孫 龍，秦博文

一、導論

所謂基層立法聯(lián)系點，是指立法機關依據立法工作和實踐需要，通過相應程序，在基層設立的協(xié)助收集、反映人民群眾對立法工作相關意見和建議的固定聯(lián)系單位或者組織。(1)參見《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》，2020年7月15日修訂；《上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》，2020年4月2日通過。隨著我國全過程人民民主的發(fā)展和依法治國戰(zhàn)略的全面推進，基層立法聯(lián)系點作為一種行之有效的吸納公眾有序參與的制度化形式，在國家和地方立法進程中發(fā)揮著日益重要的作用。近年來，學術界就基層立法聯(lián)系點制度的功能和實際運作進行了一些研究。研究者詮釋和論證了立法聯(lián)系點制度對于發(fā)展全過程人民民主、提升立法質量和擴大立法宣傳的意義和價值：有研究者比較了全國人大常委會首批設立的基層立法聯(lián)系點和上海、江蘇、杭州三地設立的基層立法聯(lián)系點，指出基層立法聯(lián)系點在民主立法、民意上達、法治建設方面發(fā)揮著重要作用；(2)參見席文啟：《基層立法聯(lián)系點：立法機制的一項重要創(chuàng)新》，載《新視野》2020年第5期。有研究者以上海虹橋街道立法聯(lián)系點為例，指出基層立法聯(lián)系點是民主立法的新創(chuàng)造，具有防止立法作秀、立法謀私的作用，體現了人民當家作主的國家本質和中國人民追求良法善治的美好愿望；(3)參見郝鐵川：《積極探索中國特色的民主立法新形式》，載《人大研究》2020年第3期。有學者總結了河北省人大立法聯(lián)系點在立法宣傳方面的實踐經驗，認為這一制度能夠有效改善立法過程中公眾參與積極性較低、落地性和普及性受到制約等傳統(tǒng)問題；(4)參見祝曉光、杜倩：《借助基層立法聯(lián)系點開展全方位人大立法宣傳——基于河北省的實踐》，載《人大研究》2021年第8期。有研究者指出，基層立法聯(lián)系點可以深入挖掘整合民意、集中立法資源，有針對性地填補現有民主立法渠道中的盲區(qū)；(5)參見嚴行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點》，載《人大研究》2021年第3期。有研究者指出，基層立法聯(lián)系點有利于豐富民意征集形式、提升地方立法質量、助力民主立法全鏈條發(fā)展。(6)參見曾慶輝：《論基層立法聯(lián)系點在民主立法中的地位和作用》，載《人大研究》2023年第9期。在基層立法聯(lián)系點的具體運作機制方面，有學者分析了上海嘉定工業(yè)區(qū)基層立法聯(lián)系點參與立法征詢工作的成效和特點，提出要警惕基層立法聯(lián)系點陷入無序競爭，特別是要避免落入趨同化的狀況，各地應立足自身優(yōu)勢，彰顯自身特色，強化基層立法聯(lián)系點的基層屬性、立法屬性、聯(lián)通屬性；(7)參見楊海濤、李夢婷：《基層立法聯(lián)系點參與立法征詢工作的完善進路——以上海市嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會為例》，載《人大研究》2021年第9期。有研究者指出，以基層立法聯(lián)系點為載體的全過程人民民主實踐，呈現主體全方位、程序全鏈條、客體全覆蓋的運行特色，在多個層面實現了對西方“單過程選民民主”的超越。(8)參見佟德志、林錦濤：《基層立法聯(lián)系點的全過程人民民主分析——以上海市為例》，載《江淮論壇》2023年第2期。

然而，從現有的研究文獻來看，多數研究者主要探討基層立法聯(lián)系點近年來的實際運行狀況及其主要功能，尚未見到研究者從比較長的時間段來具體考察這項重要的制度和機制創(chuàng)新的歷史起源和發(fā)展演變過程，而正是這種歷時性的考證性研究的相對不足，學術界和實際工作部門對基層立法聯(lián)系點作為立法意見征集機制創(chuàng)新的認識缺乏足夠的歷史縱深感，這也影響了對這種制度演變的邏輯和發(fā)展趨勢的進一步判斷。

本研究擬在實地調查資料和文獻資料考證的基礎上，力所能及地還原基層立法聯(lián)系點這種立法意見征集機制創(chuàng)新得以產生、擴散的過程，深化學術界關于新時代地方人大制度創(chuàng)新的內在機制研究，這對于各地如何進一步健全和完善基層立法聯(lián)系點制度，也具有一定的借鑒意義。但由于篇幅及時間所限，本研究主要對人大常委會設立的基層立法聯(lián)系點及其制度建設狀況進行系統(tǒng)考察。(9)當前有一些地方政府在起草地方性法規(guī)草案和制定地方政府規(guī)章的過程中，也嘗試設立基層立法聯(lián)系點并通過這些聯(lián)系點征求公眾意見，我們在后續(xù)案例研究中將對這一新趨勢進行探討。為了解基層立法聯(lián)系點在地方的起源及在國家和地方立法中的實際運作狀況，我們通過實地調研、個案訪談、學術會議等方式，與甘肅、北京、深圳等地的部分基層立法聯(lián)系點所在地的實際工作者和相關專家進行了多種形式的交流討論，具體征引的資料在注釋部分進行了標注。

