謝睿 卓拉

一、研究背景

（一）民族事務(wù)治理法治化的大環(huán)境

隨著法治國(guó)家的大力推進(jìn)，以及民族地方對(duì)法治日趨重視，使得法治在民族地方深入人心。依法治理民族事務(wù)初次出現(xiàn)在2014 年中央民族工作會(huì)議上，該會(huì)議明確提出要以法律解決民族事務(wù)中的矛盾，以法治促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，法治是推動(dòng)和完善我們民族工作持續(xù)向前發(fā)展的必要之舉。而且在2015 年的第六次西藏工作會(huì)談上也著重提出要依法治藏，而依法治藏的貫徹實(shí)施也必然以法治治理民族事務(wù)為基礎(chǔ)。從中央到民族地方都將法治作為促進(jìn)治理現(xiàn)代化的重要舉措，形成了一個(gè)上下統(tǒng)籌的法治治理大環(huán)境。

（二）理論意義與現(xiàn)實(shí)意義

治理主體在民族事務(wù)法治化中占有重要地位，治理方案的制訂與實(shí)施都是由治理主體來(lái)落實(shí)，在整個(gè)治理過(guò)程中，治理主體起著導(dǎo)向性作用，如何治理、治理方式的選擇以及治理效果是否顯著等等都與治理主體的能力息息相關(guān)?，F(xiàn)階段理論方面的研究多關(guān)注治理大環(huán)境方面的問(wèn)題，而對(duì)治理主體方面關(guān)注較少，因此加強(qiáng)對(duì)治理主體方面的理論研究，將有可能完善現(xiàn)有的研究體系。

在現(xiàn)實(shí)民族事務(wù)治理中，一些治理效果不顯著，甚至有些負(fù)面效果，這與治理主體的治理能力有很大關(guān)系，究其原因，有多方面的因素。其中最重要的就是治理主體自身存在許多局限性，本文通過(guò)對(duì)治理主體局限性的研究，可以為實(shí)踐中改善治理效果，提升治理能力提供參考。

二、研究前提

（一）現(xiàn)有研究對(duì)治理主體關(guān)注較少

從國(guó)家提出依法推進(jìn)民族事務(wù)工作開(kāi)始，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)治理民族事務(wù)方面就加以重視，在該方面研究成果顯著。但是現(xiàn)有對(duì)民族事務(wù)法治化的研究多集中于法律法規(guī)不健全、制定法與習(xí)慣法沖突、民族自治權(quán)行使不足和民眾法治意識(shí)匱乏等等，但是對(duì)治理主體方面關(guān)注的比較少。例如彭振認(rèn)為民族事務(wù)法治化的主要障礙在于地方政府不能夠充分發(fā)揮中央給予的自治權(quán)，在法治化過(guò)程中畏首畏尾，并且對(duì)于基層法律實(shí)施方面不能夠提供足夠的法律資源，導(dǎo)致民族地區(qū)法治服務(wù)滯后，造成民族地方法治進(jìn)程與全國(guó)整體法治化脫節(jié)[1]；雷振楊認(rèn)為通過(guò)法治來(lái)規(guī)范民族工作，應(yīng)該以完善民族法體系來(lái)解決社會(huì)中不斷出現(xiàn)新的民族工作情況以及新的問(wèn)題和新要求，針對(duì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的許多執(zhí)法不當(dāng)甚至錯(cuò)誤的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治宣傳，同時(shí)提升群眾法律意識(shí)。[2]

民族事務(wù)法治化治理在實(shí)施環(huán)境方面確實(shí)存在眾多客觀障礙，但是作為法治化治理的主導(dǎo)方即治理主體對(duì)整個(gè)民族事務(wù)法治化推進(jìn)具有更重要的意義。

（二）治理主體在治理過(guò)程中缺陷顯著

治理主體的缺陷是民族事務(wù)法治化的主要障礙，它主要表現(xiàn)在治理主體單一、部分干部法律意識(shí)不足以及監(jiān)督缺失這三個(gè)方面。

治理主體單一是指在民族事務(wù)處理中主要是以政府為主導(dǎo)，非政府組織參與程度較低。這是因?yàn)檎鲗?dǎo)的民族事務(wù)存在著“一元化”，缺少“多元參與”傾向。民族事務(wù)治理缺乏群眾以及社會(huì)組織參與，造成群眾意愿與政府治理工作不能有效銜接，民眾訴求也未能得到解決和回應(yīng)，預(yù)期治理效果難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致民族地區(qū)法治水平低下，民族工作矛盾時(shí)有發(fā)生。

部分干部法律意識(shí)不足是指在民族工作中，部分干部缺乏民族法律意識(shí)。具體表現(xiàn)為：一是對(duì)黨民族政策和制度了解不夠；二是不善于運(yùn)用法律手段處理問(wèn)題；三是受傳統(tǒng)觀念影響；四是不能正確維護(hù)國(guó)家和少數(shù)民族群眾合法權(quán)益等。還有些干部對(duì)民族法規(guī)范存在誤解、不理解，甚至產(chǎn)生了抵觸心理進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)法不力，這些都嚴(yán)重影響民族事務(wù)法治化的推進(jìn)。

