馮玉軍

引 言

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是新時(shí)代我國(guó)立法制度的嶄新創(chuàng)造，它站在人民群眾和國(guó)家立法機(jī)關(guān)之間，被形象地稱為國(guó)家立法“直通車”，把人民群眾“原汁原味”的立法意見(jiàn)直接反饋給國(guó)家立法機(jī)關(guān)，是我國(guó)人民當(dāng)家作主的生動(dòng)體現(xiàn)。這項(xiàng)制度源起于2002年7月甘肅省人大常委會(huì)法工委將臨洮縣人大常委會(huì)確立為首批地方立法聯(lián)系點(diǎn)，在實(shí)踐中得到中央和全國(guó)人大常委會(huì)的高度認(rèn)可，變成一項(xiàng)國(guó)家性制度。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的戰(zhàn)略舉措。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將上海市虹橋街道辦事處、甘肅省臨洮縣人大常委會(huì)、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)、湖北省襄陽(yáng)市人大常委會(huì)等4個(gè)地方單位，設(shè)為首批試點(diǎn)單位。自此，一種全新的、立足基層人民群眾直接參與國(guó)家立法的民主立法形式應(yīng)運(yùn)而生。(1)《基層立法聯(lián)系點(diǎn)不斷擴(kuò)大數(shù)量生動(dòng)踐行發(fā)展全過(guò)程人民民主》，載中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)，https：//cn.chinadaily.com.cn/a/202111/02/WS6180d237a3107be4979f610e.html，2021年11月2日訪問(wèn)。

2019年11月，習(xí)近平總書記考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)，針對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的生動(dòng)實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)指出，“你們這里是全國(guó)人大常委會(huì)建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，你們立足社區(qū)實(shí)際，認(rèn)真扎實(shí)開(kāi)展工作，做了很多接地氣、聚民智的有益探索。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，要堅(jiān)持好、鞏固好、發(fā)展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式?！背浞挚隙嘶鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度在民主立法領(lǐng)域的有益探索和在發(fā)展全過(guò)程人民民主中的重要作用。(2)參見(jiàn)《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和水平》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月4日，第1版。習(xí)近平總書記的重要指示精神，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。全國(guó)人大法工委分別在2020年7月、2021年7月和2022年8月設(shè)立了第二批、第三批和第四批基層立法聯(lián)系點(diǎn)。(3)法工委在2015年首批設(shè)立4個(gè)點(diǎn)位進(jìn)行試點(diǎn)，在2020年第二批設(shè)立6個(gè)點(diǎn)位進(jìn)行豐富，在2021年第三批設(shè)立12個(gè)點(diǎn)位進(jìn)行全面推廣，在2022年第四批設(shè)立10個(gè)點(diǎn)位，主要集中在東北、西北、西南等邊疆或少數(shù)民族聚居的省份，進(jìn)行深化落實(shí)。其中的21個(gè)點(diǎn)位都設(shè)立在地方各級(jí)人大常委會(huì)，少數(shù)點(diǎn)位設(shè)立在街道辦事處、鎮(zhèn)“人大代表之家”、鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、大學(xué)、科技城、公司等單位機(jī)構(gòu)。截至2023年3月，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度經(jīng)歷了首批試點(diǎn)、二批豐富、三批推廣、四批深化的四大發(fā)展階段，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量從4個(gè)增長(zhǎng)到32個(gè)(4)截至2022年底，法工委共在各級(jí)地方設(shè)立31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并在中國(guó)政法大學(xué)設(shè)立1個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)(由于中國(guó)政法大學(xué)屬于中央高校，故不加“基層”二字)。本文為方便稱呼，二者同時(shí)存在時(shí)，直接使用“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”而不作區(qū)分，特此說(shuō)明。，輻射帶動(dòng)全國(guó)各地(省市級(jí)人大和司法行政部門)設(shè)立了5500多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)、全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)全覆蓋的工作格局。為貫徹落實(shí)黨中央的決策部署和完善民主立法原則，2023年3月13日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》第二次修正，以基本法律的方式明確了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法律地位和作用。(5)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》第21條：“增加一條，作為第七十條：‘全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見(jiàn)。’”

盡管如此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)行狀況如何？體系定位是否清晰？職能發(fā)揮是否充分？運(yùn)行模式是否合理？人員編制是否足夠？財(cái)政支持是否充足？人民的立法意見(jiàn)在傳遞的過(guò)程中又有沒(méi)有失真？制度在實(shí)踐過(guò)程中又存在哪些困難和挑戰(zhàn)？如何采取有效措施應(yīng)對(duì)？仍是非常值得研究的學(xué)術(shù)課題。本研究以問(wèn)題為導(dǎo)向，采取了文獻(xiàn)檢索與調(diào)研訪談相結(jié)合、理論模型設(shè)定與實(shí)踐問(wèn)題歸納相結(jié)合、一般研究與特色選點(diǎn)相結(jié)合的研究方法，對(duì)五個(gè)全國(guó)人大法工委(以下簡(jiǎn)稱“法工委”)設(shè)立的“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行深度實(shí)地訪談?wù){(diào)研，把握其體系定位、運(yùn)行模式、現(xiàn)實(shí)狀況，明確存在問(wèn)題及其成因，提出對(duì)策建議，冀望助力基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量地發(fā)展。

一、體系定位和運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)對(duì)象選取

我們選取的五個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)分處祖國(guó)的東西南北，有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大城市情況的反映，有欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三農(nóng)”意見(jiàn)的代表，有東部沿海深化改革開(kāi)放的先鋒，也有中西部踐行新發(fā)展理念探索高質(zhì)量發(fā)展的典型，更有代表性法科高校，各有獨(dú)特的點(diǎn)位價(jià)值，兼有特殊性和全國(guó)性、普遍性意義。具體情況如下：

1.北京市朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)(法工委第三批基層立法聯(lián)系點(diǎn))

朝陽(yáng)區(qū)，地處北京市，總面積470.8平方千米，人口約350萬(wàn)人，產(chǎn)業(yè)豐富齊全，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍，區(qū)內(nèi)發(fā)展不平衡，區(qū)情復(fù)雜，既存在遠(yuǎn)離北京核心的各類城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部，又有繁華的金融區(qū)、CBD等。朝陽(yáng)區(qū)境內(nèi)法律活動(dòng)頻繁、法律資源豐富，朝陽(yáng)區(qū)法院歷年立案數(shù)量多，接待總量大；眾多律師事務(wù)所設(shè)立在朝陽(yáng)，注冊(cè)律師數(shù)量多，立法意見(jiàn)征集的專業(yè)性強(qiáng)?？傮w而言，該區(qū)具有反映大型都市情況和法治建設(shè)意見(jiàn)的普遍性。

2.中國(guó)政法大學(xué)(法工委第二批立法聯(lián)系點(diǎn))

中國(guó)政法大學(xué)位于北京市，是我國(guó)著名的法律專業(yè)強(qiáng)校，擁有著眾多法學(xué)專家學(xué)者和數(shù)萬(wàn)名在校學(xué)生。中國(guó)政法大學(xué)既是法工委設(shè)立的唯一的立法聯(lián)系點(diǎn)，又是32個(gè)“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)中唯一的高校，對(duì)加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)同數(shù)量龐大的高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等溝通交流有不可忽視的代表作用。

3.浙江省義烏市人大常委會(huì)(法工委第二批基層立法聯(lián)系點(diǎn))

義烏市位于浙江省中部，是浙江省轄縣級(jí)市，由金華市代管，是浙江四大區(qū)域中心城市之一，常住人口為188.8萬(wàn)人。作為全球最大的小商品集散中心、著名的國(guó)際商貿(mào)城，義烏市外貿(mào)交易多，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍；且外國(guó)人在義烏市流動(dòng)頻繁、停留或居住的情況十分普遍，故其具有突出的商貿(mào)特點(diǎn)和涉外特征，信息量極大，有助于立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌兼顧國(guó)內(nèi)立法與涉外立法。

4.廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(huì)(法工委第二批基層立法聯(lián)系點(diǎn))

江門市位于廣東省中南部珠江三角洲西側(cè)，毗鄰港澳，是全國(guó)著名僑鄉(xiāng)，“僑”的資源非常豐富。而江海區(qū)又地處江門市東南部，常住人口37.47萬(wàn)人，戶籍總?cè)丝?8.54萬(wàn)人，流動(dòng)人口占比大，且與江門國(guó)家高新區(qū)合署辦公，擁有眾多國(guó)家級(jí)高新技術(shù)企業(yè)和大型產(chǎn)業(yè)園。籍此把握對(duì)外開(kāi)放立法需求，評(píng)估深化改革各項(xiàng)舉措與規(guī)章制度的得失，極具價(jià)值。

5.甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(huì)(法工委第一批基層立法聯(lián)系點(diǎn))

臨洮縣位于甘肅省中部、定西市西部，地處黃土高原與青藏高原的交匯地帶，黃河上游最大的支流洮河穿城而過(guò)，是我國(guó)西北典型的農(nóng)業(yè)縣，在環(huán)境保護(hù)、黃河治理、“三農(nóng)”問(wèn)題、脫貧攻堅(jiān)等方面具有代表性。臨洮縣人大常委會(huì)是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)源地，彰顯著人民群眾實(shí)踐全過(guò)程人民民主的首創(chuàng)精神?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度從省級(jí)人大法工委到全國(guó)人大法工委，跨越20余年，經(jīng)驗(yàn)豐富、地方支持度高。

