摘要：近代以來，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從建立、廢除、改革到發(fā)展的復(fù)雜演變。與西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派以“經(jīng)濟效率”為基點進行的制度變遷研究有所不同，政治力量的變化是柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要動力，而產(chǎn)權(quán)制度變遷對柬埔寨政治秩序、經(jīng)濟增長模式和社會發(fā)展等方面又會產(chǎn)生深遠影響。殖民統(tǒng)治時期（1863—1953年），法國殖民者在柬埔寨引入了私有產(chǎn)權(quán)概念，將土地資源從封建關(guān)系中釋放出來，重構(gòu)了權(quán)力關(guān)系，孕育了資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽。獨立后的政權(quán)更迭時期（1953—1993年），柬埔寨土地制度頻繁變動，不但殖民時期的遺留問題未能有效解決，反而加劇了社會矛盾。相對穩(wěn)定時期（1993年至今），柬埔寨開始實施以發(fā)展為導(dǎo)向的漸進式土地改革，旨在鞏固政權(quán)、促進經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定。在土地改革的過程中，柬埔寨面臨著歷史遺留問題、不健全的制度安排、庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和國內(nèi)外利益的角力等多重挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對改革所帶來的挑戰(zhàn)，提升國家治理水平，柬埔寨政府通過調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、完善法律制度和優(yōu)化行政措施，推動土地改革的進程。作為發(fā)展中國家，柬埔寨長期受到殖民統(tǒng)治的影響，缺乏自主現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和動力，土地在其國家發(fā)展中始終扮演著關(guān)鍵角色。提升土地制度的設(shè)計合理性，確保公平的土地利益分配，緩解日益加劇的人地矛盾，是柬埔寨實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。

關(guān)鍵字：柬埔寨土地；土地產(chǎn)權(quán)制度；制度變遷；土地改革

收稿日期：2024—08—08

作者簡介：郭介末（1992—），中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究領(lǐng)域：國際發(fā)展政策與治理、東南亞區(qū)域研究。

土地產(chǎn)權(quán)制度，作為構(gòu)成社會經(jīng)濟關(guān)系和上層建筑的基石，是組成國家基本制度和治理體系的關(guān)鍵要素。在1863年之前，柬埔寨所有土地歸屬國王，人民可以根據(jù)傳統(tǒng)占有和使用土地。隨著法國殖民統(tǒng)治的擴張，柬埔寨于1884年引入土地產(chǎn)權(quán)制度，觸發(fā)了政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型。1975年，民主柬埔寨奪取政權(quán)后，全面廢除私有財產(chǎn)權(quán)，直到1989年土地所有權(quán)才得以恢復(fù)，并開啟了復(fù)雜漫長的土地改革歷程。對于柬埔寨這樣一個曾長時間受殖民統(tǒng)治、現(xiàn)代化進程緩慢的發(fā)展中國家而言，土地的重要意義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟層面上，也反映在國家發(fā)展的多個維度上。因此，對柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度的演變進行系統(tǒng)性梳理，并深入分析其對國家發(fā)展的影響，不僅有助于深化對柬埔寨歷史和現(xiàn)狀的認識，也可為理解其未來的政策制定和社會發(fā)展提供參考。

西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派認為，制度變遷是對構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準則和實施組合的邊際調(diào)整，引起產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動力是相對價格的變化和追求制度創(chuàng)新的收益。在這一理論框架下，效率的提升被視為制度變遷的驅(qū)動力，通過成本—收益分析，他們認為高效的產(chǎn)權(quán)制度變革，將帶來區(qū)別于舊制度所能產(chǎn)生的利潤。一個交織緊密的群體傾向于通過習(xí)慣或法律，創(chuàng)造一個成本最小化并且足以應(yīng)對風(fēng)險、技術(shù)、需求以及其他一些經(jīng)濟條件變化的土地制度。然而，柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動力兼具現(xiàn)實利益性和階級傾向性，政治體制的差異和利益結(jié)構(gòu)中不同階級力量的博弈是推動土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要動力。制度的效率和效能并不總是引起土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要因素，土地制度的演進有賴于各種力量的博弈與均衡。縱觀柬埔寨歷史發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，政權(quán)的更迭、政黨之間的斗爭以及保護統(tǒng)治階級利益等政治因素，是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要動力。同時，這些制度變遷所產(chǎn)生的影響不僅限于政治領(lǐng)域，還會擴展至更廣泛的社會層面，并產(chǎn)生持久的效應(yīng)。

