)施類(lèi)型是恰當(dāng)?shù)?而上述第三種觀(guān)點(diǎn)中將憲法解釋、憲法修改和依憲解釋都?xì)w屬于憲法執(zhí)行,則不甚妥當(dāng)。而憲法監(jiān)督與憲法實(shí)施的區(qū)別也正在此。憲法解釋、憲法修改與依憲解釋的目的都是對(duì)憲法精神、原則與具體內(nèi)容的闡明,主要功能在于明確、細(xì)化憲法確立的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)(職責(zé))關(guān)系,因此是憲法實(shí)施的基礎(chǔ)與前置性機(jī)制,應(yīng)當(dāng)歸入“保證憲法全面實(shí)施制度體系”。而憲法監(jiān)督則是針對(duì)憲法實(shí)施這樣一個(gè)由抽象到現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化過(guò)程是否符合憲法精神、原則和規(guī)定的評(píng)價(jià)機(jī)制,其本身并未使得抽象的憲法文本轉(zhuǎn)化成為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí),因此也不屬于憲法實(shí)施。這一點(diǎn)也由《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、黨的十九大報(bào)告、黨的二十大報(bào)告等黨的重要文件中將憲法實(shí)施和監(jiān)督并列的做法得以佐證。

憲法遵守實(shí)際上就是憲法實(shí)施主體將憲法作為其根本活動(dòng)準(zhǔn)則的過(guò)程,其固然有主動(dòng)和積極的一面,如公民積極行使基本權(quán)利、同一切違憲現(xiàn)象進(jìn)行斗爭(zhēng)以捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)等,但憲法遵守強(qiáng)調(diào)消極、被動(dòng)的性質(zhì)仍然占據(jù)主要地位,憲法主體只要不違反憲法這一根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,即為遵守。因此,憲法遵守是一種人民的護(hù)憲力量占據(jù)主導(dǎo)的憲法實(shí)施方式。普通公民能夠運(yùn)用憲法確認(rèn)的權(quán)利和制度來(lái)維護(hù)憲法,是憲法權(quán)威得以穩(wěn)固持久的根基。(10)參見(jiàn)范進(jìn)學(xué):《憲法實(shí)施論》,上海人民出版社2022年版,第24頁(yè)。而憲法執(zhí)行則包括了國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)憲法上的組織規(guī)范進(jìn)行組織、確定與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的相互關(guān)系、行使憲法所授予的職權(quán)對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、包括對(duì)權(quán)利義務(wù)的合理分配、利益的保護(hù)和糾紛的公正解決。當(dāng)然,國(guó)家機(jī)關(guān)依職權(quán)所作出的行為也是一種憲法遵守,因?yàn)閼椃ㄉ腺x予國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)本身就是權(quán)責(zé)統(tǒng)一的,國(guó)家機(jī)關(guān)依憲(法)履職的行為即是權(quán)力的運(yùn)用也是義務(wù)的履行,職權(quán)型規(guī)范本身就必然要求執(zhí)法機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)遵守相關(guān)法律。但是憲法執(zhí)行主要還是側(cè)重于憲法規(guī)范由職權(quán)行為轉(zhuǎn)化為了現(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此,憲法執(zhí)行是一種國(guó)家機(jī)關(guān)占據(jù)主導(dǎo)的憲法實(shí)施方式,其側(cè)重于公權(quán)力部門(mén)依據(jù)憲法行使國(guó)家權(quán)力、履行憲法職責(zé),凡是合憲的公權(quán)力行為都起到了將憲法上的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)(職責(zé))關(guān)系轉(zhuǎn)化為制憲者所欲達(dá)到的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的作用。(11)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)語(yǔ)境下的“憲法實(shí)施”:一項(xiàng)概念史的考察》,載《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。其中,立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律把憲法的原則和條款具體化,屬于直接執(zhí)行。而行政、司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和相關(guān)法律作出公權(quán)力行為則屬于憲法的間接執(zhí)行。

因此,筆者認(rèn)為憲法實(shí)施是指憲法精神、原則和規(guī)范在社會(huì)生活中的貫徹落實(shí),主要實(shí)施方式包括政黨進(jìn)行政治動(dòng)員、制定各項(xiàng)政策和發(fā)展國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的政治實(shí)施以及憲法主體將憲法作為根本活動(dòng)準(zhǔn)則加以遵守和依據(jù)憲法賦予的職權(quán)作出合憲之公權(quán)力行為的法律實(shí)施。

(二)法律實(shí)施

法律實(shí)施的概念相較于憲法實(shí)施而言相對(duì)確定。法律實(shí)施通常是指將法律規(guī)范付諸實(shí)踐,把文字的規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動(dòng),是法律在社會(huì)實(shí)際生活中的貫徹。法律實(shí)施可以指法律制定后轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)制度的一套理論、制度和機(jī)制,也可指具體的實(shí)施主體實(shí)施法的行為。(12)參見(jiàn)王紅霞:《論法律實(shí)施的一般特性與基本原則——基于法理思維和實(shí)踐理性的分析》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第4期。在法律實(shí)施的具體方式和環(huán)節(jié)上,存在著“二分法”“三分法”與“四分法”的不同劃分方法。(13)同②。四分法則是從法的運(yùn)行視角,將除立法以外的執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)劃入到法律實(shí)施的范疇;(14)參見(jiàn)劉作翔:《中國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移:法律實(shí)施及其問(wèn)題》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2011年第2期。三分法則是將法律實(shí)施劃分為法的遵守、法的執(zhí)行和法的適用;(15)參見(jiàn)劉鵬:《法律實(shí)施的基本范疇論綱》,載《江漢論壇》2017年第6期。二分法則是在三分法的基礎(chǔ)上進(jìn)行歸并,保留法的遵守,將法律實(shí)施的另一要素界定為法的執(zhí)行或法的適用。(16)參見(jiàn)史永平:《什么是法律實(shí)施——兼及相關(guān)概念之法理辨析》,載《北京社會(huì)科學(xué)》2015年第9期;郁忠民:《法律實(shí)施評(píng)述》,載《政治與法律》1988 年第4期。

實(shí)際上,學(xué)者們對(duì)于法律實(shí)施的界定,基本都是圍繞法律規(guī)范所應(yīng)用于不同主體所形成的不同環(huán)節(jié)來(lái)加以闡釋的。二分法由于不能全面囊括法律實(shí)施在橫向上的所有環(huán)節(jié),因此并不具有妥當(dāng)性。而觀(guān)察三分法與四分法,主要焦點(diǎn)在于法律監(jiān)督。有學(xué)者認(rèn)為,法律監(jiān)督實(shí)際上也屬于法律適用,因此法律的遵守、法律的執(zhí)行和法律的適用,在橫向維度構(gòu)成法律實(shí)施這個(gè)范疇的主要內(nèi)容。主要論據(jù)在于,因?yàn)樵谖覈?guó)憲法中將人民法院與人民檢察院一并規(guī)定在第三章國(guó)家機(jī)構(gòu)的第八節(jié),學(xué)界通常認(rèn)為人民法院與人民檢察院都是司法機(jī)關(guān),都行使司法權(quán)。法律實(shí)施這個(gè)范疇不僅包括法院的審判活動(dòng),也包括檢察院的法律監(jiān)督活動(dòng),這是我國(guó)法律實(shí)施概念的特色。(17)同③。此種觀(guān)點(diǎn)的確有一定道理,法律監(jiān)督并不是游離在司法之外的活動(dòng),法律監(jiān)督功能與訴訟制度的自糾功能存在重疊關(guān)系。但是與直接以抽象的法律規(guī)范應(yīng)用于具體案件,從而維持或改變特定的法律關(guān)系相比較,法律監(jiān)督從功能上看更強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)施行為的監(jiān)察督促,其本身并不直接改變法律主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而是督促法律主體正確應(yīng)用法律。法律監(jiān)督并不能包含在法律實(shí)施的范疇,而是應(yīng)當(dāng)歸入保證法律實(shí)施的制度機(jī)制中。因此,筆者認(rèn)為法律實(shí)施的界定以法律遵守、法律執(zhí)行和法律適用為宜,本身并不能代替憲法實(shí)施。

二、憲法獨(dú)特的性質(zhì)、功能與價(jià)值

憲法與法律的不同性質(zhì)、功能是憲法實(shí)施與法律實(shí)施存在差異的決定因素。對(duì)憲法和法律屬性的認(rèn)識(shí)決定了如何認(rèn)識(shí)憲法實(shí)施與法律實(shí)施關(guān)系的關(guān)鍵。法律實(shí)施不等于憲法實(shí)施,法律實(shí)施也不是憲法實(shí)施之全部。憲法相較于一般法律所獨(dú)有的規(guī)范內(nèi)容、性質(zhì)和價(jià)值目標(biāo),決定了憲法實(shí)施的獨(dú)特方式。

