張 繪 覃鳳琴 李 尚

內(nèi)容提要：通過對16 個國家級貧困縣的調(diào)研和分區(qū)域整理原832 個國家級貧困縣近年的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，脫貧縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體勢頭良好，農(nóng)民增收效果顯著。然而脫貧縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然面臨著產(chǎn)業(yè)先天發(fā)育不足，后天彌補不夠；附加值低產(chǎn)業(yè)鏈短，供產(chǎn)銷銜接不暢通；各類主體銜接不暢，難以帶動共同富裕的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。未來需要發(fā)揮集體經(jīng)濟的組織協(xié)調(diào)作用，促進各類主體有效融合；建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，促進生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)；加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎設施建設，增強產(chǎn)業(yè)競爭力；創(chuàng)新財政資金支持方式，發(fā)揮財政資金引導作用；激發(fā)縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展活力，實現(xiàn)勤勞創(chuàng)新致富。

當前我國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的關鍵階段，需要對脫貧縣經(jīng)濟發(fā)展狀況做出科學的研判，在此基礎上為實現(xiàn)縣域范圍內(nèi)“產(chǎn)業(yè)振興”，解決脫貧群眾就業(yè)和促進脫貧群眾增收、推動實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標尋找適合的出路?？h域以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地，一頭承擔著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重擔，另一頭又承接著大中城市的經(jīng)濟輻射，是連接城市與鄉(xiāng)村的重要紐帶和橋梁，是解決城鄉(xiāng)不平衡、化解城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制的主戰(zhàn)場（郭愛君、毛錦凰，2018），是實現(xiàn)共同富裕的重要空間載體。

近年來，縣域經(jīng)濟扶持政策越來越頻繁，為推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展提供了支持。2021年12 月，九部門印發(fā)了《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》，為提高縣域教育質(zhì)量提供了支持。2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，強調(diào)以縣城為基本單位推進城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村融合發(fā)展。城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化趨勢不可逆轉，只有通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效解決農(nóng)民就業(yè)，將農(nóng)民變?yōu)槭忻?，使農(nóng)民容易進城、容易出村，才能進一步釋放住房等消費需求，去縣域房地產(chǎn)庫存，并且實現(xiàn)人力資本積累和人力資源的優(yōu)化配置。伴隨著人口老齡化和少子化，我國在勞動力人口方面的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在實際戶籍城市化率僅為46%，有一半以上的人還是農(nóng)民，而發(fā)達國家在跨越中等收入陷阱時期城鎮(zhèn)化率接近80%（張繪，2022b）。因此，我國城鎮(zhèn)化還有很大的發(fā)展空間。

一、發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)共同富裕的必由之路

以往在脫貧攻堅階段，財政資金主要用于扶持貧困地區(qū)解決“兩不愁三保障”問題，而在推進鄉(xiāng)村振興的過程中，財政應該更好發(fā)揮“授之以漁”的作用，由“輸血”變?yōu)椤霸煅保ǘ箷?、葉敬忠，2019）。利用不同區(qū)域自身的資源要素稟賦，形成特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺，服務脫貧群眾就業(yè)，是鞏固脫貧成果，實現(xiàn)共同富裕的關鍵。

（一）發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)推動實現(xiàn)共同富裕的理論闡釋

多數(shù)學者認為，產(chǎn)業(yè)是社會分工和生產(chǎn)力不斷發(fā)展的產(chǎn)物，是為滿足社會某種需要的具有某些相似特征的企業(yè)或單位的集合（史忠良，2001；李悅、李平，2002）。產(chǎn)業(yè)隨著社會分工的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著社會分工的發(fā)展而發(fā)展，通?？蓜澐譃橐欢a(chǎn)業(yè)（毛林根，1996）。在黨的二十大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五個目標中，產(chǎn)業(yè)振興排在第一位，只有做大做強做優(yōu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，才能保持鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的旺盛活力，為鄉(xiāng)村振興提供不竭動力。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)劃分中將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)定位于農(nóng)業(yè)一產(chǎn)不同，產(chǎn)業(yè)興旺并不只是限于傳統(tǒng)一產(chǎn)，而是促進一二三產(chǎn)業(yè)融合，讓農(nóng)產(chǎn)品“身價倍增”。通過培育新型集體經(jīng)濟、新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，加大鄉(xiāng)村數(shù)字治理力度，讓鄉(xiāng)村綠水青山真正成為“金山銀山”。

