程 誠

（長沙民政職業(yè)技術(shù)學院，湖南 長沙 410004）

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展、人民生活水平的進一步提高，越來越多的人口涌入城市，城市在發(fā)展中普遍遇到了一個棘手的問題，即在新城區(qū)擴張和舊城區(qū)改造二者中如何選擇或平衡，以及以怎樣的策略進行舊城更新改造。自20世紀80年代末以來，我國各大城市快速發(fā)展，老舊城區(qū)改造和新城開發(fā)成為城市建設的核心話題。為適應城市人口容量增加、招商引資、生活環(huán)境提質(zhì)的需要，對比新舊城區(qū)建設，前者難度低于后者，收益高于后者。在特定的時間窗口內(nèi)，從經(jīng)濟屬性來看，新城擴張優(yōu)于舊城改造，這也是大多數(shù)城市管理者的優(yōu)先選擇。

然而，近幾年來，受產(chǎn)業(yè)多元化轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)老齡化、生育率下降等因素的影響，城市空間供大于求將成為趨勢，部分城市已經(jīng)逐漸退出擴張的“猛漲期”，主要城市發(fā)展模式從大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，已有城市空間的環(huán)境提質(zhì)、功能升級將成為城市發(fā)展的重要抓手，老舊城區(qū)改造首當其沖。2018年10月，習近平總書記在視察廣州時強調(diào)，“城市規(guī)劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環(huán)境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續(xù)，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。”

1 老舊城區(qū)現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

老舊城區(qū)是指在城市發(fā)展歷程中、經(jīng)過時代變遷而逐漸形成的城市建筑集群，是城市發(fā)展的歷史縮影和人文沉淀。舊城區(qū)由于缺乏整體規(guī)劃，或與當下的城市發(fā)展步調(diào)不同，導致產(chǎn)生年久失修、管理較亂、安全隱患較多等一系列問題，進而影響整個城市的風貌和居民生活的幸福感。

新城建設是招商引資、創(chuàng)造就業(yè)機會、擴張城市容量的普遍策略，改革開放40多年來，我國城市及城市群數(shù)量、容量已具備一定規(guī)模[1]。但也正是這樣快速的發(fā)展，導致新老城區(qū)兩極分化嚴重，出現(xiàn)了以下幾種情況：

沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)新城區(qū)繁華、舒適，老城區(qū)混亂、擁擠。如深圳“城中村”，大量社會低收入、流動人口匯聚于此，給治安、管理、城市精神風貌等帶來了一定影響。

中部地區(qū)新城區(qū)較繁華，部分帶文化遺址的老城區(qū)被開發(fā)為景點，而其他老舊城區(qū)則由于人口流出而逐漸沒落。

西部地區(qū)雖仍以老城區(qū)為核心，但也在加快新城區(qū)開發(fā)，老城區(qū)的頹勢初顯。

長沙位于中部地區(qū)，是2023年15座“新一線”城市之一，同時也是2022年人口增量全國第一的千萬人口級城市。各種跡象顯示，長沙在未來將迎來更多的新增人口，也將迎來巨大的發(fā)展機遇，同時也為城市的發(fā)展與規(guī)劃、老舊城區(qū)改造等帶來了新的挑戰(zhàn)。

2 長沙老舊城區(qū)改造的難點

2.1 老舊城區(qū)設施類型多樣，情況復雜

由于歷史原因，老舊城區(qū)的建筑、規(guī)劃和配套多為滿足特定時期的使用需求而形成，導致建筑形式多樣且密集、道路復雜、配套設施維護不當、管線外露等問題。這些情況不僅給居民生活帶來了不便與安全隱患，同樣給城市改造與更新帶來了規(guī)劃難度。

2.2 老舊城區(qū)居民結(jié)構(gòu)復雜，多方利益難以協(xié)調(diào)