監(jiān)督缺失是指雖然民族工作事務(wù)法治化取得很大的進(jìn)展，但是監(jiān)督體系建設(shè)仍不完善。治理主體內(nèi)部存在一些監(jiān)督缺失，有些民族地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面就缺少監(jiān)督部門(mén)的設(shè)置，導(dǎo)致在民族工作法治化推進(jìn)中缺乏內(nèi)部監(jiān)督，有些雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)置上設(shè)有監(jiān)督部門(mén)，但是流于形式，難以有效對(duì)治理主體進(jìn)行制約，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，政府職能部門(mén)在行使行政權(quán)過(guò)程中對(duì)行政權(quán)力缺乏必要的制約與約束。在外部監(jiān)督上也有缺失，由于民族事務(wù)法治主體由政府獨(dú)占，而外部監(jiān)督途徑?jīng)]有暢通，導(dǎo)致少數(shù)民族群眾對(duì)民族事務(wù)治理的反饋不能有效傳達(dá)給政府部門(mén)，政府部門(mén)也不能及時(shí)針對(duì)群眾意見(jiàn)改進(jìn)治理政策或?qū)嵤┓绞?。而且由于政府未能激發(fā)群眾參與積極性，導(dǎo)致群眾監(jiān)督乏力。這些都導(dǎo)致了我國(guó)民族工作面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、文獻(xiàn)綜述

受條件所限，本文以文獻(xiàn)研究方法為主，并輔之以理論分析。以查閱相關(guān)文獻(xiàn)作為基礎(chǔ)，展開(kāi)以民族事務(wù)治理主體為中心進(jìn)行研究；然后從完善其局限性的角度出發(fā)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情以及國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究成果，在此基礎(chǔ)上探討完善治理主體局限的路徑。

國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究對(duì)民族事務(wù)法治化治理方面研究眾多，但在民族事務(wù)治理主體的作用和影響卻較少有人提及。不過(guò)也有些學(xué)者在相關(guān)研究中對(duì)此方面發(fā)表觀點(diǎn)，例如張彥軍認(rèn)為對(duì)于治理主體單一這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)構(gòu)造民族互嵌式治理模式來(lái)針對(duì)性解決，他指出要規(guī)范公權(quán)，讓公權(quán)進(jìn)行總體方向引導(dǎo)，然后吸收社會(huì)和公眾參與，讓社會(huì)與公眾在治理工作中發(fā)力，突出互嵌的多向性與多元性，克服群眾自治性不足和政府過(guò)度管制的弊端，一改自上而下的管理機(jī)制為多向多元的扁平治理模式，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)民族事務(wù)的系統(tǒng)、依法、綜合和源頭治理。[3]楊四代認(rèn)為針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的民族事務(wù)治理難題可以通過(guò)借鑒西方跨主體性理論來(lái)構(gòu)建跨主體性民族事務(wù)治理模式，通過(guò)組建多元主體民族事務(wù)治理平臺(tái)，吸引各方力量進(jìn)行治理，還可以通過(guò)構(gòu)建治理共同體，凝聚共同體意識(shí)，構(gòu)建整體性的民族工作格局，為采納少數(shù)民族群眾民意，解決民族事務(wù)矛盾提供了有效途徑。[4]王允武認(rèn)為民族事務(wù)法治化大環(huán)境的法律機(jī)制與體系條件已經(jīng)日趨完善，要想進(jìn)一步推動(dòng)民族事務(wù)法治化需要從治理主體和治理對(duì)象方面著手，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)民族自治地方執(zhí)法規(guī)范性，政府應(yīng)當(dāng)以民族法規(guī)范和中央政策為依據(jù)規(guī)范民族事務(wù)治理行為，對(duì)于自治地方的基層群眾要加強(qiáng)法治意識(shí)培養(yǎng)，使其能夠理解配合政府的工作，并且在基層對(duì)事務(wù)法治化治理中起到促進(jìn)和推動(dòng)作用。[5]

四、完善路徑

本文針對(duì)治理主體在治理過(guò)程中存在諸多缺陷，通過(guò)理論研究和分析，提出以下幾點(diǎn)解決路徑，力圖使治理主體能夠更好地發(fā)揮其功能，形成一個(gè)有效的、能夠協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的治理主體，為推進(jìn)民族事務(wù)法治化治理提供更多有利保障。