城鄉(xiāng)發(fā)展理論可以分為對立和統(tǒng)一兩大分支。第一大分支最早由荷蘭社會學家伯克提出城鄉(xiāng)“二元結構”（Boecke，1953），主要應用在發(fā)展中國家的經(jīng)濟分析中，經(jīng)過不斷發(fā)展和延伸，美國經(jīng)濟學家劉易斯提出二元經(jīng)濟結構理論（Lewis，1954）。此后費景漢和拉尼斯修正了劉易斯模型中的假設，在考慮工農(nóng)業(yè)兩個部門平衡增長的基礎上，完善了農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移的二元經(jīng)濟發(fā)展理論（Fei and Ranis，1964）。哈里斯特和托達羅則拓展了發(fā)展中國家產(chǎn)業(yè)間的勞動力流動理論（Harrist and Todaro，1970）。羅斯托和克魯格曼的經(jīng)濟成長階段論和中心外圍理論對其進行了補充（Rostow，1959；Krugman，1991）。這類對立的城鄉(xiāng)發(fā)展理論認為城市和鄉(xiāng)村地位不平等，工業(yè)和城市應當優(yōu)先發(fā)展，甚至認為應當以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展為代價換取城市和工業(yè)發(fā)展。此后，隨著社會公平、消除貧困和阻斷代際流動等觀念的深入人心，不斷有學者突破城鄉(xiāng)二元的發(fā)展邊界，提出工農(nóng)、城鄉(xiāng)應該融合協(xié)調(diào)發(fā)展。李嘉圖提出，工農(nóng)、城鄉(xiāng)存在著相互協(xié)調(diào)、互為促進的關系（Ricardo，2015）。約翰遜認為應該選擇有產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村、城鄉(xiāng)結合區(qū)和小城鎮(zhèn)（這里的小城鎮(zhèn)可以理解為類似于我國的縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）培育經(jīng)濟增長中心，以解決城鄉(xiāng)發(fā)展的空間結構失衡、人口過度集聚、城中村、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡等問題，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成鄉(xiāng)村發(fā)展功能經(jīng)濟區(qū)（Johnson，1970），從而縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)共同富裕。

“城鄉(xiāng)融合”的概念由馬克思主義經(jīng)濟學提出，并對城鄉(xiāng)關系進行了系統(tǒng)論述，闡述了由于產(chǎn)業(yè)性質(zhì)差異導致城鄉(xiāng)間就業(yè)差異、人口地理空間和資源分布不匹配、收入差距拉大、福利和基本公共服務差異的問題。馬克思和恩格斯將城鄉(xiāng)分離作為一個歷史階段的范疇，深刻批判并檢視城鄉(xiāng)分離與對立的社會現(xiàn)實，并提出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合是未來城鄉(xiāng)關系發(fā)展的歷史大趨勢①馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第一卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社2012 年版，第578—580 頁。。但馬克思和恩格斯強調(diào)達到城鄉(xiāng)融合并非城鄉(xiāng)之間無差別和完全統(tǒng)一，而是要破除城鄉(xiāng)對立所帶來的農(nóng)村人力資本薄弱和鄉(xiāng)村孤立發(fā)展的隔絕狀態(tài)，這有助于縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距（閆坤、鮑曙光，2019）。

（二）縣域成為城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要載體

世紀疫情與百年時代之變疊加，不安定、不穩(wěn)定、不確定因素激增，長三角、珠三角、京津冀等傳統(tǒng)的勞動力輸入地，大幅度減少就業(yè)崗位，預示著大都市吸納農(nóng)民工實現(xiàn)充分就業(yè)能力轉弱（孫榕，2022）。由于疫情發(fā)生前3 至5 年各城市對流動人口的政策收緊，限制其在城市的發(fā)展空間，不僅影響了45 歲以上人口，更有大量新生代流動人口回流。大量農(nóng)村勞動力涌入西部二三線城市，更多是回到了創(chuàng)業(yè)就業(yè)成本相對較低的縣城。縣城成為就近就業(yè)的首選務工地。縣域范圍內(nèi)回鄉(xiāng)的人，離土不離鄉(xiāng)成為趨勢，農(nóng)民工亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)?？h域成為城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的重要載體，更體現(xiàn)著中國特色城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要深刻內(nèi)涵。

（三）縣域產(chǎn)業(yè)興旺能有效實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營

20 世紀八九十年代，中國曾經(jīng)經(jīng)歷過一段縣域經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展時期，促進了出口和消費，為我國經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的活力。當前通過促進縣域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打通城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的發(fā)展橋梁，實現(xiàn)以工補農(nóng)、以城帶縣帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、縣鄉(xiāng)村一體化，實現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)興旺，既能為疫情緩解后返鄉(xiāng)農(nóng)民的“再城鎮(zhèn)化”貯備知識和技能，也能讓其積極參與到鄉(xiāng)村振興建設中（張繪，2023b）。通過縣域經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，擴大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)供給，為農(nóng)民提供更多有利于自身發(fā)展的選擇，減少從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口。這將為農(nóng)村居民營造良好的營商和人居環(huán)境，提供更多更好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，從而促進農(nóng)民工資性和經(jīng)營性收入增長，并不斷拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，幫助農(nóng)民增收，走出一條規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化之路，這是實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標需要做的前瞻性預判和實施策略。

二、脫貧縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體勢頭良好，農(nóng)民增收效果顯著

分區(qū)域整理原832 個國家級貧困縣近年的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，脫貧縣發(fā)展的整體情況勢頭良好，然而不同區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)、財政支出和人均GDP 的發(fā)展情況存在差異。脫貧攻堅后，原脫貧縣較為集中的西部地區(qū)由于財政轉移支付等大量經(jīng)費的投入，經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入實現(xiàn)了快速提升，跨越式發(fā)展勢頭明顯，然而不可忽略的是在經(jīng)濟總量、人均GDP 方面與其他地區(qū)還有明顯差距。西部自身“造血”能力還比較差，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，拖累經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展。

