侯海波

內(nèi)容提要：激勵(lì)型財(cái)政體制增強(qiáng)了地方政府對(duì)選擇性產(chǎn)業(yè)政策的依賴，降低了向功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的積極性。財(cái)權(quán)配置激勵(lì)地方政府依賴選擇性產(chǎn)業(yè)政策，激發(fā)了地方政府做大本地生產(chǎn)性稅基的動(dòng)力。事權(quán)配置以屬地化管理為主，功能性產(chǎn)業(yè)政策的上級(jí)事權(quán)被分解為地方事權(quán)，責(zé)任主體、執(zhí)行主體與受益主體不一致，中央政府整合市場(chǎng)的手段呈現(xiàn)碎片化和部門化特征。轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的效果有待強(qiáng)化，橫向轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制尚未健全，跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)功能性產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同的效果需進(jìn)一步彰顯。為此，建議以事權(quán)劃分改革為主線，輔之以財(cái)稅體制和轉(zhuǎn)移支付改革，推進(jìn)事權(quán)高階化和實(shí)體化，建立健全區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，發(fā)揮更高層級(jí)政府協(xié)調(diào)區(qū)域間功能性產(chǎn)業(yè)政策的職能，形成中央與地方、地方政府之間協(xié)同落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)約束機(jī)制。

一、引 言

產(chǎn)業(yè)政策是政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“有形之手”，深刻影響政府與市場(chǎng)的關(guān)系和市場(chǎng)化改革的方向。我國(guó)市場(chǎng)化改革脫胎于政府行政體制改革（周黎安，2017），這也決定了政府能力是市場(chǎng)化改革的前提和基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期以政府“有形之手”替代或部分替代市場(chǎng)“無(wú)形之手”，通過激勵(lì)型財(cái)政體制充分激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但也產(chǎn)生了扭曲競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)分割等問題，嚴(yán)重制約全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為只有弱化政府的“有形之手”，減少市場(chǎng)領(lǐng)域的行政干預(yù)，將政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，方可促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一（朱光磊、于丹，2008；周黎安，2017）。然而，這一思路并沒有解決如何維持我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力可持續(xù)性的問題，也在一定程度上忽略了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)發(fā)揮地方政府積極性、實(shí)施趕超型戰(zhàn)略的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家治理離不開強(qiáng)有力的政府能力，即對(duì)公共政策進(jìn)行有效管理、控制和運(yùn)用的能力（Acemoglu et al.，2015；韓永輝等，2017）。產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)揮政府能力的直接手段，不同取向的產(chǎn)業(yè)政策會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)分割或市場(chǎng)統(tǒng)一的不同效果。建設(shè)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的當(dāng)務(wù)之急并不是放棄地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，削弱地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力（劉志彪、孔令池，2021），而是要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型旨在推進(jìn)地方政府從長(zhǎng)期依賴的選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)友好型的功能性產(chǎn)業(yè)政策，即從政府直接主導(dǎo)資源配置的特惠型、選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^改善法治營(yíng)商環(huán)境、提供支持企業(yè)創(chuàng)新和勞動(dòng)者技能提升的公共服務(wù)體系等普惠型、功能性的產(chǎn)業(yè)政策（江飛濤、李曉萍，2018）。因此，實(shí)現(xiàn)從中央到地方的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的當(dāng)務(wù)之急。

黨的十八大至今，中央已基本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向功能性的轉(zhuǎn)變，明確了競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位。2013 年黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對(duì)地方保護(hù)，反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”；2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào)）和新《預(yù)算法》對(duì)地方政府財(cái)稅優(yōu)惠等政策加強(qiáng)約束；2015 年發(fā)布的《中國(guó)制造2025》及其11 個(gè)配套行動(dòng)方案的戰(zhàn)略支撐與保障措施，也多以營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境、健全多層次人才培養(yǎng)體系等功能性產(chǎn)業(yè)政策為主。從2016 年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕34 號(hào)），到2020 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型”，再到2022 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》中提出的“健全公平競(jìng)爭(zhēng)制度框架和政策實(shí)施機(jī)制，建立公平競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)保障機(jī)制，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式”，一系列產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)思路已從特惠型和選擇性轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪秃凸δ苄浴?/p>

產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)已實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，但地方落地執(zhí)行的效果并未完全體現(xiàn)，與中央政策背離的現(xiàn)象依然發(fā)生。2014 年《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào)）印發(fā)后，相當(dāng)一部分地方政府聲稱喪失了招商引資的“抓手”，甚至采取“抽屜協(xié)議”等方式違規(guī)承諾。適逢國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，2015 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25 號(hào)）明確繼續(xù)執(zhí)行已出臺(tái)且有規(guī)定期限的優(yōu)惠政策，暫不執(zhí)行《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62 號(hào)）。從國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布的2022 年公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查整改案例①《市場(chǎng)監(jiān)管總局通報(bào)2022 年公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查整改案例》，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，https：//www.samr.gov.cn/xw/zj/art/2023/art_c7ebee1b4be944848de7c8cc186e6cca.html。可見，地方政府采用稅收返還、稅收洼地等違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則的市場(chǎng)分割行為進(jìn)行招商引資和發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)并不少見。審計(jì)署審計(jì)工作報(bào)告顯示，2020 年度發(fā)現(xiàn)15 個(gè)省市以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等名義返還稅款238.73 億元，返還比例大多為地方分成收入的90%以上；2022 年度發(fā)現(xiàn)全國(guó)55 個(gè)地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收等225.08 億元②《國(guó)務(wù)院關(guān)于2021 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022 年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，中華人民共和國(guó)審計(jì)署，https：//www.audit.gov.cn/n5/n26/index.html。。公平競(jìng)爭(zhēng)審查等功能性產(chǎn)業(yè)政策與地方政府稅收返還等選擇性產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生沖突，前者為各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的部門工作，而后者則是地方各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)主抓的工作，“條”與“塊”、部門與整體的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作總體以自查、非實(shí)質(zhì)性和非穿透性審查為主。產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型措施在落實(shí)執(zhí)行中出現(xiàn)了“中央熱，地方冷”的現(xiàn)實(shí)矛盾，中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的意圖在地方政府層面貫徹難度較大（呂冰洋，2022），其實(shí)質(zhì)就是中央與地方激勵(lì)不相容。