柬埔寨不同時期的土地制度變遷問題受到了中國學(xué)者的關(guān)注。關(guān)于法屬時期柬埔寨土地制度的研究，陳顯泗、朱昌利、周中堅、梁志明等資深東南亞研究專家進行過深入探討，但研究時間較早，主要作為歷史資料參考。當代柬埔寨土地問題的研究多集中于國別概況，如列國志系列和“一帶一路”國別概況系列，這些研究通常只是對國土資源和投資等議題進行概述性說明。有學(xué)者研究了較為具體的問題，比如通過對柬埔寨農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究，為“一帶一路”倡議下的走出去戰(zhàn)略提供參考。探討柬埔寨土地兼并引發(fā)的投資風(fēng)險，以及關(guān)于柬埔寨社會經(jīng)濟活動對土地等自然資源的影響等問題。本文將1863年作為研究起點，是由于法國殖民力量的介入，使柬埔寨的政治、經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，從而開啟了與封建王朝時期截然不同的發(fā)展路徑。圍繞時間主線，可將柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷劃分為三個階段：1863年至1953年的法國殖民統(tǒng)治時期、1953年至1993年政權(quán)更迭頻繁的動蕩時期、1993年至21世紀初的柬埔寨王國相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。本文通過梳理各個階段土地政策的主要變化，進而分析制度變遷的主要原因以及制度變遷對柬埔寨各時期發(fā)展的影響。

一、1863年至1953年：王權(quán)的衰弱 產(chǎn)權(quán)的引入

從1863年被法國殖民統(tǒng)治到1953年柬埔寨獨立的90年間，殖民力量推動了柬埔寨土地制度的變革，柬埔寨的政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了巨大變化。這期間土地產(chǎn)權(quán)制度變革的顯著特征是土地資源從國王的絕對所有制中釋放出來，以及私有產(chǎn)權(quán)制度的引入。

（一）柬埔寨獨立前的土地產(chǎn)權(quán)制度

19世紀中葉，面對泰國和越南的領(lǐng)土擴張威脅，柬埔寨為了維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，被迫尋求外來力量的保護。1864年，柬埔寨與法國簽訂了《法柬條約》，正式成為印度支那半島上第一個接受法國“保護”的國家。柬埔寨豐富的自然資源為法國的殖民地經(jīng)濟提供了開發(fā)潛力，然而，柬埔寨傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，特別是以國王為核心的土地所有權(quán)制度，限制了殖民者對土地資源的控制和開發(fā)。為了在柬埔寨獲得經(jīng)濟利益并確保其合法性與便利性，法國殖民者迫切需要將土地產(chǎn)權(quán)制度的改革作為其統(tǒng)治策略的重要部分，以便打破傳統(tǒng)的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)對土地資源的有效控制和利用，為法國在柬埔寨的經(jīng)濟活動鋪平道路。

1884年，柬埔寨國王諾羅敦在法國殖民政府的壓力下，簽署了一系列全面改革的政策文件，將行政、司法和商業(yè)等關(guān)鍵權(quán)力轉(zhuǎn)讓給殖民政府，這標志著法國對柬埔寨的殖民統(tǒng)治進入了新階段。同年，殖民政府頒布了具有里程碑意義的《土地法》，該法律的核心是土地私有化。相關(guān)條約明確指出：“由法國和柬埔寨王國共同建立一個柬埔寨土地所有權(quán)制度”，并宣稱“柬埔寨土地至今為止為國王所有，但現(xiàn)在開始為國家所有”，其中“國家”實際上指的是法國殖民政府。在法國“保護”之前，柬埔寨的土地制度規(guī)定土地歸國王所有，且不得買賣。土地不僅是財富的象征，也是社會地位的標志，國王通過分配土地來鞏固其權(quán)威。然而，隨著土地私有化的推進，殖民政府打破了這一傳統(tǒng)束縛，為殖民者和法國殖民政府在柬埔寨合法獲取土地資源創(chuàng)造了條件，提供了法律保障。

1887年，法國政府下令將越南東京、安南和交趾支那3個地區(qū)與柬埔寨一同組成法屬印度支那聯(lián)邦，1899年老撾被并入，確立了法國對印度支那地區(qū)的完全殖民統(tǒng)治。原本法國在越南試行的租讓地制度被推廣至柬埔寨和老撾，該制度規(guī)定，欲獲得土地者，需向政府申請，經(jīng)過審查批準，以有償或無償名義，在臨時租讓地或固定租讓地范圍內(nèi)，能夠被給予一定數(shù)量的土地。關(guān)于租讓地的獲得者資格明確要求，只有“法國公民或法國臣民和保護國公民可作為承租（買）人”。這一規(guī)定為法國資產(chǎn)者占有大量印度支那土地提供了保障，一定程度上規(guī)避了來自殖民國內(nèi)部的競爭。