(一)憲法是政治法

憲法之功能在于構(gòu)建政治統(tǒng)一體與創(chuàng)制法秩序,(18)參見(jiàn)[德]康拉德·黑塞:《聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要》,李輝譯,商務(wù)印書(shū)館2007年版,第8頁(yè)。因此同時(shí)具有政治屬性和法律屬性。從總體上來(lái)說(shuō),憲法的任務(wù)和目的之一在于構(gòu)建民主政體與公民社會(huì),形成憲制秩序?？v觀(guān)憲法發(fā)展史,政治屬性是天然和憲法聯(lián)系在一起的。近代最早出現(xiàn)的幾部憲法,其初衷在于以政治道德和倫理約束主權(quán)者,為國(guó)家政治指明方向。隨著根本法和立憲主義觀(guān)念的出現(xiàn),憲法受其影響,促進(jìn)由原初單純規(guī)定政治共同體之政治組織原則的政治宣言和協(xié)議,轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒒緳?quán)利保障為根本目標(biāo)、以約束和限制公權(quán)力為手段的最高實(shí)證規(guī)范,但是憲法對(duì)于政治結(jié)構(gòu)的構(gòu)建、政治目的的確認(rèn)、政治權(quán)力的約束以及為政治提供正當(dāng)性等政治性的功能依然保留下來(lái),且依然是憲法功能的重要組成部分。

首先,憲法的產(chǎn)生方式和社會(huì)基礎(chǔ)是政治的。作為制憲者的人民是政治概念,而人民作為具有統(tǒng)一意志的政治力量出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)上,也是通過(guò)政治革命的方式。而具體承擔(dān)制憲任務(wù)的制憲機(jī)構(gòu)是以代表這一政治化方式組織起來(lái)的。縱覽世界各國(guó)制憲史,憲法的產(chǎn)生均需要社會(huì)變革所催生出的成熟政治力量以政治化的方式推動(dòng)。

其次,憲法的目的在于改變舊的政治秩序,構(gòu)建新的政治統(tǒng)一體和憲法秩序。憲法是一國(guó)人民針對(duì)其命運(yùn)所做出的基本政治抉擇,(19)參見(jiàn)鄭賢君:《憲法實(shí)施:解釋的事業(yè)》,載《法學(xué)雜志》2013年第12期。體現(xiàn)了制憲者通過(guò)制定和實(shí)施憲法達(dá)成重構(gòu)政治秩序、變革權(quán)力關(guān)系的目的。美國(guó)憲法是在先前邦聯(lián)制所確立的政治結(jié)構(gòu)無(wú)法應(yīng)對(duì)內(nèi)政外交的各種危機(jī)的背景下所做的政治決斷。法國(guó)1791年憲法也是在推翻君主專(zhuān)制的自由革命中孕育出的憲制成果,被康德譽(yù)為“一個(gè)富有才智的民族為自己建立一種公民憲制秩序的歷史努力”。(20)[德]康德:《康德政治哲學(xué)文集》(注釋版),李秋零譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版,第282頁(yè)。至于我國(guó)憲法,則更是承擔(dān)起社會(huì)制度根本變革的宏大歷史使命,為政治秩序的根本轉(zhuǎn)換和社會(huì)主義制度的建立奠定了法制基礎(chǔ)。

最后,憲法的內(nèi)容之一是規(guī)定具體的政治結(jié)構(gòu)運(yùn)行原則與制度。“constitution”這個(gè)西文詞匯的本義即“組成”“結(jié)構(gòu)”“框架”?，F(xiàn)代憲法中,延續(xù)古代“組織法”含義的組織性規(guī)范,與規(guī)定公民權(quán)利和政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利等的權(quán)力性規(guī)范一道構(gòu)成了現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容。與古代的“組織法”所不同的是,現(xiàn)代憲法明確了政治權(quán)力行使的界限與限度,從而為符合憲法的政治運(yùn)行提供正當(dāng)性。以美、法兩國(guó)為例,美國(guó)憲法在制憲時(shí)的核心關(guān)切即為聯(lián)邦與州之間的權(quán)力范圍如何劃分,權(quán)力爭(zhēng)議如何解決,并確立各個(gè)政治主體相互制衡的體制。約翰·伊利曾評(píng)論美國(guó)的立憲過(guò)程及產(chǎn)生的憲法文本幾乎完全致力于結(jié)構(gòu)性?xún)?nèi)容。而法國(guó)歷史上的憲法文件,基本上都只關(guān)注政府組織結(jié)構(gòu),直至1958 年憲法之前,保護(hù)公民基本權(quán)利的“人權(quán)宣言”一直作為憲法序言只具備道德拘束力,憲法諸項(xiàng)規(guī)范只規(guī)定了政治權(quán)力的設(shè)定、分配以及互相制衡與約束。

(二)憲法有關(guān)權(quán)利義務(wù)分配的特殊性

憲法中的組織規(guī)范,規(guī)定了政府的組成、任期、職權(quán)、相互關(guān)系、憲法修改程序等事項(xiàng)。從憲法創(chuàng)制法秩序功能的法律屬性上來(lái)說(shuō),憲法為政治的運(yùn)行設(shè)定界限,公權(quán)力是憲法約束的對(duì)象。

而從這種法律屬性落實(shí)到權(quán)利義務(wù)關(guān)系的視角來(lái)觀(guān)察,憲法對(duì)政治的約束就體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)施加的憲法義務(wù)上:

第一,在國(guó)家權(quán)力的權(quán)源上,國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民的授予和委托。憲法相對(duì)于國(guó)家權(quán)力具有先定性,國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)來(lái)源于憲法的賦予,國(guó)家機(jī)關(guān)并不享有任何憲法規(guī)定以外的職權(quán)。我國(guó)《憲法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！钡?條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。”這表明全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)受人民委托行使國(guó)家權(quán)力,其權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到委托方即人民的限制。“憲法不僅是人民權(quán)利的保障書(shū),也是人民向國(guó)家機(jī)關(guān)委托權(quán)力的委托書(shū),超越憲法和法律規(guī)定的范圍行使權(quán)力的任何行為都構(gòu)成對(duì)人民權(quán)利的侵害,都是非法的和無(wú)效的”。(21)《中國(guó)大百科全書(shū)》(法學(xué)卷),中國(guó)大百科全書(shū)出版社2006年版,第422頁(yè)。

第二,在公權(quán)力的運(yùn)行上,憲法的賦權(quán)行為同時(shí)包含了對(duì)公權(quán)力的授予和對(duì)公權(quán)力的限制。在我國(guó)憲法中,中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力具體表現(xiàn)為職權(quán)或權(quán)限。(22)參見(jiàn)童之偉:《“法無(wú)授權(quán)不可為”的憲法學(xué)展開(kāi)》,載《中外法學(xué)》2018年第3期。職權(quán)的概念是權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的,“職”與 “權(quán)”共同構(gòu)成了國(guó)家權(quán)力行使的憲法依據(jù)?！奥殹睘槁氊?zé)義務(wù),即必須遵守法律按照法律規(guī)定活動(dòng),“權(quán)”是積極的行使權(quán)力。(23)參見(jiàn)史永平:《什么是法律實(shí)施——兼及相關(guān)概念之法理辨析》,載《北京社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。依據(jù)憲法組織性規(guī)范的公權(quán)力運(yùn)行,既是職權(quán)的行使,更是一種法定義務(wù)的履行。這就是公權(quán)力行使的“權(quán)責(zé)一致”原則。國(guó)家權(quán)力的合法性與正當(dāng)性來(lái)源于其在嚴(yán)格依照憲法所規(guī)定的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)和組織活動(dòng)原則、程序進(jìn)行運(yùn)作。否則便是違反了憲法對(duì)其施加的義務(wù),須承擔(dān)相應(yīng)的違憲責(zé)任。我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！贝思磻椃閲?guó)家機(jī)關(guān)行使權(quán)力所設(shè)定的憲法義務(wù)。

第三,憲法中總體的權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言是義務(wù)本位,對(duì)于公民而言則是權(quán)利本位。即為了確保公民的基本權(quán)利得到切實(shí)保障,憲法向法秩序中的各個(gè)主體所分配的權(quán)利義務(wù)并不對(duì)等,具有一定的傾向性。總體而言,國(guó)家機(jī)關(guān)是憲法施加義務(wù)的主要對(duì)象,而公民則是憲法賦予權(quán)利的主要對(duì)象。憲法賦予的每一項(xiàng)職權(quán)對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言既是權(quán)力也是義務(wù)。國(guó)家機(jī)關(guān)是公民所享有的每一項(xiàng)基本權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體。相比之下,公民向國(guó)家擔(dān)負(fù)的基本義務(wù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于國(guó)家負(fù)擔(dān)的憲法義務(wù)。這一點(diǎn)在我國(guó)憲法有關(guān)公民基本權(quán)利和基本義務(wù)規(guī)定的篇幅而言,也是可以體現(xiàn)出來(lái)的。