激勵(lì)型財(cái)政體制與產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型不適配是中央與地方激勵(lì)不相容的核心原因，但對(duì)兩者適配性及其對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)影響的研究尚為鮮見，本文對(duì)此有所彌補(bǔ)。就當(dāng)前激勵(lì)型財(cái)政體制而言，財(cái)權(quán)配置仍以生產(chǎn)性、流動(dòng)性稅基為主，事權(quán)改革滯后，全局性事權(quán)仍以地方屬地化管理為主，縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域性市場(chǎng)整合能力有待增強(qiáng)。就產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型而言，傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策只針對(duì)轄區(qū)特定經(jīng)營(yíng)主體，政策收益幾乎完全屬地化；而功能性產(chǎn)業(yè)政策需提供全國(guó)統(tǒng)一的法治營(yíng)商環(huán)境、具有區(qū)域外溢性的技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)公共服務(wù)以及跨區(qū)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政策效益幾乎完全突破行政屬地，具有區(qū)域外溢性。激勵(lì)型財(cái)政體制與選擇性產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)洽，卻并不與功能性產(chǎn)業(yè)政策相適配。

二、概念界定與理論框架

（一）概念界定

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是指在政策統(tǒng)一、規(guī)則一致、執(zhí)行協(xié)同的基礎(chǔ)上，通過充分競(jìng)爭(zhēng)與社會(huì)分工所形成的全國(guó)一體化運(yùn)行的大市場(chǎng)體系（劉志彪，2022）?；贙rugman（1991）的“地理本性論”，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)要跨越和整合四個(gè)地理本性：第一地理本性是自然稟賦差異，需要大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行聯(lián)結(jié)；第二地理本性是長(zhǎng)期地理隔絕形成的文化習(xí)俗差異，通過人口產(chǎn)業(yè)集聚和地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工進(jìn)行融合（陸大道，2003）；第三地理本性是時(shí)空物理限制導(dǎo)致的信息和知識(shí)的傳播邊界，通過互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)進(jìn)行跨越（劉清春、王錚，2009）；第四地理本性是區(qū)域間市場(chǎng)規(guī)則和制度的分割（劉志彪、劉俊哲，2023），需通過頂層制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)融合。

財(cái)政體制。財(cái)政體制又稱政府間財(cái)政管理體制，是政府間關(guān)于各種財(cái)政權(quán)力劃分的總和，是發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性、平衡地區(qū)既得利益和影響區(qū)域資源優(yōu)化配置的核心制度安排（呂冰洋，2022；劉明慧、王婷，2023）。財(cái)政體制一般從財(cái)權(quán)、事權(quán)和轉(zhuǎn)移支付三個(gè)方面進(jìn)行考察：財(cái)權(quán)配置涉及政府間收入劃分，給予各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的財(cái)力和動(dòng)力；事權(quán)劃分是政府間權(quán)責(zé)界定，賦予各級(jí)政府治理的手段（呂冰洋、賀穎，2022）；轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)在各級(jí)政府間平衡的制度設(shè)計(jì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了通過激勵(lì)型財(cái)政體制來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府積極性的制度傳統(tǒng)。自明清至今，我國(guó)政府治理存在兩個(gè)基本特點(diǎn)：屬地化管理和行政逐級(jí)發(fā)包，上級(jí)賦予地方充足的行政自主權(quán)的同時(shí)，地方政府也須承擔(dān)屬地內(nèi)幾乎所有公共事務(wù)，成為依據(jù)轄區(qū)資源稟賦和財(cái)源生存的財(cái)政自給主體，地方政府間橫向聯(lián)系極少（周黎安，2017）。

產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是指政府通過協(xié)調(diào)、制定及實(shí)施財(cái)稅、金融、貿(mào)易、技術(shù)及人才等干預(yù)市場(chǎng)的政策組合（江飛濤、李曉萍，2018），直接改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，旨在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)非均衡式發(fā)展和生產(chǎn)力的趕超式增長(zhǎng)（The World Bank，1993；邵宇佳等，2023）。根據(jù)政策的優(yōu)惠程度以及對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的干擾程度，產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策：選擇性產(chǎn)業(yè)政策是指政府主動(dòng)選擇支持特定產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或生產(chǎn)工藝，通過行政手段直接干預(yù)產(chǎn)品與要素價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入與投資（小宮隆太郎等，1988），按照企業(yè)所有制類型、規(guī)模、隸屬關(guān)系、地區(qū)等與生產(chǎn)力無(wú)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)給與特惠型政策扶持；功能性產(chǎn)業(yè)政策是指政府不針對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體在充分競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生“贏家”，集中在支持技術(shù)創(chuàng)新、人力資本培養(yǎng)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及法治營(yíng)商環(huán)境等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域增加供給，總體上體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)友好型的產(chǎn)業(yè)政策（江飛濤，2021）。兩類產(chǎn)業(yè)政策對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)產(chǎn)生截然相反的效果，一個(gè)比喻可生動(dòng)刻畫其中的關(guān)系：企業(yè)是車輛，政府是交警，市場(chǎng)規(guī)則是交通規(guī)則，功能性產(chǎn)業(yè)政策是立交橋，選擇性產(chǎn)業(yè)政策則是交通管制，交通管制雖可實(shí)現(xiàn)個(gè)別車輛“彎道超車”“一路綠燈”，卻導(dǎo)致大部分車輛無(wú)法正常行駛，交通擁堵或道路事故則是市場(chǎng)失靈，政府可以建設(shè)立交橋有效疏通擁堵。

