摘要

食品安全監(jiān)管本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)管理工作。食品安全風(fēng)險(xiǎn)鏈條復(fù)雜，涉及食品原料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸儲(chǔ)存、餐飲食用以及監(jiān)管執(zhí)法等全鏈條，涵蓋原料風(fēng)險(xiǎn)、工藝風(fēng)險(xiǎn)、行為風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)等各領(lǐng)域。當(dāng)前國(guó)際和國(guó)內(nèi)關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的研究較少，更多集中在數(shù)量安全和質(zhì)量安全方面研究食品安全指數(shù)，缺少對(duì)食品綜合風(fēng)險(xiǎn)的量化指標(biāo)體系。本研究以習(xí)近平總書記提出的總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，引入食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“本源風(fēng)險(xiǎn)”和農(nóng)業(yè)投入品、環(huán)境影響等“連帶風(fēng)險(xiǎn)”，從宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)環(huán)境等方面提出風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成元素、影響因素和應(yīng)用場(chǎng)景，搭建包含4個(gè)一級(jí)和13個(gè)二級(jí)指標(biāo)的食品安全綜合風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（FSRI）模型，為加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供量化支撐。

關(guān)鍵詞

食品安全 風(fēng)險(xiǎn)指數(shù) 監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)

█ The Recommendation for the Design and Application of Comprehensive Food Safety Risk Quantification Indicators

FENG Jun/The Development Research Center of the State Administration for Market Regulation

Abstract

Food safety regulation is fundamentally a process of risk management. Food safety chain is complex， correspondingly，food safe risk encompasses various types， including all risks from material suplying，processing，behavio r，environment and cognition. Currently， researches on food safety risk predominantly focus on food safe \"inside\" instead of \"outside\". This study introduces the “inherent risks” in food safety during production and operation， as well as the“associated risks” arising from agricultural inputs and environmental impacts.This study constructs a comprehensive Food Safety Risk Indicator （FSRI） model，which presents risk components， influencing factors and application scenarios from the perspectives of macroeconomics， industrial development and the social environment. FSRI model comprises four primary and twelve secondary indicators， which aims to establish a solid quantitative foundation for enhancing the food safety risks management.

Key words

food safety， risk index， monitoring and evaluation

1 食品安全綜合風(fēng)險(xiǎn)的研究綜述

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書記創(chuàng)造性提出總體國(guó)家安全觀，提出“四個(gè)最嚴(yán)”要求，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)從“農(nóng)田到餐桌”全過程食品安全工作，嚴(yán)防、嚴(yán)管、嚴(yán)控食品安全風(fēng)險(xiǎn)[1]；強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)食品安全預(yù)測(cè)預(yù)警，及早發(fā)現(xiàn)苗頭，及早處置[2]；要求綜合分析風(fēng)險(xiǎn)因素，提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測(cè)、防范能力[3]等。這些重要指示批示為做好食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

從20世紀(jì)30年代開始，特別是伴隨工業(yè)化大生產(chǎn)，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的研究和實(shí)踐不斷深化。Snider提出風(fēng)險(xiǎn)管理概念并得到廣泛認(rèn)可，Kasperson提出社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)放大框架，有學(xué)者認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”是風(fēng)險(xiǎn)信息源在社會(huì)、個(gè)體、環(huán)境等多因素作用下形成的結(jié)果[4]；有學(xué)者提出風(fēng)險(xiǎn)場(chǎng)域，即風(fēng)險(xiǎn)事件醞釀、暴發(fā)與發(fā)展的運(yùn)作空間，具有物理場(chǎng)和心理場(chǎng)的劃分[5]。風(fēng)險(xiǎn)具有客觀存在與主觀構(gòu)建的二重性，客觀存在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)傷害的物理特征，主觀構(gòu)建指由人的觀念或行為造成的不確定性[6]，風(fēng)險(xiǎn)可以分為自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、政策或決定風(fēng)險(xiǎn)，以及個(gè)人造成的風(fēng)險(xiǎn)[7]，食品安全風(fēng)險(xiǎn)可劃分為自然性和人源性兩個(gè)基本類型[8]。有學(xué)者認(rèn)為目前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)已由傳統(tǒng)的自然因素直接導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，拓展為社會(huì)行為直接或間接導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)[9]。綜上，伴隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)形態(tài)的巨大變化，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)演化劇烈波動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)來源多元化、表現(xiàn)多樣化，既包括自然因素風(fēng)險(xiǎn)，也包括公眾行為風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)認(rèn)知引起的感知風(fēng)險(xiǎn)。