本文主體部分包括四節(jié)：首先，將對甘肅省人大常委會首創(chuàng)基層立法聯(lián)系點制度的過程進行回顧；第二，對2005-2014年間各地自發(fā)建立基層立法聯(lián)系點的狀況進行簡要描述和分析；第三，對2014年以后中央推動下基層立法聯(lián)系點制度的發(fā)展和擴散狀況進行介紹；第四，就基層立法聯(lián)系點制度與立法意見征集機制創(chuàng)新的關系進行初步的理論探討。

二、甘肅省人大常委會首創(chuàng)地方立法聯(lián)系點制度

通過創(chuàng)設立法聯(lián)系點征求人民群眾對法律法規(guī)草案的意見，最早可追溯到二十一世紀初甘肅省人大常委會的改革嘗試。從2001年到2014年，甘肅省人大常委會在創(chuàng)設和完善地方立法聯(lián)系點制度方面做了四個方面的探索：

(一)首次明確提出了“立法聯(lián)系點”概念

2000年通過的《立法法》為地方立法發(fā)展提供了廣闊的空間，也對如何提高地方立法質量提出了更加嚴格的要求；而統(tǒng)一審議制度的確立，則賦予地方人大法制委及人大常委會法工委更加繁重的工作任務。(10)參見劉生榮：《關于地方立法實行統(tǒng)一審議制度的思考》，載《人大研究》2002年第8期。為了因應《立法法》帶來的機遇和挑戰(zhàn)，甘肅省人大常委會法工委在征集立法意見時，開始嘗試將“背對背”的方式改為“面對面”的方式，從而提高征集效率和質量。所謂“背對背”的方式，即通過書面方式征求有關單位的意見，這也是以往國家和地方立法過程中最常見的一種征集人民群眾意見的基本方式，而“面對面”的方式，則是指法工委和立法機關的相關同志深入有關單位，通過座談會等方式直接聽取意見。(11)蘭州訪談，2023年9月15日。

在《立法法》通過之初，甘肅省人大常委會法工委主要是前往蘭州一些單位聽取相關意見，取得了較好的效果。從2001年和2002年開始，法工委開始將這種“面對面”征集意見的方式常態(tài)化，并開始走出蘭州，前往定西等更為基層的單位征集意見。2001年8月16日，甘肅省人大常委會法工委在臨洮縣召開座談會征求對《行政強制法(草案)》的意見，與會者25人，一共提出了20多條有價值的意見和建議，這次座談會已經使省人大常委會法工委和人大常委會領導認識到，盡管縣一級人大常委會沒有地方立法權，但是在這一級存在豐富的立法資源。(12)在臨洮召開行政強制法征求意見座談會記錄，2001年8月16日。2002年，甘肅省人大常委會法工委的立法調研組再次赴定西市就《國家治安管理處罰條例修訂(草案)》征求修改意見和建議，返回蘭州途中行至臨洮縣時，調研組成員與臨洮縣人大常委會相關領導和辦公室工作人員邊吃工作午餐邊進行交流，當地同志結合本地實際情況各抒己見，就《治安管理處罰條例(草案)》提出很多建議。這些建議經調研組成員反饋后，部分內容被后來修訂出臺的治安管理處罰法吸納采用。(13)參見趙遵國：《關于甘肅人大的立法聯(lián)系點制度》，載《人大研究》2011年第12期；李高協(xié)：《地方立法工作研究》，甘肅人民出版社2015年版，第379頁。

在臨洮舉辦的兩次座談會引起了甘肅省人大常委會相關領導的關注。當時臨洮縣及其所在定西市都沒有立法權，但是基層人大的工作人員卻能依據自身的工作經驗，對法律法案提出有價值的意見，這說明地方人大具有參與地方立法的潛能，若能將這樣一個非正式的“飯局”和非常態(tài)性的座談會轉變成立法機關與基層群眾的常態(tài)化的聯(lián)系制度，就可以行之有效地解決地方立法過程中廣泛存在的基層群眾參與程度不高的問題。(14)參見趙遵國：《關于甘肅人大的立法聯(lián)系點制度》，載《人大研究》2011年第12期

據了解，甘肅省人大常委會將這種與地方立法機關保持穩(wěn)定聯(lián)系的基層單位正式命名為“立法聯(lián)系點”，是由于受到領導干部聯(lián)系貧困縣制度的啟發(fā)。(15)參見李高協(xié)：《地方立法工作研究》，甘肅人民出版社2015年版，第379頁。在20世紀90年代中期國家推動“八七”扶貧計劃之后，各地黨政機關為了有效開展扶貧工作，形成了一些有地方特色的典型經驗，其中遼寧省遼陽市首創(chuàng)的領導干部聯(lián)系點制度，在全國范圍內引發(fā)廣泛的反響。這種聯(lián)系點制度的要義在于要求副縣級以上的領導干部與貧困戶建立一對一的聯(lián)系，定期或者不定期地到聯(lián)系對象家中走訪，幫助解決實際問題。(16)參見李元珍：《典型治理——基于聯(lián)系點制度運作的分析》，科學出版社2018年版，第12頁。這種聯(lián)系點制度繼承和發(fā)揚了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，回應了新時期國家和社會對于優(yōu)化干群關系的期待，受到了實務部門和學術界的廣泛關注。