（一）“離土不離鄉(xiāng)”趨勢漸顯，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有勞動力基礎

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開人，縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”奠定了物質(zhì)基礎和條件保障，大量農(nóng)民工開始由外出務工轉變?yōu)楸镜鼐蜆I(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2022 年全國農(nóng)民工數(shù)量達29562 萬人，較2017 年增加910 萬人（如圖1）；外出農(nóng)民工數(shù)量增加5 萬人，本地農(nóng)民工數(shù)量增長905 萬人，本地農(nóng)民工占比由2017 年的40%增長至2022 年的41.9%，增長近1.9 個百分點。分地區(qū)看，2022 年中部和西部本地農(nóng)民工占比分別為36%和33.1%（如圖2），占比最低，但農(nóng)民工本地化趨勢最明顯，本地農(nóng)民工占比較2017 年分別提高3.6 和3.1 個百分點。

圖1 2017—2022 年全國農(nóng)民工規(guī)模變化

圖2 2017—2022 年各地區(qū)本地農(nóng)民工占比變化

隨著大量農(nóng)村勞動力回流，縣域范圍內(nèi)就近就業(yè)的吸引力增加，脫貧地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐漸具備了勞動力基礎。當下正值培育造就新型職業(yè)農(nóng)民的重要時機，返鄉(xiāng)的務工人員不僅具備一定的開拓創(chuàng)新精神，在外出務工期間也積累了知識、能力、財富，開闊了眼界、提升了格局。這類人群回鄉(xiāng)后能夠作為優(yōu)質(zhì)勞動力參與到農(nóng)村建設中，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來創(chuàng)新活力和動力。因此，關鍵是要將這些人才如何有效吸引到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，同時農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不能僅僅局限在農(nóng)業(yè)一產(chǎn)，而是應當構建一二三產(chǎn)融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)體系，拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條、開創(chuàng)產(chǎn)業(yè)功能，為回鄉(xiāng)勞動力就業(yè)提供更為廣闊的發(fā)展空間。

（二）脫貧縣經(jīng)濟增長迅速，產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化

2017 年以來，黨中央把振興產(chǎn)業(yè)作為推動鄉(xiāng)村振興的重要抓手，不斷夯實脫貧縣經(jīng)濟基礎。脫貧縣以農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為產(chǎn)業(yè)主體類型，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化是縣域經(jīng)濟的發(fā)展道路和方向（于濤，2007）。全國層面來看，2014 年至2020 年間，我國脫貧縣經(jīng)濟增長迅速，全國脫貧縣GDP 增速一直保持7%以上的水平，年平均增速高達9.32%，超出全國縣年平均增速2.13 個百分點（如表1）。分地區(qū)來看，2014 年至2020 年東部脫貧縣GDP 年平均增速為5.92%，與區(qū)域平均水平基本相當；中部脫貧縣GDP 增長快于東部地區(qū)，年平均增速為8.77%，略高于區(qū)域平均水平；西部脫貧縣GDP 增長最快，年平均增速高達10.08%，且高出區(qū)域平均水平1.2 個百分點；東北地區(qū)脫貧縣GDP 增速最慢，年均增速僅為4.31%，但遠好于東北地區(qū)縣年平均-1.08%的增速。從調(diào)研縣的16 個縣數(shù)據(jù)層面來看，受疫情大環(huán)境的影響，2019 年至2020 年間經(jīng)濟增速放緩，其中中部某省份的兩個縣出現(xiàn)接近負5%的經(jīng)濟下降，然而2020 年至2021 年間，經(jīng)濟復蘇明顯，兩縣出現(xiàn)經(jīng)濟反彈，增速高達兩位數(shù)?？傮w來看，西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展要好于其它地區(qū)，增長最為迅速，這與黨的十八大以來脫貧攻堅戰(zhàn)的有效實施是密不可分的。

表1 脫貧縣經(jīng)濟增速情況 單位：%

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)根植于縣域，隨著鄉(xiāng)村振興的不斷推進，脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整優(yōu)化?？傮w來看，脫貧地區(qū)在維持第一產(chǎn)業(yè)總體穩(wěn)定的基礎上，不斷推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，產(chǎn)業(yè)重心由第二產(chǎn)業(yè)逐步向第三產(chǎn)業(yè)轉移。2014 年至2020 年間，全國脫貧地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比在22%至24%之間波動，總體維持穩(wěn)定，平均高出全國4.36 個百分點（如表2）；第二產(chǎn)業(yè)占比大幅降低，由2014 年的38.87%降至28.83%，累計下降10.04 個百分點，平均低于全國5.66 個百分點；第三產(chǎn)業(yè)占比顯著提升，由36.79%提升至2020 年的47.56%，累計上升10.77 個百分點，平均高出全國1.31 個百分點，并在2015 年超過第二產(chǎn)業(yè)成為脫貧地區(qū)第一大產(chǎn)業(yè)。分區(qū)域來看，四大區(qū)域內(nèi)脫貧鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)差異明顯，東部、中部和西部脫貧地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比最高，東北脫貧地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比最高，同時東部脫貧地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比高于第二產(chǎn)業(yè)，中部和西部脫貧地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)高于第一產(chǎn)業(yè)。在趨勢上，除東北地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占比累計上升8.22 個百分點外，其余區(qū)域第一產(chǎn)業(yè)總體保持穩(wěn)定，各區(qū)域產(chǎn)業(yè)重心由第二產(chǎn)業(yè)逐步向第三產(chǎn)業(yè)轉移。從調(diào)研縣產(chǎn)業(yè)結構數(shù)據(jù)層面來看，產(chǎn)業(yè)結構不斷調(diào)整優(yōu)化，第一產(chǎn)業(yè)占比雖有所下降但趨勢不明顯，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的占比略有上升。