(二)體系定位

在基層立法聯(lián)系點(diǎn)覆蓋全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)的情況下，這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)是否發(fā)揮作用同法工委在相關(guān)市、縣(區(qū))、街道(鎮(zhèn))單位的選點(diǎn)定位息息相關(guān)，而法工委的選點(diǎn)定位又在很大程度上取決于省市人大基于事業(yè)發(fā)展的選拔推薦。

1.“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)的特殊定位

自2015年起，經(jīng)過(guò)8年發(fā)展，法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)的布局已從“零星散發(fā)”推進(jìn)到“多點(diǎn)開(kāi)花”的狀態(tài)。在工作開(kāi)展過(guò)程中，法工委的布點(diǎn)理念遵循“有基礎(chǔ)、有特點(diǎn)、有意愿”三點(diǎn)原則。(6)參見(jiàn)沈春耀：《加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作提升地方依法治理能力和水平 在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的小結(jié)(摘要)》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/d25cqgdflfgzzth/d25cqgdflfgzzth009/201911/t20191121_302418.html，2019年11月19日訪問(wèn)。意即在選擇點(diǎn)位時(shí)，法工委充分考量各地區(qū)的擔(dān)當(dāng)意愿、特殊區(qū)位、工作基礎(chǔ)和意見(jiàn)反饋代表性，之后也將基于其點(diǎn)位特殊性而有選擇地下發(fā)立法意見(jiàn)征集任務(wù)。如臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)，參與了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法意見(jiàn)征集工作；設(shè)立在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)達(dá)且鄉(xiāng)村宴請(qǐng)活動(dòng)數(shù)量較多的義烏市基層立法聯(lián)系點(diǎn)，承擔(dān)了《反食品浪費(fèi)法》的立法工作。概言之，從某種程度上來(lái)說(shuō)，在法工委設(shè)立的“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作網(wǎng)絡(luò)中，每一個(gè)點(diǎn)位都會(huì)因其特殊性而具有自己的獨(dú)特“職責(zé)”，負(fù)責(zé)與其有關(guān)的法律的意見(jiàn)征詢工作。

除特殊性外，這些“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)還應(yīng)兼具普遍性，即轄區(qū)內(nèi)情況和我國(guó)宏觀現(xiàn)狀有相當(dāng)程度的普遍性、相似性，對(duì)我國(guó)民眾各類基本立法需求都能反映、具有代表價(jià)值。如朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作人員就表示：“選擇朝陽(yáng)區(qū)作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)一定程度上是因?yàn)槌?yáng)區(qū)內(nèi)既包含經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中央商務(wù)區(qū)、也包含廣大經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較低的農(nóng)村地區(qū)，既有現(xiàn)代文明、也有鄉(xiāng)土文明，是我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的縮影?！?7)引文均來(lái)自實(shí)地訪談?wù){(diào)研，訪談對(duì)象：各調(diào)研地方人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)同志。下同，不另注。故此，朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與了從《噪聲污染防治法》到《民事訴訟法》《行政訴訟法》等非常寬泛的立法意見(jiàn)征集工作。

各個(gè)“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)從縱向關(guān)系來(lái)看，是代表所在地方參與國(guó)家立法和信息交互的窗口，接受委托、完成任務(wù)之外，和法工委之間并無(wú)嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。從橫向關(guān)系來(lái)看，由于多數(shù)基層立法聯(lián)系點(diǎn)是在疫情爆發(fā)后才設(shè)立的，故而它們彼此之間主要以線上線下結(jié)合的征詢經(jīng)驗(yàn)、走訪交流為主，相對(duì)缺乏緊密的互動(dòng)或關(guān)系結(jié)合。

2.“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)與省市級(jí)人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系

法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)和地方省、市人大設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)同樣沒(méi)有嚴(yán)格的從屬關(guān)系。作為“聯(lián)系點(diǎn)”，設(shè)立機(jī)構(gòu)的區(qū)別只代表聯(lián)系點(diǎn)能夠直接聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu)不同，而不代表聯(lián)系點(diǎn)之間具有上下級(jí)的關(guān)系?！度珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)則》)規(guī)定：“法工委指導(dǎo)和支持相關(guān)地方以聯(lián)系點(diǎn)為窗口，借助本地立法聯(lián)系單位……擴(kuò)大聯(lián)系本地司法機(jī)關(guān)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、律師事務(wù)所、村(居)民委員會(huì)、杜區(qū)街道等……放大聯(lián)系點(diǎn)在聽(tīng)民聲、察民意、聚民智方面的輻射效應(yīng)?！?8)《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第19條。

由此可見(jiàn)，法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)理應(yīng)通過(guò)省市地方人大設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)加強(qiáng)民眾的立法參與，擴(kuò)大立法過(guò)程中的全過(guò)程人民民主。法工委設(shè)立的部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)在收到立法意見(jiàn)征集任務(wù)時(shí)，就存在向地方一級(jí)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)函征詢其意見(jiàn)的情況，后者一般還會(huì)被列為前者的信息采集點(diǎn)。如江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在接到對(duì)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的意見(jiàn)征詢?nèi)蝿?wù)后，就向江門市市級(jí)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)出了協(xié)助征集意見(jiàn)的請(qǐng)求。反過(guò)來(lái)講，法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)省市地方人大設(shè)立的“省字頭”“市字頭”基層立法聯(lián)系點(diǎn)有著重要的參考價(jià)值和影響力。例如朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)就和同樣設(shè)在朝陽(yáng)區(qū)的北京市人大常委會(huì)設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展了多次線上線下的經(jīng)驗(yàn)交流工作，進(jìn)行立法經(jīng)驗(yàn)的探討。

總結(jié)來(lái)說(shuō)，對(duì)于“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)的體系定位，其在法工委向全國(guó)鋪開(kāi)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)體系網(wǎng)絡(luò)中承擔(dān)著“征集特定領(lǐng)域相關(guān)法律意見(jiàn)”和“樹(shù)立典型、漸次推廣”的使命任務(wù)；“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間及其與省市級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系，在互通信息、經(jīng)驗(yàn)交流之外，還會(huì)提供工作和經(jīng)驗(yàn)上的支持協(xié)助，以便切實(shí)反映立法需求，提高立法質(zhì)量。

(三)職能發(fā)揮

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要工作職能是征集立法意見(jiàn)、開(kāi)展普法活動(dòng)和根據(jù)各地不同情況開(kāi)展相關(guān)法律活動(dòng)(見(jiàn)圖1)。

圖1 基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能發(fā)揮

1.基層立法意見(jiàn)征集

作為國(guó)家立法“直通車”，基層立法聯(lián)系點(diǎn)以對(duì)法律草案進(jìn)行意見(jiàn)征集為工作總抓手，一端連接國(guó)家立法機(jī)關(guān)，另一端連接基層人民群眾，為人民群眾有序參與國(guó)家立法、表達(dá)利益要求提供現(xiàn)實(shí)有效的途徑。截至2022年1月，由法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)先后就132部法律草案、年度立法計(jì)劃等征求基層群眾意見(jiàn)，獲得建議11360余條，這些意見(jiàn)建議都得到國(guó)家立法機(jī)關(guān)的尊重和認(rèn)真研究，其中2300余條意見(jiàn)建議被不同程度采納吸收。(9)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)是新時(shí)代中國(guó)發(fā)展全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐》，載《求是》2022年第5期。最基層、第一線的人民群眾對(duì)立法的想法、要求與看法，通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，被“原汁原味”、及時(shí)準(zhǔn)確地反饋給國(guó)家立法機(jī)關(guān)，作為研究吸納的參考貫穿于法律草案的立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議、評(píng)估、宣傳、實(shí)施等全過(guò)程和各環(huán)節(jié)。

“上情下達(dá)”和“下情上達(dá)”是基層立法聯(lián)系點(diǎn)立法意見(jiàn)征集的兩種主要工作路徑?！吧锨橄逻_(dá)”是指法工委把即將或正在征求意見(jiàn)的法律草案選擇性地下發(fā)至各個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)在學(xué)習(xí)研究相關(guān)文本后，將“法言法語(yǔ)”轉(zhuǎn)換成“土言土語(yǔ)”，再依托各自的工作模式向基層人民群眾進(jìn)行意見(jiàn)征集。2022年1月，法工委在征求《公司法》的意見(jiàn)中，定向征求了10個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，共提出1083條意見(jiàn)建議；在征求《婦女權(quán)益保障法》的意見(jiàn)中，13個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)共提出426條意見(jiàn)建議，其中朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出52條，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出22條；在征求《黃河保護(hù)法》的意見(jiàn)中，定向征求了靠近黃河流域的2個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)建議，共提出27條意見(jiàn)建議，其中臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出19條。(10)參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平在“立法聯(lián)系人民：基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐與理論”研討會(huì)上的發(fā)言。“下情上達(dá)”是指基層立法聯(lián)系點(diǎn)有意識(shí)地收集、積累人民群眾在日常生產(chǎn)生活中“急難愁盼”且“無(wú)法可依”的困難和訴求，再通過(guò)立法意見(jiàn)征集渠道上報(bào)，從而積極推動(dòng)法律調(diào)解社會(huì)糾紛、完善基層治理的工具作用。浙江省義烏市雞鳴山社區(qū)的居民來(lái)自74個(gè)國(guó)家，涵蓋29個(gè)民族，生活習(xí)慣各有不同、差異極大，在日常生活中存在諸多糾紛問(wèn)題。偏好在夜間播放音樂(lè)、舉行聚會(huì)的外國(guó)居民和習(xí)慣在晨間伴隨音樂(lè)、舞蹈健身的本地居民“互相指責(zé)”對(duì)方噪音污染的問(wèn)題如何解決？義烏市基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過(guò)社區(qū)治理路徑，邀請(qǐng)糾紛雙方“坐下來(lái)、慢慢談”，把各自的問(wèn)題和要求整理成書面形式，融入到《噪聲污染防治法》的意見(jiàn)征詢中去，從而以和諧有效的法治思維、法治方法解決彼此的矛盾糾紛。