據時任甘肅省人大常委會法工委處長李高協(xié)同志回憶，1993—1997年，他擔任省人大常委會領導秘書時，甘肅省建立了領導干部扶貧聯(lián)系點制度，省級領導需直接聯(lián)系一個或數個貧困縣，定期或不定期地前往聯(lián)系點調研考察，了解扶貧工作的進展，協(xié)調解決一些問題，從而真正做到上情下達、下情上達，以點帶面，推進扶貧脫貧工作。據其觀察，這確實是一種密切聯(lián)系群眾、行之有效的工作方法。2002年下半年，省人大常委會法工委多次召開會議討論如何對臨洮縣人大常委會這些與省級地方立法機關保持密切聯(lián)系的基層單位命名，他和一些同事就建議借鑒扶貧工作聯(lián)系點的做法，使用“立法聯(lián)系點”這個名稱，這一建議獲得了時任法工委和省人大常委會領導的贊同。(17)蘭州訪談，2023年9月15日(2023年12月11日補充訪談)。

(二)在市、縣兩級設立八個立法聯(lián)系點

經過多次赴臨洮縣實地調研論證，2002年底，甘肅省人大常委會法工委正式向主任會議建議推行立法聯(lián)系點制度。經省人大常委會主任會議討論決定，在蘭州市及其周邊五個縣區(qū)的人大常委會開展立法聯(lián)系點試點工作，掛牌為“甘肅省人大常委會地方立法聯(lián)系點”，這五個縣區(qū)分別為：定西市臨洮縣、蘭州市永登縣、武威市涼州區(qū)、臨夏回族自治州永靖縣和平涼市靜寧縣。(18)參見趙遵國：《關于甘肅人大的立法聯(lián)系點制度》，載《人大研究》2011年第12期。全國最早的地方立法聯(lián)系點由此正式誕生。首批五個立法聯(lián)系點設立后，就在立法意見征集等方面行之有效地開展了工作。如表1所示。

表1 甘肅省首批立法聯(lián)系點工作情況(2002-2007年) (資料來源:作者自制)

表2 關于甘肅地方立法聯(lián)系點的部分調研報告(2003-2011年)

2005年5月，甘肅省人大常委會主任會議決定，將張掖市、白銀市和平涼市增設為省人大常委會的立法聯(lián)系點。(19)甘肅省人大常委會辦公廳：《關于增設省人大常委會立法聯(lián)系點的通知》，2005年5月23日。這標志著甘肅省的地方立法聯(lián)系點同時涵蓋了市、縣兩級。

根據2007年4月召開的甘肅省人大常委會立法聯(lián)系點工作座談會的相關資料，這八個地方立法聯(lián)系點在參與立法意見征集工作、上報立法意見和建議方面都發(fā)揮了比較好的作用。在四年多的時間內，各聯(lián)系點共發(fā)展立法聯(lián)絡員155人，人數多的聯(lián)系點有50多名，最少的也有10余人；各個立法聯(lián)系點共召開座談會112次，論證會7次，深入基層調查研究172人次，參與人大常委會執(zhí)法檢查450人次。(20)參見萬宗成：《在立法聯(lián)系點工作座談會上的發(fā)言》，載程有清、楊作林主編：《甘肅立法·綜合卷》，甘肅人民出版社2008年版，第127-130頁。

(三)制定第一份地方立法聯(lián)系點工作制度

2003年3月10日，新一屆甘肅省人大法制委員會召開了第一次辦公會，就如何推進立法聯(lián)系點工作提出方案性的意見，以回答立法聯(lián)系點“聯(lián)系什么”“怎么聯(lián)系”“如何發(fā)揮作用”的問題，并委托時任法工委副主任萬宗成牽頭制定立法聯(lián)系點工作制度。(21)甘肅省人大法制委員會第1次辦公會會議記錄，2003年3月10日。

2004年2月23日，甘肅省人大常委會主任會議正式通過了《甘肅省人大常委會地方立法聯(lián)系點工作制度》，這是目前有據可查的關于基層立法聯(lián)系點的第一份規(guī)范性文件。(22)這份地方立法聯(lián)系點工作制度的全文，參見李高協(xié)：《地方立法和公眾參與》，甘肅文化出版社2005年版，第352-354頁；程有清、楊作林主編：《甘肅立法·綜合卷》，甘肅人民出版社2008年版，第174-176頁。2016年11月15日《甘肅省人大常委會地方立法聯(lián)系點工作辦法》生效之后，2004年通過的《地方立法聯(lián)系點制度》被廢止。這份工作制度包括設立地方立法聯(lián)系點的目的、地方立法聯(lián)系點的主要工作、對立法聯(lián)系點的條件保證、對立法聯(lián)系點的要求四個部分。依據這份文件，立法聯(lián)系點的工作職責主要包括對法律法規(guī)草案提出意見、對立法規(guī)劃和年度立法計劃征求意見、對地方立法項目組織調研論證、開展執(zhí)法檢查、參與立法課題研究，反映所在縣區(qū)有關立法的建議和要求。對地方性法規(guī)的執(zhí)行情況，研究提出貫徹實施意見，并反映實施中遇到的新問題。在條件保證方面，主要包括定期通報地方立法工作情況、及時反饋立法意見采納情況、寄送相關資料、開展業(yè)務培訓、提供經費補助等。對立法聯(lián)系點的工作要求，主要包括確定專門的領導和聯(lián)絡員負責聯(lián)系點工作、爭取縣區(qū)黨委支持、建立固定的立法聯(lián)系網絡、擴大參與范圍等。