表2 脫貧縣產(chǎn)業(yè)結構變化情況 單位：%

（三）扶貧支出力度不斷加大，財政貢獻有所增加

脫貧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎薄弱，推動脫貧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展離不開財政的支持。2014 年以來，我國不斷加大財政扶貧力度，財政扶貧投入由2014 年的699.86 億元增至2020 年的2550.05 億元，增長2.64倍（如圖3）。其中，中央財政扶貧資金投入規(guī)模由2014 年的432.87 億元增長至2020 年的1460.95億元，增長2.38 倍；省級財政扶貧資金投入規(guī)模由2014 年的266.99 億元增長至2020 年的1089.1 億元，增長了3.08 倍。中央財政扶貧資金投入規(guī)模高于省級財政扶貧資金，在脫貧攻堅中發(fā)揮了主導作用。從調(diào)研縣的數(shù)據(jù)情況看，2017 年至2021 年扶貧專項資金中，中央、省、市、縣分別占比為53.3%，29.2%，5.2%，12.3%。從統(tǒng)籌整合資金情況看，財政專項實際統(tǒng)籌整合資金占比66%，其余為其他實際統(tǒng)籌整合資金。同時還有部分定點幫扶和東西協(xié)助資金共同用于扶貧縣涉農(nóng)資金投入。

圖3 2014—2020 年財政扶貧資金投入情況

從財政作用發(fā)揮來看，財政支出對脫貧縣經(jīng)濟增長的貢獻明顯提升（如圖4），脫貧縣財政支出占GDP 比重由2014 年的49.56%增至2020 年的55.86%，累計增加6.3 個百分點。同時，脫貧地區(qū)財政支出對經(jīng)濟增長的貢獻遠高于全國平均水平，2020 年高出全國20.75 個百分點。分區(qū)域來看，西部和東北脫貧地區(qū)財政對經(jīng)濟增長的貢獻均超過一半，西部地區(qū)更是超過三分之二的經(jīng)濟增長由財政支出貢獻；東部和中部脫貧地區(qū)財政支出對經(jīng)濟增長的貢獻接近，超過三分之一。

圖4 2014—2020 年財政扶貧資金投入情況

總體來看，財政為脫貧縣經(jīng)濟增長提供了有力的支撐，在西部脫貧縣尤為明顯，且遠高于全國平均水平。這也側面反映了脫貧縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然薄弱、經(jīng)濟增長缺乏內(nèi)生動力的缺點。

（四）農(nóng)村居民收入增長顯著，城鄉(xiāng)差距有所改善

隨著農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，2014 年至2022 年，全國農(nóng)民人均可支配收入由10489 元增長至20133 元，累計增長91.9%，城鄉(xiāng)居民收入差距由2014 年的2.75 倍降至2022 年的2.45 倍，差距有所縮?。ㄈ绫?）。分區(qū)域看，東部地區(qū)農(nóng)民收入最高但城鄉(xiāng)收入差距也較大，2022 年人均可支配收入達25230 元，較2014 年增長91.3%，城鄉(xiāng)收入差距為2.31 倍，較2014 年有所縮小。中部地區(qū)農(nóng)民收入略低于全國水平，2022 年農(nóng)民人均可支配收入為19088 元，較2014 年增長90.6%；收入差距有所減少，2022 年城鄉(xiāng)收入差距為2.23 倍，較2014 年有所縮小。西部地區(qū)農(nóng)民可支配收入最低但增長最快，由2014 年的8256 元增長至2022 年的16538 元，累計增長100.3%；但城鄉(xiāng)收入差距也最大，2022年城鄉(xiāng)收入差距達2.54 倍，高出全國0.1 倍。東北地區(qū)農(nóng)民收入增速最慢，2022 年農(nóng)民人均可支配收入為18950 元，較2014 年增長75.3%；城鄉(xiāng)收入差距最低，2022 年城鄉(xiāng)收入差距為2.07 倍，較2014年有所縮小。調(diào)研縣域的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)部農(nóng)民可支配收入也發(fā)生了分化。例如，西北地區(qū)某省份的兩個縣收入基數(shù)低，增長也遠遠低于調(diào)研的其他西部縣域。