（二）理論框架

改革開放后，我國(guó)不斷探索在政府間調(diào)整財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)的配置結(jié)構(gòu)，1980 年至1993 年的財(cái)政包干和1994 年以來(lái)的分稅制財(cái)政體制，均通過政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的縱向安排強(qiáng)化橫向政府間競(jìng)爭(zhēng)，具有典型的激勵(lì)性特征，有效激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性（林毅夫、劉志強(qiáng)，2000）。本文構(gòu)建了激勵(lì)型財(cái)政體制與兩類產(chǎn)業(yè)政策互動(dòng)的理論框架，激勵(lì)型財(cái)政體制與選擇性產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)洽，但也對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)帶來(lái)反作用力，造成了市場(chǎng)分割和重復(fù)建設(shè)等“頑疾”（王永欽等，2007），成為激勵(lì)型財(cái)政體制隱含的制度成本和負(fù)外部性（呂冰洋、賀穎，2022）。具體邏輯（見圖1）如下：

從財(cái)權(quán)角度看，激勵(lì)型財(cái)政體制賦予地方政府“剩余索取權(quán)”，極大地激活了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性和競(jìng)爭(zhēng)活力，也間接激發(fā)了地方政府的“自利”動(dòng)機(jī)和市場(chǎng)分割行為。而地方政府通過選擇性產(chǎn)業(yè)政策，直接改變產(chǎn)業(yè)間的資源要素配置結(jié)構(gòu)，加快特定產(chǎn)業(yè)的孵化和成長(zhǎng)進(jìn)程（于良春，2018），使特定經(jīng)營(yíng)者獲得與生產(chǎn)力水平無(wú)關(guān)的政策優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而較同類競(jìng)爭(zhēng)者獲得更多市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)（江飛濤、李曉萍，2018），從而可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趕超和轄區(qū)財(cái)政收入增加。

從事權(quán)角度看，激勵(lì)型財(cái)政體制下，大量本應(yīng)由中央或上級(jí)政府承擔(dān)的全國(guó)性跨區(qū)域事權(quán)實(shí)行屬地化管理，中央政府僅提供部分經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，剩余經(jīng)費(fèi)由地方自籌。然而，隨著我國(guó)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的高質(zhì)量發(fā)展階段，可供直接模仿的技術(shù)先例和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越少，政府難以挑選出產(chǎn)業(yè)、技術(shù)路線或產(chǎn)品工藝的“贏家”進(jìn)行支持，選擇性產(chǎn)業(yè)政策失去發(fā)揮作用的基礎(chǔ)（江飛濤，2021），政府越來(lái)越需要強(qiáng)化基礎(chǔ)創(chuàng)新、技術(shù)擴(kuò)散、人才培養(yǎng)、新基建以及法治營(yíng)商環(huán)境等功能性產(chǎn)業(yè)政策的供給，然而功能性產(chǎn)業(yè)政策通常需要跨部門、跨地區(qū)來(lái)協(xié)調(diào)和提供，超出了地方政府所能協(xié)調(diào)的能力范圍，因而與現(xiàn)行事權(quán)屬地化管理模式不內(nèi)洽。

從轉(zhuǎn)移支付角度看，一般性轉(zhuǎn)移支付多支持生產(chǎn)要素凈流出地區(qū)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過切塊分配和事權(quán)屬地化管理的模式進(jìn)行落實(shí)，橫向轉(zhuǎn)移支付尚未健全，因而在協(xié)調(diào)區(qū)域間功能性產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同的效果未充分顯現(xiàn)。

因此，對(duì)于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)對(duì)前三個(gè)地理本性的跨越，跨越第四地理本性亟待實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制與產(chǎn)業(yè)政策的適配，既要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策從選擇型、特惠性轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苄汀⑵栈菪?，又要加快謀劃能夠統(tǒng)籌好調(diào)動(dòng)地方積極性和降低市場(chǎng)分割動(dòng)機(jī)的財(cái)政體制改革。

三、激勵(lì)型財(cái)政體制與產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型適配性不足

選擇性產(chǎn)業(yè)政策針對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施特惠型、排他性支持，短期內(nèi)可為本地帶來(lái)財(cái)稅和投資貢獻(xiàn)，政策效用范圍可控制在轄區(qū)范圍內(nèi)。而功能性產(chǎn)業(yè)政策增加財(cái)稅收入的直接效應(yīng)不顯著，大量的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給突破了現(xiàn)有的屬地化管理模式，需要中央或更高層級(jí)政府承擔(dān)，也需要不同轄區(qū)之間高度協(xié)作。傳統(tǒng)激勵(lì)型財(cái)政體制對(duì)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型存在逆向激勵(lì)，這是地方政府建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng)意愿和能力不充足的根本原因。

（一）財(cái)權(quán)配置：依賴選擇性產(chǎn)業(yè)政策的條件與動(dòng)力

近年來(lái)，我國(guó)不斷完善稅收及非稅收入的法制化，2018 年國(guó)地稅合并、非稅收入全部納入稅務(wù)部門集中征管等改革都顯著提高了征管權(quán)的規(guī)范化，但因我國(guó)主體稅種以生產(chǎn)性和流動(dòng)性稅基為主，并且地方政府財(cái)稅分成比例存在區(qū)域性差異，導(dǎo)致地方政府對(duì)選擇性產(chǎn)業(yè)政策仍有較強(qiáng)的依賴。

1.當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)為選擇性產(chǎn)業(yè)政策提供了制度動(dòng)力

2002 年所得稅改革、2016 年“營(yíng)改增”等改革將我國(guó)主體稅種均變?yōu)楣蚕矶悾瑥纳a(chǎn)、再分配、消費(fèi)到財(cái)產(chǎn)積累的國(guó)民收入循環(huán)來(lái)看，主體稅種集中在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，國(guó)民收入循環(huán)的環(huán)節(jié)越往前，稅基的流動(dòng)性也越高。表1 顯示，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)總體以生產(chǎn)性和流動(dòng)性稅基為主，這種稅制結(jié)構(gòu)為地方政府提供了充足的財(cái)稅激勵(lì)，但也成為市場(chǎng)分割的動(dòng)力。