(四)就地方立法聯(lián)系點工作開展專題研究

為了創(chuàng)新地方立法聯(lián)系點工作、完善立法聯(lián)系點制度，甘肅省人大常委會和法工委的工作人員開展了一系列專題調查研究。這些研究工作也為其他地方了解立法聯(lián)系點制度并開展跟進探索提供了參考和借鑒依據。

其中，《關于甘肅人大的立法聯(lián)系點制度》一文2012年被全國人大圖書館所編《人大文擷》轉載(23)《人大文擷》，中國民主法制出版社2012年第1輯，第32-39頁。，使得甘肅的地方探索為更高層級、更多地區(qū)的人大立法工作者和研究者所關注。

三、多個省市自發(fā)跟進探索基層立法聯(lián)系點：2005-2014年

甘肅省人大常委會建立立法聯(lián)系點之后，2005年至2014年，湖北省、浙江省以及哈爾濱市、呼和浩特市和南寧市等地嘗試設立基層立法聯(lián)系點，在立法意見征集方面進行了卓有成效的跟進探索。

哈爾濱市人大常委會最早進行了建立社區(qū)立法工作聯(lián)系點的嘗試。2005年，哈爾濱市人大常委會在社區(qū)設立了24個立法工作聯(lián)系點，明確要求將相關法規(guī)草案通過社區(qū)立法工作聯(lián)系點直接征求基層群眾的意見，各工作聯(lián)系點可以圍繞立法項目提出建議。(24)參見李秋菊、王哲：《拓寬立法溝通渠道體現民意》，載《哈爾濱日報》2007年10月26日。八年間，哈爾濱市人大常委會共向各立法工作聯(lián)系點發(fā)送常委會審議的法規(guī)草案34部，收到各立法工作聯(lián)系點反饋的建議意見200余條，其中諸如《再生資源回收利用管理條例》(2005年)、《燃氣管理條例》(2005年)、《太陽島風景名勝區(qū)管理條例》(2006年)、《養(yǎng)犬管理條例》(2010年)等法規(guī)經各立法工作聯(lián)系點反饋后，相關建議均得到了直接采納。2013年，哈爾濱市人大常委會決定將立法工作聯(lián)系點擴增至100個，要求在每個區(qū)縣選擇三個代表性社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為立法工作聯(lián)系點，按照區(qū)域設置的社區(qū)立法工作聯(lián)系點由24個增加到54個，此外，以“大學、大所、大廠”為設立目標，在各級人大代表所在單位設立16個聯(lián)系點，在行業(yè)協(xié)會設立7個聯(lián)系點，另外一些聯(lián)系點分別設立在專業(yè)院校(6個)、科研院所(4個)、志愿者組織(4個)、群團社團(4個)、大型國有企業(yè)(2個)，其他類型(3個)。(25)參見尹皓、瀾濤：《哈爾濱：先河之后花兒朵朵開——哈爾濱市人大常委會增設立法工作聯(lián)系點側記》，載《法治》2014年第1期。這種按照行業(yè)和功能界別建設立法聯(lián)系點的嘗試，是哈爾濱完善基層立法聯(lián)系點制度的重要創(chuàng)新。與甘肅相比，哈爾濱市內的區(qū)域差異相對較小，但是不同行業(yè)、產業(yè)和功能界別對地方立法需求的差異更為顯著，以行業(yè)協(xié)會、企業(yè)組織等為基礎建立聯(lián)系點，適應了大城市立法意見征集工作的需要。

湖北省人大常委會較早制定了比較完善的基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則。湖北省于2008年11月設立了首批9個立法基層聯(lián)系點，負責向湖北省人大常委會立法工作提供第一手基層信息，這9個聯(lián)系點分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣以下的企業(yè)、基層法院法庭、基層行政執(zhí)法單位等；(26)《各地動態(tài)》，載《中國人大》2009年第2期。時任湖北省人大常委會法工委主任張紹明同志2012年調任省人民政府法制辦主任之后，也開始推動建立政府立法聯(lián)系點。2015年1月制定并通過的《湖北省人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》，對立法聯(lián)系點的組織領導、設立與撤銷、工作職責、意見征集與反饋、工作保障、考評激勵作制度化規(guī)定，是早期地方探索階段中關于基層立法聯(lián)系點較為完善的工作規(guī)定。(27)“立法聯(lián)系人民——基層立法聯(lián)系點的實踐與理論”研討會會議記錄，2022年4月9日。