城市歷經(jīng)多年發(fā)展，居民自我分流后，導致老舊城區(qū)人員結(jié)構(gòu)較復雜，退休職工、租戶、商販等混住，復雜的利益糾紛使管理部門在協(xié)調(diào)和規(guī)劃改造項目時容易遇到阻礙。如長沙開福區(qū)蔡鍔北路稻谷倉巷地塊有大型醫(yī)院、高校、自建房、職工宿舍等設施，而商販、拾荒者、原住居民、學生、職工等各類人群生活于此，形成了復雜的生活利益圈，老舊城區(qū)改造所面臨的溝通協(xié)調(diào)成本較高。

2.3 文化遺址、景觀交融，多部門參與協(xié)調(diào)難度大

由于很多老舊城區(qū)往往是依托或圍繞某些文化遺址或歷史遺存而建設，如古樹、古建筑、名人故居、小型宗教遺址等，各相關(guān)管理部門都已對其入冊保護。但在老舊城區(qū)改造中，由于文物或文化遺址跨區(qū)域、文脈延續(xù)、改造與保護兼容等因素將帶來溝通不暢、協(xié)作不力等問題[2]。如長沙市雨花區(qū)白沙古井西北側(cè)吳家坪社區(qū)。

2.4 改造維修持續(xù)性資金難以保障

老舊城區(qū)居民多為中低收入人群，經(jīng)濟實力有限，難以承擔自主改造費用，而政府部門也不可能將資金全部用于老舊城區(qū)改造而忽略其他公共事業(yè)，改造后的設施維護也需要持續(xù)性的資金投入。因此，資金耗費也是阻礙老舊城區(qū)改造的一大難點。容易形成幾種情形，如：改外不改里，如改造臨街一帶而不改造內(nèi)部生活區(qū)；不系統(tǒng)改，如根據(jù)不同時期的不同政策添加或去除，導致延續(xù)性差；改后不維護，如垃圾分類設施或健身設施投放后因缺乏維護管理而逐漸破敗，形成不良效果；等等。

2.5 居民文化、意識差異，難以調(diào)動

老舊城區(qū)改造是系統(tǒng)工程，需要居民的配合與參與，一些居民認為是政府或社區(qū)的責任無需參與，部分居民由于文化背景差異，對改造的需求和理解也有所差異。所以在老舊城區(qū)改造中，如何調(diào)動居民自我意識和包容文化差異也是難點。

綜上所述，在老舊城區(qū)改造中，由于建筑設施復雜、居民構(gòu)成多樣、后續(xù)資金保障等問題，城市管理部門在實施舊城改造項目時，難以如新城開發(fā)一樣順利完成，容易形成“吃力不討好”的局面。

3 老舊城區(qū)改造的影響因素

前文所述，由于我國已逐步進入老齡化社會，城市擴張將逐漸放慢腳步，老舊城區(qū)改造將成為未來城市發(fā)展的生命線。但老舊城區(qū)本身是系統(tǒng)、持續(xù)的工程，不是一蹴而就的。本文將從老舊城區(qū)的居民構(gòu)成、分類、改造的出發(fā)點出發(fā)，討論其改造策略。

3.1 長沙老舊城區(qū)的居民構(gòu)成及其特點

老舊城區(qū)作為城市的“灰暗”角落，居住著大量曾為或正為城市發(fā)展作出卓越貢獻的人群，老舊城區(qū)改造對居住主體的影響是改造應該關(guān)注的核心。按照居民類型來劃分，老舊城區(qū)居民可以分為以下四種：

第一種是老一輩原住居民?！吧谒梗L于斯”的居民多隨上一輩離開故鄉(xiāng)進入城市，沿著江、河、湖、井、村、古跡興建自建房，慢慢形成自建房群落，并最終定居于此。他們是完成從農(nóng)村遷入城市的第一批人，流動性較小，收入較低。

第二種是新生代原住居民。指老一輩原住居民的下一代居民，多受到良好教育，他們“生于斯，未長于斯”，年輕原住居民在條件合適的時候，往往會離開老舊城區(qū)，去往更發(fā)達的城市或地區(qū)謀求發(fā)展，或在新城區(qū)安居。