表3 農(nóng)村居民收入變化情況

三、脫貧縣實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺仍面臨多重制約

脫貧縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的人、財、物、制度、文化、生態(tài)、技術和項目等生產(chǎn)要素，都存在不同程度的短板。為了清晰客觀地認識未來在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)，調(diào)研組對四川、貴州、云南、青海、湖南、湖北、吉林和浙江的16 個縣進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了三點共性問題：

（一）產(chǎn)業(yè)自身：先天發(fā)育不足，后天彌補不夠

一是產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)孕育難。絕大多數(shù)脫貧縣地理位置偏遠、基礎設施薄弱、生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于“老少邊窮”，“靠山吃山、靠水吃水”是對脫貧縣鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活最真實的寫照。受地理環(huán)境因素制約，一些脫貧縣不僅缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎設施，同時還負有保護生態(tài)環(huán)境的特殊職責，使地區(qū)發(fā)展所需的資源進一步受限（張繪，2022a）。以西部脫貧縣為例，自2011 年國家主體生態(tài)功能區(qū)劃分以來，保護生態(tài)環(huán)境成為西部大部分地區(qū)的“主責主業(yè)”，特別是全國納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的818 個縣中，有574 個屬于西部，占到了70%，這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分有限，一些產(chǎn)業(yè)特別是一些可能造成環(huán)境污染的項目根本無法進入，再加上目前綠水青山轉化成金山銀山的基礎還比較薄弱，這使得西部原本就“脆弱”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了更加嚴格的制約，難以培育合適的項目。

二是發(fā)展資金分散，產(chǎn)業(yè)壯大難。脫貧縣的發(fā)展高度依賴財政資金，鄉(xiāng)村振興資金投入相對分散的現(xiàn)象仍然存在，不同領域的資金得不到有效統(tǒng)籌使用，無法形成資金的規(guī)模效益。此外，在扶貧過程中，有些企業(yè)或者項目是用補助資金堆砌起來的，缺乏內(nèi)生動力，難以成大氣候，也更不可能持續(xù)發(fā)展。一方面，上下級政府之間農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域事權與支出責任劃分不清晰。例如，農(nóng)機購置補貼、農(nóng)業(yè)技術推廣、新型農(nóng)民培訓、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設等內(nèi)容作為共同事權，各級政府都在安排資金予以支持，支農(nóng)政策和財政投入存在很大程度的相似性，各個層面的側重點不夠突出。另一方面，部門之間職責劃分不清晰。當前，支農(nóng)事權主要分散在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通、住建、綜合執(zhí)法等部門，同時財政部門內(nèi)部就有農(nóng)業(yè)財務管理、經(jīng)濟建設、投資管理、基層財政管理等多個機構涉及資金管理。由于統(tǒng)籌不夠，導致支農(nóng)事權與支出責任不清、各自為政，支農(nóng)支出重復支持等問題出現(xiàn)。例如，高標準農(nóng)田建設仍涉及自然資源、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門?；鶎迂斦谕七M鄉(xiāng)村振興發(fā)展的過程中，受到體制機制政策等方面的制約較多，有些還涉及其他職能部門，協(xié)同支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展難以落地。

三是政策“一刀切”，產(chǎn)業(yè)保障難。脫貧縣雖然經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，但是各地的資源稟賦和制約因素不一。東北地區(qū)以糧食主產(chǎn)區(qū)為主，負有保障國家糧食安全的重要使命；西南地區(qū)則以山地、林地為主，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且極為分散；西北地區(qū)畜牧業(yè)較多，如青海省有牧區(qū)和農(nóng)區(qū)。不同地區(qū)資源稟賦差異巨大，發(fā)展路徑完全不同，政策不能“一刀切”，而是要根據(jù)不同的地區(qū)特征給予支持，使政策更加精準有效，把有限的資金花好。此外，脫貧攻堅結束后，涉農(nóng)資金需求量大與資金逐年減少之間的矛盾日益凸顯。一些已經(jīng)脫貧的國家級貧困縣地域面積廣、人口分散，涉農(nóng)資金需求量大。例如，調(diào)研中脫貧縣普遍反映，脫貧攻堅結束后，2021 年省級不再切塊下達相關涉農(nóng)專項資金，上級資金向鄉(xiāng)村振興示范縣傾斜，下達到一些脫貧縣的其他部門專項資金逐年減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)費大不如前。黨中央要求脫貧縣五年過渡期內(nèi)主要幫扶政策保持總體穩(wěn)定，但脫貧地區(qū)一些非幫扶名義的資金仍面臨一定程度的縮減，無法有效保障地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈：附加值低產(chǎn)業(yè)鏈短，供產(chǎn)銷銜接不暢通

一是一二三產(chǎn)業(yè)融合“形大于實”，農(nóng)企利益聯(lián)結機制不足。構建農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，是推動鄉(xiāng)村振興的根本途徑。經(jīng)過脫貧攻堅階段國家產(chǎn)業(yè)扶貧政策的大力支持，各脫貧縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有了一定基礎，但產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局仍有待優(yōu)化。脫貧縣多數(shù)產(chǎn)業(yè)扶貧項目重心放在一產(chǎn)，種植結構和經(jīng)營規(guī)模雖有所調(diào)整，但產(chǎn)業(yè)加工鏈短，農(nóng)產(chǎn)品附加值低一直是瓶頸，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合仍需加力推進。例如，云南省2021 年農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比僅為1.9∶1，低于全國2020 年平均水平的2.4∶1，且與《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中2022 年全國預期目標2.5∶1 差距較大。