呼和浩特市人大常委會2009年開始建立立法基層聯(lián)系點。2009年6月，呼和浩特市回民區(qū)人大常委會以八個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級的人大代表聯(lián)絡組為基礎，建立立法基層聯(lián)系點的試點單位，在市、區(qū)兩級人大代表、村居委會干部、村居民代表、離退休干部、駐區(qū)單位以及司法界中選擇了123名立法聯(lián)系員，建立通暢的聯(lián)系渠道，實現“有聯(lián)系點、有聯(lián)絡員、有聯(lián)系方式”的要求，這些聯(lián)系員可以將基層組織和群眾提出的意見建議直報市人大常委會法工委。(28)參見郭俊樓、曹楨：《首府立法基層聯(lián)系點試點昨啟動》，載《內蒙古晨報》2009年6月7日。

南寧市政府法制辦于2010年11月率先建立政府立法基層聯(lián)系點。南寧市政府法制辦黨支部與青秀區(qū)嘉賓社區(qū)黨委在2010年8月份開始推進共建工作，簽訂了“結對共建協(xié)議書”。為了將黨建工作與業(yè)務工作結合起來，南寧市政府法制辦嘗試發(fā)揮嘉賓社區(qū)黨委100多位黨員密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，分發(fā)立法征求意見草案，通過社區(qū)黨委來召開立法草案征求意見會，取得較好的成效。當年11月，市政府法制辦正式將嘉賓社區(qū)設立為立法基層聯(lián)系點，這也是最早的地方政府立法聯(lián)系點。(29)參見王煜霞：《聯(lián)手社區(qū)共促“開門”立法：南寧首個政府立法基層聯(lián)系點成立》，載《南寧日報》2010年11月3日。

浙江省人大常委會于2014年開始探索通過立法基層聯(lián)系點來征集地方立法意見。2014年4月，浙江省人大常委會辦公廳發(fā)布公告，公開征集立法基層聯(lián)系點，并將這些聯(lián)系點明確為通過相應程序在縣以下基層建立的協(xié)助收集立法工作相關信息的固定聯(lián)系單位。(30)浙江省人大常委會辦公廳：《關于公開征集立法基層聯(lián)系點的公告》，2014年4月15日。截至10月，浙江省人大常委會正式選設了首批27家聯(lián)系點單位。(31)參見江南：《民富境安法為本——“法治浙江”先行先試的探索與經驗》，載《人民日報》2014年10月21日，第11版。

從基層立法聯(lián)系點制度的發(fā)展歷史來看，2005年到2014年是地方人大常委會自發(fā)跟進探索立法聯(lián)系點制度的一個重要階段。從制度建設和制度發(fā)展的角度而言，有些地方探索了按照行業(yè)和工作領域設立聯(lián)系點(如哈爾濱)；有的地方制定了比較完整的工作規(guī)則(如湖北)；有的地方采取了公開征集的方式來遴選立法聯(lián)系點(如浙江)；有的則嘗試設立政府立法基層聯(lián)系點(如南寧和湖北)。也有研究者也認為，這一時期的制度發(fā)展嘗試體現出三個特點：1.開始時間早，是甘肅省人大常委會在立法領域建立聯(lián)系點制度之后，最早探索基層立法聯(lián)系點制度的五個省市；2.盡管均使用立法聯(lián)系點的名稱，但是具體名稱不統(tǒng)一，有社區(qū)立法工作聯(lián)系點、立法基層聯(lián)系點、地方立法聯(lián)系點等多個名稱；3.功能仍處于雛形階段，多數立法聯(lián)系點沒有完整的運行規(guī)則，主要是作為開展立法調研時的“接待站”而存在。(32)參見嚴行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點》，載《人大研究》2021年第3期。

四、中央主導推動基層立法聯(lián)系點制度快速發(fā)展：2014-2023年

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。”這是首次在中央文件中出現“基層立法聯(lián)系點”概念，基層立法聯(lián)系點制度開始受到中央關注并被納入總體的制度規(guī)劃。值得一提的是，《決定》出臺之后，各地在制度建設和出臺相關規(guī)定的過程中均主要使用“基層立法聯(lián)系點”這一名稱。

2015年6月25日，全國人大常委會法工委主任辦公會議通過《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則(試行)》，從設立聯(lián)系點的目的、人大有關部門的管理職責、聯(lián)系點的設立和產生、聯(lián)系點主要工作職責及其工作要求，以及對聯(lián)系點的服務保障等方面作了規(guī)定，并在湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會、甘肅省定西市臨洮縣人大常委會和上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處正式建立首批全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點。四個“國字號”立法聯(lián)系點同時涵蓋市、縣、街道三級，跨越東、西、中不同地區(qū)，因而具體實施立法聯(lián)系工作時也各有特色創(chuàng)新，為全國范圍內的基層立法聯(lián)系點制度提供了示范。