表1 中國(guó)與主要發(fā)達(dá)國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)的比較 單位：%

第一，主體稅種的稅源地與稅收實(shí)現(xiàn)地背離，地方政府主動(dòng)采取選擇性產(chǎn)業(yè)政策防止財(cái)源流失。對(duì)于增值稅來(lái)說(shuō)，該稅種按生產(chǎn)地原則征收且稅負(fù)易于轉(zhuǎn)嫁，產(chǎn)品消費(fèi)地為稅源實(shí)現(xiàn)地，這就導(dǎo)致稅源產(chǎn)生地與稅收實(shí)現(xiàn)地容易出現(xiàn)不一致，消費(fèi)地的稅收卻最終貢獻(xiàn)給了產(chǎn)品生產(chǎn)地。對(duì)于所得稅來(lái)說(shuō)，稅源地與稅收實(shí)現(xiàn)地的背離尤其體現(xiàn)在企業(yè)總分機(jī)構(gòu)設(shè)置上，當(dāng)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)并匯總繳納企業(yè)所得稅時(shí)，總部所在地分享比例更大，分支機(jī)構(gòu)所在地政府雖提供了服務(wù)，但財(cái)稅收入分享比例較低。主體稅種存在的稅源地與稅收實(shí)現(xiàn)地背離導(dǎo)致地方政府更加傾向于選擇性產(chǎn)業(yè)政策，扶持保護(hù)特定經(jīng)營(yíng)主體，排斥轄區(qū)外同類競(jìng)爭(zhēng)者，從而盡可能統(tǒng)一稅源地與稅收實(shí)現(xiàn)地，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)稅收益最大化。地方政府只不過從分稅制改革前支持“屬于我的企業(yè)”變成支持“到我這里的企業(yè)”，本質(zhì)上并沒有突破選擇性產(chǎn)業(yè)政策的范圍。

第二，當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)激發(fā)了地方政府利用選擇性產(chǎn)業(yè)政策做大本地生產(chǎn)性稅基的動(dòng)力。通過選擇和扶持特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝等特定經(jīng)營(yíng)主體，重點(diǎn)支持投資規(guī)模大、營(yíng)業(yè)收入高、建設(shè)周期短、財(cái)稅貢獻(xiàn)強(qiáng)等“利大稅高”的本地企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或者在政府采購(gòu)、公共投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)過程中向本地企業(yè)傾斜、限制外地企業(yè)兼并本地企業(yè)等方式，以行政性、計(jì)劃性的手段干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.“彈性分成”加劇了地方政府對(duì)選擇性產(chǎn)業(yè)政策的依賴

盡管推進(jìn)財(cái)權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場(chǎng)的前提，但在實(shí)際執(zhí)行中，財(cái)權(quán)在橫向與縱向間的配置卻存在較大彈性空間，成為選擇性產(chǎn)業(yè)政策存在的制度性土壤。地方政府將收入留成部分作為可讓利空間，通過稅收返還、財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)有土地出讓收入返還、水電用能價(jià)格優(yōu)惠或減免、政府產(chǎn)業(yè)投資基金支持等方式招商引資，開展轄區(qū)間“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，具有明顯的轄區(qū)互斥性，弱化了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)分工合作的基礎(chǔ)。

第一，從縱向上來(lái)看，省以下政府間收入劃分差異較大，造成地方政府財(cái)稅分成比例存在較大彈性。在當(dāng)前省以下財(cái)政體制中，包括主體稅種在內(nèi)，很多小稅種和非稅收入也采取共享策略。對(duì)于管理較為規(guī)范的稅收收入，各市縣之間的分成比例差異較大，對(duì)于征管欠規(guī)范的非稅收入，盡管中央或省一級(jí)法律或規(guī)范性文件對(duì)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收范圍有明確規(guī)定，但基層政府在征收標(biāo)準(zhǔn)、減免政策和征管力度等方面存在較大的自由裁量空間，因此，省以下財(cái)政收入具有明顯的“彈性分成”特征。地區(qū)間的彈性分成導(dǎo)致各地企業(yè)稅費(fèi)成本“苦樂不均”，因此，地方政府可利用財(cái)政收入分成比例的“落差”制造“稅收洼地”。

第二，從橫向上來(lái)看，地方爭(zhēng)取各種“試點(diǎn)制”的“帽子”，獲得區(qū)別于其他地區(qū)的財(cái)稅政策空間?！霸圏c(diǎn)制”是我國(guó)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策局部試驗(yàn)和改革探索的重要方式，因評(píng)估政策改革效果的需要，試點(diǎn)地區(qū)通常會(huì)獲得更加優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策條件，但“試點(diǎn)制”也正逐漸走向泛化和異化，以“政策試點(diǎn)”之名，行“政策洼地”之實(shí)。例如，各種高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)或新區(qū)等局部政策特區(qū)，在財(cái)稅政策上通常都有更大的留成比例，對(duì)特惠政策區(qū)域以外的地區(qū)形成政策歧視，給統(tǒng)一市場(chǎng)體系制造“洼地”，在企業(yè)注冊(cè)地、生產(chǎn)地、銷售地以及納稅申報(bào)地可多重排列組合的情況下，大量企業(yè)到稅收洼地所在地區(qū)注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)或申報(bào)納稅，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)異化為對(duì)優(yōu)惠政策的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）事權(quán)劃分：制約偏向功能性的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