二是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷銜接不暢，市場體系不完善不健全。脫貧縣大多地理環(huán)境較差，交通物流成本較高、市場化信息不對稱等導致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷銜接不暢，“運不出、賣不掉、價不高”是多數(shù)脫貧地區(qū)面臨的共同困境。近年來，在定點扶貧機制的幫助下，許多貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品依靠政府、企事業(yè)單位等“以購代捐”的“消費扶貧”方式賣出去，一定程度緩解了脫貧地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品市場銷售問題（張繪，2022a）。但長遠來看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的根本前提是要建立產(chǎn)業(yè)自生能力。拋開產(chǎn)業(yè)扶貧政策和“消費扶貧”等因素，脫貧縣產(chǎn)業(yè)在市場中缺乏競爭力。一方面，貧困地區(qū)偏遠的地理位置天然地增加了流通成本。地方政府試圖通過發(fā)展農(nóng)村電商來減少中間流通環(huán)節(jié)，但受制于產(chǎn)業(yè)小、散、弱的特點而無法有效推行。許多調(diào)研地區(qū)受限于產(chǎn)業(yè)規(guī)模小而無法與電商平臺取得合作，“規(guī)模上不去，村民和網(wǎng)上平臺、企業(yè)聯(lián)系，沒有討價還價空間”。另一方面，缺乏產(chǎn)業(yè)相關農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、冷鏈物流不發(fā)達也是導致產(chǎn)銷銜接不暢的一個重要原因。同時，脫貧縣產(chǎn)業(yè)“小、散、弱”是他們的底色，農(nóng)戶缺乏對產(chǎn)品品牌和質(zhì)量的把控，缺乏市場認可度是他們的痛點，這不僅嚴重挫傷了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，而且不利于產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)主體：各類主體銜接不暢，難以帶動共同富裕

長遠來看，只有將產(chǎn)業(yè)的各方主體銜接起來，才能推動縣域產(chǎn)業(yè)振興走出行之有效的一步，同步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民可持續(xù)增收?？h域產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及主體多樣、矛盾重重。不同主體銜接不暢，難以有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

一是村集體收益少、能力弱。近幾年，隨著貧困村消除及農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革等系列政策的深入推進，村集體經(jīng)濟發(fā)展取得了初步成效，但村集體經(jīng)營性收益整體水平偏低。調(diào)研的4520 個村經(jīng)社中，2021 年無經(jīng)營收益的占比為7.21%，經(jīng)營性收益10 萬元以下的占比為31.12%，經(jīng)營性收益50 萬元以下的村經(jīng)社占比為68.31%（張繪，2023c）。村集體在資金籌資、政策解讀、項目謀劃、經(jīng)營管理等各方面能力普遍較弱，以往政府支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金大部分都流向了農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，村集體卻無法通過有效途徑盤活農(nóng)村閑置資金、農(nóng)房、土地等資源而壯大村集體經(jīng)濟。2019 年至2021 年調(diào)研村集體承接競爭類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目政府補助資金僅占政府補助資金總量的14.92%。

二是農(nóng)戶思想僵化、技能不足。受小農(nóng)意識影響，大多數(shù)農(nóng)村居民習慣了靠天吃飯，觀念陳舊，對產(chǎn)業(yè)漠不關心，缺乏長遠意識，適應不了市場經(jīng)濟的新發(fā)展形勢。脫貧縣因經(jīng)濟問題、宅基地分配等多方面因素導致矛盾較多。土地流轉不暢導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)無法規(guī)?；l(fā)展，集體經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱。此外，縣域內(nèi)基本公共服務不足，對人才缺乏吸引力。接受能力強的年輕人大多不愿意回村創(chuàng)業(yè)，許多在村屯實施的產(chǎn)業(yè)項目，缺乏足夠的青壯勞動力和對農(nóng)戶的有力組織和引導，村民的參與度不高。在一些脫貧縣的勞動保障部門網(wǎng)站上可以經(jīng)?？吹揭恍┘寄芘嘤柊嗟耐ㄖ?，但許多培訓課程無法與本地實際有效結合，導致農(nóng)民認為培訓技能不實用。農(nóng)村內(nèi)部沒有建立起良好的人才培養(yǎng)機制和手段，難以從內(nèi)部挖掘創(chuàng)業(yè)人才，進一步制約了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。