(三)憲法的核心價(jià)值與最終目的是保障基本權(quán)利

憲法的基本出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)是保障公民的權(quán)利與自由;就憲法的基本內(nèi)容看,保障公民權(quán)利始終處于核心、主導(dǎo)地位。

人權(quán)是每個(gè)人基于其作為人的自然屬性所普遍享有的權(quán)利,具有普遍性或普適性。作為制憲者的人民在憲法中對(duì)由人性所派生的或?yàn)榫S護(hù)“人的尊嚴(yán)”而應(yīng)享有的、不可或缺的、具有重要意義的人權(quán)的確認(rèn),就構(gòu)成了基本權(quán)利。(24)參見(jiàn)《憲法學(xué)》編寫(xiě)組:《憲法學(xué)》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第189頁(yè)。公民的基本權(quán)利涵蓋了公民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人身、宗教等各方面的權(quán)利。前述已經(jīng)提到,“constitution”的西文原意指“組織”“構(gòu)成”,而從古至今,任何一個(gè)城邦、國(guó)家和政治共同體的組織都需要“constitution”這種政治組織原則用以建構(gòu)和維系共同體。但是,真正使得“constitution”成為區(qū)別于組織法的“憲法”,則必須植入啟蒙和現(xiàn)代性的價(jià)值,(25)參見(jiàn)李忠夏:《憲法與政治關(guān)系的時(shí)代命題——中國(guó)“政治憲法學(xué)”的解讀與評(píng)析》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第1期。而這種價(jià)值就是保障公民的基本權(quán)利。這是自第一部成文憲法——1787年美國(guó)憲法就已確立的憲法基本精神與價(jià)值內(nèi)核。我國(guó)憲法也不例外,相較于之前的三部憲法,八二憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章置于“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之前,擴(kuò)充了基本權(quán)利的種類(lèi)的內(nèi)容,建立了較為完備的基本權(quán)利保障體系。特別是2004年憲法修正案將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定載入憲法,明確了人權(quán)保障作為憲法基本原則的地位,夯實(shí)了憲法的價(jià)值基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo),提升了人權(quán)保障的水平。

三、法律實(shí)施不能完全承載憲法實(shí)施

(一)基于法律自身特點(diǎn)的實(shí)施

1.法律的首要功能和目的是創(chuàng)設(shè)和維護(hù)秩序。法律實(shí)施是以法律為規(guī)范前提的實(shí)踐活動(dòng),對(duì)法律性質(zhì)的理解當(dāng)然會(huì)影響對(duì)法律實(shí)施的理解,因此辨析法律實(shí)施的前提是辨析法律的性質(zhì)。圍繞“法是什么”這一基本的性質(zhì)問(wèn)題,根據(jù)不同的分析路徑和理論立場(chǎng),存在相當(dāng)多且彼此針?shù)h相對(duì)的主張。如自然法學(xué)派、分析法學(xué)派和社會(huì)法學(xué)派之間的分歧。但無(wú)論采取何種分析路徑與理論立場(chǎng),都無(wú)法否認(rèn)法律作為一種社會(huì)規(guī)范,其首先與適用范圍內(nèi)社會(huì)成員的行為產(chǎn)生最為直接和緊密的聯(lián)系。馬克思對(duì)于共同體成員與法律之間的關(guān)系評(píng)論道:“對(duì)于法律來(lái)說(shuō),除了我的行為以外,我是根本不存在的,我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域”。(26)[德]馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第16-17頁(yè)。因而,法律最為首要和基礎(chǔ)的功能在于規(guī)范其管轄范圍內(nèi)共同體成員的行為。為達(dá)成這個(gè)目的,法律所采取的技術(shù)則是通過(guò)設(shè)置授權(quán)性規(guī)則和義務(wù)性規(guī)則動(dòng)態(tài)地分配共同體成員(公主體和私主體)間的權(quán)利義務(wù),引導(dǎo)社會(huì)成員以法律為依據(jù)、以行使權(quán)利和履行義務(wù)的方式調(diào)整自身的行為。創(chuàng)制法律規(guī)范與法律制度的首要目的就是實(shí)現(xiàn)對(duì)某種類(lèi)型的社會(huì)行為與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整,從而建立和維護(hù)所欲類(lèi)型的社會(huì)秩序。中國(guó)法理學(xué)關(guān)于法律的功能(作用)已形成一種主流觀(guān)點(diǎn),即將法律的功能分為規(guī)范功能與社會(huì)功能。前者包含法的告示指引作用、預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)作用、制裁作用和教育作用,后者則主要是指法律維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)統(tǒng)治的作用和法律執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的作用。其中,告示指引作用和維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治秩序分別是首要的規(guī)范功能和首要的社會(huì)功能。(27)參見(jiàn)張文顯主編:《法理學(xué)》,高等教育出版社 2007 年版,第84頁(yè);公丕祥主編:《法理學(xué)》,復(fù)旦大學(xué)出版社 2008 年版,第53頁(yè)。面對(duì)奧地利法學(xué)家凱爾森所認(rèn)為的“法律就是規(guī)定制裁的主要規(guī)范”的法律性質(zhì)觀(guān),英國(guó)分析法學(xué)派代表人物哈特批評(píng)道:“法律作為社會(huì)控制之方法的主要功能,并非是見(jiàn)于私人的訴訟或是刑事的追訴,這些雖然極為重要,但仍舊是補(bǔ)救體系失靈的輔助性措置。法律的這種主要功能是:“在法院之外,法律以各式各樣的方式被用來(lái)控制、引導(dǎo)和計(jì)劃我們的生活”。(28)[英]哈特:《法律的概念》,許家馨、李冠宜譯,法律出版社2006年版,第39頁(yè)?？梢?jiàn),哈特認(rèn)為相較于裁判規(guī)范,法律更為主要的特性指向行為規(guī)范,其主要功能在于指引共同體成員的行為并以此調(diào)控社會(huì)生活。

由此一來(lái),由法律的性質(zhì)和功能所決定的法律實(shí)施,主要結(jié)構(gòu)就是公私主體借由法律授予的權(quán)力(權(quán)利)來(lái)創(chuàng)設(shè)義務(wù),以這種方式形成與其他主體的法律關(guān)系。并在其遭受破壞時(shí)予以矯正、規(guī)范和引導(dǎo),使之恢復(fù)正常。這是其他法律功能得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。另外,在保障人權(quán)方面,法律當(dāng)然也具有保障個(gè)人自由促進(jìn)社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)的功能。從某種程度上來(lái)說(shuō),這是法律產(chǎn)生的重要?jiǎng)右蚝头纱嬖诘闹饕碛伞?29)參見(jiàn)《法理學(xué)》編寫(xiě)組:《法理學(xué)》,高等教育出版社、人民出版社2016年版,第87頁(yè)。一般情況下,保障自由、實(shí)現(xiàn)公平正義和建立、維持秩序是互相依托、并行不悖的,但在特殊情況下,則可能在價(jià)值選擇和目標(biāo)取向上相沖突,形成不同功能和價(jià)值之間相斥的局面。無(wú)論是執(zhí)法、守法、司法還是法律監(jiān)督,形成法律關(guān)系和某種良好的法律所欲建立的良好的秩序都是首要考量。而憲法實(shí)施的主要功能和價(jià)值目標(biāo)則是確認(rèn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)則,約束國(guó)家機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依據(jù)憲法行使權(quán)力、履行職責(zé),保障公民基本權(quán)利和自由。法律實(shí)施的行為指引屬性可能無(wú)法完全承載憲法實(shí)施的功能與目的。

2.法律實(shí)施的結(jié)構(gòu)性缺陷。造成法律實(shí)施不能完全承載憲法實(shí)施的另一方面原因,是由法律實(shí)施的規(guī)范前提質(zhì)量難以保證和法律實(shí)施自身的結(jié)構(gòu)性缺陷共同決定的。