第三種是外來穩(wěn)定就業(yè)人員。指外地遷入并在本地企、事業(yè)單位穩(wěn)定工作的租戶居民，他們的流動性較小，經(jīng)濟基礎(chǔ)較穩(wěn)定，老舊城區(qū)往往是他們的“第一站”，往往會因為工作距離、學區(qū)、配套設施而選擇居住地，短暫停留后，將在新城區(qū)置業(yè)。

第四種是外來靈活就業(yè)人員。指外地遷入并在本地靈活就業(yè)的租戶居民，如商販、農(nóng)民工、剛畢業(yè)的學生等，這類居民由于收入不穩(wěn)定，流動性大，對于居住環(huán)境的要求普遍是工作距離、房租和周邊生活成本[3]。

居民的收入水平和流動水平是居民對待老城區(qū)改造的關(guān)鍵因素。其中，收入水平越高，可選方式越多，越容易接受城區(qū)改造；收入水平越低，因擔心“背水一戰(zhàn)”，越難以接受改造。而流動水平越高，越容易接納改造；流動水平越低，越抵觸改造。老舊城區(qū)四類居民收入水平、流動水平如表1所示。

表1 老舊城區(qū)居民收入與流動特點

由表可見，老舊城區(qū)改造中，影響最大、利益糾紛最大的是“老一輩原住民”群體，也就是前文所說的自建房集群。老舊城區(qū)改造在處理自建房時，較容易因為統(tǒng)一規(guī)劃需要將居民遷出，自建民宅拆除重建。這一策略嚴重影響居民的生活利益，帶來糾紛，給老舊城區(qū)改造帶來難度。其利益糾紛如下：

（1）遷出后環(huán)境改變對生活造成的不適應；

（2）安置后的房產(chǎn)價值縮水；

（3）“故土難離”的對原居住環(huán)境的心理依戀；

（4）遷移對居民中老、幼、病、殘、孕等弱勢群體帶來的生活困難。

最典型的如“廣州天眼”——在高架橋下拒絕拆遷的“釘子戶”，雖是極端案例，但也完整地體現(xiàn)了老舊城區(qū)改造與原住居民的利益矛盾。

3.2 長沙老舊城區(qū)分類

老舊城區(qū)是一個較寬泛的概念，在討論改造策略時，應對其細分，根據(jù)不同的類型來制定改造的方式方法。從建筑集群屬性上，可將其分為古建筑集群、老舊居民小區(qū)、舊工業(yè)建筑群、安置區(qū)集群等類別，其中又存在相互穿插、相互嵌套的情況。

3.2.1 古建筑集群

古建筑集群指歷史遺存的主體建筑物及其保護、翻新后形成的文化遺址。如長沙杜甫江閣、天心閣、岳麓書院、開福寺、火宮殿、賈誼故居、白沙古井、中山亭、麓山寺等。可以看到，以上古建筑及其附屬集群均形成了旅游景點，周邊因旅游業(yè)發(fā)展與規(guī)劃需要形成仿古建筑門頭商鋪、步行街等，這是城市旅游經(jīng)濟發(fā)展的核心驅(qū)動力。

3.2.2 老舊居民小區(qū)

老舊居民小區(qū)是城市發(fā)展的必然產(chǎn)物，隨著建筑技術(shù)、園林規(guī)劃等行業(yè)的技術(shù)提升，無論是當時多“新潮”的小區(qū)最終都會演化為老舊居民小區(qū)。如十多年前的居民小區(qū)民居普遍六七層樓高，而現(xiàn)代居民小區(qū)民居則普遍二十層以上，同樣的土地空間容納的居民量更大。隨著小區(qū)居民容納效率的提升，如以前的小區(qū)中有市場、商業(yè)街的情況在逐漸減少。最典型的有長沙望月湖小區(qū)，該小區(qū)地處長沙市岳麓區(qū)中部，屬于曾經(jīng)的城市中心之一，小區(qū)始建于80年代初期，毗鄰湘江，占地面積0.6平方千米，內(nèi)含學校、批發(fā)市場、菜市場、商業(yè)街等配套設施。這種類型的小區(qū)是城市老一輩原住居民、外來靈活就業(yè)人員的主要生活區(qū)域，是老舊城區(qū)提質(zhì)改造的重要對象。