在法國殖民統(tǒng)治之前，柬埔寨國王擁有土地所有權(quán)，但土地的使用權(quán)和占有權(quán)界定并不明確，具有一定的靈活性。當?shù)鼐用裢ㄟ^耕作和納稅，可以在任何閑置超過7年的土地上定居，并成為該土地的實際使用者。之后，1912年法國殖民政府又引入了地籍測繪和土地登記制度，進一步明確區(qū)分了“土地所有者”和“土地占有者”的概念。 1920年，柬埔寨王國頒布《民法》，其中第74條法令進一步強調(diào)了土地所有權(quán)的排他性，并規(guī)定“不動產(chǎn)事項中的占有權(quán)只有在被列入登記冊后才能轉(zhuǎn)化為所有權(quán)”。同時，第723條法令維持了柬埔寨“通過犁獲得”土地的傳統(tǒng)，即農(nóng)民通過耕種可以獲得土地使用權(quán)，但一旦放棄耕作，便會失去該權(quán)利。該法律指出，“在土地財產(chǎn)問題上，當連續(xù)5年公開和實際占有未登記的土地時，該土地占有者可成為合法的所有者。”法國殖民政府在確立了對土地的控制之后，仍在民法典中保留了一些柬埔寨的土地傳統(tǒng)，一方面是為了避免因土地所有權(quán)重新劃分而引發(fā)的沖突和反抗。另一方面因為當時柬埔寨存在大量未開墾或未標記土地，殖民者無需與當?shù)鼐用裰苯訝帄Z土地資源。

隨著土地產(chǎn)權(quán)制度的變化，法國殖民當局對土地稅法進行了調(diào)整，確立了土地私有產(chǎn)權(quán)和土地測量登記制度，為征稅提供了合法且明確的依據(jù)。1940年之前，由于柬埔寨人民的持續(xù)抗稅和土地登記制度的不完善，稅收方法大體沿用舊制，但稅制標準在實際操作中不斷調(diào)整。 1940年新土地稅法實施，加劇了柬埔寨人民的稅負，也增加了他們反抗斗爭的難度。

（二）獨立前土地產(chǎn)權(quán)制度變遷對柬埔寨的影響

王權(quán)的弱化，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨重建。掌握土地的占有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)曾是柬埔寨國王權(quán)威的重要來源，但隨著產(chǎn)權(quán)制度的引入，土地所有權(quán)私有化，國王無法再通過土地來維持與王公貴族及政治精英的庇護關(guān)系，王權(quán)威信受損。國王不再具備分配土地以及依托于土地之上的其他生產(chǎn)資料的權(quán)力，王權(quán)的控制力減弱。國王也不再能通過土地征收賦稅，重要財政來源被切斷。傳統(tǒng)的中央集權(quán)體系逐步瓦解，而殖民力量得到進一步加強。法國殖民政府在接管了柬埔寨國王的行政權(quán)力后，對行政和法律體系進行了重建。通過掌握立法權(quán)，殖民政府不僅擁有了法律的解釋權(quán)，而且在自己設(shè)定的框架內(nèi)擁有了操作的空間。這一新的話語體系使得殖民政府能夠?qū)⑼恋睾蛣趧恿Φ汝P(guān)鍵生產(chǎn)資料推向市場，為殖民地經(jīng)濟的發(fā)展提供了必要的條件。原本依附于王權(quán)的政治權(quán)貴和精英團體轉(zhuǎn)而向殖民政府尋求支持，并獲取經(jīng)濟和社會資源，形成了新的依附關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，殖民統(tǒng)治的長期穩(wěn)定提供了政治基礎(chǔ)。

奴隸制的廢除，使得權(quán)力關(guān)系實現(xiàn)了重構(gòu)。在進入殖民時期以前，柬埔寨保留了大量的奴隸，法國殖民政府竭力廢除柬埔寨奴隸制度。除了道義層面的說辭，其動力更多地來自現(xiàn)實需求。經(jīng)濟上，奴隸制度限制了勞動力數(shù)量及人口流動，無法滿足殖民經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的需求，而大量被釋放出的土地也需要充足的勞動力進行耕作，在由法國殖民者掌控的橡膠、甘蔗等大種植園中，這種需求尤為強烈。政治上，柬埔寨各地的權(quán)貴及上層階級不但享有豐富的自然資源，還通過蓄奴掌控了大量勞動力資源，基本處于自給自足狀態(tài)。法國殖民當局難以有效約束這一階層，奴役制的廢除成為瓦解地方和上層權(quán)力的可行方式之一。1876—1884年，殖民政府開始漸進推進奴隸制的廢除，向債務(wù)奴隸提供信貸服務(wù)，以擺脫奴隸主控制，并不斷建議諾羅敦國王進行改革以取消奴隸制。到1884年，在一系列改革舉措的推動下，奴隸制被取消。雖然實質(zhì)上的奴役關(guān)系沒有立即在柬埔寨社會中消失，但地方權(quán)貴直接控制奴隸人身自由的特權(quán)被取締。原本封閉固化的主奴關(guān)系發(fā)生變化，國王不再是“最高的奴隸主”，如金字塔般的主奴關(guān)系層層瓦解，取而代之是作為新“奴隸主”的法國殖民政府，權(quán)力關(guān)系得到重塑。王公貴族難以再享受充足的貢賦，只能寄生于殖民政府的行政撥款，原本的奴隸主受雇于殖民政府行政體系，領(lǐng)取固定薪水。大量自耕農(nóng)、奴隸被解放，滿足了殖民政府對勞動力的需求。殖民當局通過對征稅權(quán)的控制，直接掌握著龐大的農(nóng)民階層。社會中每一個階層，都以不同的形式直接受制于殖民政府的統(tǒng)治。