2.普法活動(dòng)

實(shí)踐中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的職能以征集立法意見(jiàn)這一主要工作為中心不斷向外拓展，逐步推動(dòng)“參與立法、推動(dòng)執(zhí)法、宣傳普法、督促守法”的法治全環(huán)節(jié)貫通。我國(guó)普法工作肇始于1986年。近四十年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)系統(tǒng)性開(kāi)展的普法工作讓法律知識(shí)得到空前傳播，法治對(duì)群眾生活和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的影響日益增大。但也有學(xué)者研究指出，我國(guó)的普法展現(xiàn)出多種知識(shí)與事實(shí)的二律背反：有官方不遺余力的外在灌輸，而無(wú)民眾真誠(chéng)的內(nèi)心皈依；有政府堅(jiān)持不懈的豪情推進(jìn)，而乏民眾積極參與的實(shí)際回應(yīng)；有法律精英立法定規(guī)的躊躇滿志，而缺民眾用法守法的內(nèi)在動(dòng)力。(11)參見(jiàn)趙天寶：《中國(guó)普法三十年(1986-2016)的困頓與超越》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第4期。如述悖論也并非是情理之外。根據(jù)德國(guó)法社會(huì)學(xué)者盧曼的“期望理論”，社會(huì)系統(tǒng)具有復(fù)雜性和偶在性，使得所有社會(huì)體驗(yàn)和社會(huì)行動(dòng)都具有雙重關(guān)聯(lián)性：在一個(gè)層次上，是直接的行為期望，即某人對(duì)他人行為所持期望得以兌現(xiàn)或落空；但在另一個(gè)層次上，則需要判斷某人自己的行為對(duì)他人的期望而言意味著什么。規(guī)范的功能——也就是法律的功能只能出現(xiàn)在這兩個(gè)層次的結(jié)合中。(12)[德]盧曼：《法社會(huì)學(xué)》，賓凱、趙春燕譯，上海人民出版社2013年版，第74頁(yè)。傳統(tǒng)的普法工作的確具有鮮明的自上而下和政府主導(dǎo)特色，“送法下鄉(xiāng)”“送法到戶”的同時(shí)也容易出現(xiàn)“理想與現(xiàn)實(shí)的鴻溝”：普者只知自身之期待，卻不知受者之期待，更不能在受者的期待基礎(chǔ)上創(chuàng)造新期待，從而不可避免地出現(xiàn)普法手段的雷同以及普法受體的疲態(tài)。(13)參見(jiàn)張志文：《組織社會(huì)學(xué)視角下的普法策略分析》，載《法學(xué)論壇》2022年第5期。對(duì)此困境，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，廣泛開(kāi)展依法治理活動(dòng)”(14)習(xí)近平：《在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)上的講話》(2013年2月23日)。，要讓全民普法教育脫離出過(guò)去“照本宣科”“被動(dòng)灌溉”的局限，與法治實(shí)踐進(jìn)行生動(dòng)緊密的結(jié)合，激發(fā)人民群眾在普法教育中的主觀能動(dòng)性。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)正是我國(guó)全過(guò)程人民民主在法治領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，廣大的人民群眾、機(jī)關(guān)單位、協(xié)會(huì)組織在參與立法意見(jiàn)的征集過(guò)程中自然地自覺(jué)地會(huì)做到“征集前主動(dòng)學(xué)習(xí)法律”“征集中積極研讀法律”“征集時(shí)深刻體會(huì)法律”“征集后更加信賴法律”，從而有所建言、有所思考、有所感悟、有所遵守?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)以立法活動(dòng)為工作抓手，讓人民群眾不再是過(guò)去普法活動(dòng)中的“看客”，而成為具有主人翁意識(shí)的“參與者”，主動(dòng)地參與到法治鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，形成自我激勵(lì)并深化對(duì)法律的信賴程度，從而做到知法懂法守法用法?！皡⑴c式普法”既滿足普者之所想，亦照顧受者之所需，更助推二者共同參與新期待、新價(jià)值的合力創(chuàng)造。

3.對(duì)外宣傳、法治人才培養(yǎng)等活動(dòng)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)除在立法、普法方面大放光彩外，在對(duì)外宣傳、人才培養(yǎng)等多個(gè)領(lǐng)域也發(fā)揮著重要作用。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)已成為對(duì)外宣傳中國(guó)新時(shí)代民主、講好中國(guó)民主故事的一個(gè)重要窗口。例如，廣東省江門市是全國(guó)著名僑鄉(xiāng)，自2020年設(shè)立為“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來(lái)，江海區(qū)人大常委會(huì)主動(dòng)為僑胞群體反映意見(jiàn)創(chuàng)造條件：和江門市僑聯(lián)建立起聯(lián)系機(jī)制，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷了解僑胞的法律需求、政策需求，及時(shí)向法工委反映，參與推動(dòng)一系列僑胞問(wèn)題的協(xié)調(diào)解決。又如，上海市虹橋街道和義烏市雞鳴山社區(qū)的外籍人士數(shù)量多、外貿(mào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)達(dá)。故有許多的外國(guó)嘉賓、外國(guó)友人到當(dāng)?shù)氐幕鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)進(jìn)行參觀、訪問(wèn)、學(xué)習(xí)，深化對(duì)中國(guó)新時(shí)代民主形式的理解，高度評(píng)價(jià)中國(guó)踐行全過(guò)程人民民主的工作機(jī)制，大大增強(qiáng)了中國(guó)式民主在國(guó)際上的說(shuō)服力。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)也是青年法治干部和青年法科學(xué)生的鍛煉平臺(tái)、學(xué)習(xí)基地。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)都有來(lái)自中央國(guó)家機(jī)關(guān)特別是法工委的年輕骨干力量前來(lái)掛職，掛職期限一年到兩年不等。掛職過(guò)程中，來(lái)自法工委的立法干部一方面能夠增長(zhǎng)自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)才干，另一方面也能增進(jìn)對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)情況的了解，并顯著拓寬地方立法機(jī)關(guān)和中央立法機(jī)關(guān)的溝通渠道。再比如，臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)與蘭州大學(xué)、西北師范大學(xué)等高校共建了立法實(shí)踐實(shí)訓(xùn)基地，給法學(xué)院校的青年學(xué)生們提供法治工作一線的基層實(shí)踐實(shí)訓(xùn)機(jī)會(huì)。

(四)運(yùn)行模式

2020年，法工委對(duì)《工作規(guī)則》做了修訂，對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體職責(zé)予以規(guī)定，但未規(guī)定具體運(yùn)行模式，第7條僅“鼓勵(lì)”其采取多種方法來(lái)充分發(fā)揮職能。(15)《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第7條。因此，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)際工作中往往采取不同的運(yùn)行模式、搭建起不同的工作架構(gòu)。筆者通過(guò)理論模型的預(yù)先設(shè)定及實(shí)地調(diào)研檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行模式本質(zhì)上都采取“法工委-基層立法聯(lián)系點(diǎn)(立法聯(lián)絡(luò)站)-立法意見(jiàn)征詢對(duì)象”的三級(jí)架構(gòu)(如圖2)，當(dāng)然，區(qū)分各地情況之不同，也會(huì)產(chǎn)生差異化的組織結(jié)構(gòu)與模式外觀。以下區(qū)分三種工作模式：

圖2 基層立法聯(lián)系點(diǎn)本質(zhì)的“三級(jí)”運(yùn)行模式

圖3 中國(guó)政法大學(xué)立法聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部聚焦運(yùn)行模式

1.內(nèi)部聚焦模式

以中國(guó)政法大學(xué)為典型代表。中國(guó)政法大學(xué)立法聯(lián)系點(diǎn)專門負(fù)責(zé)的工作人員在收到法工委下發(fā)的立法意見(jiàn)征集任務(wù)后，充分調(diào)動(dòng)校內(nèi)各類學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)(如學(xué)院、研究中心、學(xué)生社團(tuán)等)的積極性，或者通過(guò)這些機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的專家教授、青年學(xué)者學(xué)生進(jìn)行意見(jiàn)征集，而后再對(duì)征詢意見(jiàn)進(jìn)行整理、匯總、上報(bào)。由此形成“法工委-中國(guó)政法大學(xué)(校內(nèi)各機(jī)構(gòu)單位)-被征詢?nèi)恕钡膬?nèi)部聚焦運(yùn)行模式。