目前，關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的研究和實(shí)踐不多。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫編制發(fā)布“Global Food Security Index”年度報(bào)告，包括食品價(jià)格承受力、食品供應(yīng)能力、質(zhì)量安全保障能力等3方面27個(gè)定性和定量指標(biāo)，主要反映的是市場(chǎng)供給狀況；國(guó)際食品法典委員會(huì) （CAC） 和世界衛(wèi)生組織 （WHO） 構(gòu)建食品安全指數(shù)（IFS），主要反映食品安全危害物暴露的微觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。羅云波團(tuán)隊(duì)從“食品消費(fèi)安全狀況、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全狀況、食品安全監(jiān)管狀況”三個(gè)層級(jí)構(gòu)建食品安全指標(biāo)[10]，主要反映監(jiān)管能力。還有學(xué)者提出“食品質(zhì)量監(jiān)測(cè)（合格率）、不安全因素（不合格狀況）、安全因素（行政行為）”構(gòu)成的食品安全指數(shù)（胡萍，2017） ，有的提出“食品行業(yè)誠(chéng)信指數(shù)”（弓耀忠，2019），有的提出食品的不合格率、食物中毒事故的受害人數(shù) （病死人數(shù)）、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全狀況、政府行政能力等風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)（張靜嫻，2018），但在綜合性方面存在一定局限。政府層面，有北京市季度性食品安全信用指數(shù)、杭州市食品安全狀況、上海市季度性食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)情況等，基本是基于食品安全抽檢結(jié)果。因此，建立涵蓋多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)、多因素的食品安全綜合風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，提供反映食品安全風(fēng)險(xiǎn)的“晴雨表”，對(duì)于加強(qiáng)食品安全綜合治理具有重要性和必要性。

2 食品安全綜合風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的構(gòu)建

建議從宏觀數(shù)據(jù)著手，按照食品安全的風(fēng)險(xiǎn)與宏觀經(jīng)濟(jì)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)狀況，以及社會(huì)因素的關(guān)聯(lián)程度，根據(jù)層次分析法建立4個(gè)一級(jí)和13個(gè)二級(jí)食品安全綜合風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)（見表1）。

2.1 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。主要包括生物性、化學(xué)性和物理性三類，包括過失而為和有意而為[8]，與原料供應(yīng)情況、食品工藝改進(jìn)情況、企業(yè)規(guī)模和自動(dòng)化程度等具有較強(qiáng)相關(guān)性。二級(jí)指標(biāo)包括農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比值、規(guī)上食品企業(yè)年度增長(zhǎng)率2個(gè)指標(biāo)。比如，2022年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比為2.52∶1[11]，發(fā)達(dá)國(guó)家一般在3.5∶1左右，這個(gè)比值的提升與食品安全風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

2.2 行為風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。主要反映食品生產(chǎn)加工、儲(chǔ)存、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)的人為風(fēng)險(xiǎn)因素，既包括食品質(zhì)量安全管理、操作規(guī)范等經(jīng)營(yíng)主體的行為因素，也包括監(jiān)管部門的行為因素。二級(jí)指標(biāo)包括食品許可變化量在獲得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的主體數(shù)量的占比、兩個(gè)責(zé)任中D級(jí)主體數(shù)量在實(shí)際主體數(shù)量的占比、新頒布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量增長(zhǎng)率、獲得食品安全管理體系和HACCP認(rèn)證證書數(shù)量增長(zhǎng)率、當(dāng)?shù)貑挝皇称沸袠I(yè)工業(yè)產(chǎn)值中食品安全抽檢不合格食品批次數(shù)量比等5個(gè)指標(biāo)。比如，在食品安全屬地管理責(zé)任中，發(fā)揮村和社區(qū)干部作用，將所有在營(yíng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體都納入監(jiān)管范圍，既管“合法”又管“非法”，可大幅降低小微主體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。又如，某個(gè)區(qū)域獲得質(zhì)量獎(jiǎng)、HACCP認(rèn)證的食品企業(yè)數(shù)量情況，體現(xiàn)的是標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和企業(yè)管理風(fēng)險(xiǎn)能力。我國(guó)獲得中國(guó)質(zhì)量獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)的食品企業(yè)占比不足5%，暴露出質(zhì)量安全方面的差距。再如，對(duì)食品安全抽檢不合格食品批次與當(dāng)?shù)厥称沸袠I(yè)營(yíng)業(yè)收入1進(jìn)行對(duì)比，兩者離散性越強(qiáng)，說明單位食品產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出中生產(chǎn)的不合格食品越少，一定程度上顯示出當(dāng)?shù)厥称钒踩L(fēng)險(xiǎn)低。