法國對柬埔寨進行殖民統(tǒng)治的時期，正值西方殖民擴張的最后一波浪潮中，資本主義處于壟斷資本主義階段。資本積累加速，對原材料的需求加劇，對傾銷商品的市場規(guī)模提出了更高要求。殖民活動的宗旨是使殖民統(tǒng)治維持下去，并為宗主國帶來利潤，相比于調(diào)度本國大量的財力、物力、人力進行遠距離殖民統(tǒng)治，最經(jīng)濟、持久的方式是直接在殖民當?shù)剡M行妥善的人、地安排。首先，為把土地大量轉(zhuǎn)化為私有財產(chǎn)和商品，法國進行了自上而下的土地改革，同時通過干預(yù)殖民地土地分配和土地使用制度，解放自耕農(nóng)、奴隸以滿足對勞動力的需求。其次，階級在新的土地制度下進一步分化，這一分化體現(xiàn)在整個社會階層中。法國殖民政府在推行改革時廢除了奴隸制，重塑了權(quán)力關(guān)系，直接、大量地掌握了柬埔寨各階層的勞動力，打破了傳統(tǒng)柬埔寨社會中各階層維持生存的模式以及地租模式。掌握大量土地的封建農(nóng)奴主，在殖民當局的土地改革下，逐漸轉(zhuǎn)化為地主階級，其中包括王室地主、官僚地主、教會和寺廟地主以及新資產(chǎn)階級地主。農(nóng)民階級依據(jù)占有土地的多寡、擁有生產(chǎn)資料以及雇傭勞動的情況，隨之分化出“貧農(nóng)”“中農(nóng)”和“富農(nóng)”及大量的農(nóng)業(yè)工人。半無產(chǎn)階級化（雇傭勞動+債務(wù)奴役）、無產(chǎn)階級化、“家庭”勞動力（農(nóng)民的小商品生產(chǎn)）形式也都體現(xiàn)在了當時的勞動力體制中。最后，傳統(tǒng)自然經(jīng)濟受到?jīng)_擊，被動陷入了國際資本主義經(jīng)濟體系中，“強制商品化”的特征出現(xiàn)，但生活資料的商品化并沒有促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，更沒有提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。被解放出來的自耕農(nóng)和奴隸在重新背上了沉重的賦稅和地租負擔的同時，還需要大量種植宗主國所需要的經(jīng)濟作物。印度支那的胡椒產(chǎn)量在當時占世界第二位，主要由華僑在柬埔寨的貢布平原上種植，但悉數(shù)運往法國。胡椒種植園在柬埔寨主要集中在磅湛省附近，大種植園多為法國人所有，并轉(zhuǎn)租給佃農(nóng)耕種。發(fā)展的不均衡性，使得地區(qū)發(fā)展差異隨之凸顯，湄公河、洞里薩湖和巴薩克河區(qū)域，自然條件相對優(yōu)越，商品經(jīng)濟發(fā)展程度較高，而其他地區(qū)受地勢、水源、氣候等自然條件的影響，發(fā)展滯后。這一差異直到今天仍體現(xiàn)在柬埔寨農(nóng)業(yè)發(fā)展特征之中。西方殖民主義的雙重使命：破壞和重建，在柬埔寨這一時期得到了突出的體現(xiàn)。

二、1953年至1993年：政權(quán)更迭與

土地產(chǎn)權(quán)制度的變動

對于柬埔寨來說，1953—1993年是動蕩且曲折的。雖然擺脫了殖民統(tǒng)治獲得獨立，但柬埔寨并沒有因此走上獨立自主的發(fā)展道路，而是在內(nèi)戰(zhàn)、政權(quán)更迭中消耗著國家發(fā)展的能量。這一時期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷，既不是源自生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的客觀需要，也不是為了追求更高的制度效率和邊際效益，權(quán)力斗爭和分配在其中起到了關(guān)鍵作用。

（一）動蕩時期的柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度

柬埔寨王國于1953年獲得獨立，成為獨立主權(quán)國家。柬埔寨第一部憲法起草于1946年，并在1956年修訂后頒布實施。這部憲法明確保護私有財產(chǎn)，規(guī)定土地作為私有財產(chǎn)可以交易。1970年，美國和南越聯(lián)合部隊入侵柬埔寨東部，西哈努克國王被趕下臺，開始海外流亡生活。同年10月由美國扶持的傀儡政權(quán)——朗諾政府，建立了僅存續(xù)4年的高棉共和國。 1972年的全民公決通過了高棉共和國新憲法，憲法承認土地作為私有財產(chǎn)的合法性，但由于柬埔寨大部分地區(qū)被卷入了內(nèi)戰(zhàn)的混亂中，作為生存要素和生產(chǎn)要素的土地產(chǎn)權(quán)制度在這一時期受到了嚴重沖擊。