3.2.3 舊工業(yè)建筑群

隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級、城市擴張，曾經(jīng)的郊區(qū)廠房變成了城市中心區(qū)的廢舊廠房，其占地面積大，建筑物造型簡約、高層建筑少。如長沙錦綸廠位于銀盆嶺大橋西岸，占地約0.102平方千米，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后，廠房已不再使用，大片建筑荒廢。

3.2.4 自建房及安置房集群

自建房集群由城市發(fā)展早期居民建設與擴建形成，建筑質(zhì)量參差不齊，造型混亂，規(guī)劃較差，安全隱患眾多。如安置房集群一般由棚戶、自建房集群通過商業(yè)項目拆遷形成，建筑質(zhì)量、造型、綠化、配套等均較差，經(jīng)過居民自身發(fā)展和改造，往往會形成小型商業(yè)街、菜市場、小型批發(fā)市場等設施，由于居民構(gòu)成以租戶為主，所以管理較為混亂，基礎(chǔ)設施破舊、安全隱患較多。如原長沙的黑石鋪街道片區(qū)、原天馬安置小區(qū)等。

3.3 老舊城區(qū)改造的目的

老舊城區(qū)改造是一項涉及城市規(guī)劃、文脈傳承、居民生活環(huán)境、旅游發(fā)展的系統(tǒng)工程，其出發(fā)點多種多樣，如何做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)、均衡各方面的需求，是老舊城區(qū)改造決策的關(guān)鍵影響因素。

3.3.1 提質(zhì)改造、改善民生、排除安全隱患

老舊城區(qū)提質(zhì)改造的根本點是改善民生，提高居民生活幸福指數(shù)與安全系數(shù)。老舊城區(qū)由于規(guī)劃較早，如電纜、光纖、燃氣管道、下水道等多處于“打補丁”的狀態(tài)，同時由于部分居民改建設施，帶來了一定安全隱患；其綠化、公共設施因年久失修、疏于維護，商鋪占道經(jīng)營等影響了整體形象和風貌。對這些要點進行改造和更新，是提升居民幸福指數(shù)的重要方式，也是老舊城區(qū)改造的核心邏輯和初心。

3.3.2 實現(xiàn)土地可持續(xù)性利用

隨著城市擴張，各城市的核心區(qū)域變得越來越大，土地資源越來越緊張，通勤距離越來越遠，帶來了交通、環(huán)境、區(qū)域隔離等一系列的城市問題。在原有地塊上重新規(guī)劃、布局、優(yōu)化升級，可以有效地緩解新城區(qū)建設資金投入和土地占有，實現(xiàn)土地的可持續(xù)性利用。

3.3.3 構(gòu)造宜居氛圍，打造城市文化特色，吸引人口入住

城市的核心競爭力是人，人口是一座城市經(jīng)濟發(fā)展的核心指標，各地都在加大力度開展“搶人大戰(zhàn)”，如浙江省政府發(fā)布的《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實施方案（2023—2027年）》中提到“全?。ê贾菔袇^(qū)除外）全面取消落戶限制政策”。對城市管理者來說，如何吸引人口流入、挽留現(xiàn)有人口是給城市注入生命力、推動就業(yè)、提振經(jīng)濟、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要命題。地方政府常用的方法有：優(yōu)化惠民服務、實施人才新政、優(yōu)化招商引資環(huán)境、優(yōu)化購房政策等[4]。老舊城區(qū)作為年輕人、外來人口進入城市生活的第一站，其宜居程度、人文情懷、整體形象將是他們了解城市的最典型窗口。

而當所有地方政府都開始實施大同小異的操作時，又將回到同一起跑點，城市差異化競爭將成為“搶人大戰(zhàn)”的主旋律。人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022年在千萬級人口城市中，長沙以18.13萬人的人口增量位居全國第一，文化打造在其中發(fā)揮著重要作用。