中國(guó)政法大學(xué)立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行模式凸顯出其他點(diǎn)位少有的簡(jiǎn)單直接和封閉聚焦特點(diǎn)。直觀地看，這種運(yùn)行模式的形成顯然與法科高校專業(yè)性強(qiáng)的兩大特征——管理扁平化和機(jī)構(gòu)半封閉——密不可分。一方面，在法科院校中，人才密集且分散在各個(gè)二級(jí)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，如果僅為征集立法意見(jiàn)就另行構(gòu)建并維持某種嚴(yán)格的科層制管理制度以及高效緊密的組織網(wǎng)絡(luò)，顯然成本過(guò)高，且沒(méi)有必要。另一方面，法科院校專業(yè)性強(qiáng)，自成體系，各種法律草案均具合適的意見(jiàn)征詢對(duì)象，勿需目光向外通過(guò)交流引智解決問(wèn)題，故此具有內(nèi)部聚焦、封閉運(yùn)行的特點(diǎn)。

2.扁平發(fā)散模式

朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)等依托政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織而呈現(xiàn)為一種扁平發(fā)散的制度運(yùn)行模式，形成某種“天女散花”式的外觀。

朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)共設(shè)立了43個(gè)立法聯(lián)絡(luò)站、61個(gè)立法意見(jiàn)征詢單位，并以現(xiàn)存的232個(gè)基層人大代表工作站為依托。其工作流程是：接到法工委下發(fā)的立法意見(jiàn)征詢?nèi)蝿?wù)后，朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)先向朝陽(yáng)區(qū)內(nèi)的立法聯(lián)絡(luò)站和立法意見(jiàn)征詢單位下發(fā)任務(wù)，再由立法聯(lián)絡(luò)站征詢區(qū)域內(nèi)各單位和社區(qū)，全面收集立法意見(jiàn)。立法意見(jiàn)收集完畢后，立法聯(lián)絡(luò)站對(duì)立法意見(jiàn)進(jìn)行初步整理，上交給朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)各立法聯(lián)絡(luò)站上交的意見(jiàn)進(jìn)行二次整理匯總，上報(bào)法工委。具體而言，朝陽(yáng)區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法聯(lián)絡(luò)站包括朝陽(yáng)區(qū)律師協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)與行業(yè)自律組織、朝陽(yáng)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局等政府部門、各街道辦事處等各領(lǐng)域、各類型的組織，立法意見(jiàn)征詢對(duì)象也涵蓋了律師、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)等各類主體(見(jiàn)圖4)。

圖4 朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)扁平發(fā)散運(yùn)行模式

江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)采取了類似的工作模式。作為江門市唯一的“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在依托轄區(qū)內(nèi)59家基層立法聯(lián)系單位和350名信息員的基礎(chǔ)上，還構(gòu)建了由118名全市各領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家隊(duì)伍，對(duì)征集到的立法意見(jiàn)進(jìn)行把關(guān)，決定“能不能報(bào)”“可不可報(bào)”“要不要報(bào)”。除此之外，江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)還依托江門市政府建立的市級(jí)資源共享平臺(tái)，能夠向全江門市的聯(lián)系單位進(jìn)行立法意見(jiàn)征集(見(jiàn)圖5)。

圖5 江門市江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)扁平發(fā)散運(yùn)行模式

概言之，以朝陽(yáng)區(qū)人大常委會(huì)和江海區(qū)人大常委會(huì)為代表的基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行模式是：基層立法聯(lián)系點(diǎn)牽頭，在所在地區(qū)設(shè)立多個(gè)立法意見(jiàn)征詢單位與立法聯(lián)絡(luò)站等組織，經(jīng)由這些組織對(duì)征詢對(duì)象進(jìn)行立法意見(jiàn)的征詢和初步整理，之后再把匯總意見(jiàn)經(jīng)二次整理上報(bào)法工委。因其在人大常委會(huì)之外設(shè)立或選擇的“中間環(huán)節(jié)”組織數(shù)量較多，類型豐富，并不統(tǒng)一，也沒(méi)有嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系，多為平行關(guān)系架構(gòu)，故形成“天女散花”式外觀的扁平發(fā)散模式。

采取扁平發(fā)散模式的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，多以對(duì)立法建議的定點(diǎn)征詢?yōu)橹鳎喝鐚?duì)某一部具體的法律草案，立法建議的大部分來(lái)源均為所在地區(qū)的利益相關(guān)企事業(yè)單位、政府部門、司法機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所或政府聘任的專家、法律顧問(wèn)和律師。以朝陽(yáng)區(qū)為例，該區(qū)擁有高水平的法治隊(duì)伍和極為豐富的法律資源，上級(jí)下達(dá)立法征詢?nèi)蝿?wù)后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)按照工作規(guī)程，指導(dǎo)相關(guān)單位進(jìn)行意見(jiàn)征詢。該種運(yùn)行模式簡(jiǎn)單有效，依托相關(guān)單位，帶動(dòng)法律專家，充分發(fā)揮他們的積極性，確保立法意見(jiàn)的高質(zhì)量反饋。

3.垂直貫通模式

義烏市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)依托疫情防控期間建立的社區(qū)微信群等上傳下達(dá)的社會(huì)治理體系，形成了信息逐級(jí)傳遞的“金字塔”型垂直貫通運(yùn)行模式：通過(guò)15個(gè)聯(lián)絡(luò)站和傳達(dá)防疫信息的微信群，將立法意見(jiàn)征詢的消息傳達(dá)到每一個(gè)社區(qū)、樓宇和居民，自發(fā)反饋意見(jiàn)的居民也可通過(guò)“觸手可及”的意見(jiàn)征詢渠道將個(gè)人意見(jiàn)反饋至義烏市基層立法聯(lián)系點(diǎn)轉(zhuǎn)達(dá)法工委(見(jiàn)圖6)。

圖6 義烏市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)垂直貫通運(yùn)行模式

相比于扁平發(fā)散運(yùn)行模式，義烏市的垂直貫穿運(yùn)行模式更注重立法意見(jiàn)征集信息的民眾可及性和到達(dá)率，經(jīng)過(guò)新冠疫情防控檢驗(yàn)、能確保100%到達(dá)率的微信群聊傳遞立法意見(jiàn)征詢信息，從而保證民眾全知全曉，提升其參與立法的廣度和積極性。此外，義烏市還選拔聘用同社區(qū)民眾聯(lián)系密切的鄉(xiāng)賢和知識(shí)分子，組成“專家咨詢庫(kù)”，為民眾提供基礎(chǔ)普法、法律解讀與糾紛調(diào)解服務(wù)，大大降低民眾參與法治建設(shè)的門檻，提高了民眾的立法參與率。

綜上所述，在法工委沒(méi)有硬性要求和明確規(guī)定的情況下，各地“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)因地制宜、因事制宜，創(chuàng)造性地發(fā)展出了多種組織結(jié)構(gòu)不同、運(yùn)行狀態(tài)各異的制度模式。而根據(jù)運(yùn)行模式的不同，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)也由人大常委會(huì)法制辦公室負(fù)責(zé)同志、聯(lián)系點(diǎn)辦公室負(fù)責(zé)同志、科研處負(fù)責(zé)同志等不同職位和角度的干部擔(dān)任具體負(fù)責(zé)人。

二、面臨的挑戰(zhàn)

(一)制度設(shè)計(jì)方面的挑戰(zhàn)

1.“以點(diǎn)帶面”作用發(fā)揮有待進(jìn)一步彰顯。從全國(guó)范圍看，當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)基本上是按行政區(qū)劃設(shè)置，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市各有一個(gè)，呈點(diǎn)狀分散分布。盡管從法工委的角度，可以全面統(tǒng)籌、隨時(shí)指導(dǎo)各聯(lián)系點(diǎn)的相關(guān)工作，但各聯(lián)系點(diǎn)彼此之間的橫向關(guān)系和各聯(lián)系點(diǎn)與所在地方法治部門斜向關(guān)系的發(fā)展仍然參差不齊，“信息互通、資源共用、全面布局”的緊密工作網(wǎng)絡(luò)尚未完全形成，法工委借“有特色選點(diǎn)”兼顧不同方面群眾的訴求并產(chǎn)生“以點(diǎn)帶面”、帶動(dòng)全國(guó)立法工作的效果還需深入挖掘。法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平在接受采訪時(shí)表示：“在義烏市設(shè)點(diǎn)，主要是考慮外國(guó)小商品經(jīng)營(yíng)者聚集；在江門市江海區(qū)設(shè)點(diǎn)，主要是考慮毗鄰粵港澳大灣區(qū)和地處中國(guó)最大的僑鄉(xiāng)；在臨洮縣設(shè)點(diǎn)，主要是考慮鄉(xiāng)村振興工作的特殊區(qū)情等。選取各個(gè)‘特色’區(qū)域設(shè)置為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，初衷是既能彰顯所在區(qū)域的人民群眾的個(gè)性特色，也能起到分析的代表作用，通過(guò)建立一個(gè)點(diǎn)，‘以點(diǎn)帶面’，反映全國(guó)工作中的諸多情況和問(wèn)題。”(16)參見(jiàn)張炎良：《從4到22，基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)啟國(guó)家立法“直通車”》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/29be8e60f93b43ff8c4f73e1f77b0f57.shtml，2021年11月4日訪問(wèn)。從法工委的宏觀角度看，此項(xiàng)任務(wù)應(yīng)該說(shuō)完成得很不錯(cuò)。但在基層實(shí)踐中，各點(diǎn)位之間的橫向交流仍以考察調(diào)研、走訪學(xué)習(xí)為主，實(shí)質(zhì)性的工作交流和信息資源共享還未完全做到，對(duì)周邊地區(qū)的示范輻射作用發(fā)揮還不夠。有學(xué)者從創(chuàng)新型城市試點(diǎn)建設(shè)的視角檢驗(yàn)“以點(diǎn)帶面”這一中國(guó)特色的改革舉措產(chǎn)生作用的過(guò)程與機(jī)理，研究發(fā)現(xiàn)政策導(dǎo)向的區(qū)域設(shè)點(diǎn)的“示范效應(yīng)”具有空間差異性，東部地區(qū)顯著，西部地區(qū)較差；并且“示范效應(yīng)”都具有動(dòng)態(tài)波動(dòng)性，隨時(shí)間變遷起伏變化，往往達(dá)到效果高峰后便持續(xù)減弱。(17)參見(jiàn)晏艷陽(yáng)等：《創(chuàng)新型城市試點(diǎn)建設(shè)的“以點(diǎn)帶面”效應(yīng)研究》，載《科研管理》2022年第7期。由此可見(jiàn)，“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立后“以點(diǎn)帶面”的示范效應(yīng)不可泛泛而談，仍需進(jìn)一步嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的方案論證和工作上的持續(xù)推進(jìn)指導(dǎo)。