1975年4月，柬埔寨開始了為期三年的民主柬埔寨時期。民柬實施了旨在徹底改變柬埔寨的極端社會變革，廢除了所有舊的法律制度，包括土地私有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，土地產(chǎn)權(quán)證明文件被銷毀，統(tǒng)一推行集體化政策。1976年新憲法頒布，任命波爾布特為總理。憲法明確規(guī)定：經(jīng)濟上一切重要生產(chǎn)資料都屬于集體財產(chǎn)，是人民團體的共同財產(chǎn)。

1979年，越南的軍事介入導(dǎo)致柬埔寨的政治格局發(fā)生劇變，柬埔寨人民共和國在越南的扶持下成立。1981年，國民議會通過了新的《柬埔寨人民共和國憲法》，該憲法繼續(xù)確認了集體產(chǎn)權(quán)制度，對私有產(chǎn)權(quán)持否定態(tài)度。新政府貫徹集體主義理念，規(guī)定建立由多個家庭組成的“團結(jié)組”，作為集體單位耕種土地，并根據(jù)人口和團結(jié)組的生產(chǎn)能力制定了相應(yīng)的土地分配政策。 1985年，柬埔寨政府進一步控制農(nóng)業(yè)用地，嚴禁土地的購買、出售或出租。

1989年越南撤軍，柬埔寨人民共和國更名為柬埔寨國。同年5月頒布了《柬埔寨國家憲法》，憲法規(guī)定：柬埔寨公民完全有權(quán)擁有和使用土地，并有權(quán)繼承國家授予的用于居住和開發(fā)的土地；公民的私有財產(chǎn)、勞動所得、合法收益和其他合法財產(chǎn)受法律保護；禁止強行沒收公民的財產(chǎn)。 1989年第25號次級法令規(guī)定：將土地所有權(quán)授予柬埔寨人民，所有土地和建筑都是人民的集體財產(chǎn)。根據(jù)這項立法，私人可以開始向特定的個人出售住房；省市地方有權(quán)決定其管轄范圍內(nèi)出售給非政府組織的房產(chǎn)價格；有能力自己建造房屋的人不用支付土地費用，并被正式給予所有權(quán)；地方當局被賦予對財產(chǎn)登記的控制權(quán)，并可根據(jù)土地的大小每年征收土地稅。

1991年關(guān)于柬埔寨問題的國際會議在巴黎召開，根據(jù)協(xié)議，由柬埔寨時任政府代表和1981年以來的反對派代表在金邊組成臨時政府。柬埔寨進入了為期兩年的由聯(lián)合國牽頭組成的過渡權(quán)力機構(gòu)時期。1992年，國民議會通過了《土地法》，第一條明確規(guī)定：柬埔寨的所有土地都屬于國家，應(yīng)由國家根據(jù)協(xié)議進行管理和保護。國家不承認1979年以前存在的土地產(chǎn)權(quán)，但承認通過占有獲得所有權(quán)，希望通過占有獲得所有權(quán)的土地所有者，必須滿足以下條件：占有土地至少5年；向地方當局提交書面申請；定期納稅。由于1989年土地改革和1992年土地法缺乏權(quán)屬文件，掠奪土地和濫用權(quán)力的空間被打開。1992年的《土地法》倉促通過，在某種程度上使各種形式的土地“占用”合法化。法律為少數(shù)人“快速致富”提供了途徑，他們知道如何滿足合法的正式土地登記要求，然而，大部分農(nóng)村家庭既沒有途徑也缺乏資源獲得證明其土地所有權(quán)的文件。

（二）動蕩時期土地產(chǎn)權(quán)制度變遷對柬埔寨發(fā)展的影響

二戰(zhàn)結(jié)束后，殖民制度隨之瓦解，與全球大部分欠發(fā)達國家一樣，柬埔寨也渴望在獲得獨立后實現(xiàn)快速發(fā)展。但是，取代帝國主義的不是自由、獨立、民主與和平，而是新一輪的強權(quán)爭霸。在1953年至1993年冷戰(zhàn)期間，柬埔寨增強國家自主性、保持外交中立、實現(xiàn)獨立發(fā)展的努力不斷受到挑戰(zhàn)。脆弱的政治土壤使得柬埔寨在搖擺過程中舉步維艱，政治體制經(jīng)歷了從君主立憲制到議會共和制的轉(zhuǎn)變，再到短暫的“社會主義”制度，最終又回到了君主立憲制。經(jīng)濟體制經(jīng)歷了從市場經(jīng)濟的嘗試到高度集中的計劃經(jīng)濟，再向自由市場經(jīng)濟的快速轉(zhuǎn)變。無論在什么樣的政治制度下，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度都是社會制度的重要組成部分，只有合理地安排和保護產(chǎn)權(quán)，才能構(gòu)建有序的政治秩序，形成穩(wěn)定的行為預(yù)期，營造規(guī)范的社會環(huán)境。在40年的動蕩過程中，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度隨著政權(quán)、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了維系—廢除—重建的過程。自上而下的制度改革始終停留在國家法律層面，國家能力在頻繁的內(nèi)戰(zhàn)中不斷被削弱，國家制度對社會的滲透能力因為國家能力的不足，缺乏強制力和行政合法性而浮于表面。特別是在民主柬埔寨時期，產(chǎn)權(quán)制度的徹底顛覆和國家機器的破壞，導(dǎo)致了政治秩序與產(chǎn)權(quán)制度的相互沖突，嚴重阻礙了柬埔寨的發(fā)展。