相對(duì)于選擇性產(chǎn)業(yè)政策的轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，功能性產(chǎn)業(yè)政策不針對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體，具備較強(qiáng)的正外部性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但在屬地化管理和轄區(qū)供給的治理模式下，地方政府基于橫向競(jìng)爭(zhēng)以及維護(hù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī)，功能性產(chǎn)業(yè)政策由地方政府提供，反而成了地方政府分割市場(chǎng)的手段，屬地化管理使得中央本應(yīng)該承擔(dān)的跨地區(qū)橫向協(xié)調(diào)和整合的功能未能充分體現(xiàn)。

1.功能性產(chǎn)業(yè)政策的事權(quán)被分解為屬地任務(wù)，整合市場(chǎng)的手段被分散化

大部分功能性產(chǎn)業(yè)政策的效用具有全局性，需由中央和省級(jí)承擔(dān)和協(xié)調(diào)，但現(xiàn)實(shí)卻將功能性產(chǎn)業(yè)政策的事權(quán)交由屬地承擔(dān)，進(jìn)而帶來(lái)成本屬地化而效用外部化的問題，地方政府“不能”或“不愿”承擔(dān)這些事權(quán)，致使中央與地方激勵(lì)不相容。

第一，功能性產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行主體和受益主體不對(duì)應(yīng)，央地之間存在激勵(lì)不相容。功能性產(chǎn)業(yè)政策并不針對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體且有較強(qiáng)外溢性，成本屬地化但效用外部化，可能為其他地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展“做嫁衣”。同時(shí)，地方政府落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策投入大、見效慢，地方政府“小馬拉大車”，成為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，公共支出比例過高且過度依賴轉(zhuǎn)移支付，既積累了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也難以在地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)對(duì)轄區(qū)產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟(jì)效益。在地方政府激烈競(jìng)爭(zhēng)的情況下，地方政府落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)收益和政治激勵(lì)都不夠充分。

第二，屬地化管理易催生地方保護(hù)主義，客觀上制約統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。將跨區(qū)域甚至全國(guó)性的公共事務(wù)整體下放給地方政府，在要素流動(dòng)性較弱的市場(chǎng)化初期，這一格局尚能維持。隨著市場(chǎng)化改革的深入，個(gè)人或市場(chǎng)主體對(duì)屬地的依賴程度逐漸減弱，跨區(qū)域流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，屬地化管理的基礎(chǔ)正在不斷被削弱。例如，法治營(yíng)商環(huán)境是功能性產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，但我國(guó)司法權(quán)長(zhǎng)期實(shí)行屬地化管理，執(zhí)法和司法的屬地管理成為地方保護(hù)主義的手段，這種保護(hù)主義不僅表現(xiàn)在對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品和知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛的處理上，在上市公司等其他領(lǐng)域也不同程度地存在，司法體系無(wú)法獨(dú)立于屬地且全國(guó)不統(tǒng)一，導(dǎo)致市場(chǎng)主體跨區(qū)域的司法事務(wù)存在明顯的“主場(chǎng)”和“客場(chǎng)”的差異。屬地化管理導(dǎo)致整體性的功能性產(chǎn)業(yè)政策被分散到各行政轄區(qū)，整合全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的手段一定程度上成為地方“保護(hù)主義”的政策工具。

2.功能性產(chǎn)業(yè)政策的事權(quán)責(zé)任主體缺失，落實(shí)與推動(dòng)難度較大

中央和省級(jí)相關(guān)部門沒有承擔(dān)應(yīng)負(fù)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌責(zé)任，事權(quán)責(zé)任主體缺失致使中央關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的意圖和部署在地方出現(xiàn)“梗阻”。

第一，高層級(jí)政府落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的事權(quán)虛化，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同與整合難度大。除了在跨地域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染治理等方面的合作以外，圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入與監(jiān)管、信用體系建設(shè)、跨地區(qū)要素交易等方面的功能性產(chǎn)業(yè)政策也離不開地區(qū)間的有效合作。尤其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，通過地方政府間的數(shù)據(jù)互聯(lián)消除“孤島效應(yīng)”，以行政結(jié)果互認(rèn)減少跨地區(qū)商品及要素流動(dòng)成本，也是構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要內(nèi)容。但目前地區(qū)間合作共識(shí)和更高層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制所帶來(lái)的“向心力”相對(duì)較弱，難以消解地方政府間激烈競(jìng)爭(zhēng)所造成的“離心力”。沒有超脫地方政治經(jīng)濟(jì)利益、層級(jí)高且法治化的多元協(xié)調(diào)機(jī)制，就難以推動(dòng)全方位、多層次、有深度的功能性產(chǎn)業(yè)政策在區(qū)域間市場(chǎng)進(jìn)行協(xié)同整合，地方保護(hù)主義就難以避免。

第二，功能性產(chǎn)業(yè)政策的責(zé)任主體與執(zhí)行主體不一致，政府能級(jí)不匹配導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不足。在“中央決策，地方執(zhí)行”的治理體系下，功能性產(chǎn)業(yè)由中央“條條”部門制定后，僅靠“條條”部門下達(dá)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)和支持地方政府落實(shí)，通常情況下，既不能彌補(bǔ)公共設(shè)施和服務(wù)的供給成本，也超出地方政府的治理能力。與選擇性產(chǎn)業(yè)政策單純對(duì)特定經(jīng)營(yíng)主體導(dǎo)入財(cái)稅優(yōu)惠、信貸支持、土地供給、市場(chǎng)份額保護(hù)等部門掌握的資源相比，功能性產(chǎn)業(yè)政策提供的法治營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)新服務(wù)支持、人力資本培養(yǎng)、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等產(chǎn)品和服務(wù)不僅需要多部門協(xié)同，而且還需在更高層級(jí)政府層面進(jìn)行跨部門、跨地區(qū)協(xié)同整合，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出地方某一層級(jí)政府的能力范圍。中央“條條”部門出政策不執(zhí)行、地方政府接到政策“指令”后執(zhí)行的能力和積極性不夠，最后導(dǎo)致功能性產(chǎn)業(yè)政策落地執(zhí)行的效果偏弱，也難以有效彌合市場(chǎng)分割。