2.立法意見(jiàn)征集職責(zé)有待明晰，網(wǎng)絡(luò)化工作體系有待完善。法工委綜合考慮各個(gè)點(diǎn)位工作的繁重情況和立法意見(jiàn)的代表性、貼合性之后，下發(fā)法律草案進(jìn)行意見(jiàn)征集。這一舉動(dòng)內(nèi)含著法工委對(duì)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)際上存在“每一個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的立法意見(jiàn)征詢?nèi)蝿?wù)”的期待。但在訪談中，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)自身特殊性的認(rèn)識(shí)較為單一，對(duì)法工委有可能的細(xì)化“分工”并不十分明晰，基本上就是來(lái)什么任務(wù)完成什么，比較被動(dòng)，缺乏強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)和預(yù)做充分準(zhǔn)備的主動(dòng)性。反過(guò)來(lái)，法工委在交付立法意見(jiàn)征集任務(wù)時(shí)，對(duì)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)識(shí)也容易標(biāo)簽化，對(duì)全面深化改革中聯(lián)系點(diǎn)所在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化、新特點(diǎn)不甚了解，從而產(chǎn)生立法意見(jiàn)征詢的供求障礙，需要的提供不了，提供的用不上，出現(xiàn)意見(jiàn)遺漏或重復(fù)的情況。比如在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法(草案)》的意見(jiàn)征集過(guò)程中，某地聯(lián)系點(diǎn)擁有一個(gè)大型的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)園，對(duì)此立法草案有豐富的基層經(jīng)驗(yàn)和建議，但卻未得到法工委下發(fā)要求意見(jiàn)征集的函件。且在分工定位不明晰的情況下，即使聯(lián)系點(diǎn)能注意到未下發(fā)的法律草案并主動(dòng)上報(bào)意見(jiàn)，但在對(duì)接、詢問(wèn)、上報(bào)各環(huán)節(jié)的主體對(duì)象不明的情況下，自主上報(bào)仍存在諸多困難和阻礙。

3.事業(yè)經(jīng)費(fèi)和軟硬件支持力度還需加強(qiáng)。根據(jù)《工作規(guī)則》，法工委有義務(wù)每年為聯(lián)系點(diǎn)提供必要的經(jīng)費(fèi)支持和物質(zhì)幫助，定期向聯(lián)系點(diǎn)寄送法律書籍、立法工作資料和法制信息材料，為聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展相關(guān)工作提供相應(yīng)保障。(18)《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第25條。2018年，國(guó)務(wù)院為進(jìn)一步細(xì)化和確定中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，明確了中央和地方共同承擔(dān)的八大類18項(xiàng)基本公共服務(wù)內(nèi)容，基層立法聯(lián)系點(diǎn)相關(guān)事項(xiàng)并不包含在內(nèi)。換言之，盡管基層立法聯(lián)系點(diǎn)在工作層面屬于全國(guó)人大常委會(huì)的聯(lián)系單位，但也很難獲得中央切實(shí)的經(jīng)費(fèi)支持，聯(lián)系點(diǎn)相關(guān)經(jīng)費(fèi)仍要依靠地方財(cái)政體系。如此一來(lái)，上海虹橋街道辦事處、蘇州昆山市人大常委會(huì)在地方財(cái)政大力支持下，經(jīng)費(fèi)相對(duì)充裕，但在地方財(cái)政緊繃的中西部省區(qū)，聯(lián)系點(diǎn)的工作必然受到經(jīng)費(fèi)的限制。甘肅省臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)由全國(guó)人大常委會(huì)法工委(2015年)、甘肅省人大常委會(huì)法工委(2002年)、定西市人大常委會(huì)法工委(2016年)三級(jí)掛牌設(shè)立，法工委特意贈(zèng)送了電腦設(shè)備、法律資料等，其基本經(jīng)費(fèi)就是甘肅省人大常委會(huì)法工委按年劃撥的五萬(wàn)元工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，和聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展的工作相比尚有較大不足。經(jīng)費(fèi)之外，軟硬件支撐也是旱澇不均，各地差別比較大。

(二)運(yùn)行模式方面的挑戰(zhàn)

1.運(yùn)行體制機(jī)制難以常態(tài)化、穩(wěn)定化。在我們的調(diào)研中，不少基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行模式存在動(dòng)力不足和狀態(tài)不穩(wěn)兩大問(wèn)題。一是工作動(dòng)力不足。如前所述，法工委對(duì)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)只有名義上的“掛牌”關(guān)系，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)及其下設(shè)信息采集點(diǎn)(聯(lián)絡(luò)站)、聯(lián)絡(luò)員，缺乏行政力量的推動(dòng)，在沒(méi)有固定編制和充分經(jīng)費(fèi)的情況下，聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)依靠“自覺(jué)性”“榮譽(yù)感”，持續(xù)性較差。二是工作狀態(tài)不穩(wěn)定，缺乏綱舉目張的工作主線。聯(lián)系點(diǎn)的工作主要表現(xiàn)為法工委下發(fā)任務(wù)定向征求立法意見(jiàn)，而法工委的任務(wù)下發(fā)并不是按時(shí)按量的，客觀表現(xiàn)為聯(lián)系點(diǎn)上報(bào)的立法意見(jiàn)時(shí)而過(guò)多、時(shí)而過(guò)少，民眾在意見(jiàn)征集時(shí)提不出、不征集時(shí)又想提等問(wèn)題。

2.運(yùn)行實(shí)效各有所長(zhǎng)、也有所短。各點(diǎn)位差異化的運(yùn)行模式既體現(xiàn)出因地制宜的智慧，也帶來(lái)了各自在不同方面、不同層次的不足之處。如在科研機(jī)構(gòu)和高校設(shè)立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，作為法工委意見(jiàn)征集對(duì)象的法學(xué)教師群體，多是法學(xué)理論和各部門法領(lǐng)域的專家學(xué)者，即使沒(méi)有基層立法聯(lián)系點(diǎn)，他們也會(huì)通過(guò)提出立法建議、參與法律起草、提供法治咨詢、開(kāi)展立法評(píng)估等方式深度參與國(guó)家和地方立法。相較而言，通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)方式反而不是他們參與立法的主渠道。由此如果把發(fā)布在所有渠道的立法意見(jiàn)全都堆砌到立法聯(lián)系點(diǎn)渠道，就會(huì)混淆或迷失聯(lián)系點(diǎn)的獨(dú)特作用。另外，科研院校和市縣人大、街道辦事處相比，“基層性”相對(duì)不足，立法意見(jiàn)缺乏外部的體驗(yàn)感和實(shí)踐性，反而體現(xiàn)出聚焦內(nèi)部和封閉性特點(diǎn)。

(三)隊(duì)伍建設(shè)方面的挑戰(zhàn)