不健全的土地制度進一步削弱了經(jīng)濟增長潛力。首先，作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國家，柬埔寨在這一時期（1953—1993年）農(nóng)業(yè)人口占比高達80%—90%，其中在1975年甚至達到96%，大部分農(nóng)民主要從事種植業(yè)，土地對于農(nóng)民來說是賴以生存的唯一可靠資源。然而，這一時期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷并沒有通過改進耕種技術(shù)和增加投入資本來實現(xiàn)土地增產(chǎn)。沖突頻繁、家庭農(nóng)業(yè)剩余生產(chǎn)不足、農(nóng)民缺乏生產(chǎn)設(shè)備和措施抵御自然災(zāi)害等原因，使得土地的生產(chǎn)力難以得到提升。傳統(tǒng)種植業(yè)無法在產(chǎn)量上實現(xiàn)突破，也就意味著整個經(jīng)濟體沒有足夠的盈余投資到工業(yè)發(fā)展中。該時期的農(nóng)民群體基本處于自給自足的溫飽階段，人均收入較低，國內(nèi)市場對工業(yè)消費品需求小，本國制造業(yè)缺乏發(fā)展的基礎(chǔ)和動力。其次，產(chǎn)權(quán)的不斷調(diào)整，導(dǎo)致土地高度集中在權(quán)貴和精英階層，嚴重影響到土地的平均產(chǎn)出。富裕階層占有大面積的土地，而占多數(shù)的貧困人群只有小塊土地可以維持生計。據(jù)估計，占總?cè)丝?0%—30%的少數(shù)群體占據(jù)了將近70%的農(nóng)業(yè)用地。對于占有大量土地的“地主”來說，對土地進行投資，如完善灌溉系統(tǒng)、提高土壤肥力、升級農(nóng)機設(shè)備是不劃算的。相反，把土地租給貧困的農(nóng)民，在獲得地租的同時還可以占有一定數(shù)量的收成，才是實現(xiàn)土地盈利的最好方式。

脫節(jié)、斷裂的土地產(chǎn)權(quán)制度安排同樣加劇了柬埔寨社會結(jié)構(gòu)的扭曲。土地占有的不平等勢必導(dǎo)致長期低增長，低增長會影響窮人的收入，但不會降低富人的收入。1989年柬埔寨憲法及相關(guān)法律的變革，批準了土地的漸進式私有化，改革維護了新政權(quán)的合法性，也使得市場經(jīng)濟活動急劇增加。然而，這一時期經(jīng)濟的快速增長并沒有給整個社會帶來普遍的收益，在向自由市場轉(zhuǎn)變的過程中，社會階層加速分化，享有土地資源分配權(quán)、處置權(quán)的權(quán)力機構(gòu)，以及利用土地私有化進行投機的上層階級迅速富裕起來。在有限的空間和資源下，一部分人的獲益往往意味著另一部分人的損失。這一時期，被邊緣化的、無產(chǎn)無地的貧困群體大量涌現(xiàn)。土地制度的變遷對階級分化的影響，同樣體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)。隨著集體化經(jīng)濟的取消，農(nóng)村中缺乏生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具的農(nóng)民，被排除在了土地分配之外。到1989年，柬埔寨森林、河流、湖泊和農(nóng)業(yè)用地等大面積的公共資源已被私人控制。數(shù)百萬公頃的森林被當作特許經(jīng)營地批給了私營公司，這些公司建立大型種植園并開采了大量木材，主要的河流和湖泊附近建立起大量私人漁場。過去開放的資源被私人占有，曾經(jīng)可以自由獲取這些資源的農(nóng)民被迫支付使用費，農(nóng)民生存、生活、生產(chǎn)成本進一步提高。 這一時期涌現(xiàn)的許多“大地主”是“高級政府官員、警察、軍官或商人”。他們掌握足夠的政治、經(jīng)濟、武裝力量條件以獲取包括土地、森林、水源和漁場等資源，而且還能獲得國際發(fā)展援助和政府支持，而失地人民反抗的機會和能力不斷被削弱，必然要被邊緣化。