第一,作為法律實(shí)施的規(guī)范前提與內(nèi)容,合憲的、高質(zhì)量的、完備的法律是法律實(shí)施能否取得成效的關(guān)鍵。影響法律質(zhì)量的主要有客觀(guān)因素和主觀(guān)因素兩個(gè)方面,客觀(guān)因素就是指法律本身固有的局限性,即作為載體的語(yǔ)言天然具有的模糊性所造成的不明確性;立法者認(rèn)知能力的有限性和人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的無(wú)限性、復(fù)雜性共同造成的不周延性;以及法律作為行為規(guī)范所要求具備的穩(wěn)定性、抽象性與迅速發(fā)展變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和愈加細(xì)化的社會(huì)分工之間的矛盾所造成的滯后性和保守性。而主觀(guān)因素則是立法者在立法過(guò)程中能否最大程度地降低法律自身的局限性帶來(lái)的不利影響,能否遵循立法活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律、能否適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,能否反映人民意志和利益。另外,憲法為立法權(quán)的行使主體、形式和程序作出了授權(quán),立法過(guò)程及其產(chǎn)物——具體的法律規(guī)范都不能逾越憲法設(shè)定的邊界。不過(guò),如前所述,審查法律是否違憲屬于憲法監(jiān)督所要討論的問(wèn)題,因此不在本文的討論范圍。

與上述兩大影響法律質(zhì)量的要素相對(duì)應(yīng),法律實(shí)施也面臨兩大挑戰(zhàn):一是法律缺失問(wèn)題,即沒(méi)有完備的法律可以實(shí)施。二是如果已被制定出來(lái)的、合憲的法律規(guī)范本身的質(zhì)量不高,也會(huì)成為制約法律實(shí)施的一大短板。

立法缺失問(wèn)題則主要是由立法怠惰和立法本身的局限造成的。(30)參見(jiàn)謝宇:《立法實(shí)施能夠全面實(shí)施憲法嗎——對(duì)我國(guó)憲法實(shí)施模式的反思與完善》,載《法學(xué)評(píng)論》2023年第1期。前者是指“憲法課予立法者立法或修法的義務(wù),立法者無(wú)正當(dāng)理由而不履行該作為義務(wù)”。(31)參見(jiàn)許宗力:《淺談立法怠惰》,載《憲法與法治國(guó)行政》,元照出版公司2007年版,第521頁(yè);陳慈陽(yáng):《憲法學(xué)》,元照出版社2005年版,第768-770頁(yè)。造成立法怠惰的原因是多方面的:首先,作為政治過(guò)程的立法,必然摻雜著不同利益主體之間的博弈乃至相互掣肘的情況,造成立法進(jìn)程的拖延甚至擱置;此外,立法的實(shí)用主義傾向以及多數(shù)規(guī)則固有的制度瑕疵和運(yùn)行缺陷等原因,也會(huì)導(dǎo)致立法者無(wú)正當(dāng)理由不履行憲法賦予的立法義務(wù),從而造成立法缺失。立法本身的局限性則與法律的局限性密切相關(guān)。即人類(lèi)理性和認(rèn)識(shí)的局限性導(dǎo)致對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化的過(guò)程,人類(lèi)理性的有限性和社會(huì)發(fā)展的無(wú)限性、復(fù)雜性的沖突讓法律很難和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)保持絕對(duì)的同步,面對(duì)層出不窮的新領(lǐng)域、新問(wèn)題和新的社會(huì)關(guān)系,法律的及時(shí)性和完備性永遠(yuǎn)只是相對(duì)的。即使立法者努力克服立法怠惰,積極履行立法職責(zé),立法在時(shí)間上也可能出現(xiàn)滯后,在內(nèi)容上也可能出現(xiàn)不周延。(32)參見(jiàn)王磊:《選擇憲法》,北京大學(xué)出版社2003年版,第49頁(yè)。因此,立法缺失是客觀(guān)存在的,難以避免。

立法質(zhì)量不高主要表現(xiàn)在法律自身不明確或?qū)嵱眯浴⒉僮餍圆?不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì),難以有效針對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)整等。造成立法質(zhì)量不高的原因也是多方面的,包括觀(guān)念層面、物質(zhì)層面和技術(shù)層面等,例如,立法理念落后、立法機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)人才缺乏、立法程序不完善、立法技術(shù)不成熟等。

具體來(lái)看,立法缺失和立法質(zhì)量不高的問(wèn)題還一定程度地存在著。2011年中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成,無(wú)法可依的問(wèn)題基本得到解決。但是,從通過(guò)立法將憲法具體化的方式來(lái)實(shí)施憲法的角度看,我們的法律規(guī)范體系仍有很多空白。有學(xué)者指出,憲法中關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家標(biāo)志的立法實(shí)施狀況相對(duì)比較到位,但公民的基本權(quán)利部分實(shí)施狀況則比較差,關(guān)于憲法基本權(quán)利的立法仍缺乏具體的法律規(guī)范保障。(33)參見(jiàn)莫紀(jì)宏:《從〈憲法〉在我國(guó)立法中的適用看我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉實(shí)施的狀況》,載《法學(xué)雜志》2012年第12期?；緳?quán)利領(lǐng)域的立法缺失問(wèn)題凸顯。例如,基本權(quán)利立法內(nèi)容存在重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利輕公民權(quán)利和政治權(quán)利的傾向,平等權(quán)規(guī)制的領(lǐng)域窄、選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及言論自由缺乏實(shí)質(zhì)性的保障措施,對(duì)出版自由、結(jié)社自由、宗教信仰自由缺乏系統(tǒng)的公法性立法等等。另外,重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法目前也存在著較大的法律空白亟需填補(bǔ)。而在立法質(zhì)量不高的問(wèn)題上,我國(guó)的一些法律規(guī)范仍然存在法律規(guī)定抽象、原則、概括、模糊的現(xiàn)象,法律規(guī)范的針對(duì)性、操作性不強(qiáng),法律內(nèi)在矛盾突出以及不同層級(jí)間的法律內(nèi)容重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重;法律對(duì)權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任配置不平衡等。立法缺失和立法本身質(zhì)量不高是制約法律實(shí)施的直接因素,更讓通過(guò)法律實(shí)施間接實(shí)施憲法的效果大打折扣。

第二,法律實(shí)施自身存在結(jié)構(gòu)性缺陷。即法律實(shí)施天然的困難性在于法律實(shí)施的非自為,法律實(shí)施的核心是人。法律實(shí)施對(duì)執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)領(lǐng)域法律實(shí)施主體的法律態(tài)度、法律素養(yǎng)、知識(shí)和能力的依賴(lài)固然是影響通過(guò)法律實(shí)施將憲法規(guī)定轉(zhuǎn)化為社會(huì)現(xiàn)實(shí)的重要因素,如實(shí)施主體對(duì)法律的接受和認(rèn)同與否、實(shí)施主體對(duì)法律的認(rèn)知和對(duì)法律知識(shí)的掌握程度以及運(yùn)用法律的能力。但從法律實(shí)施作為承載憲法實(shí)施的主要方式與途徑的角度看,通過(guò)法律實(shí)施憲法的實(shí)施方式主要問(wèn)題在于主要的實(shí)施主體的動(dòng)力不足。

憲法序言明確規(guī)定了全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都負(fù)有保證憲法實(shí)施的職責(zé)。如上文所分析的,國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施憲法的方式涵蓋了憲法遵守、憲法執(zhí)行,是主要的憲法實(shí)施主體。但是,以法律實(shí)施的途徑間接實(shí)施憲法,意味著實(shí)際上實(shí)施行為直接對(duì)象是法律而非憲法。法律與憲法在功能和首要價(jià)值上的差異會(huì)使法律實(shí)施中偏重秩序而偏離保障人權(quán)這一核心價(jià)值和終極目的成為可能。而法律又未明確對(duì)于憲法實(shí)施行為的監(jiān)督機(jī)制,并未設(shè)置憲法實(shí)施行為的責(zé)任和義務(wù)。因此,上述憲法實(shí)施主體的實(shí)施憲法活動(dòng)均依靠自身的積極主動(dòng)性,這種主動(dòng)型實(shí)施憲法的方式,需要實(shí)施主體具有高度的憲法意識(shí)與奧德修斯的 “自縛”精神,自我克制權(quán)力的種種誘惑。(34)參見(jiàn)范進(jìn)學(xué):《以人民為中心的憲法實(shí)施主體觀(guān)》,載《學(xué)習(xí)與探索》2021年第7期。

造成國(guó)家機(jī)關(guān)在法律實(shí)施中動(dòng)力不足的原因,一方面在于憲法為保障人權(quán),將限制和約束公權(quán)力的消極義務(wù)和憲法委托等積極義務(wù)課予國(guó)家機(jī)關(guān)。憲法實(shí)施的最終目的就是保障人權(quán),國(guó)家機(jī)關(guān)是承擔(dān)基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體,通過(guò)立法具體化的方式實(shí)施憲法對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)而言,并沒(méi)有利益期待,也就難言實(shí)施憲法的動(dòng)力。(35)同①。另一方面在于權(quán)力天生的擴(kuò)張性與憲法實(shí)施的限權(quán)性之間存在矛盾和沖突。權(quán)力不受約束即會(huì)濫用是被歷史反復(fù)驗(yàn)證的真理,人類(lèi)理性的局限和公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界線(xiàn)的動(dòng)態(tài)變化,會(huì)促使當(dāng)權(quán)者在使用權(quán)力的過(guò)程中易于突破自身的合理界限。而憲法實(shí)施則要求國(guó)家機(jī)關(guān)拘束自身遵守憲法賦予的權(quán)限與權(quán)力意志存在矛盾與沖突。