三是政府資源錯配、害怕?lián)?。由于政府農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資金項目選擇不當，運營不善，破產(chǎn)倒閉，脫貧群眾失業(yè)有返貧的風險。根據(jù)2021 年審計署對52 個國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣有關資金的審計情況，41 個縣建成的472 個項目效益較差，其中206 個建成后閑置或廢棄，財政資金浪費嚴重。首先，一些縣域政府沒有責任擔當，在引導產(chǎn)業(yè)過程中不敢積極作為，缺乏制度創(chuàng)新的勇氣。例如，針對社會組織助力鄉(xiāng)村振興出臺的獎勵性政策措施不多，實操性不強，僅有授予“模范”等精神類表彰；針對企業(yè)的部分優(yōu)惠政策落實不及時、不到位，特別是稅收優(yōu)惠政策落實不夠順暢。其次，一些地區(qū)長期積累的干群矛盾，群眾對村干部缺乏信任，在村干部動員發(fā)展產(chǎn)業(yè)時不予響應。農(nóng)民和村集體有閑散資金資源缺門路，社會資本有項目有技術有管理能力缺資金資源。對于農(nóng)民和村集體來說，擁有閑散資金（調(diào)研的一些市縣村集體貨幣資金賬面余額高達上百億元）、農(nóng)房、土地承包權及建設用地指標等資源，但缺經(jīng)營管理能力和人才，資源無法得到有效盤活。缺乏將村集體、村民和社會資本有效聯(lián)結以實現(xiàn)項目快速落地的機制。

四是企業(yè)水土不服，糾紛不斷。受疫情和經(jīng)濟大環(huán)境影響，很多非公經(jīng)濟組織發(fā)展舉步維艱，擔當社會責任意愿不強；非農(nóng)企業(yè)對發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)認識和經(jīng)驗不足，認為周期長、風險大、見效慢，投身鄉(xiāng)村振興的熱情不高。部分地區(qū)利用本地的農(nóng)業(yè)生態(tài)、民族文化資源先后吸引了幾批外來資本的投資，無一不是“水土不服”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些公司只注重與縣政府對接，忽視與當?shù)卮甯刹?、村民的通氣和協(xié)商，缺少村干部、群眾理解和支持，集體土地租賃、村民土地流轉受到阻礙，加之在規(guī)劃設計上過于求大求全，致使項目陷入停滯，不僅無法激活本地資源帶動增收，而且造成當?shù)馗扇宏P系緊張。企業(yè)在參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設中，改變土地使用用途，破壞當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境，存在侵犯村民合法權益的行為，導致農(nóng)村土地、房屋和勞動力等資源要素難以有效發(fā)揮作用，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足。

四、政策建議

推動貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，關鍵在于處理好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)民增收之間的關系。農(nóng)民不能僅僅局限為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，而應當是百業(yè)生產(chǎn)者。通過城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)城縣鄉(xiāng)村一體化，打破農(nóng)業(yè)局限于一產(chǎn)的觀念，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合，讓縣域百業(yè)興旺是促進農(nóng)民增收的根本。核心是發(fā)揮集體經(jīng)濟上銜政府政策支持、外接優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資本、內(nèi)促農(nóng)民共享發(fā)展收益的組織優(yōu)勢。搭建鄉(xiāng)村治理信息共建共享平臺，壯大村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟，通過精準施策有效投資，保證財政資金使用安全并提高使用效率，及時果斷實施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項決策，不貽誤時機，又不搞大水漫灌，做到提質(zhì)有方，落地有序。

（一）建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)模式，促進生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)

脫貧縣以及部分地理位置偏僻、交通不便和沒有吃到改革開放紅利的地區(qū)，往往是古村落和生態(tài)資源保存完好的地區(qū)，伴隨著現(xiàn)代交通便利的提升，已有大量在文旅產(chǎn)業(yè)等領域的投資都取得了一定成效（張繪，2023a）。今后在生態(tài)資源富集的脫貧地區(qū)，以綠色發(fā)展為指引，使群眾融入生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，使生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。一是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應，形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。該模式可以以“生態(tài)+村集體+農(nóng)戶”方式為主，如清潔能源開發(fā)、生態(tài)文旅產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)以及延長產(chǎn)業(yè)鏈條等，不僅可以增加農(nóng)民的收入，還可以有效促進當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。在此過程中，充分運用生態(tài)公益就業(yè)，繼續(xù)吸納當?shù)厝罕姀氖律鷳B(tài)公益類工作，實現(xiàn)生態(tài)效益、勞動價值與經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。二是伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，人口向城市積聚，鄉(xiāng)村治理需要圍繞不同類型的縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準施策。

考慮到伴隨著未來城鎮(zhèn)化的推進和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一些行政村會逐漸消失，需要運用精準思維。一方面，不同類型的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務投入、鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理要根據(jù)各地不同的資源稟賦條件，分類實施對策、分類指導引導，避免政策一刀切，通過精準施策，以避免出現(xiàn)過度投入、無效投入，導致財政資金、生態(tài)資源的浪費。另一方面，將生態(tài)文明理念貫穿到新型城鎮(zhèn)化建設進程，著力推進綠色、循環(huán)和低碳發(fā)展。最后，相對貧困地區(qū)在承接發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移的過程中，應依據(jù)自身資源要素稟賦有選擇地引進適宜自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