（三）轉(zhuǎn)移支付：推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的能力和效果有待提高

轉(zhuǎn)移支付是均衡區(qū)域間財(cái)力水平、補(bǔ)充地方財(cái)力與支出責(zé)任缺口的重要制度安排，有效降低經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)分割市場(chǎng)的激勵(lì)（范子英、張軍，2010），能夠促進(jìn)不同類型地方政府融入統(tǒng)一市場(chǎng)的分工體系，先發(fā)地區(qū)獲得要素供給和市場(chǎng)擴(kuò)大的規(guī)模收益，后發(fā)地區(qū)也能分享統(tǒng)一市場(chǎng)帶來(lái)的發(fā)展紅利（朱光磊、于丹，2008）。但我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付體系推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)整合的能力和效果偏弱。

1.縱向轉(zhuǎn)移支付落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策效果有較大提升空間

當(dāng)前縱向轉(zhuǎn)移支付主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者側(cè)重于支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)，用于區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，降低要素跨區(qū)域流動(dòng)的成本，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則用于引導(dǎo)地方提供具有區(qū)域外溢性的項(xiàng)目。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接作用于功能性產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)揮，但當(dāng)前效果整體偏弱：

第一，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在“散小亂”的傾向，對(duì)地方政府落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的補(bǔ)助和激勵(lì)效果“打折扣”。在屬地化管理模式下，地方政府是具體執(zhí)行功能性產(chǎn)業(yè)政策的主體，上級(jí)“條條”部門會(huì)通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)部分支出責(zé)任，引導(dǎo)地方政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)。通常情況下，由于上級(jí)“條條”部門沒有按功能相近原則整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，部門各自為政，下達(dá)到地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅“散小亂”，而且需要地方承擔(dān)配套支出責(zé)任。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力缺口的彌補(bǔ)能力有限，在行政目標(biāo)考核和專項(xiàng)資金使用考核的雙重壓力下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為完成考核任務(wù)、彌補(bǔ)收支缺口，依然需要通過招商引資的惡性競(jìng)爭(zhēng)擴(kuò)大本地稅源，甚至違規(guī)舉債，這些專項(xiàng)資金最終不僅未能充分補(bǔ)助和激勵(lì)地方政府提供區(qū)域外溢性公共服務(wù)，而且還增加了地方政府分割市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)。

第二，支持功能性產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)移支付最終以選擇性產(chǎn)業(yè)政策的方式分配，與市場(chǎng)整合和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的初衷不符。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的關(guān)鍵階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新賽道面臨各種不確定性和隨機(jī)性，為鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)政策制定部門為落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式委托地方政府提供鼓勵(lì)基礎(chǔ)科學(xué)、通用技術(shù)、人力資本培養(yǎng)、普惠性融資支持以及法治營(yíng)商環(huán)境等公共服務(wù)或新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但地方政府為了優(yōu)先支持本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮資金合力和效益，通常都會(huì)定向支持特定行業(yè)、企業(yè)或其他特定經(jīng)營(yíng)主體，普惠型的功能性產(chǎn)業(yè)政策最終以特惠型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策來(lái)落實(shí)，既干擾了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)新技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的選擇，也增加了創(chuàng)新型企業(yè)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，為獲得稅費(fèi)優(yōu)惠或補(bǔ)貼進(jìn)行重量輕質(zhì)的“策略性創(chuàng)新”（黎文靖、鄭曼妮，2016），利用選擇性產(chǎn)業(yè)政策本身牟利，而不愿真正承擔(dān)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”（Boeing，2016）。

2.橫向轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制尚未健全，對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策跨區(qū)域協(xié)調(diào)整合效果有待彰顯

橫向轉(zhuǎn)移是財(cái)政資金在相同層級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移和配置，包括對(duì)口支援、流域生態(tài)補(bǔ)償、企業(yè)遷入地與遷出地之間的過渡期補(bǔ)償?shù)忍囟▍^(qū)域協(xié)作實(shí)踐。整體上，當(dāng)前我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付還處于區(qū)域性試點(diǎn)階段，體制機(jī)制尚不健全，中央政府對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的引導(dǎo)力度還有待加強(qiáng)，總體未能形成相對(duì)成熟的模式，對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策跨區(qū)域整合效果有待彰顯。

第一，地區(qū)間談判地位差別大導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策整合難，中央政府的常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。當(dāng)部分地方政府從事具有特定正外部性的事項(xiàng)時(shí)，獲益地方政府有必要通過橫向轉(zhuǎn)移支付等形式予以一定補(bǔ)償，既可以提高地方政府輸出正外部性的意愿，也通過對(duì)外部性的部分定價(jià)實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)市場(chǎng)的分工與協(xié)作。由于我國(guó)地方政府間發(fā)展水平差異較大，地區(qū)之間貢獻(xiàn)與補(bǔ)償?shù)恼勁械匚徊町悜沂?，尤其在橫向競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)具有短期性而區(qū)域合作收益釋放慢的情況下，當(dāng)中央政府協(xié)調(diào)機(jī)制不健全且意愿不強(qiáng)，地方政府的局部利益與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的整體目標(biāo)難以深度融合和激勵(lì)相容，也難以形成主動(dòng)突破行政壁壘和屬地化管理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

