張新陽

摘?要：榆林芹菜案引發(fā)了社會公眾層面和市場監(jiān)管執(zhí)法者的廣泛爭議，對該爭議進行分析，市場監(jiān)管部門的過重處罰不符合《行政處罰法》的“過罰相當”原則，其成因是執(zhí)法不當而并非是立法上的缺陷，對《行政處罰法》的綜合運用是解決該問題的有效途徑。

關鍵詞：過罰相當；食品安全監(jiān)管；行政處罰法；食品安全法

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.045

1?案例的切分

1.1?基本案情

2018年10月，監(jiān)管部門抽檢時發(fā)現(xiàn)羅某店內銷售的芹菜抽樣2斤不合格，實測值0.11mg/kg，違反了《食品安全國家標準食品中農藥最大殘留限量》規(guī)定。經市場監(jiān)管部門的調查，共有7斤芹菜存在著超標的問題，其中有5斤芹菜已經銷售，涉案的違法所得20元人民幣。此外，該店不能夠提供貨物來源的證明并說明相關情況，因此，羅某并沒有履行相應進貨查驗義務，不符合相關免罰規(guī)定。由此，該店被市場監(jiān)管部門認定違反了《食品安全法》相關規(guī)定，給予6.6萬元人民幣的行政處罰。

一審法院認為市監(jiān)管部門作出的處罰結果合法、處罰的幅度也不存在不當，于是判決駁回了原告的訴訟請求。原告不服，提起上訴。二審法院維持了一審法院駁回原告訴訟請求的判決。

事后，該案件的社會輿論持續(xù)發(fā)酵引起了國務院督察組的注意，2022年8月底，經國務院大督查查辦，榆林芹菜案被指為“處罰過當”。

1.2?相關爭議的歸納

1.2.1?社會公眾的反映

從社會公眾層面上看，大多對羅某持有同情態(tài)度，認為糧油店屬于小本經營，貨物價值與違法所得都比較少且當前也沒有觀察到明顯的危害后果的前提下，卻遭受到了“天價”罰款，市場監(jiān)管人員的行為只考慮力度，屬于過罰不當，督察組的行為是為民發(fā)聲，合法合理。還有一部分觀點認為，“榆林芹菜案”芹菜確實存在著使用農藥——“毒死蜱”超標的問題，這是符合基本事實的，執(zhí)法人員的處罰行為是依法作出，并無不當。

1.2.2?市場監(jiān)管系統(tǒng)的兩種觀點

對于督察組的處理結果，市場監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)有著兩種聲音，一種觀點認為“榆林芹菜案”所暴露出來的是立法的缺失，《食品安全法》規(guī)定的最低的起罰點是5萬元，即使適用從輕、減輕的情節(jié)，能夠減少的處罰金額也極其有限。此外，在沒有法定依據(jù)的情況下貿然給予很低的處罰，可能會引發(fā)失職瀆職的問題，這是有前車之鑒的。最高檢曾經通報危害食品安全犯罪典型案例中“河北張家口不合格燕麥片瀆職案”，后面的典型意義這樣寫道：“應當處罰而未處罰的金額會被計算為瀆職所造成的損失。另一種觀點則贊同督導組的做法，認為執(zhí)法本身存在著違反“過罰不當”的問題。

2?對食品安全監(jiān)管執(zhí)法案件引發(fā)爭議的分析

2.1?爭議的直觀反映——不符合公眾常識

國務院督導組質問，僅幾十塊錢的案值，罰幾萬塊的處罰是否相當。市場監(jiān)督管理局回答，不相當。國務院督查組表示，執(zhí)法不能夠只講求力度，市場監(jiān)管部門在維護好市場秩序的同時，也要為小微主體營造良好的生存環(huán)境。這在一定程度上回應了公眾的質疑。

該案件引發(fā)的爭議最直觀的反映就是與社會公眾的常識不相符合。按照公眾常識，糧油店這類個體，本身就存在著經營成本高、利潤小等特點，也更能理解這6萬元罰款對其經營造成的負擔。此外，從該案來看，對涉案案值僅20元人民幣，但是遭致的罰款數(shù)額卻高達6萬元人民幣，案值與罰款數(shù)額上的不相當也正是對該案的社會爭議焦點所在。