此一階段，基層立法聯(lián)系點制度的發(fā)展和完善有三大推動性力量。其一是黨中央和全國人大常委會高度重視。自2014年十八屆四中全會做出建立基層立法聯(lián)系點制度的決策部署之后，2022年黨的二十大報告明確提出，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯(lián)系點”。2019年11月2日，習近平同志來到上海市長寧區(qū)虹橋街道立法聯(lián)系點考察調研，聽取了街道關于開通社情民意直通車、服務基層群眾參與立法工作的情況介紹，并同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交流。習近平同志站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分肯定了基層立法聯(lián)系點的意義和價值，并首次提出了中國的民主是“全過程民主”這一重要論斷。(33)參見鄭輝、張明君：《踐行“全過程民主”的實踐探索與理論思考——以上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點為視角》，載《人大研究》2021年第4期。第二是地方立法權的擴大。2015年3月，第十二屆全國人民代表大會第三次會議審議通過了《立法法》修正案，將過去49個較大的市才擁有的地方立法權擴大至全部282個設區(qū)的市，這些設區(qū)的市可就城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等進行地方立法。立法法的這一修訂使得地方人大常委會和政府推進民主立法的主動性和積極性大幅增加，也是基層立法聯(lián)系點得以在全國大范圍推廣的一個重要助推性因素。第三是加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設。從2015年開始，各地依據中央18號文件精神，大力加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設，“人大代表之家”和“代表聯(lián)絡站”網絡的建設，也有力推動了基層立法聯(lián)系點網絡的發(fā)展和完善。

從制度演進視角觀察，2015年以后，基層立法聯(lián)系點制度發(fā)展呈現新的特點：第一，基層立法聯(lián)系點的數量迅速增長。截至2023年5月，全國人大常委會、省級人大常委會和設區(qū)的市(自治州)設立的立法聯(lián)系點已經達到6572個。(34)參見王博勛：《讓每一部法律都滿載民意、貼近民生、順應民心——記全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點工作交流會首次召開》，載《中國人大》2023年第22期。當然，就數量而言，各地的分布顯著不平衡，在一些“人大代表之家”和“人大代表工作站”發(fā)育比較充分的地區(qū)，基層立法聯(lián)系點建設與代表之家、代表工作站建設融合起來，數量得以快速增加。第二，制度化水平顯著提高。從法律、地方性法規(guī)和工作制度三個層面均可以觀察基層立法聯(lián)系點工作的制度化發(fā)展趨勢。2023年3月，第十四屆全國人民代表大會決定對《立法法》進行修改，基層立法聯(lián)系點被列為“深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見”的一種重要方式，這標志著基層立法聯(lián)系點建設獲得了國家法律的正式認可；與此相適應，各省市的地方立法條例也將基層立法聯(lián)系點列為征集立法意見的重要方式。在工作制度層面，全國各地已經正式通過了近100份基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則，對聯(lián)系點的具體工作進行了規(guī)范。(35)在2022年4月9日“立法聯(lián)系人民——基層立法聯(lián)系點的實踐與理論”研討會上，全國人大常委會法工委一位負責人發(fā)言指出，目前各地人大常委會已經正式制訂的基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則有90余份。第三，基層立法聯(lián)系點的功能得到廣泛拓展。一些基層立法聯(lián)系點已經成為黨和國家開展對外傳播，講好中國全過程人民民主的基層故事和中國之治的民主故事的重要平臺。上海市虹橋街道辦事處作為全國人大常委會設立的首批基層立法聯(lián)系點，吸引了40多批次外國嘉賓和外籍人士前往參觀、訪問、學習；在外籍人士居住比較集中的地方，如上海虹橋、浙江義烏、江蘇昆山、北京朝陽，部分外籍人士親自通過基層立法聯(lián)系點參加立法意見的征詢工作，對中國這種新時代的民主形式和工作機制給予了高度評價；(36)“立法聯(lián)系人民——基層立法聯(lián)系點的實踐與理論”研討會會議記錄，2022年4月9日。2023年4月，來自博茨瓦納、萊索托等8個國家的21名議員實地考察廣東省江門市江海區(qū)基層立法聯(lián)系點，使中國全過程人民民主的基層故事受到了非洲國家的更多關注。(37)參見周譽東：《江?；鶎恿⒎?lián)系點：向世界講述中國民主故事》。載《中國人大》2023年第13期。

五、基層立法聯(lián)系點制度發(fā)展的理論解析

作為中國特色社會主義進入新時代以來我國基層人民群眾參與國家和地方立法工作的一項重要機制創(chuàng)新，基層立法聯(lián)系點制度的建立和完善不僅承載著發(fā)展全過程人民民主、推進全面依法治國的實踐功能，也為學術界分析和解釋這種“土生土長”的立法意見征集機制的產生和發(fā)展過程，提出了新的議題和智識挑戰(zhàn)。本節(jié)嘗試從“中央-地方”互動關系，效率邏輯與合法性邏輯、成本分擔機制與意見采納反饋機制三個維度對基層立法聯(lián)系點制度發(fā)展的理論邏輯進行初步解析。