第二，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)合作缺乏成本共擔(dān)、利益共享的激勵(lì)相容機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同和跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈合作方面，地方政府之間形成了包括共建產(chǎn)業(yè)園、建立“聯(lián)合管委會(huì)”“飛地經(jīng)濟(jì)”等多種模式，但由于權(quán)責(zé)劃分、利益分享、指標(biāo)分配等多個(gè)方面仍涉及不同層級(jí)、不同部門之間的管轄關(guān)系，“牽手易合作難”“貌合神離”的情況依然部分存在，有的甚至因分利機(jī)制缺乏共識(shí)走向?qū)αⅰＡ硗?，?dāng)所在轄區(qū)的企業(yè)要將總部遷至外地時(shí)，由于缺乏更高層級(jí)政府協(xié)調(diào)遷入地分享必要的橫向轉(zhuǎn)移支付，利益共享機(jī)制不健全導(dǎo)致企業(yè)跨區(qū)域遷轉(zhuǎn)和兼并都存在較大困難，制約了公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則下產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的跨區(qū)域整合。建立常態(tài)化的區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作橫向轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于促進(jìn)區(qū)域間功能性產(chǎn)業(yè)政策協(xié)作分工具有重要意義。

四、政策建議

全局性事權(quán)過度下移是當(dāng)前功能性產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行實(shí)效偏離政策初衷的主要原因，既導(dǎo)致地方政府“小馬拉大車”，有充足的動(dòng)機(jī)做大本地生產(chǎn)性稅基，又導(dǎo)致地方政府掌握過多的干預(yù)市場(chǎng)的手段，采取市場(chǎng)分割的方式追求轄區(qū)局部利益最大化。頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)為提升產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的統(tǒng)一性、減少地方政府間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)提供長(zhǎng)期激勵(lì)創(chuàng)造條件（王曉東、張昊，2023）。建議以事權(quán)改革為主，調(diào)整財(cái)權(quán)配置和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度為輔，從事權(quán)高階化和實(shí)體化兩個(gè)方向并行發(fā)力，建立健全協(xié)調(diào)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策的橫向轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制，提升更高層級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，形成地方政府間協(xié)同落實(shí)功能性產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)約束機(jī)制。

（一）跨區(qū)域事權(quán)上收至更高層級(jí)政府，分步驟分領(lǐng)域打破全局性事權(quán)屬地化管理的治理困境

選擇當(dāng)前重要且緊迫的跨區(qū)域事權(quán)，逐步探索上收至省級(jí)或中央有關(guān)部門，消除地方保護(hù)主義和區(qū)域分割的壁壘和手段，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)和地區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同和整合。

1.選擇當(dāng)前外溢性強(qiáng)且重要性高的跨區(qū)域事權(quán)，探索由省級(jí)及以上部門實(shí)體化履職

一是推進(jìn)更高層次政府部門職能實(shí)體化，加強(qiáng)更高層級(jí)政府協(xié)調(diào)職能。發(fā)揮更高層級(jí)政府權(quán)限高階、信息全面等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)部門職能實(shí)體化，直接承擔(dān)協(xié)調(diào)區(qū)域司法糾紛、區(qū)域間成本收益不對(duì)稱問題的職責(zé)，由專職實(shí)體化部門推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，避免上級(jí)“條條”部門決策、下級(jí)“塊塊”政府執(zhí)行的權(quán)責(zé)不對(duì)稱和激勵(lì)不相容問題，提高地方政府之間的合作動(dòng)機(jī)，創(chuàng)造合作機(jī)制與協(xié)同平臺(tái)。

二是逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)上移，實(shí)現(xiàn)決策主體與執(zhí)行主體的統(tǒng)一。功能性產(chǎn)業(yè)政策旨在彌補(bǔ)創(chuàng)新服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，建議將產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)交由省及以上層級(jí)政府，有關(guān)部門通過完善新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持重大科學(xué)創(chuàng)新攻關(guān)計(jì)劃、提供普惠性結(jié)構(gòu)性稅收優(yōu)惠和信貸扶持等手段，適度分擔(dān)市場(chǎng)主體技術(shù)研發(fā)的成本，降低技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，決策與執(zhí)行相統(tǒng)一，通過行政層級(jí)的高階化實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模、更廣范圍的資源動(dòng)員，發(fā)揮功能性產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)模效益和集聚效應(yīng)，并通過產(chǎn)業(yè)鏈布局窗口指導(dǎo)，促進(jìn)地方政府進(jìn)行合理產(chǎn)業(yè)布局和分工，防止重復(fù)建設(shè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的無(wú)序搶先競(jìng)爭(zhēng)。

2.以區(qū)域間產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作為突破口，強(qiáng)化上級(jí)政府部門的統(tǒng)籌、整合與協(xié)調(diào)

一是產(chǎn)業(yè)分工依賴產(chǎn)業(yè)鏈布局，而產(chǎn)業(yè)鏈布局是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的重要依托。因此，要加快區(qū)域中心城市建設(shè)，完善“中心—外圍”產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，借力“鏈長(zhǎng)制”培育“鏈主”企業(yè)，建立跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益共同體，筑牢區(qū)域合作的基礎(chǔ)。鼓勵(lì)區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)企業(yè)間的收購(gòu)兼并，掃除各類企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)或遷移的障礙，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)集群水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域市場(chǎng)的一體化高質(zhì)量發(fā)展。

二是逐步探索形成一套跨區(qū)域事權(quán)協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域間公共政策的均衡一體化發(fā)展。由更高層級(jí)政府牽頭，建立一系列跨區(qū)域事權(quán)協(xié)同機(jī)制。例如，建立區(qū)域一體化機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制、基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、區(qū)際產(chǎn)業(yè)政策會(huì)商機(jī)制等合作機(jī)制。區(qū)域內(nèi)部要定期召開產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)席會(huì)議，定期編制、修訂區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展規(guī)劃。上級(jí)政府績(jī)效目標(biāo)考核的部分指標(biāo)可針對(duì)區(qū)域設(shè)定，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間的協(xié)作和共進(jìn)退，做大并共享功能性產(chǎn)業(yè)政策的正外部性。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度與區(qū)域協(xié)作的內(nèi)洽機(jī)制，促進(jìn)政府縱向與橫向治理相互賦能

功能性產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)上移是推進(jìn)其他制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度與區(qū)域協(xié)作的內(nèi)洽機(jī)制是重要的配套改革措施，建議從以下方面進(jìn)行改革：