從法律實(shí)施自身加以評(píng)判,綜合法律本身的功能和目的以及法律實(shí)施的缺陷,法律實(shí)施難以完全承載憲法實(shí)施。

(二)憲法實(shí)施的多樣性

憲法兼具政治屬性和法律屬性。憲法也是法,也具備法律規(guī)范最為基本的規(guī)范性、明確性的基本屬性,其所包含的規(guī)范條款就具備直接的法律效力,能夠提供直接、確定的指引。憲法是法律體系中政治色彩最為濃厚的法。憲法的政治性集中表現(xiàn)在憲法通過(guò)規(guī)定國(guó)家根本政治制度和政治任務(wù),確認(rèn)一國(guó)政治目標(biāo),指引政治方向。憲法的兩種屬性決定了憲法實(shí)施方式的多樣化。

1.憲法規(guī)范的直接實(shí)施。憲法條文雖然以綱領(lǐng)性和原則性為主要特征,但并非全部都是政治宣示和政治原則,其也有可以直接實(shí)施的規(guī)范性條款。有學(xué)者總結(jié)了我國(guó)憲法文本中各類(lèi)屬性規(guī)范的構(gòu)成,其中既有規(guī)范性條款和綱領(lǐng)性條款并存,抽象的原則理念和具體的行為準(zhǔn)則并存,明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)定和指引性的政策宣示并存。(36)參見(jiàn)苗連營(yíng):《中國(guó)“憲法實(shí)施”的話(huà)語(yǔ)體系與演變脈絡(luò)》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期。憲法并不是只能依靠轉(zhuǎn)化為法律的方式才能得以實(shí)施,其中的規(guī)范性條款能夠由國(guó)家機(jī)關(guān)直接實(shí)施而不必再經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化。最為明顯的例子就是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法上對(duì)特赦制度的明確規(guī)定實(shí)行的特赦和依據(jù)憲法有關(guān)授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的規(guī)定開(kāi)展的授勛和授予國(guó)家榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的活動(dòng)。實(shí)際上,全國(guó)人大及其常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)依據(jù)憲法所授予其的重大事項(xiàng)決定權(quán)對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定的重大事項(xiàng)做出決定,也可以看作憲法的直接實(shí)施。此外,憲法保留事項(xiàng)的實(shí)施也屬于憲法實(shí)施?！叭绻麘椃▽?duì)于某些事項(xiàng),加以明文規(guī)定,則人民與國(guó)家機(jī)關(guān),皆須受憲法明文規(guī)定的直接限制,立法者也因此喪失法律的形成空間,而不得制定與憲法規(guī)定相左的法律規(guī)定。這種憲法的直接限制,由于來(lái)自于憲法的明文規(guī)定,無(wú)論是拘束人民或國(guó)家機(jī)關(guān),都是合憲的,一般稱(chēng)其為‘憲法保留’原則。”(37)許育典:《憲法》,元照出版有限公司2011年版,第150頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為,憲法保留的事項(xiàng)是按照重要程度來(lái)劃分,主要是重要的政治性事項(xiàng)如最高國(guó)家機(jī)關(guān)的組成、地位和權(quán)限等。(38)參見(jiàn)王鍇:《論組織性法律保留》,載《中外法學(xué)》2020年第5期;張峰振:《論憲法保留》,載《政法論壇》2018年第4期。在我國(guó)的監(jiān)察體制改革這一事關(guān)全局的重大政治體制改革中,依據(jù)修改后的憲法關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)地位、權(quán)限的規(guī)定正式設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是憲法保留條款的直接實(shí)施。

2.憲法的政治實(shí)施。上文提到,作為構(gòu)建與規(guī)范、約束政治的法,政治屬性是憲法天然的屬性。任何國(guó)家,任何政治體制下的憲法都不僅僅是法,同時(shí)也是一個(gè)政治象征或者政治宣言。(39)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的理論邏輯與實(shí)踐發(fā)展》,載《法學(xué)論壇》2018年第5期。從政治的角度看,憲法是一個(gè)面向未來(lái)的政治綱領(lǐng),指引國(guó)家實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策與目標(biāo)。這也決定了國(guó)家以政治方式實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范蘊(yùn)含的政治綱領(lǐng)是憲法實(shí)施的重要組成部分和必要方式。

聚焦到我國(guó)憲法上,有學(xué)者總結(jié)了我國(guó)憲法文本中存在的三類(lèi)政治性規(guī)范:第一類(lèi)是政治原則,即除了體現(xiàn)憲法本質(zhì)特征和屬性,構(gòu)成憲法通用原則的人民主權(quán)原則和權(quán)力制約原則之外,我國(guó)憲法作為社會(huì)主義類(lèi)型的憲法,在五四憲法規(guī)定了民主原則和社會(huì)主義原則,并在八二憲法的起草過(guò)程中將四項(xiàng)基本原則也納入到憲法中。(40)參見(jiàn)殷嘯虎:《當(dāng)代中國(guó)憲法實(shí)施的政治路徑》,載《法學(xué)》2014年第11期。第二類(lèi)是政治綱領(lǐng),憲法是確認(rèn)政治決定的形式和載體,(41)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》,載《法學(xué)研究》2014年第3期。憲法將執(zhí)政黨的政治綱領(lǐng)納入到憲法中并賦予其規(guī)范效力,以此來(lái)為政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定方向。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,其政治綱領(lǐng)從來(lái)都是國(guó)家各項(xiàng)工作的重要依據(jù),憲法的修改也是隨著綱領(lǐng)的發(fā)展而同步進(jìn)行。第三類(lèi)是國(guó)家政策,國(guó)家目標(biāo)、根本任務(wù)等政治綱領(lǐng)的貫徹落實(shí)需要制定更為細(xì)化的政策,此即基本國(guó)策的憲法化。(42)參見(jiàn)龐鋒:《中國(guó)憲法實(shí)施的思考:政治路徑與機(jī)制完善》,載《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。我國(guó)憲法中,各個(gè)領(lǐng)域具體政策對(duì)于綱領(lǐng)性條款的落實(shí)也是憲法的重要內(nèi)容。其主要包括了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、環(huán)保、外交、國(guó)防等領(lǐng)域。以上三類(lèi)政治規(guī)范就是憲法政治實(shí)施的主要對(duì)象。

政治實(shí)施一直是我國(guó)憲法實(shí)施的重要途徑。五四憲法的制定以馬克思主義憲法學(xué)說(shuō)為制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ),同時(shí)深受蘇聯(lián)國(guó)家法學(xué)說(shuō)的影響。兩種理論的交織滲透讓五四憲法呈現(xiàn)出鮮明的政治性特征:憲法中規(guī)范條款相對(duì)較少而政治綱領(lǐng)和政策目標(biāo)等政治規(guī)范占據(jù)主要部分,確認(rèn)政權(quán)合法性、制憲權(quán)來(lái)源、國(guó)家指導(dǎo)思想、基本路線(xiàn)等確認(rèn)性規(guī)范和根本任務(wù)、國(guó)家目標(biāo)等綱領(lǐng)性規(guī)范并存。相對(duì)應(yīng)的,憲法規(guī)范只是更宏大的政治系統(tǒng)運(yùn)作的一個(gè)環(huán)節(jié),憲法實(shí)施也被認(rèn)為是一個(gè)政治過(guò)程,實(shí)施憲法是實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的一種手段。(43)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)語(yǔ)境下的“憲法實(shí)施”:一項(xiàng)概念史的考察》,載《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期。改革開(kāi)放后特別是八二憲法頒布之后,憲法作為限制和約束國(guó)家權(quán)力以保障公民基本權(quán)利的根本法觀(guān)念逐漸占據(jù)了主流。主流憲法觀(guān)念逐漸將憲法看作法律體系的基礎(chǔ),因此是一種需要在法律系統(tǒng)內(nèi)貫徹實(shí)施的規(guī)范。(44)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《八二憲法頒布以來(lái)憲法觀(guān)念與理論基礎(chǔ)的變遷》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。憲法作為法律的規(guī)范功能和價(jià)值愈加受到重視。不過(guò),憲法作為“治國(guó)安邦的總章程、黨和人民意志的集中體現(xiàn)”,其在國(guó)家生活中的構(gòu)建性、引領(lǐng)性、規(guī)范性功能仍然是不可動(dòng)搖的。這也就決定了憲法的政治實(shí)施仍有存在的必要。