1.隊(duì)伍建設(shè)時(shí)間短、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。1986年，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》確立“較大的市”具有地方立法權(quán)；2000年，《立法法》對(duì)此進(jìn)一步確認(rèn)；2015年，《立法法(2015修正)》將地方立法權(quán)的主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市”。(19)根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2015年《立法法》修正之前，已有49個(gè)設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)，包括省會(huì)所在的市27個(gè)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市18個(gè)以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市4個(gè)，全國(guó)還有233個(gè)設(shè)區(qū)的市沒(méi)有立法權(quán)。但在2015年《立法法》修正之后，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)相繼得以落實(shí)。地方立法權(quán)的誕生與發(fā)展不過(guò)三十余年，對(duì)于“設(shè)區(qū)的市”這一覆蓋范圍大得多的主體而言，也僅有八年的歷史。大部分“設(shè)區(qū)的市”自主開(kāi)展立法工作的起點(diǎn)低、時(shí)間短、缺乏經(jīng)驗(yàn)，在立法隊(duì)伍建設(shè)方面，存在新增編制不足、高素質(zhì)法治人才短缺等困難。更有甚者，許多基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立在區(qū)(縣)、街道(鎮(zhèn))等并不具備地方立法權(quán)的行政層級(jí)，對(duì)立法工作存在一定隔膜和陌生感。短期內(nèi)要建立起一支熟悉立法流程、精通立法業(yè)務(wù)、精通法言法語(yǔ)的高素質(zhì)法治工作隊(duì)伍尚有困難。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事編制供給不足。如前所述，地方立法起點(diǎn)低、時(shí)間短、立法隊(duì)伍建設(shè)困難。而與之直接相關(guān)的體制化問(wèn)題是：在當(dāng)前我國(guó)“人大主導(dǎo)”式的立法格局(20)對(duì)于“人大主導(dǎo)”式立法格局，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”；《立法法》第51條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”；黨的十九大報(bào)告指出：“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。中，市級(jí)人大及其常委會(huì)承擔(dān)著較重的“立法任務(wù)”，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置尚待完善、人事編制嚴(yán)重不足。全國(guó)人大及其常委會(huì)經(jīng)過(guò)了近70年的制度建設(shè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置較為穩(wěn)定，編制較為完整，人員配備也較完善。省級(jí)人大及其常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制也較為完善。但設(shè)區(qū)的市，除省會(huì)所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市僅有8年立法經(jīng)驗(yàn)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制供給不足。據(jù)學(xué)者在2017年對(duì)山東省設(shè)區(qū)的市的人大機(jī)構(gòu)的考察調(diào)研，除立法時(shí)間稍長(zhǎng)的濟(jì)南、青島、淄博三市機(jī)構(gòu)相對(duì)健全，立法經(jīng)驗(yàn)較為充分外，其他設(shè)區(qū)的市的人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制偏少，存在機(jī)構(gòu)和人員“一身兼多任”現(xiàn)象。(21)參見(jiàn)汪全勝、衛(wèi)學(xué)芝：《設(shè)區(qū)的市人大主導(dǎo)法案起草的困境與出路——基于山東省設(shè)區(qū)的市的考察》，載《河北法學(xué)》2018年第11期。因?yàn)槎鄶?shù)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的日常工作人員多系市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人大工作人員兼任，如此機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅限制人大功能的發(fā)揮，勢(shì)必影響到額外服務(wù)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的相關(guān)工作。

(四)反饋激勵(lì)方面的挑戰(zhàn)

1.法工委和上級(jí)部門對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的信息反饋和工作指導(dǎo)還需加強(qiáng)。根據(jù)《工作規(guī)則》，法工委有關(guān)科室應(yīng)當(dāng)把(對(duì)各聯(lián)系點(diǎn)提出的意見(jiàn)建議的)研究采納情況通過(guò)一定形式予以反饋。(22)《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第18條。實(shí)際工作中，由于人手不足、內(nèi)容不易細(xì)分、信息敏感等多種原因，法工委對(duì)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)是否被采納以及哪些意見(jiàn)被采納(或被駁回)，缺乏反饋。基本上，各個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)都是在相應(yīng)法律正式出臺(tái)公布后，再安排工作人員比照收集意見(jiàn)時(shí)的留檔材料，逐條比對(duì)，從而梳理出本單位被采納的立法意見(jiàn)建議和提出者。

2.基層立法聯(lián)系點(diǎn)缺乏對(duì)一線工作人員和參與群眾的激勵(lì)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)雖然通過(guò)設(shè)立征詢單位、建立信息采集點(diǎn)(聯(lián)絡(luò)站)、充實(shí)專家?guī)斓确绞?，聘?qǐng)到一大批的信息員、采集員，并與轄區(qū)群眾建立了較為緊密和直接的聯(lián)系，但想要保證一線工作人員的工作熱情和激發(fā)群眾主動(dòng)參與立法、提出立法意見(jiàn)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，仍需采取長(zhǎng)期有效的激勵(lì)舉措。當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)于一線工作人員和參與群眾的激勵(lì)手段主要包括“作為正面形象出現(xiàn)在新聞宣傳、收到感謝信、在表彰大會(huì)被集體表?yè)P(yáng)的榮譽(yù)感”(23)事實(shí)上，據(jù)實(shí)地訪談?wù){(diào)研，部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出“作為一個(gè)地方機(jī)構(gòu)，其也希望得到來(lái)自法工委專門的榮譽(yù)性表彰，以彰顯對(duì)其工作的認(rèn)可”，但似乎極少有基層立法聯(lián)系點(diǎn)能獲此“殊榮”。“群眾能夠民主參與中央立法的獲得感(一線工作人員對(duì)其工作的認(rèn)可度和自豪感)”“生產(chǎn)生活問(wèn)題和糾紛處理解決的需要”。總體上看，一線工作人員多是義務(wù)性質(zhì)或志愿者性質(zhì)，參與群眾也主要是受精神激勵(lì)。但精神激勵(lì)顯然不具有長(zhǎng)期的可持續(xù)性，況且媒體報(bào)道、公開(kāi)表彰等榮譽(yù)宣傳，往往只能覆蓋少數(shù)人，激勵(lì)的主體對(duì)象范圍較小。需要指出的是，囿于地方財(cái)政制度的嚴(yán)格控制，基層立法聯(lián)系點(diǎn)往往不能或只能對(duì)一線工作人員和群眾提供數(shù)額很少的誤工費(fèi)補(bǔ)貼或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)地訪談中，不少基層立法聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人都對(duì)此表示深切的擔(dān)憂。

(五)社會(huì)公眾參與方面的挑戰(zhàn)

1.參與渠道相對(duì)單一，信息可達(dá)性不足。除了義烏市基層立法聯(lián)系點(diǎn)等少數(shù)的點(diǎn)位以互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、社區(qū)微信塔群等手段實(shí)現(xiàn)了與所直接聯(lián)系的征詢單位、聯(lián)絡(luò)站、專家?guī)斓鹊男畔⒔换ズ蛯?shí)時(shí)傳播，多數(shù)點(diǎn)位的立法信息傳播和工作溝通仍以定向征求立法意見(jiàn)為主，全面普遍且固定持續(xù)的立法意見(jiàn)收集渠道和宣傳手段仍有欠缺。即使在當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘哒倬W(wǎng)進(jìn)行公示，對(duì)社會(huì)公眾而言也往往缺少信息可達(dá)性。如此一來(lái)，社會(huì)知名度不夠廣泛，群眾日常聯(lián)系松散，公民參與立法的引導(dǎo)機(jī)制欠缺，就難以發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)“民意直通車”“立法直通車”的功能，也容易導(dǎo)致立法意見(jiàn)征集向精英立法滑坡，而普通居民群眾參與缺位。

2.參與時(shí)長(zhǎng)和意見(jiàn)征求質(zhì)量還需提高。根據(jù)訪談?wù){(diào)研，部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)對(duì)收集意見(jiàn)的處理情況不夠明確，征求意見(jiàn)的方式也有待優(yōu)化，征求意見(jiàn)期間制度執(zhí)行不嚴(yán)格，使征求意見(jiàn)參與者缺乏充足的研究思考時(shí)間，對(duì)參與者的法律素養(yǎng)及培訓(xùn)教育不到位，導(dǎo)致征集的意見(jiàn)質(zhì)量不高、作用不明顯。

三、對(duì)策建議

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度誕生于中國(guó)特色社會(huì)主義民主實(shí)踐，在經(jīng)歷地方最初的草創(chuàng)階段后，又被中央納入總體制度規(guī)劃，并在習(xí)近平總書記于虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)首次提出“全過(guò)程人民民主”后進(jìn)入創(chuàng)新機(jī)制的第三個(gè)階段，即“深化拓展”階段(24)參見(jiàn)楊雪冬：《簡(jiǎn)論中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問(wèn)題》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期。，成為了中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論創(chuàng)新的重要實(shí)踐載體。作為新生的社會(huì)主義治理機(jī)制，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度如何解決實(shí)踐中遇到的挑戰(zhàn)難題，如何優(yōu)化現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)，歸納內(nèi)蘊(yùn)理論價(jià)值已成為重點(diǎn)研究話題。對(duì)此，本文提出以下五方面的對(duì)策建議。