2.2?爭議隱含的矛盾——違反過罰相當，但是“依法作出”

督導組的介入，市場執(zhí)法部門的積極改正，公眾情緒的平息，看似一切問題都得到了解決，但是，這將背后隱含的矛盾暴露了出來，即執(zhí)法者確實是依據(jù)《食品安全法》作出的處罰。

社會公眾所討論的過罰相當，在《行政處罰法》上被稱為過罰相當原則，該法第5條第2款規(guī)定，行政處罰的設定和實施，應當以事實作為依據(jù)，同時也要與違法行為的事實、情節(jié)和社會危害程度相當。此外，該法的其他規(guī)定也體現(xiàn)了過罰相當原則，例如第33條規(guī)定了不予行政處罰的條件。在過罰相當原則的要求之下，市場監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中，應當考慮到實施的處罰行為同行為人的主觀過錯、違法行為所造成的后果相當。具體要求是：對違法的事實、性質、情節(jié)以及社會危害性程度等要素進行充分考量之后作出必要、適當?shù)男姓幜P。在本案中，從主觀過錯上看，羅某作為小商販沒有能力采購專門的檢驗設備，自身不具有對殘留物超標等違法事實認知的可能。同時所售芹菜并未造成食品安全事故，社會危害程度低，此外，本案涉案金額僅為20元人民幣，扣除必要成本后實際違法獲利在10元人民幣以內。但是，市場監(jiān)管部門并未在執(zhí)法中對這些因素進行充分的考量。

對輕微的違法行為適用對損益更低的處罰也是過罰相當原則的要求，我國《行政處罰法》規(guī)定，警告和通報批評屬于申誡罰，罰款屬于財產罰，申誡罰屬于針對相對人精神的處罰，目的在于引起相對人的警戒，防止其再犯，并不涉及對實體權利的處分。因此，相較于罰款而言，警告和通報批評對相對人的損害更小，監(jiān)管主體完全能夠按照過罰相當原則更為靈活地作出諸如警告這類較輕的處罰決定。市場監(jiān)管部門過重的處罰，同過罰相當?shù)囊笙嚆！?/p>

那么，根據(jù)以上的分析，是否就可以簡單地得出如下結論：如果執(zhí)法者在執(zhí)法過程中考慮到社會的一般常識和可接受性，同時對具體案件中具體情節(jié)考慮得當就萬事大吉？實際上，本案的另一個問題就在于，行政執(zhí)法人員對于違法行為的處罰是依據(jù)法律的規(guī)定作出的決定。執(zhí)法者認為6.6萬元人民幣的罰款已經是從輕處罰，而《食品安全法》當中并沒有可以減輕處罰的法律規(guī)定。在地方上，部分食品安全執(zhí)法人員認為，正是《食品安全法》過高的處罰起點使得基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中陷入兩難境地。

如此看來，本案案件的癥結似乎是由于《食品安全法》有關的高額罰款規(guī)定。

2.3?爭議的成因分析——執(zhí)法不當，而非立法缺失

本案涉及的高額罰款的源于《食品安全法》2015年的大修，相較于舊法，2015年的《食品安全法》的條文數(shù)目從原來的104條擴充至154條，并在內容上作出了多處重大修改，以“高壓”手段打擊各類安全違規(guī)違法行為，被稱為“史上最嚴”的食品安全法?！八膫€最嚴”體現(xiàn)了本次修法的力度，也體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的執(zhí)法力度。