憲法的政治實(shí)施有以下四個(gè)特征:首先,黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)憲法政治化實(shí)施的關(guān)鍵要素和根本保障。在憲法實(shí)施領(lǐng)域,黨發(fā)揮在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就體現(xiàn)在:既要確立憲法實(shí)施的政治方向、基本方略和重大舉措,建構(gòu)保證憲法實(shí)施的制度體系和規(guī)范體系,不斷提高依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政能力和水平,還要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,切實(shí)把憲法的規(guī)定和精神貫徹落實(shí)到治國(guó)理政的全過(guò)程和各方面,從而引領(lǐng)和推動(dòng)憲法實(shí)施不斷向縱深發(fā)展。(45)參見(jiàn)苗連營(yíng):《中國(guó)“憲法實(shí)施”的話(huà)語(yǔ)體系與演變脈絡(luò)》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期。同時(shí),黨通過(guò)強(qiáng)大的動(dòng)員能力,保證了憲法實(shí)施的廣度與深度。其次,由政治動(dòng)員而決定的憲法實(shí)施的主體范圍非常廣泛,幾乎涉及一切社會(huì)組織和主體。在憲法的政治化實(shí)施中,憲法序言所規(guī)定的包括全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織等,都是憲法實(shí)施主體。再次,我國(guó)憲法的價(jià)值目標(biāo)和規(guī)范內(nèi)容是多元的,包含了調(diào)整規(guī)范政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、外交等多個(gè)領(lǐng)域的目標(biāo)性條款,這也決定了憲法政治化實(shí)施范圍的廣泛性。最后,憲法的政治化實(shí)施的具體形式包括貫徹憲法實(shí)施的各種會(huì)議、通知、決議。(46)參見(jiàn)同③。

綜上所述,憲法的政治實(shí)施是與法律實(shí)施同等重要、并行不悖的實(shí)施方式和途徑。法律實(shí)施并不能覆蓋、取代政治實(shí)施的功能,也就無(wú)法完全“包辦”和“代替”憲法實(shí)施。

四、憲法實(shí)施和法律實(shí)施的關(guān)系

“馬工程”系列教材《憲法學(xué)》認(rèn)為:“憲法實(shí)施具有法的實(shí)施的一般屬性,但憲法的特點(diǎn)決定了憲法實(shí)施具有與法律實(shí)施不同的特點(diǎn)。”(47)憲法學(xué)編寫(xiě)組:《憲法學(xué)》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第319頁(yè)。憲法實(shí)施和法律實(shí)施之間究竟是什么關(guān)系?

(一)法律實(shí)施是憲法實(shí)施的必然要求和合理路徑

1.憲法為法律實(shí)施奠定組織、程序基礎(chǔ)與法制框架。憲法為法律實(shí)施創(chuàng)造主體和效力前提,是法律規(guī)范體系形成的根本依據(jù)。憲法規(guī)定國(guó)家權(quán)力的第一次分配,憲法通過(guò)組織規(guī)范設(shè)置、產(chǎn)生并分配了包括國(guó)家立法權(quán)在內(nèi)的各種合法公權(quán)力。(48)參見(jiàn)程雪陽(yáng):《“憲法是國(guó)家的根本法”的規(guī)范內(nèi)涵及其立法落實(shí)》,載《法學(xué)評(píng)論》2023年第5期。憲法通過(guò)對(duì)立法主體、立法權(quán)限和立法程序的規(guī)定,完成了對(duì)立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制一般法律的授權(quán)。正如德國(guó)學(xué)者梅克爾和凱爾森所提出的法律層級(jí)結(jié)構(gòu)理論所認(rèn)為的那樣,在法體系中,規(guī)范的產(chǎn)生是以另一規(guī)范的授權(quán)為基礎(chǔ)的,這里的授權(quán)是指賦予某些個(gè)人或機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)威,使其能夠通過(guò)意志行為創(chuàng)造規(guī)范。授權(quán)之規(guī)范與被授權(quán)之規(guī)范因授權(quán)關(guān)系而形成高低不同的位階,而沿著規(guī)范間的授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系一路回溯,處于這個(gè)最高位階上的規(guī)范,就直接或間接地向法律體系中的所有規(guī)范的產(chǎn)生進(jìn)行授權(quán)。在實(shí)證法體系中,憲法就是處于最高位階的規(guī)范,規(guī)定著其他法律的生效程序、生效形式和具體權(quán)能,(49)參見(jiàn)王旭:《合憲性審查中“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第6期。成為法律的形式淵源。我國(guó)憲法對(duì)立法體制進(jìn)行了明確規(guī)定,將立法權(quán)限按照機(jī)關(guān)和行政層級(jí)劃分為了國(guó)家立法權(quán)(由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使)、行政立法權(quán)(由國(guó)務(wù)院行使)、地方立法權(quán)(由一定層級(jí)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)行使)。所有立法都必須以憲法為依據(jù),不得同憲法相抵觸,下位法不得同上位法相抵觸。憲法通過(guò)立法任務(wù)的分解、立法權(quán)的分層配置、立法事項(xiàng)的分級(jí)劃定,層層確保憲法在不同機(jī)關(guān)與區(qū)域得以實(shí)施,形成統(tǒng)一的法秩序。(50)參見(jiàn)王旭:《健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系及其展開(kāi)——黨的二十大報(bào)告中 “加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督” 精神解讀》,載《法學(xué)家》2023年第1期。綜上,法律的創(chuàng)制、法制框架的形成以憲法對(duì)立法的授權(quán)為前提。

2.憲法實(shí)施和法律實(shí)施有相同的作用機(jī)制,秉持相同的價(jià)值、精神和原則。從憲法屬于廣義的法律的角度,將憲法實(shí)施作為法律實(shí)施的一種具體形式的觀(guān)點(diǎn)雖然粗糙,但是也有其道理。它指出了憲法實(shí)施和法律實(shí)施在內(nèi)涵上和結(jié)構(gòu)上共享一些特征。在內(nèi)涵上,即都是在實(shí)質(zhì)法律的意義上,將法律規(guī)范的要求由抽象向具體,由主觀(guān)向客觀(guān)轉(zhuǎn)化的過(guò)程、方式和路徑。法律實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化所依靠的都是在規(guī)范中向不同主體設(shè)置不同的權(quán)利義務(wù),以權(quán)利義務(wù)為紐帶確保社會(huì)關(guān)系在不同主體間按照法律所預(yù)期的方式產(chǎn)生、調(diào)整和消滅。這顯示出法律調(diào)整社會(huì)生活的作用方式。憲法實(shí)施和法律實(shí)施共享以權(quán)利義務(wù)調(diào)整社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在機(jī)制。在實(shí)施方式上,憲法和法律的實(shí)施同樣都被行使權(quán)利(權(quán)力)履行義務(wù)(職責(zé))為主要行為模式的遵守、執(zhí)行和適用的方式承擔(dān)。兩者共享相同行為模式下的實(shí)施方式和途徑。

憲法和法律雖然定位和分工不同,但應(yīng)當(dāng)秉持相同的價(jià)值、精神和原則來(lái)相互配合地保障推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。憲法價(jià)值、精神、原則濃縮了整個(gè)人類(lèi)社會(huì)中關(guān)于政治理性和法治文明的共同價(jià)值追求和特定國(guó)家獨(dú)有的民族精神、價(jià)值共識(shí)和理想信念。憲法價(jià)值、精神、原則,凝結(jié)為最核心的一條就是尊重和保障人權(quán),這個(gè)終極目標(biāo)和價(jià)值,應(yīng)當(dāng)成為法律制定的實(shí)質(zhì)依據(jù)。習(xí)近平總書(shū)記指出“堅(jiān)持依法立法,最根本的是堅(jiān)持依憲立法,堅(jiān)決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中,體現(xiàn)到各項(xiàng)法律法規(guī)中?！?“要全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能,每一個(gè)立法環(huán)節(jié)都把好憲法關(guān),努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、體現(xiàn)憲法權(quán)威、保證憲法實(shí)施?！?51)習(xí)近平:《譜寫(xiě)新時(shí)代中國(guó)憲法實(shí)踐新篇章——紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》,http://m.news.cn/2022-12/19/c_1129219426.htm,2023年8月16日訪(fǎng)問(wèn)。因此,在法律實(shí)施過(guò)程中,也應(yīng)以憲法價(jià)值精神原則為最高準(zhǔn)則,以保障人權(quán)為最終的考量標(biāo)準(zhǔn)。在不抵觸憲法的前提下將對(duì)人權(quán)的保障不斷向更高水平推進(jìn)。