(一)堅(jiān)持習(xí)近平法治思想引領(lǐng)，彰顯基層立法聯(lián)系點(diǎn)獨(dú)特價(jià)值

價(jià)值取向決定著基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度的設(shè)計(jì)及發(fā)展方向，運(yùn)行制度決定著基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行方式，而運(yùn)行程序的要求必然體現(xiàn)在價(jià)值之中。(25)參見(jiàn)林尚立：《協(xié)商政治：對(duì)中國(guó)民主政治發(fā)展的一種思考》，載《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期。要堅(jiān)持習(xí)近平法治思想的引領(lǐng)，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度構(gòu)建、實(shí)踐、創(chuàng)新的全部環(huán)節(jié)貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主理念，彰顯獨(dú)特制度價(jià)值。(26)參見(jiàn)馮雷：《全過(guò)程人民民主理念下基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐探索與制度完善》，載《中國(guó)司法》2022年第9期。習(xí)近平總書記指出：“要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)?！?27)習(xí)近平：《堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 更好推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)》，載《求是》2022年第4期?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度在實(shí)踐中必須維護(hù)好“原汁原味”的基層立法發(fā)聲渠道的初衷，讓基層人民群眾的意見(jiàn)直達(dá)中央立法機(jī)關(guān)，直接參與民主立法決策，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)民聲、知民情、聚民智，提升立法的民主性和科學(xué)性。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度還應(yīng)補(bǔ)充過(guò)往機(jī)制的不足，力求產(chǎn)生“民主增量”，避免制度冗余。在過(guò)去的民主立法體系構(gòu)建中，我國(guó)專注于依靠人大代表聯(lián)系本選區(qū)公眾、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)征集意見(jiàn)，向有關(guān)部門和地方發(fā)函征集意見(jiàn)，在網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)征詢意見(jiàn)等“平面化”的現(xiàn)有制度。(28)參見(jiàn)嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過(guò)程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，載《人大研究》2021年第3期。但已有不少研究指出，這些方式的參與者主要是專家學(xué)者、理論工作者和行政官員。(29)參見(jiàn)李高協(xié)、訾曉輝：《建立地方立法聯(lián)系點(diǎn)之探索》，載《人大研究》2009年第2期。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度必須廣泛征集民眾聲音，扭轉(zhuǎn)所謂“精英立法”趨勢(shì)，并作為全過(guò)程人民民主的重要一環(huán)，深度參與民主治理的全過(guò)程全環(huán)節(jié)，發(fā)揮自身獨(dú)特價(jià)值，產(chǎn)生“民主增量”。

(二)明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的體系定位

要總結(jié)試點(diǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，完善制度體系，避免維持草創(chuàng)時(shí)期行先于思、缺少規(guī)制的狀態(tài)。當(dāng)前，可以通過(guò)制定《工作規(guī)則》，詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)程序和注意事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)明確”。一是要明確法工委與32個(gè)國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系，也就是要明確法工委以何種方式管轄聯(lián)系點(diǎn)，管轄到何種程度的問(wèn)題。另外，某些國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)同時(shí)也擔(dān)任省級(jí)和市級(jí)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)此又該如何進(jìn)行體系定位和理論闡釋，最好有較為明確的規(guī)劃與指導(dǎo)。二是要明確國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)與其他基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系。這既要明確國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的關(guān)系，也要明確國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)與其他地方級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系。三是要明確各基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作職責(zé)范圍，比如對(duì)于法工委下發(fā)的草案意見(jiàn)征集工作，是否要向周邊行政區(qū)征集？又如對(duì)于法工委沒(méi)有下發(fā)的草案，聯(lián)系點(diǎn)是否可以自我征集上報(bào)？四是要明確國(guó)家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法聯(lián)系點(diǎn)體系里的定位，即本聯(lián)系點(diǎn)對(duì)哪些類型的法律更有發(fā)言權(quán)？這不僅是聯(lián)系點(diǎn)自身應(yīng)明確并上報(bào)的，更是法工委應(yīng)實(shí)地考察和確認(rèn)的。五是要明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)下接的多元主體的定位。各基層立法聯(lián)系點(diǎn)為進(jìn)行立法意見(jiàn)征集工作設(shè)立了名稱不同、形式各異的聯(lián)系單位，包括政府機(jī)關(guān)、街道辦事處、村委會(huì)、企業(yè)和律所等多元主體，而在某些主體下又可能派遣或有原單位兼任的聯(lián)絡(luò)員或信息采集人員，再由這些人員去與基層群眾聯(lián)系。因此，在這一層面，第一步是要從設(shè)立目的出發(fā)，梳理這些主體和基層立法聯(lián)系點(diǎn)的關(guān)系，包括明確立法意見(jiàn)征集工作中參與人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)、未被納入立法意見(jiàn)征求范圍的其他主體是否可以主動(dòng)申請(qǐng)參與等問(wèn)題；第二步則是要厘清不同層級(jí)多元主體間的上下關(guān)系，保證群眾聲音在傳遞中不失真、不變味。

(三)完善具體工作機(jī)制

要從統(tǒng)一和優(yōu)化運(yùn)行模式、完善反饋跟進(jìn)機(jī)制、將創(chuàng)新力量融入法治建設(shè)三方面完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體工作機(jī)制。

第一，要推進(jìn)運(yùn)行模式的全國(guó)統(tǒng)一優(yōu)化。完善有效的運(yùn)行模式是制度長(zhǎng)期可持續(xù)性建設(shè)的重要保障，也是推進(jìn)制度科學(xué)化、規(guī)范化的重要舉措。一方面，可以跨學(xué)科地利用部分信息學(xué)、數(shù)字化的知識(shí)，建立全國(guó)適用的統(tǒng)一的信息學(xué)優(yōu)化模型，如依托于數(shù)字化平臺(tái)的五級(jí)聯(lián)動(dòng)正向反饋運(yùn)行模式模型(30)參見(jiàn)王運(yùn)紅等：《自然科技資源信息共享與實(shí)物服務(wù)的互動(dòng)過(guò)程模型研究》，載《科技管理研究》2011年第17期；王志紅等：《面向過(guò)程的信息交互模型比較及啟示》，載《情報(bào)學(xué)報(bào)》2022年第9期。(見(jiàn)圖7)。另一方面則可以建立普遍適用的動(dòng)態(tài)運(yùn)行與靜態(tài)修整(31)參見(jiàn)姚聰聰：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度的完善 ——基于22個(gè)“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行現(xiàn)狀分析》，載《人大研究》2022年第12期。的雙階段運(yùn)行規(guī)范，即在接到工作任務(wù)后動(dòng)態(tài)開(kāi)展相關(guān)工作和未接到工作時(shí)主動(dòng)開(kāi)展普法活動(dòng)、工作會(huì)議以及回應(yīng)基層群眾主動(dòng)提出的立法意見(jiàn)。

圖7 基層立法聯(lián)系點(diǎn)理想狀態(tài)的五級(jí)聯(lián)動(dòng)正向反饋運(yùn)行模式

第二，要完善反饋跟進(jìn)機(jī)制。首先，要建立法工委對(duì)各基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作情況的評(píng)價(jià)機(jī)制。這種評(píng)價(jià)機(jī)制不能單純以基層立法聯(lián)系點(diǎn)提交的或法工委最終采納的立法意見(jiàn)數(shù)量的多少為指標(biāo)，以免導(dǎo)致各個(gè)點(diǎn)位陷入盲目追求數(shù)量而忽視聽(tīng)取人民聲音的本質(zhì)職能的誤區(qū)。其次，應(yīng)當(dāng)建立兩次立法意見(jiàn)征集過(guò)程間的跟進(jìn)機(jī)制。作為全過(guò)程人民民主的重要環(huán)節(jié)和實(shí)現(xiàn)民主立法的具體途徑，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制應(yīng)將民主協(xié)商和民主監(jiān)督貫穿民主立法的全流程。(32)參見(jiàn)張明軍：《全過(guò)程人民民主的鮮明特色》，載《光明日?qǐng)?bào)》2022年5月26日，第6版。一方面要讓基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度成為一種在決策之前收集意見(jiàn)的立法協(xié)商制度，不僅關(guān)注群眾對(duì)立法草案、法律規(guī)劃的具體意見(jiàn)，還關(guān)注群眾對(duì)法律實(shí)施階段的意見(jiàn)；另一方面要讓這一協(xié)商的理念貫穿實(shí)施和反饋的全過(guò)程，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度民主監(jiān)督的重要作用，關(guān)注法律法規(guī)從制定到實(shí)施是否符合人民群眾的意愿、是否達(dá)到了立法決策者的預(yù)期。(33)參見(jiàn)周天鴻：《深化基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)：理論預(yù)設(shè)、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)路徑》，載《決策與信息》2023年第3期。這一跟進(jìn)機(jī)制既能充分保障人民當(dāng)家作主、深度持續(xù)參與政治生活的權(quán)利，又能避免基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍產(chǎn)生上報(bào)完收集意見(jiàn)就“躺平”的情況，旨在推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍在一次又一次的工作循環(huán)中不斷提高工作水平，增強(qiáng)專業(yè)能力。最后，要建立對(duì)基層群眾立法意見(jiàn)采納情況的反饋機(jī)制。對(duì)于提供立法意見(jiàn)的基層群眾，不管是否采納，都要對(duì)其出具采納情況說(shuō)明，具體應(yīng)包括公眾意見(jiàn)概述、被采納情況及采納與否的理由；對(duì)于意見(jiàn)確被采納的群眾，還可酌情發(fā)放獎(jiǎng)狀或證書，激勵(lì)參與熱情，防止群眾積極性被一次次的零回復(fù)貶抑和消損。(34)參見(jiàn)楊海濤、李夢(mèng)婷：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作的完善進(jìn)路——以上海市嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)為例》，載《人大研究》2021年第9期。

第三，則要將創(chuàng)新力量、新興科技融入法治建設(shè)。加快打造線上化立法意見(jiàn)征集通道，推進(jìn)立法意見(jiàn)征集全流程智能化改造，為信息采集員、聯(lián)絡(luò)員配備科技設(shè)備，讓科學(xué)技術(shù)助推基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)。