（二）發(fā)揮集體經(jīng)濟的組織協(xié)調(diào)作用，促進各類主體有效融合

產(chǎn)業(yè)扶貧的根本是要解決農(nóng)業(yè)小農(nóng)生產(chǎn)方式和全國統(tǒng)一大市場的有效銜接的問題，使農(nóng)村農(nóng)業(yè)真正融入國內(nèi)國際大循環(huán)。一是積極發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民組織協(xié)調(diào)的先天優(yōu)勢，推動村民形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展共識，整合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資源，推動生產(chǎn)經(jīng)營組織化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。二是發(fā)揮集體經(jīng)濟的規(guī)模優(yōu)勢，依托規(guī)?；募w經(jīng)濟提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目的總體效益，從而吸引更多產(chǎn)業(yè)資本參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是發(fā)揮財政支持作用，政府財政支持要更多地圍繞集體經(jīng)濟創(chuàng)新組織模式來加大支持力度，使農(nóng)民既能作為個體勞動者參與項目的日常工作，也能作為集體經(jīng)濟的股東參與項目分紅。以集體經(jīng)濟為核心，推動形成“國家財政支持+集體經(jīng)濟統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+ 產(chǎn)業(yè)資本愿意參與+ 農(nóng)民共享發(fā)展”的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（三）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，完善法人治理結構

產(chǎn)權制度不完善是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的有效推進，集體產(chǎn)權得到了一定程度的保護，接下來要大力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)高效運營。具體而言，一是構建完善集體經(jīng)濟組織，依托農(nóng)村集體資產(chǎn)構建集體所有的股份制公司，打破以往農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村行政組織不分造成的集體資產(chǎn)低效運營的局面。二是依托集體所有的股份公司打造現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)的法人治理結構，引進熟悉農(nóng)村相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀人才，創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織管理運營模式，真正激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。三是加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的不斷發(fā)展壯大，對集體資產(chǎn)的監(jiān)管也應逐步加強，建議建立健全集體經(jīng)濟組織負責人任期和離任審計制度，定期開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計，避免集體資產(chǎn)流失。

（四）加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎設施建設，增強產(chǎn)業(yè)競爭力

加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎設施建設需要圍繞完善和加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)力，不斷健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系。一是加強農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流體系建設，依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)打造區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品流通中心，提高農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流能力。二是進一步縮減農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)，依靠農(nóng)產(chǎn)品數(shù)字化打破農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融入國內(nèi)大循環(huán)的市場壁壘，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)收益水平。三是推動縣域范圍內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)品牌和產(chǎn)品標準化建設，結合當前比較熱的預制菜產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈延伸和品質(zhì)升級，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。

（五）創(chuàng)新財政資金支持方式，產(chǎn)業(yè)培植與完善鄉(xiāng)村治理結合

積極轉變政府鄉(xiāng)村振興有關資金的支持方式。一是改變政府從選項目、投項目、管項目的一條龍支持方式，更多通過設立產(chǎn)業(yè)基金的方式支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)和合作社等承接基金投資形成的權益份額。二是依托財政資金幫助村集體建立本地專門的投資公司，專注于為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展招商引資，在發(fā)揮帶動社會資本參與鄉(xiāng)村振興的同時，使農(nóng)村集體享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利。三是適當擴大財政資金的適用范圍，在保障各類基本支出的情況下允許一級政府在各類用途間進行適當調(diào)節(jié)，擴大有效投資，最大限度提升財政資金使用效率。四是考慮縣域產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展依賴鄉(xiāng)賢能人，應尊重農(nóng)民和發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主動性。有效發(fā)揮財政資金撬動作用，政府一方面要為回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件，另一方面在財政資金使用上允許鄉(xiāng)賢能人積極試錯?？h域政府要把貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)培植與完善基層鄉(xiāng)村治理結合起來，進一步理順政府、企業(yè)、農(nóng)村基層組織和農(nóng)民的關系。

（六）激發(fā)縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展活力，實現(xiàn)勤勞創(chuàng)新致富

共同富裕要靠勤勞智慧來創(chuàng)造，只有人人參與、人人努力，才能真正實現(xiàn)人人共富。一是提升縣域基本公共服務水平，特別是針對教育、就業(yè)技能培訓、醫(yī)療、社保等與人力資本積累等相關領域的保障力度，實現(xiàn)基本公共服務優(yōu)質(zhì)均衡，解決縣域人群后顧之憂才能激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的內(nèi)生動力，才能依靠他們勤勞的雙手致富。二是通過產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級達到高質(zhì)量發(fā)展的目標，需要充分發(fā)揮新技術、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式的作用，在實現(xiàn)有效投資和多元投入的基礎上，加大新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、新型集體經(jīng)濟、新型商業(yè)模式的培育開發(fā)力度，加大數(shù)字鄉(xiāng)村建設力度，幫助脫貧縣實現(xiàn)跨越式發(fā)展。三是縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展要跳出“行政邊界”，基于區(qū)域發(fā)展空間謀求發(fā)展，基于產(chǎn)區(qū)的概念，集中財力物力重點發(fā)展有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。在技術層面，通過承接產(chǎn)業(yè)轉移與引導農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相結合，激發(fā)縣域發(fā)展活力，合理處理招商引資和本土企業(yè)發(fā)展關系，增強縣域產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動力。在制度層面，進一步推動省以下管理體制改革，在尊重市場機制的基礎上推動縣域體制機制創(chuàng)新。