農(nóng)民處境的惡化不僅源自土地本身的低生產(chǎn)力，更重要的是當農(nóng)民陷入土地糾紛后，難以通過合理合法的途徑及完善的政策法規(guī)維護自身的權(quán)益。柬埔寨政府法律和政策的不連貫性，致使土地所有權(quán)和使用權(quán)的識別與證明變得困難，土地使用權(quán)的無保障性也剝奪了農(nóng)民提高產(chǎn)出的意愿和能力。在不健全的法律框架下，即使農(nóng)民訴諸法庭，也可能因司法腐敗而失去土地的合法權(quán)利。土地制度的缺陷及有限的司法約束力，不僅引發(fā)了大量因土地糾紛帶來的暴力驅(qū)逐事件，也為權(quán)力機構(gòu)濫用職權(quán)提供了機會，使得柬埔寨飽受腐敗問題的困擾。

這一時期內(nèi)，柬埔寨各種政治勢力輪番上臺，其背后不只是美、蘇、越的直接控制，還有利益集團和權(quán)貴勢力的相互角力。同時，大量的國際組織涌入，以提供援助為條件，對柬埔寨的發(fā)展道路施加影響。每一次政權(quán)的更迭和法律變革，都伴隨著與利益相關(guān)方的激烈博弈，而這些博弈的成果又為后續(xù)的制度變遷注入了新的動力。政策的不連貫性嚴重阻礙了柬埔寨的發(fā)展進程，而執(zhí)政當局的軟弱性和利益各方的制約，進一步加劇了這一問題的復(fù)雜性，影響著柬埔寨的前進步伐。

三、1993年至21世紀初：以發(fā)展為導(dǎo)向的

漸進式土地改革

自1993年柬埔寨王國政府成立以來，國內(nèi)政治斗爭和國際勢力的角逐依舊激烈，直至20世紀末，局勢才逐漸穩(wěn)定下來。這一時期的土地產(chǎn)權(quán)制度在沿用1992年版《土地法》的10年后，于2001修訂出臺了《土地法修正案》（以下簡稱《土地法》）。在隨后的發(fā)展階段中，土地產(chǎn)權(quán)制度并沒有發(fā)生根本性改變，只是通過頒布次級法令及其他配套政策對土地制度進行補充調(diào)整，制度變遷呈現(xiàn)出漸進性的轉(zhuǎn)型特征。這一階段的制度轉(zhuǎn)型的主要動力在于確保人民黨絕對統(tǒng)治地位和國家穩(wěn)定，政府試圖通過對現(xiàn)有土地制度的不斷補充完善，解決土地分配不公、土地糾紛等問題以換取民眾對執(zhí)政黨的支持，同時通過改善投資環(huán)境吸引外資，促進經(jīng)濟發(fā)展以增強執(zhí)政黨的合法性和權(quán)威性。

（一）1993年以來的土地制度

1993年柬埔寨王國政府成立后，頒布了柬埔寨第六部憲法，其中涉及土地產(chǎn)權(quán)的條款明確規(guī)定：只要擁有柬埔寨國籍的法人和自然人，就能擁有土地所有權(quán)；因為公共事業(yè)而征用公民財產(chǎn)時，應(yīng)按法律事先向被征用者提供合理公正的補償。盡管憲法確立了土地所有權(quán)的基本原則，但具體的土地相關(guān)規(guī)定仍以1992年的《土地法》為依據(jù)。1992年版的《土地法》是在復(fù)雜的政治背景和時間壓力下制定的，并未有效地解決歷史遺留問題，難以滿足小農(nóng)戶、少數(shù)民族和戰(zhàn)亂時期被迫離開的返鄉(xiāng)者、戰(zhàn)爭難民等群體的需求。 此外，模糊的產(chǎn)權(quán)、滯后的土地測繪和登記制度，以及松散低效的法律約束，持續(xù)影響著柬埔寨的發(fā)展。新政府成立后的沿用策略，不僅擱置了歷史問題，還在柬埔寨后面幾十年的發(fā)展中埋下了無盡的隱患。

2001年，柬埔寨政府對1992年的《土地法》進行了關(guān)鍵性修訂，此次修訂明確了土地的三種主要分類：國有土地、集體所有土地和私人土地。國有土地中包含兩類即國家公共用地和國家私有用地；集體所有土地包括寺廟所有和土著社區(qū)所有兩類；私人土地包括公司或個人合法擁有的土地。這一法律的顯著變化在于：將私人所有權(quán)擴大至住宅和農(nóng)業(yè)用地；取消“臨時占有”和“通過犁獲得”等傳統(tǒng)；所有權(quán)申請者需要經(jīng)政府文件認證，才能獲得“產(chǎn)權(quán)證明”；嚴格執(zhí)行土地測繪制度和地籍登記制度，并建立地籍登記機構(gòu)負責確定產(chǎn)權(quán)、頒發(fā)所有權(quán)證明、登記土地相關(guān)信息等工作；對土地特許制度給予明確說明。柬埔寨土地特許制度的提出是為了適應(yīng)社會和經(jīng)濟發(fā)展需求，主要分為社會特許、經(jīng)濟特許、開發(fā)或開采特許。社會特許準許在國有土地上修建住宅或開墾耕地；經(jīng)濟特許準許在國有土地上經(jīng)營工業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)開發(fā)；開發(fā)和開采特許包括礦產(chǎn)開采特許、港口特許、機場特許、工業(yè)開發(fā)特許、漁業(yè)特許等具體類別。