(四)凝聚基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度全環(huán)節(jié)合力

要凝聚從法工委下發(fā)草案征集意見(jiàn)任務(wù)，到各聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法意見(jiàn)征集工作，再到各聯(lián)系點(diǎn)下以基層群眾為主的多元主體提交立法意見(jiàn)的全環(huán)節(jié)合力。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的上游環(huán)節(jié)，法工委可從立法意見(jiàn)征集草案解讀和立法工作隊(duì)伍培養(yǎng)兩個(gè)方面用力，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作做好保障和助推作用。一方面，法工委可設(shè)立常態(tài)化機(jī)制，向基層立法聯(lián)系點(diǎn)下發(fā)立法草案時(shí)配備解釋說(shuō)明：一是要將“法言法語(yǔ)”轉(zhuǎn)化為貼近生活的熟語(yǔ)常語(yǔ)，將立法草案中專業(yè)化、學(xué)術(shù)化的內(nèi)容和方針進(jìn)行解讀，便于基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行工作；二是要對(duì)立法草案進(jìn)行目的解釋和方向解釋，讓聯(lián)系點(diǎn)體會(huì)、領(lǐng)悟到立法和征集立法意見(jiàn)的精神和目標(biāo)，并標(biāo)注出草案中最不明確、最有爭(zhēng)議和基層立法聯(lián)系點(diǎn)所在地最息息相關(guān)的要重點(diǎn)修訂的內(nèi)容，讓聯(lián)系點(diǎn)工作有的放矢，避免工作廣而不精，泛泛而談。(35)參見(jiàn)嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過(guò)程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，載《人大研究》2021年第3期。另一方面，法工委可加強(qiáng)對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作隊(duì)伍的指導(dǎo)幫助，綜合利用線上培訓(xùn)、常態(tài)派遣等多種途徑提升各聯(lián)系點(diǎn)工作人員和下屬的信息采集員、聯(lián)絡(luò)員等與人民直接接觸、密切相關(guān)人員的法律素養(yǎng)和專業(yè)技能，帶動(dòng)提升群眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的信心和參與的熱情。在主體環(huán)節(jié)，即各基層立法聯(lián)系點(diǎn)自身所處的環(huán)節(jié)，各主體應(yīng)加強(qiáng)交流互鑒，分享實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，組織交流學(xué)習(xí)，互通有無(wú)，交換資源，共同構(gòu)建“以點(diǎn)帶面，連點(diǎn)成片”的基層立法聯(lián)系點(diǎn)大格局。在下游環(huán)節(jié)，重點(diǎn)則是構(gòu)建多元主體互動(dòng)共建的動(dòng)態(tài)化征集網(wǎng)絡(luò)和層級(jí)間有機(jī)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，力求讓群眾聲音在傳遞中不變味、不失真，群眾在發(fā)聲時(shí)不困難、有路徑，實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作效率和質(zhì)量雙向提升。

(五)全面融合基層民主平臺(tái)，深度貫徹全過(guò)程人民民主

要使基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度成為全過(guò)程人民民主中血肉相連、不可脫離的環(huán)節(jié)，則既要擴(kuò)大本制度在民主立法環(huán)節(jié)的已有成果，也要深度參與到民主決策、民主協(xié)商、民主監(jiān)督等過(guò)程中。

首先，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要積極參與社會(huì)治理的重大工作決策。2017年，中共中央辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向各級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2017〕10 號(hào))的規(guī)定文件，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與到重大工作決策之中提供了政策上的可能性。在未來(lái)，可以讓人大常委會(huì)接到政府報(bào)告的重大決策后委托基層立法聯(lián)系點(diǎn)向群眾征詢意見(jiàn)。一方面，使人大常委會(huì)能夠向地方政府提供更加基層性、群眾性的意見(jiàn)；另一方面，也有利于保障這一階段的民眾參與，落實(shí)全過(guò)程人民民主。事實(shí)上，基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與重大工作決策已有實(shí)例。(36)《這個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，首次參與區(qū)政府重大行政決策意見(jiàn)征詢》，載澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13046862，2022年6月8日訪問(wèn)。這樣自發(fā)的地方做法也驗(yàn)證了此發(fā)展方向的可行性和重要意義。當(dāng)然，是否要將基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的功能拓展到這一層次，還是建立其他更多的全過(guò)程人民民主機(jī)制，還需要在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

其次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要加快融合原有的社會(huì)治理體制。基層民主是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體系，也具有提升公民民主參與能力、法治水平，豐富公民精神等重要功能。我國(guó)基層民主制度分別落實(shí)于村委會(huì)、居委會(huì)和職工代表大會(huì)三個(gè)平臺(tái)(37)參見(jiàn)黃衛(wèi)平：《中國(guó)基層民主發(fā)展40年》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2018年第6期。，但隨著各地方公共治理水平的不斷提高，包括地方人大常委會(huì)在內(nèi)的治理主體也開(kāi)始打造形式更多樣的公共事物參與平臺(tái)。(38)參見(jiàn)徐勇：《基層民主：社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工程——改革開(kāi)放 30 年來(lái)中國(guó)基層民主的發(fā)展》，載《學(xué)習(xí)與探索》2008年第4期?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度可以作為豐富民主平臺(tái)，提高基層治理能力的一個(gè)重要補(bǔ)充；反過(guò)來(lái)看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度與社會(huì)治理體系相融合，也更有利于征集基層群眾立法意見(jiàn)；同時(shí)，這也是貫徹全過(guò)程人民民主，落實(shí)民主決策、民主立法的重要舉措。

最后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要和民主教育基地、法治教育基地建設(shè)相輔相成，形成合力，共同推動(dòng)公民教育體系的發(fā)展。從已有模式看，學(xué)校對(duì)初高中學(xué)生的公民教育明顯不足，居委會(huì)、村委會(huì)也沒(méi)有成熟、完善的體制對(duì)青少年進(jìn)行公民教育。而對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)而言，一是制度的基層性、民主性使其具有成為優(yōu)秀實(shí)踐基地的潛力和較低的參與門檻；二是可緩解制度運(yùn)行中人手緊張的現(xiàn)狀；三是可以將民主教育的范圍擴(kuò)大到青年大學(xué)生，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度注入更多活力。事實(shí)上，進(jìn)行普法教育活動(dòng)本身就是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職能之一，對(duì)未成年人保護(hù)、教育法等相關(guān)領(lǐng)域的立法意見(jiàn)征集，就已經(jīng)為青少年學(xué)生提供了學(xué)習(xí)和實(shí)踐的機(jī)會(huì)。(39)《虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)走進(jìn)校園，未成年人保護(hù)法意見(jiàn)征詢傾聽(tīng)“他們”的聲音》，載澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8777067，2020年8月18日訪問(wèn)。

結(jié) 語(yǔ)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)貫徹體現(xiàn)全過(guò)程人民民主的理念和要求，已經(jīng)成為在立法中傾聽(tīng)民意、了解民情、匯聚民智、發(fā)揚(yáng)民主的重要平臺(tái)和載體，具有助益立法工作、提升國(guó)家治理效能的重要意義。(40)參見(jiàn)馮玉軍：《高質(zhì)量立法為良法善治奠基——兼論〈立法法〉再次修改的理由和要點(diǎn)》，載《法學(xué)雜志》2022年第6期。對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度進(jìn)行深入分析和總結(jié)，能夠提煉出其內(nèi)蘊(yùn)的四重民主與法治邏輯：一是歷史延續(xù)性邏輯，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的精神思想是中國(guó)傳統(tǒng)思想中民本思想和古典政法傳統(tǒng)中民為邦本思想(41)參見(jiàn)黃文藝、邱濱澤：《論中國(guó)古典政法傳統(tǒng)》，載《中外法學(xué)》2022年第1期。的創(chuàng)新性發(fā)展和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，其誕生體現(xiàn)出貫穿改革開(kāi)放歷史進(jìn)程的人民群眾“首創(chuàng)精神”(42)黨的十八屆三中全會(huì)在總結(jié)改革開(kāi)放歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展。習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》(2013年12月3日)。，其發(fā)展沿襲著人大制度嵌入的歷史脈絡(luò)。二是實(shí)質(zhì)價(jià)值性邏輯，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，根植于中國(guó)的國(guó)家根本性問(wèn)題與發(fā)展階段(43)參見(jiàn)張文顯：《論中國(guó)式法治現(xiàn)代化新道路》，載《中國(guó)法學(xué)》2022年第1期。，作為承載基層民意的嶄新民主形式，有效克服了西方民主重少數(shù)輕大眾、精英民主與社會(huì)參與民主尖銳對(duì)立的缺陷。三是現(xiàn)實(shí)合理性邏輯，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建立了基層人民群眾參與立法的有效途徑，拓寬了人民直接參與國(guó)家立法的深度和廣度，保障中央立法能夠反映民情、傾聽(tīng)民意、匯聚民智、符合民心，使立法更接地氣、更具實(shí)效。四是顯著功能性邏輯，建立健全的立法項(xiàng)目征集制度和立法前評(píng)估制度能夠完善法案形成前的民主機(jī)制，提升立法質(zhì)量(44)參見(jiàn)李店標(biāo)：《地方立法評(píng)估指標(biāo)體系研究》，載《求是學(xué)刊》2020年第4期。，基層立法聯(lián)系點(diǎn)以搭建民意“直通車”的方式，深入挖掘、吸納、整合基層民意并及時(shí)反饋，便于集中立法資源，提高立法質(zhì)量和效果。