3.中國(guó)語(yǔ)境下以法律實(shí)施推動(dòng)憲法實(shí)施的重要意義。中國(guó)語(yǔ)境下的法律實(shí)施與憲法實(shí)施的關(guān)系可以概括為:通過(guò)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,將憲法精神、原則、規(guī)范加以具體化,從而形成法律實(shí)施的規(guī)范前提與實(shí)施對(duì)象,再通過(guò)對(duì)這些承載著憲法精神與原則、具體化憲法規(guī)定的法律推動(dòng)憲法實(shí)施。習(xí)近平總書(shū)記指出,“通過(guò)完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施,保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)”。(52)習(xí)近平:《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話(huà)》(2012年12月4日),載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第13頁(yè)。通過(guò)完備的法律保證憲法實(shí)施。完善法律制度體系,是憲法實(shí)施的內(nèi)在要求和重要任務(wù),也是保證憲法實(shí)施的基本途徑和重要方式。(53)參見(jiàn)沈春耀:《更好發(fā)揮憲法在治國(guó)理政中的重要作用(認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神)》,載《人民日?qǐng)?bào)》2022年12月27日,第9版。

法律實(shí)施在推動(dòng)憲法實(shí)施的重大意義是由憲法內(nèi)容的總括性、綱領(lǐng)性、原則性、方向性和社會(huì)主義憲法實(shí)施的基本模式所共同決定的。首先,憲法中蘊(yùn)含的基本原則具有抽象性、綜合性和穩(wěn)定性,不具備規(guī)則那樣清晰的邏輯結(jié)構(gòu)和適用范圍,不規(guī)定具體權(quán)利和義務(wù),但其適用范圍較寬,涵蓋的社會(huì)關(guān)系較廣。(54)參見(jiàn)憲法學(xué)編寫(xiě)組:《憲法學(xué)》,高等教育出版社、人民出版社2020年版,第89頁(yè)。原則與規(guī)則在適用上的最大不同在于,原則是“一種抽象的、尚未涉及經(jīng)驗(yàn)與規(guī)范世界之有限可能的應(yīng)然”。(55)Robert Alexy,“Ideales Sollen,”in:Laura Clérico/Jan-Reinard Sieckmann (Hrsg.),Grundrechte,Prinzipien und Argumantation,Baden-Baden:Nomos,2009,S.23.原則的適用不像規(guī)則那樣有著明確的假定條件,是較為寬廣而模糊的。因此一旦進(jìn)入到某個(gè)具體的事實(shí)情形便會(huì)有不同原則在適用上的“競(jìng)合”。憲法原則也不例外,憲法原則的實(shí)施就要求作為憲法實(shí)施主體的立法者以權(quán)衡和具體化的方式將原則從抽象轉(zhuǎn)化為具體、可操作的法律,再由其他憲法實(shí)施主體根據(jù)法律將原則間接轉(zhuǎn)化為經(jīng)驗(yàn)世界的實(shí)然。另外,我國(guó)憲法規(guī)定了大量的基本國(guó)策條款、國(guó)家目標(biāo)條款、國(guó)家任務(wù)條款,以及對(duì)于諸多事項(xiàng)都通過(guò)“依照法律規(guī)定” “依照法律規(guī)定的程序” “依照法律規(guī)定的權(quán)限” “在法律規(guī)定的范圍內(nèi)” 等表述針對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行立法委托。(56)現(xiàn)行憲法中“由法律規(guī)定”這一表述的分布情況,參見(jiàn)胡弘弘:《依憲立法的再思考:“由法律規(guī)定”之憲法實(shí)施》,載《政法論叢》2021年第3期。上述條款和規(guī)范都需要立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律才能產(chǎn)生直接的規(guī)范效力。

其次,我國(guó)憲法受到蘇聯(lián)憲法以及蘇聯(lián)國(guó)家法學(xué)說(shuō)的理論和實(shí)踐雙重影響。蘇聯(lián)1936年憲法對(duì)中國(guó)主流憲法觀(guān)念影響很大,斯大林有關(guān)1936 年蘇聯(lián)憲法草案的講話(huà)也被奉為經(jīng)典。(57)參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng):《中國(guó)語(yǔ)境下的“憲法實(shí)施”:一項(xiàng)概念史的考察》,載《中國(guó)法學(xué)》2016年第2期?！皯椃ú⒉慌懦龑?lái)立法機(jī)關(guān)的日常立法工作,而要求有這種工作,憲法給這種機(jī)關(guān)將來(lái)的立法工作以法律基礎(chǔ)”,(58)斯大林:《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》,載《斯大林文選》,人民出版社1985年版,第99-129頁(yè)。這種觀(guān)點(diǎn)論證了以大規(guī)模日常立法實(shí)施憲法的必要性。從理論淵源上來(lái)說(shuō),司法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中處于從屬地位可以追溯至經(jīng)典馬克思主義將政治過(guò)程分為決定和執(zhí)行兩個(gè)部分的“議行合一”理論。該理論認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),在法律功能上沒(méi)有區(qū)別。后經(jīng)蘇聯(lián)國(guó)家法學(xué)說(shuō)將“憲法實(shí)施”概念的理論框架劃定為憲法制定—憲法實(shí)施—憲法監(jiān)督的繼承發(fā)展,對(duì)我國(guó)憲法實(shí)施觀(guān)念也產(chǎn)生了較大影響:即憲法和法律的實(shí)施機(jī)制被認(rèn)為是基本相同的,實(shí)施主體是所有的國(guó)家機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣只負(fù)責(zé)執(zhí)行法律,可以說(shuō)是司法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中相對(duì)于立法機(jī)關(guān)是從屬性的。實(shí)際上,從憲法理論的歷史脈絡(luò)上來(lái)講,無(wú)論是我國(guó)的憲法學(xué)說(shuō)還是蘇聯(lián)國(guó)家法學(xué)說(shuō),都在一定程度上繼受了德國(guó)國(guó)家法學(xué)說(shuō)。特別是認(rèn)為代議機(jī)關(guān)在法秩序建構(gòu)中承擔(dān)主要功能的觀(guān)點(diǎn)一脈相承。將法律實(shí)施作為實(shí)施憲法的基本形式,在中國(guó)語(yǔ)境下是落實(shí)憲法規(guī)范內(nèi)容的內(nèi)在要求和遵守社會(huì)主義憲法實(shí)施模式的必要選擇。

(二)法律實(shí)施不可等同于憲法實(shí)施

雖然立法具體化是憲法實(shí)施的首要環(huán)節(jié)和基本途徑,但將法律實(shí)施“擴(kuò)容”讓其等同于憲法實(shí)施的觀(guān)點(diǎn)仍不可取。除了上文述及的法律實(shí)施不能涵蓋憲法實(shí)施方式的多樣化外,還有以下原因:

1.兩者主要針對(duì)的規(guī)范對(duì)象不同。將憲法實(shí)施與具體化憲法的法律實(shí)施等同起來(lái)的觀(guān)點(diǎn)忽視了憲法與法律在規(guī)范對(duì)象上的差異。憲法的目的就是限制權(quán)力、保障權(quán)利。國(guó)家權(quán)力是憲法約束和規(guī)范的對(duì)象。(59)參見(jiàn)范進(jìn)學(xué):《憲法實(shí)施:到底實(shí)施什么》,載《學(xué)習(xí)與探索》2013年第1期。而如果將法律以經(jīng)典的公法、私法和新興的社會(huì)法來(lái)劃分,可以看到法律側(cè)重于規(guī)范不同主體之間形成調(diào)整法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律行為。與之相對(duì)應(yīng)的是,規(guī)范對(duì)象在違反憲法或法律后所承擔(dān)的法律后果分為違憲責(zé)任與違法責(zé)任。違法是法律關(guān)系主體違反權(quán)利、義務(wù)規(guī)范而須承擔(dān)法律責(zé)任的行為;而違憲則是國(guó)家機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體違反組織規(guī)范和權(quán)利規(guī)范而須承擔(dān)憲法責(zé)任的行為。(60)參見(jiàn)饒龍飛:《論違憲與違法的差異:形式與因果》,載《井岡山大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第6期。其實(shí),這就是憲法與法律在性質(zhì)、功能承擔(dān)和首要價(jià)值目標(biāo)上的區(qū)別給實(shí)施層面帶來(lái)了重心上的不同。例如,國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)范侵犯了公民的基本權(quán)利,這種侵犯在法律實(shí)施的層面無(wú)法得到救濟(jì),而只能訴諸于憲法提供的救濟(jì)機(jī)制。因此,作為國(guó)家權(quán)力作出抽象行為,法律實(shí)施得好未必代表著憲法規(guī)范國(guó)家權(quán)力的目的和價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。這也是設(shè)置違憲審查制度的必要性所在。