3.3.4 傳承文脈，更新與傳承歷史風貌

黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合談到中國傳統(tǒng)文化，表達了自己對傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)思想價值體系的認同與尊崇。湖湘文化歷史悠久，在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中獨樹一幟，近代史上，湖湘精神和湖湘文化也在中國的巨大變革中獨領(lǐng)風騷[5]。文化是一座城市的靈魂，湖湘文化則是湖南地區(qū)老舊城區(qū)改造的靈魂，它不只是文化旅游景點的“特權(quán)”，而是融入湖湘人民日常生活中的“精氣神”。老舊城區(qū)作為年輕人、外來人口進入城市生活的“第一站”，在其中融入湖湘地域文化的特質(zhì)，是年輕人內(nèi)化湖湘文化以發(fā)揚繼承、外來工作者認同湖湘文化成為“新湖南人”、老湖南人在其氛圍中安居樂業(yè)的重要舉措。

4 長沙老舊城區(qū)改造策略

從居民構(gòu)成、老舊城區(qū)分類、改造目的等重要影響因素可總結(jié)老舊城區(qū)改造的普遍策略：

4.1 慢改而非快改

老城區(qū)改造是一項“繡花”工程，應放下“政績”，關(guān)注民生焦點，勤調(diào)研、細方案，不能用“一刀切”的方式追求整齊劃一，更應慢慢挖掘可供改造的真實著力點，并圍繞其拓展改造。如：應深入挖掘不同的老舊小區(qū)、街道、小巷的文化內(nèi)涵、名人事跡，結(jié)合社會主義核心價值觀，打造“有故事的舊城”，建設“有溫度的城市”。

4.2 微改而非大改

隨著城市擴張的速度放緩，一味地大拆大改已不合時宜，應在對原住居民最小影響的前提下，用最小的改動、較低的投入帶來更大的居住環(huán)境優(yōu)化。在改造過程中，先排除明顯的安全隱患，著力于公共設施的改造，以提升老舊城區(qū)的功能性、宜居性。

4.3 持續(xù)改而非一次性改

要將老舊城區(qū)改造作為一項長期工程，在改造、新建的同時，還要加強維護與管理，防止出現(xiàn)“改了就丟”“改了不管”的情況，應將各類改造項目列出清單，深入調(diào)研，按照重要性指標設置改造優(yōu)先級、改造周期。優(yōu)先改造切實提升民生的“高性價比”項目，如電梯、垃圾站等；深入改造難點項目，如道路規(guī)劃、雜亂管線；持續(xù)改造優(yōu)化項目，如外立面美化、數(shù)智化設備、綠化等。

4.4 系統(tǒng)改而非單項改

老城區(qū)改造應以文化地標、商業(yè)地標為中心，輻射和系統(tǒng)改造，統(tǒng)一規(guī)劃改造方案，防止出現(xiàn)“一區(qū)一景”的混亂，對于外立面、標識、綠化、設施、文化宣傳欄、雕塑美陳、店招等一系列改造項目應系統(tǒng)地延續(xù)以區(qū)域文化為核心衍生的圖形、符號、色調(diào)、造型。保證區(qū)域的文化氛圍，形成合力，打造城區(qū)文化品牌。

4.5 保護、延續(xù)而非重塑

包容多樣是文化繁榮發(fā)展的特征，對于老舊城區(qū)中的人文遺址、傳統(tǒng)文化、區(qū)域特色需要保護和延續(xù)，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建改造的整體方案[6]，以保證優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的延續(xù)和城市底蘊的積累。

5 結(jié)語

老舊城區(qū)改造是城市發(fā)展的挑戰(zhàn)，同時也是機遇。民生民情、歷史文脈是城市規(guī)劃設計者們在實踐中必須考慮的問題，放下急功近利心態(tài)，以“繡花”精神面對復雜的改造難題，才能真正使老城區(qū)煥發(fā)新彩，為城市發(fā)展提供源源不斷的生命力。