那么“史上最嚴”的食品安全法是否不夠妥當？相反，2015年修法針對的是當時我國食品安全問題頻發(fā)的社會問題，從2008年的三鹿奶粉事件到2014年的上海福喜事件，以及各地不斷曝光的嬰幼兒食品質量等問題，為了保障人民的身體健康和生命安全，本次修法采取了“重典治亂”的思路，用最嚴的執(zhí)法力度震懾不法分子，消除食品安全的社會亂象，切實維護群眾利益?？梢姡?015年《食品安全法》確實是在特殊時期實現(xiàn)了對人民群眾生命健康權最大程度的保障。榆林芹菜案中所涉及的農藥是國家明令禁止的農藥，必須采取嚴格的立場，但應當注意的是，這種最為嚴格的立場主要體現(xiàn)在對食品的生產過程的控制和對食品安全風險的預防，并非是在基層執(zhí)法中對于小攤小販的幾捆芹菜中找到了相關的物質就立即給予嚴厲的處罰。針對“最嚴《食品安全法》頒布后所產生的罰則較重等問題，有關部門通過總結以往經驗，出臺了一系列的政策并制定了一系列規(guī)范性文件進而形成了以《行政處罰法》和《食品安全法》為中心，有關政策和規(guī)范性為輔的食品安全執(zhí)法監(jiān)管規(guī)范體系。由此可見，當前我國食品安全執(zhí)法監(jiān)管相關立法設計已經比較完備。

因此，榆林芹菜案中，執(zhí)法人員處以6.6萬元人民幣罰款的行為是對《食品安全法》的僵化適用，沒有考慮到了在《食品安全法》未對減輕處罰情形作出規(guī)定之時存在著對其他規(guī)則適用的可能?？梢姡纭安⒎遣辉笢p輕，只是沒有規(guī)定”這樣理由不能夠成立，爭議的成因來自于執(zhí)法不當而并非是立法的缺陷。

3?解決路徑——綜合運用《行政處罰法》

3.1?行政執(zhí)法中綜合運用《行政處罰法》的政策支持

如上文所述，在2015年《食品安全法》修訂之后的一段時間內，相關部門就注意到了基層執(zhí)法中出現(xiàn)的“處罰重、執(zhí)行難”的問題。為此，相關部門出臺了一系列的規(guī)范性文件，這些文件均提出應當依托于《行政處罰法》的有關內容，對執(zhí)法過程中存在的輕違重罰的矛盾進行調和，為綜合運用《行政處罰法》的有關規(guī)定提供了政策上的支持。

如2016年食品藥品監(jiān)管總局辦公廳發(fā)布的《總局辦公廳關于食品安全行政處罰法律適用有關事項的通知》第3條指出，各級食品藥品監(jiān)督管理部門在行政執(zhí)法中，可以按照《行政處罰法》中從輕、減輕及不予處罰的規(guī)定執(zhí)行。

3.2?行政執(zhí)法中綜合運用《行政處罰法》的理論基礎

行政法基本原則是指導和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導、規(guī)范行政行為的實施和爭議的處理的基礎性規(guī)范。在行政執(zhí)法中適用法律原則能夠克服成文法所具有的不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性。在執(zhí)法過程中運用法律原則，是行政執(zhí)法的應然之義。

然而，直接在個案中的適用原則可能導致一些爭議，如在經典案例——“田永訴北京科技大學案”中，法院在本案中適用了法律原則。此外，該案的另一重要意義在于其被《最高人民法院公報》公布，有的學者認為《最高人民法院公報》上發(fā)布的判例，實質上具有先例約束力。然而，我國并沒有關于可以直接援引《最高人民法院公報》進行裁判的明確規(guī)定，因此，直接適用原則進行裁判在司法上不具有明確的效力，更不具備在行政執(zhí)法領域中對適用規(guī)則近似甚至同等的效力。但是，綜合運用《行政處罰法》能夠避開這一爭論。原因在于，綜合運用《行政處罰法》是發(fā)揮出原則對于規(guī)則的統(tǒng)領作用，為找尋規(guī)則提供指引，在不同成文法相抵觸的前提下實現(xiàn)個案正義。

但是，就本案而言，適用《行政處罰法》仍有可能產生爭議，即市場監(jiān)管部門適用的《食品安全法》與《行政處罰法》之間就免于處罰的規(guī)定并不一致。那么，應當如何處理二者之間的關系。為此，應當優(yōu)先適用《行政處罰法》的有關規(guī)定，理由是《行政處罰法》作為基礎性法律，同別的法律之間的關系不能夠僅僅按照特別法優(yōu)于一般法的適用規(guī)則，不然，《行政處罰法》的優(yōu)先適用的地位將不復存在。