2.基本權(quán)利和法律權(quán)利的不同。確認(rèn)和保障人權(quán)既為憲法的基本功能和終極價(jià)值,基本權(quán)利規(guī)范的完全實(shí)施就是憲法目的之所在。一般認(rèn)為,憲法上的基本權(quán)利是基于制憲者——人民的意志向政府授權(quán)后所保留的用以維持自身在社群中生存之必要條件、對(duì)抗政府可能的侵犯的權(quán)利。而法律權(quán)利則是由人民之代表——代議機(jī)關(guān)在具體法律中對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行具體化后所保障的利益或資格。法律權(quán)利對(duì)基本權(quán)利的具體化主要包括價(jià)值目標(biāo)的形成、權(quán)利內(nèi)容的形成和權(quán)利邊界的形成。由于確認(rèn)權(quán)利之存在和效力的主體不同,基本權(quán)利和法律權(quán)利在效力位階和規(guī)范構(gòu)造上也頗為迥異。在效力位階上,得到憲法確認(rèn)的權(quán)利取得了對(duì)抗立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的效力,未得到憲法確認(rèn)、僅僅以法律為保障的權(quán)利則僅能對(duì)抗行政權(quán)和司法權(quán)。(61)參見(jiàn)陳明輝:《中國(guó)語(yǔ)境下憲法權(quán)利與法律權(quán)利關(guān)系解析》,載劉艷紅主編:《東南法學(xué)》2017年輯秋季卷,東南大學(xué)出版社2017年版,第146頁(yè)。在規(guī)范構(gòu)造上,憲法權(quán)利主要將義務(wù)主體指向國(guó)家,而法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)主體主要是自然人或法人。因此,從實(shí)施的角度看,雖然法律權(quán)利基本上是憲法權(quán)利的具體化,法律權(quán)利的實(shí)施可以對(duì)抗行政權(quán)和司法權(quán),但對(duì)立法機(jī)關(guān)是否履行基本權(quán)利具體化的義務(wù)沒(méi)有拘束力,也難以控制立法中可能存在的對(duì)基本權(quán)利的侵害。所以,法律權(quán)利之保障不一定能夠達(dá)成憲法實(shí)施保障人權(quán)的根本目的和終極價(jià)值。

3.憲法權(quán)威的樹(shù)立是法律權(quán)威樹(shù)立的前提?！皯椃ǖ纳谟趯?shí)施,憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！?62)習(xí)近平:《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話(huà)》(2012年12月4日),載習(xí)近平:《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》,中央文獻(xiàn)出版社2020年版,第11頁(yè)。憲法實(shí)施的過(guò)程也是憲法權(quán)威得以樹(shù)立的過(guò)程,反之憲法實(shí)施的持續(xù)推進(jìn)需要憲法權(quán)威作為根本驅(qū)動(dòng)力。憲法權(quán)威,就是憲法得到社會(huì)普遍認(rèn)同、自覺(jué)遵守、有效維護(hù)的理念與理由,尤其體現(xiàn)為憲法對(duì)公權(quán)力和所有國(guó)家生活產(chǎn)生的拘束力和規(guī)范力。(63)參見(jiàn)韓大元:《論憲法權(quán)威》,載《法學(xué)》2013年第5期。憲法如何獲得權(quán)威?首先,憲法本身體現(xiàn)了人民的意志和利益,凝聚著社會(huì)全體成員的基本共識(shí)。凝結(jié)著人權(quán)保障和權(quán)力制約之價(jià)值內(nèi)涵的憲法,是共同體得以維系和發(fā)展的根本規(guī)范。其次,憲法通過(guò)各種實(shí)施方式發(fā)揮其最高行為準(zhǔn)則、凝聚社會(huì)共識(shí)、平衡各方利益的效力,最終將其蘊(yùn)含的價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí),使公民權(quán)利得到切實(shí)保障,權(quán)力行使得到有效約束,國(guó)家發(fā)展沿著憲法指引的道路前進(jìn)。在這個(gè)過(guò)程中,憲法的正當(dāng)性、功能與價(jià)值被全體社會(huì)成員充分感受并在此基礎(chǔ)上升華為對(duì)憲法的尊重、認(rèn)同和信仰。良好的憲法實(shí)施會(huì)產(chǎn)生良性循環(huán),即憲法實(shí)施促使憲法權(quán)威樹(shù)立起來(lái),憲法權(quán)威又化為公民自覺(jué)遵守憲法、維護(hù)憲法的實(shí)際行動(dòng),從而進(jìn)一步推動(dòng)憲法實(shí)施。最后,憲法作為法律的制定依據(jù)、效力來(lái)源和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),決定了依法治國(guó)首先是依憲治國(guó),憲法權(quán)威的樹(shù)立是法律權(quán)威樹(shù)立的前提,法律權(quán)威要服從于憲法權(quán)威、維護(hù)憲法權(quán)威。因此法律實(shí)施不能起到樹(shù)立憲法權(quán)威的作用。將法律實(shí)施等同于憲法實(shí)施,不利于樹(shù)立憲法權(quán)威,可能造成虛置憲法的局面。

結(jié)語(yǔ)

憲法實(shí)施和法律實(shí)施都是將規(guī)范應(yīng)用于事實(shí),共享以執(zhí)行、遵守等方式將紙面上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的實(shí)施方式與機(jī)制。同時(shí),由于憲法精神、原則較為抽象,憲法中規(guī)定的國(guó)家制度和基本國(guó)策又較為概括,因此通過(guò)立法進(jìn)一步承接和細(xì)化這些概括性、抽象性的內(nèi)容并通過(guò)法律的實(shí)施來(lái)保證憲法的實(shí)施有其必要性和重要性,“通過(guò)完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施是憲法實(shí)施的法治化路徑中的主渠道”(64)參見(jiàn)苗連營(yíng):《中國(guó)“憲法實(shí)施”的話(huà)語(yǔ)體系與演變脈絡(luò)》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期。的觀(guān)點(diǎn)得到普遍認(rèn)同。但是,因憲法和法律在性質(zhì)、規(guī)范對(duì)象和價(jià)值目的上的不同,憲法實(shí)施和法律實(shí)施間建立起的聯(lián)系不能掩蓋憲法實(shí)施和法律實(shí)施在規(guī)范對(duì)象、功能以及目的上的根本差異。具體表現(xiàn)為憲法的性質(zhì)是政治法、約束權(quán)力之法、保障人權(quán)之法。而法律則主要實(shí)現(xiàn)指引行為、定分止?fàn)?、維護(hù)秩序之功能;憲法與法律在規(guī)范對(duì)象上的不同、基本權(quán)利與法律權(quán)利的不同、法律權(quán)威與憲法權(quán)威的不同,均表明法律實(shí)施涵括不了憲法實(shí)施也取代不了憲法實(shí)施。因此“憲法實(shí)施具有法律實(shí)施的一般屬性”(65)《憲法學(xué)》編寫(xiě)組:《憲法學(xué)》高等教育出版社、人民出版社2020年版,第318頁(yè)。的觀(guān)點(diǎn)遮蔽了憲法實(shí)施和法律實(shí)施的根本差異,“法律得到實(shí)施,便意味著通過(guò)法律得到具體化的憲法實(shí)質(zhì)上也得到了實(shí)施”(66)《憲法學(xué)》編寫(xiě)組:《憲法學(xué)》高等教育出版社、人民出版社2011年版,第296頁(yè)。的論斷不可取。

筆者認(rèn)為,發(fā)揮憲法在立法中的核心功能地位,制定體現(xiàn)憲法精神、具體化憲法原則和規(guī)范的法律,并通過(guò)法律實(shí)施推動(dòng)憲法實(shí)施的確具有特別重要的意義,但憲法實(shí)施的效果和質(zhì)量并不完全依靠法律實(shí)施來(lái)保證的。一是因?yàn)榉蓪?shí)施之規(guī)范前提的法律缺失和法律實(shí)施自身的固有缺陷,二是由于憲法的二元屬性和規(guī)范內(nèi)容的多元性決定了憲法實(shí)施路徑除法律實(shí)施之外還存在憲法的直接實(shí)施和政治化實(shí)施,三種實(shí)施路徑呈現(xiàn)并立的態(tài)勢(shì)?？梢哉雇氖?隨著保證憲法全面實(shí)施的制度體系的健全,憲法的法律屬性愈發(fā)得到強(qiáng)調(diào),憲法作為法規(guī)范的直接實(shí)施會(huì)占據(jù)更為重要的地位。與此同時(shí),法律實(shí)施也要以憲法價(jià)值、精神和原則為導(dǎo)向,積極推動(dòng)憲法保障人權(quán)之價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。