1.結(jié)合事權(quán)改革適當(dāng)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提升功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)移支付的分配與支出效能

一是調(diào)整涉及功能性產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。隨著大部分功能性產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)上收至省及以上政府，基層政府直接承擔(dān)的產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)減少，因此，與功能性產(chǎn)業(yè)政府相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付也將逐漸減少，基層政府將功能性產(chǎn)業(yè)政府轉(zhuǎn)移支付以選擇性產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行方式落實(shí)的基礎(chǔ)也相應(yīng)消失。同時(shí)，可根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同需要，鼓勵(lì)多個(gè)地方政府跨區(qū)域申報(bào)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，按區(qū)域整體安排轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同合作的引導(dǎo)和激勵(lì)，提升政策的精準(zhǔn)性和效能。

二是強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付隨要素流動(dòng)進(jìn)行配置，配合功能性產(chǎn)業(yè)政策的落地執(zhí)行。針對(duì)勞動(dòng)力、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付分配的因素結(jié)構(gòu)，提高“錢隨人走”“錢隨事走”的匹配性和引導(dǎo)性，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)功能性產(chǎn)業(yè)政策布局的引導(dǎo)。

2.選擇特定事項(xiàng)或特定領(lǐng)域?qū)嵤M向轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，強(qiáng)化上級(jí)政府跨區(qū)域協(xié)調(diào)職能

一是構(gòu)建橫向財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制和區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。選擇當(dāng)前地方政府間亟需橫向協(xié)調(diào)或促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一的關(guān)鍵事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在地方政府間的再分配，建立有利于協(xié)調(diào)成本收益分配關(guān)系的機(jī)制。例如，除了當(dāng)前在上下游流域生態(tài)補(bǔ)償、企業(yè)遷入遷出領(lǐng)域的橫向補(bǔ)償以外，在保障糧食安全的背景下，亟需探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，與中央財(cái)政對(duì)主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制形成有機(jī)整體，縮小產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性，實(shí)現(xiàn)保障糧食安全的激勵(lì)相容。

二是建立地方政府稅制協(xié)調(diào)與橫向轉(zhuǎn)移支付的互動(dòng)機(jī)制。針對(duì)市場(chǎng)主體更加頻繁的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)和交易行為，建立統(tǒng)一的稅務(wù)登記體系，對(duì)于多地經(jīng)營(yíng)的情景，可探索市場(chǎng)主體統(tǒng)一清繳，中央政府制定規(guī)則和居間匯算、以“過路財(cái)神”的方式做好橫向轉(zhuǎn)移支付的收集和再分配，促進(jìn)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的激勵(lì)約束

完善功能性產(chǎn)業(yè)政策的配套制度建設(shè)，尤其是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，通過法制建設(shè)約束選擇性產(chǎn)業(yè)政策工具使用的隨意性，強(qiáng)化政府干預(yù)市場(chǎng)的特殊原則和高階原則，適當(dāng)約束地方政府干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)限。

1.用于產(chǎn)業(yè)政策的稅式支出納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍，強(qiáng)化稅收優(yōu)惠的規(guī)范化

完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)威性和獨(dú)立性。我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策主要由行政部門負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行，政策制定部門、政策執(zhí)行部門和執(zhí)行監(jiān)管部門高度重疊，在這樣的組織程序下，各部門會(huì)通過政策制定來(lái)尋求部門利益最大化，尤其體現(xiàn)為增設(shè)更多干預(yù)或管制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)限并減少部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。建議將公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制嵌入產(chǎn)業(yè)政策制定的前端，強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，進(jìn)一步明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律地位和監(jiān)管主體，加大對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律授權(quán)，并將法律法規(guī)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查，逐步建立競(jìng)爭(zhēng)主管部門深度參與的第三方評(píng)估制度，形成獨(dú)立客觀、公正的外部審查機(jī)制。

2.進(jìn)一步探索有利于市場(chǎng)統(tǒng)一和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)稅收支政策體系

一是改變政府間財(cái)政收入分配規(guī)則，將收入分享基于生產(chǎn)性稅基過渡為基于消費(fèi)性稅基?？蓮纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)注冊(cè)、稅收實(shí)現(xiàn)和稅收歸屬高度不一致的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，改變政府間財(cái)政收入分配規(guī)則，將收入分享的依據(jù)從生產(chǎn)性稅基轉(zhuǎn)為消費(fèi)性稅基，增加按消費(fèi)或人口來(lái)分享稅收的權(quán)重，使收入分成比例和地方公共服務(wù)供給、居民消費(fèi)掛鉤，由此引導(dǎo)地方政府提供更高質(zhì)量公共服務(wù)。

二是規(guī)范并靈活應(yīng)用好稅式支出政策，在嚴(yán)格預(yù)算法約束基礎(chǔ)上拓展政策空間。稅收優(yōu)惠作為稅式支出，也屬于財(cái)政支出政策的范疇，應(yīng)加強(qiáng)法定約束，通過《預(yù)算法》建立更加規(guī)范的稅式支出制度。選擇稅收優(yōu)惠作為產(chǎn)業(yè)政策工具須經(jīng)全國(guó)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，確立“無(wú)全國(guó)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)則財(cái)稅優(yōu)惠政策違法”的原則。在加強(qiáng)法制約束的前提下，從全國(guó)層面適當(dāng)拓展靈活運(yùn)用支出政策的場(chǎng)景，利用好稅式支出的政策空間，在加強(qiáng)預(yù)算審查和公平競(jìng)爭(zhēng)例外事項(xiàng)審查的基礎(chǔ)上，對(duì)關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全及全局性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，可適當(dāng)靈活運(yùn)用稅式支出政策。例如，當(dāng)前針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施的增值稅加計(jì)扣除政策，由財(cái)稅直接補(bǔ)貼改為間接支持是一種非常有益的實(shí)踐。