2.3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。主要反映農(nóng)業(yè)投入品、蟲鼠危害等對(duì)食品安全的影響。二級(jí)指標(biāo)包括區(qū)域嚙齒動(dòng)物和蚊蠅等有害生物本底變化數(shù)，單位糧食產(chǎn)量中農(nóng)業(yè)投入品（農(nóng)藥、獸藥）年度使用量，單位食品工業(yè)營(yíng)業(yè)收入中食品添加劑年度銷售量3個(gè)指標(biāo)。比如，餐飲業(yè)的鼠患一定程度上是由周邊環(huán)境鼠類本底數(shù)量高引起的。再如，目前我國(guó)抽檢不合格食品中，農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)是最主要的不合格因素，占比高達(dá)30%以上2，通過農(nóng)業(yè)投入品的年度變化，也可以預(yù)測(cè)食品農(nóng)殘、獸殘的安全風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。突發(fā)的食品安全事件經(jīng)社會(huì)傳播機(jī)制與個(gè)體心理機(jī)制相互作用，風(fēng)險(xiǎn)傷害逐步放大，進(jìn)而影響公眾風(fēng)險(xiǎn)感知并導(dǎo)致不良后果[12]，體現(xiàn)了社會(huì)因素對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的影響。二級(jí)指標(biāo)包括不合格食品召回?cái)?shù)量批次增長(zhǎng)率、查辦食品安全案件增長(zhǎng)率、食品安全輿情增長(zhǎng)率等3個(gè)指標(biāo)。比如，監(jiān)管部門立案處罰的食品安全違法案件越多、召回不合格食品批次數(shù)量越多，公眾感知放大的風(fēng)險(xiǎn)越低。

3 指標(biāo)的應(yīng)用

設(shè)立食品安全綜合風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的量化描述和定量分析，可用于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警，并參與食品安全區(qū)域性、行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的宏觀評(píng)價(jià)。

一是監(jiān)測(cè)性。食品安全監(jiān)管本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)管理工作。通過綜合性風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，宏觀分析各類風(fēng)險(xiǎn)因子的影響程度，可監(jiān)測(cè)一定區(qū)域、一定行業(yè)、一定時(shí)限內(nèi)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的變化情況，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供支持。

二是預(yù)警性。食品安全鏈條長(zhǎng)，從原料到餐桌具有一定的“滯后效應(yīng)”，通過對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)分析，可以提前預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，未雨綢繆，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)處置的針對(duì)性。

三是指導(dǎo)性。指標(biāo)的所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自不同政府部門，更加體現(xiàn)食品安全的行業(yè)管理責(zé)任，促進(jìn)行業(yè)管理與市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)同配合。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析研判，推動(dòng)相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，適時(shí)調(diào)整監(jiān)管的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)品類，提高監(jiān)管效能。

四是評(píng)價(jià)性。在食品安全考核、食品安全示范城市創(chuàng)建中，通過對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的量化分析，可以更直觀反映食品安全總體狀況，明確食品安全工作的改進(jìn)方向。█

參考文獻(xiàn)

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1 根據(jù)GB/T 4754—2017《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》計(jì)算工業(yè)類中農(nóng)副食品加工業(yè)，食品制造業(yè)，酒、飲料和精制茶制造業(yè)的營(yíng)業(yè)收入之和，作為當(dāng)?shù)厥称饭I(yè)產(chǎn)值。數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及各地統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年鑒2020。

2 數(shù)據(jù)來源：國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局.http：//www.samr.gov.cn/spcjs/yjjl/sphz/202106/t20210608_330396.html。

1根據(jù)GB/T 4754—2017《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》計(jì)算工業(yè)類中農(nóng)副食品加工業(yè)，食品制造業(yè)，酒、飲料和精制茶制造業(yè)的營(yíng)業(yè)收入之和，作為當(dāng)?shù)厥称饭I(yè)產(chǎn)值。