一是要構(gòu)建多元治理主體的結(jié)構(gòu)。針對(duì)現(xiàn)在治理主體單一的現(xiàn)實(shí)情況，需要將政府從“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重主體中分離開(kāi)來(lái)，要及時(shí)實(shí)現(xiàn)主體轉(zhuǎn)化，不再排斥外部主體的參與，可以吸收社會(huì)、群眾和市場(chǎng)的進(jìn)入。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意政府是保證各項(xiàng)政策落實(shí)的主導(dǎo)力量，要發(fā)揮好政府在推進(jìn)民族事務(wù)法治化進(jìn)程中的作用，并且在執(zhí)行過(guò)程中需要不斷進(jìn)行完善。同時(shí)對(duì)于社會(huì)和群眾要設(shè)置進(jìn)入渠道，實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力共享，使其從以前治理中的接受方轉(zhuǎn)換成治理方，能夠在治理過(guò)程中深入關(guān)注被治理方的反饋，傾聽(tīng)群眾真實(shí)想法和訴求以及對(duì)治理行為的評(píng)價(jià)和建議，充分發(fā)揮其主體優(yōu)勢(shì)來(lái)提高整體治理效率。形成以政府為主導(dǎo)的治理格局，發(fā)揮社會(huì)組織、市場(chǎng)和公民的作用，使各參與主體之間形成良性互動(dòng)。

二是要提升干部隊(duì)伍法律意識(shí)素養(yǎng)。針對(duì)治理主體中存在的一些干部法律意識(shí)不強(qiáng)，法律知識(shí)欠缺等問(wèn)題，必須在提高領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵紀(jì)守法意識(shí)，完善法制宣傳教育,增強(qiáng)群眾依法辦事意識(shí)等方面加強(qiáng)，提高依法辦事能力等方面完善。可以通過(guò)完善民族工作隊(duì)伍培訓(xùn)，拓寬民族工作干部學(xué)習(xí)渠道等措施來(lái)提高少數(shù)民族干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。還可以通過(guò)吸收優(yōu)秀干部，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，將善于民族工作的其他崗位上的干部或者社會(huì)組織中以及基層社區(qū)中能夠妥善解決群眾糾紛的人員納入到民族事務(wù)治理工作中，發(fā)揮他們的主體優(yōu)勢(shì)來(lái)提升隊(duì)伍及時(shí)有效解決民族矛盾和糾紛的能力，為促進(jìn)民族事務(wù)治理提供智力支持。

三是要完善對(duì)治理工作的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督缺失是推進(jìn)民族事務(wù)法治化的一個(gè)重要制約因素，因此需要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督來(lái)保障民族地區(qū)社會(huì)治理中權(quán)力的有效運(yùn)行。首先可以通過(guò)建立民族工作問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)民族干部實(shí)施有效的考核與監(jiān)督，強(qiáng)化民族工作隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)，自行調(diào)整不規(guī)范的治理行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)民族工作開(kāi)展的有效監(jiān)督，促進(jìn)工作隊(duì)伍和民族工作部門(mén)依法履職。其次可以通過(guò)放開(kāi)公眾監(jiān)督渠道，使公民參與的廣度和深度進(jìn)一步加大，讓公眾能夠暢通表達(dá)對(duì)治理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題意見(jiàn)，加大輿論監(jiān)督力度和強(qiáng)化新聞監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)多方位的監(jiān)督，讓治理工作更加透明，促使治理主體關(guān)切公眾呼聲。還可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行監(jiān)督，依靠信息技術(shù)匯集和分析社會(huì)組織及公眾的意見(jiàn)和訴求，給治理主體提供精準(zhǔn)的民意數(shù)據(jù)，幫助治理主體針對(duì)性地調(diào)整已有的民族工作政策、規(guī)劃等決策方案，使其符合實(shí)際民族工作發(fā)展需要。同時(shí)也可以構(gòu)建治理評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)治理績(jī)效進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化的重要路徑，可以吸收專業(yè)人才組建評(píng)估隊(duì)伍，對(duì)民族事務(wù)治理中的民族政策和方案進(jìn)行事前評(píng)估，包括風(fēng)險(xiǎn)、效益評(píng)估等。確保其有可操作性，并且在民族事務(wù)治理進(jìn)行中也要跟進(jìn)評(píng)估，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正不當(dāng)?shù)恼?，這樣能夠事前防范治理工作中的負(fù)面后果。

五、結(jié)論

本文重點(diǎn)以地方民族事務(wù)治理中的治理主體問(wèn)題為研究重點(diǎn),在整理有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,對(duì)當(dāng)前中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)地方民族事務(wù)治理的主要問(wèn)題做了研究總結(jié),并力求深入探討當(dāng)前治理主體所存在的不足，最后通過(guò)提出相應(yīng)的三個(gè)研究假設(shè)的解決路徑即構(gòu)建多元治理主體的結(jié)構(gòu)、提升干部隊(duì)伍法律意識(shí)素養(yǎng)和完善對(duì)治理工作的監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題的突破，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有民族治理主體機(jī)制的改進(jìn)。期望能夠?yàn)槊褡骞ぷ鞯拈_(kāi)展和推進(jìn)提供參考，為今后民族工作實(shí)踐提供理論支持。