(一)“中央-地方”關系與基層立法聯(lián)系點制度的起源與擴散

我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，但各地方經濟社會發(fā)展很不平衡。依據“在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的憲法原則，從1979年起，我國逐步形成了統(tǒng)一而又分層次的立法體制；(38)參見喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第24頁。在中央統(tǒng)一領導下，存在一定程度的地方分權，立法權限多級并存、多類結合。(39)參見周旺生、朱蘇力主編：《北京大學法學百科全書：法理型·立法學·法律社會學》，北京大學出版社2010年版，第1112-1113頁。在比較長的時間內，中央在資源分配、人事任免、重大事項審批等幾個方面發(fā)揮主導作用，但是，由于國家規(guī)模大、地方層級多，強調要同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性的傳統(tǒng)，以及地方政府之間的競爭等因素，地方創(chuàng)新依然存在一定的空間。(40)參見楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，載《公共管理學報》2008年第1期。正如有研究者指出，由地方發(fā)起改革和試驗，成功之后才上升為國家政策進而推廣到全國，這種政策試驗和政策制定方式，是理解中國獨特的治理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的關鍵。(41)參見韓博天：《紅天鵝：中國獨特的治理和制度創(chuàng)新》，中信出版社2018年版，第5頁。

基層立法聯(lián)系點制度的起源和歷史演進過程，正是這種“地方創(chuàng)新-中央認可-全國擴散”模式的典型案例。甘肅省人大常委會率先建立地方立法聯(lián)系點，并在8個縣市進行試點，之后湖北、浙江、哈爾濱、南寧、呼和浩特等地跟進探索，在地方取得比較顯著的成效后，中共十八屆四中全會再作出部署決策，將其推廣到全國。這種制度創(chuàng)新模式的要義在于鼓勵、包容地方的先行先試，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神。隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，更多強調重大改革于法有據。2015年《立法法》修改時，對改革的立法授權形式進行了確認和規(guī)范。(42)編寫組：《習近平法治思想概論》，高等教育出版社2021年版，第273頁。在這樣的背景下，如何發(fā)揮地方的主動性，拓展制度創(chuàng)新空間，值得研究者進一步關注。

(二)基層立法聯(lián)系點制度擴散的效率邏輯與合法性邏輯

簡要回顧基層立法聯(lián)系點的發(fā)展歷史可以發(fā)現，基層立法聯(lián)系點制度的產生和擴散，在空間上呈現先中西部后東部地區(qū)、先相對不發(fā)達地區(qū)探索和跟進，而后由發(fā)達地區(qū)跟進的發(fā)展態(tài)勢；而在時間上則呈現由慢到快的發(fā)展態(tài)勢。在甘肅2002年探索之后的大約十年之內，只有哈爾濱(2005年)、湖北(2008年)、呼和浩特(2009年)、南寧(2010年)、浙江(2014年)等地嘗試建立立法聯(lián)系點，并將其作為征集立法意見的重要渠道；隨著十八屆四中全會作出關于全面推進依法治國的決定，明確提出建立基層立法聯(lián)系點制度，基層立法聯(lián)系點制度開始進入快速發(fā)展階段。

基層立法聯(lián)系點制度在發(fā)展態(tài)勢上的特征，可以從效率機制和合法性機制兩個維度進行初步的解釋。效率機制是一種典型的經濟學解釋，其意義在于以較小的投入獲取較大的產出；(43)參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第31頁。而合法性機制的核心則是強調社會的法律制度、文化期待、觀念制度成為人們廣泛接受的事實，具有強制的約束力量，規(guī)范人們的行為。(44)參見周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第74頁。具體到基層立法聯(lián)系點制度而言，其最初起源于甘肅，是地方立法機關在立法資源配置機制方面的一種有益探索，通過設立地方立法聯(lián)系點來征求立法意見，其成本低于立法聽證會，而征集意見的質量高于單純的書面征求意見。最初跟進探索基層立法聯(lián)系點制度的一些省市，事實上也認識到通過立法聯(lián)系點來征集立法意見效率相對比較高。2014年之后，隨著越來越多的地方人大常委會建立基層立法聯(lián)系點并制定工作規(guī)則，基層立法聯(lián)系點制度已經構成了地方人大常委會開展立法意見征集工作的一個制度環(huán)境，在客觀上推動著一些對立法成本相對不敏感的地區(qū)建立同樣的制度。對于研究者而言，由于多數地區(qū)是在整體制度環(huán)境的約束之下建立的立法聯(lián)系點制度，如何將這種制度與本地情況聯(lián)系起來，避免形式主義，也是值得研究者長期關注的議題。

(三)成本分擔機制與意見采納反饋機制：立法意見征集方式之比較

研究者還特別關注的一個議題是，在國家和地方立法過程中，法規(guī)草案征求意見、座談會、論證會、聽證會都是得到《立法法》確認，并在實踐中廣泛使用的一些立法意見征集方式。其中，法規(guī)草案征求意見是當前我國公民參與國家和地方立法門檻最低、參與面最廣、參與規(guī)模最大的一種渠道；立法座談會則是我國立法機關征求各方面意見最傳統(tǒng)的一種方式；立法論證會主要用來征求專業(yè)人士的意見；立法聽證會的程序最為嚴格，成本最高，可以聽取到各個方面的意見，但目前為止使用非常少；基層立法聯(lián)系點制度是新世紀以來我國地方立法機關的一種新的創(chuàng)新形式，得到了國家領導人和國家立法機關的高度肯定，正在蓬勃發(fā)展，為廣大公民參與地方立法提供了新的渠道。