它和別的法律之間的關系不能簡單地適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，否則，《行政處罰法》優(yōu)先適用的地位可能會被架空。那么，《行政處罰法》為何具有優(yōu)先地位？首先，從《行政處罰法》制定的初衷來看，《行政處罰法》的制定是為了改善行政立法與執(zhí)法過程中存在的“五亂”的狀況，因此，優(yōu)先適用該法與制度設計的最初目標相一致，從法律條文上看，該法第3條規(guī)定，設定與實施行政處罰適用本法，體現(xiàn)了該法對行政處罰的設定與實施的優(yōu)先地位。從內容上看，《行政處罰法》是對行政處罰設定和實施的一般性規(guī)定，而《食品安全法》中有關行政處罰的規(guī)定是對《行政處罰法》在食品安全領域的細化，當然要受到它的規(guī)范。

3.3?行政執(zhí)法中綜合運用《行政處罰法》的具體步驟

行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應當先運用《行政處罰法》進行評價，包括以下步驟：第一步是確定“是否罰”，應當根據(jù)《行政處罰法》的第33條判斷相對人的行為是否具有不予處罰的情形；如果需要處罰，則進行到第二步，確定“處罰輕與重”的問題，應當根據(jù)《行政處罰法》第30、31、32條判斷相對人是否存在從輕或者減輕處罰的情形；第三步，確定“罰多少”，即在第二個步驟的基礎上，依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，確定對相對人的處罰數(shù)額。

在本案中，基層執(zhí)法人員沒有優(yōu)先適用《行政處罰法》，而直接適用了《食品安全法》第136條規(guī)定，認為相對人不符合免于處罰的情形，導致了處罰結果畸重。正確的步驟是執(zhí)法人員應當先依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，考量羅某的行為是否存在違法行為輕微并及時改正且并未造成危害后果的情形，如果屬于，則應當對羅某作出免予處罰的決定，如果不屬于，則依據(jù)《行為處罰法》的規(guī)定，考量羅某是否存在從輕處罰的情形，最后，依據(jù)《食品安全法》對罰款數(shù)額的規(guī)定進行處罰。

3.4?關于執(zhí)法人員擔心的“瀆職”問題

上述分析可知，食品安全執(zhí)法中存在的“過罰不當”的問題可以通過對《行政處罰法》中有關原則和規(guī)則的適用加以解決。但是，本案中相反結果的出現(xiàn)，一方面是由于基層執(zhí)法人員對《食品安全法》僵化的理解適用所致，另一方面是基于自身可能會遭受追責問責問題的擔憂。我國《食品安全法》第145條規(guī)定了執(zhí)法人員的法律責任，這也使得基層安全執(zhí)法人員在依法過程中產生了疑問，是否屬于不履行法定職責的情形？由上文的分析，我們可以知道，在本案中減輕或者不予處罰，是存在法律依據(jù)的，不存在不履行法定職責的問題，相反，綜合考慮案件的具體情節(jié)不但是執(zhí)法人員依法履行職責的體現(xiàn)，更是對其自身具有的較高的執(zhí)法能力的彰顯。只有那些未對案件的具體情節(jié)進行綜合考量導致的“該輕不輕，該重不重”的處罰才有被問責的風險。

4?結語

本文以“榆林芹菜案”為切入點，對食品安全監(jiān)管執(zhí)法過程中存在的輕違重罰問題進行了分析，認為執(zhí)法人員沒有做到對《行政處罰法》和《食品安全法》二者之間關系的綜合理解與適用，導致了出現(xiàn)了“過罰不當”的結果，并非是立法的缺位。因此，市場監(jiān)管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應當正確理解《行政處罰法》作為基礎性法律同其他法律之間關系，明確《行政處罰法》的優(yōu)先適用地位。在發(fā)揮《食品安全法》的“四個最嚴”在食品安全領域的震懾不法的作用的同時，在食品安全監(jiān)管執(zhí)法中做到“過罰相當”。

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