從成本分擔機制和意見采納反饋機制這兩個維度，我們可以將這五種方式分為四種類型。參見表3。

表3 立法意見征集機制的類型化研究 (資料來源:作者自制)

法規(guī)草案征求意見和座談會這兩種方式是在中共黨史和中華人民共和國歷史上具有悠久傳統(tǒng)的兩種方式，隨著地方立法權的興起，這兩種方式在國家立法機關的示范下，嵌入發(fā)展成為公民參與地方立法的重要渠道。立法論證會則是在科學立法的話語引導之下，被國家立法機關和地方立法機關廣泛接受。而立法聽證會和立法聯(lián)系點則是改革開放以來我國地方立法機關的重要創(chuàng)新，之后得到了國家立法機關的認可，開始擴散到全國；就擴散速度而言，基層立法聯(lián)系點迅速得到了擴散，而立法聽證會則還在緩慢發(fā)展階段。要解釋這種差異，成本分擔機制和意見采納的反饋機制極為重要，對于國家和地方立法機關而言，建立成本分擔機制，立法機關可以節(jié)約成本，而建立明確的意見采納反饋機制，則可以增加基層群眾的參與積極性，從而使參與得以持續(xù)發(fā)展。當然，話語因素依然非常重要，基層立法聯(lián)系點作為一種成本相對比較低、調動參與積極性比較有效，而又嵌入在中國共產黨群眾路線和治國理政的歷史傳統(tǒng)之中的一種制度設計，更加容易獲得各個方面的認同。相對而言，立法聽證會的低成本化和本土化，依然需要較長時間的探索。

結 語

基層立法聯(lián)系點是中國特色社會主義進入新時代以來國家和地方立法機關聽取人民群眾意見的一項重要機制創(chuàng)新。基層立法聯(lián)系點制度最初起源于地方立法工作者對領導干部扶貧聯(lián)系點制度的學習、借鑒及創(chuàng)造性轉化，內生于中國共產黨的群眾路線傳統(tǒng)，并在新時代立法工作過程中得以拓展、深化并逐漸完善。就中央-地方關系而言，基層立法聯(lián)系點制度起源于地方，獲得中央認可后在全國迅速擴散，并得以法定化；就擴散機制而言，基層立法聯(lián)系點制度在其發(fā)展的早期階段，主要是基于效率邏輯，部分省市在自主學習的過程中，逐漸創(chuàng)新聯(lián)系形式，充實聯(lián)系內涵，而在該制度獲得黨中央和國家立法機關的認可之后，各地則基于合法性邏輯而快速移植基層立法聯(lián)系點制度，聯(lián)系點的數量迅速增加，制度化程度也不斷提高；與法規(guī)草案公開征集意見、立法聽證會等方式相比，基層立法聯(lián)系點制度確立了立法意見征集成本的分擔機制，建立了立法意見采納的反饋機制，從而調動了基層人民群眾參與的積極性。

作為一項初步的考證性研究，本文力圖還原基層立法聯(lián)系點制度的生成和發(fā)展邏輯，從一個側面豐富學術界和實務工作者對立法工作機制創(chuàng)新過程和人民代表大會制度優(yōu)勢轉化為治理效能的微觀運行路徑的歷史性理解。然而，本文仍然是一項粗線條的研究，關于基層立法聯(lián)系點制度的發(fā)展演進邏輯，關于如何通過完善基層立法聯(lián)系點制度從而進一步提升立法質量和效率，依然有許多議題需要進一步深化。其一是開展比較歷史研究，在基層立法聯(lián)系點制度誕生前后，各地為了推進科學立法、民主立法和依法立法，提升立法質量和效率，進行了多種多樣的探索和嘗試，有些得到廣泛認可進而得以法定化，而有些則因為多種原因而未能推廣，對成功案例和未成功案例進行歷史比較研究，可以深化對于立法機制創(chuàng)新的影響因素的認識和理解；其二是研究地方創(chuàng)新的橫向擴散的具體機制，在甘肅省人大常委會探索建立地方立法聯(lián)系點制度之后，哈爾濱、南寧、呼和浩特、湖北、浙江等地也相繼進行了自主性的探索，本文已經基于訪談資料和文獻資料，對地方之間互相學習、相互借鑒的過程進行了初步的描述，但是對各地的具體學習過程和選擇性學習機制的探究，尚需更加扎實的資料進行論證和支持；其三，基層立法聯(lián)系點制度獲得中央認可后，全國各地迅速跟進，紛紛設立立法聯(lián)系點，很多地方甚至制定了正式的制度規(guī)范，然而這些正式的、文本性的聯(lián)系點制度如何與地方性的民情與法律文化傳統(tǒng)有效結合，從而避免制度空轉，需要實踐部門和學術界共同關注。