經(jīng)濟特許地制度在促進土地資源開發(fā)和經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了積極作用，但同時也引發(fā)了眾多的土地糾紛。這一制度起源于法國殖民時期，當時法屬印度支那通過法令將“未占用”土地授予特許權(quán)獲得者，以促進土地耕種。 1993年柬埔寨王國政府成立后，為快速恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展，政府沿用了經(jīng)濟特許地制度，為本國和外國私人投資打開了開發(fā)利用國家自然資源的大門。在1993年第一次大選后，政府設(shè)立了30余個林業(yè)特許區(qū)，面積約650萬公頃，并對這些區(qū)域進行了私有化開發(fā)。在2001年《土地法》生效的一年后，私有森林特許權(quán)又被取消，原先的特許林地恢復(fù)為國有資產(chǎn)。 2005年，柬埔寨出臺了146號二級法令，正式確立了“經(jīng)濟特許地”制度，明確了通過特定合同將國家私有土地授予投資者用于農(nóng)業(yè)和工農(nóng)業(yè)開發(fā)的規(guī)定。該法令規(guī)定了使用經(jīng)濟特許地的具體要求，包括提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、創(chuàng)造就業(yè)、提高生活水平、保護環(huán)境等。盡管該制度為柬埔寨的經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的機遇，但也存在明顯的隱患。由于土地登記制度的滯后和土地測算評估水平的低下，在當時許多經(jīng)濟特許地劃分在林區(qū)、野生保護區(qū)及國家公園等地方，導(dǎo)致柬埔寨森林資源受到破壞、森林面積大量減少。另一個嚴重隱患在于，在該法中明確規(guī)定1000公頃以上的面積須由農(nóng)業(yè)部長審批，而1000公頃以下的由所在地的省長或市長審批。對于當時的柬埔寨來說，法律的約束力有限，且執(zhí)政黨出于對選票的考慮，柬埔寨中央政府對地方長官及地方行政事務(wù)的強制力和威懾力也相對有限，一旦授予了地方對土地的審批權(quán)，隨之而來的腐敗和土地糾紛也就不可避免。

2012年5月，時任柬埔寨王國政府總理洪森簽發(fā)了題為《提高經(jīng)濟特許地管理效率》的政府令，宣布自即日起暫停批準新的經(jīng)濟特許地。該法令要求政府各部門、各有關(guān)單位必須認真執(zhí)行政府關(guān)于提供經(jīng)濟特許地的合同規(guī)定，不能影響社區(qū)和當?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境；對于已經(jīng)獲得經(jīng)濟特許地，但未按法律原則和合同規(guī)定進行開發(fā)，或者利用特許地經(jīng)營權(quán)擅自擴大開墾面積、轉(zhuǎn)售閑置土地、違背合同、侵犯社區(qū)人民土地的公司，政府將收回其經(jīng)濟特許地；對于此前已獲政府批準的經(jīng)濟特許地，政府將繼續(xù)依照法律原則和合同執(zhí)行。2012年9月底，洪森宣布將從投資開發(fā)的第6年起對經(jīng)濟特許地征收租金，每公頃5美元，逐年增加1%，還強調(diào)不再重新審批經(jīng)濟特許地，直至其政治生涯結(jié)束。2014年，柬埔寨政府開始清查現(xiàn)有經(jīng)濟特許地開發(fā)情況，對于不按計劃進行開發(fā)的公司，政府將收回其經(jīng)濟特許地。

社會特許地制度，是將國家私有土地轉(zhuǎn)讓給缺乏居住地或家庭農(nóng)業(yè)用地的窮人的一種福利制度。 2001年柬埔寨《土地法》規(guī)定：將國家私有土地分配給土地貧乏和沒有土地的家庭或社區(qū)人群，允許社會特許地持有者在授予土地上修建住宅或耕種，除了滿足家庭基本需求外，社會特許地不得用于贏利用途。根據(jù)“社會土地租讓”的第19號二級法令規(guī)定，可為無土地的種植園工人、殘疾軍人家庭或自然災(zāi)害受害者提供生存用地，可授予面積為2—5公頃不等。柬埔寨王國政府在《2006—2010年國家戰(zhàn)略發(fā)展計劃》中規(guī)定：2006年至2010年間在試點基礎(chǔ)上向至少10000戶家庭提供社會特許土地。然而，這一目標并沒有實現(xiàn)，主要原因在于提供合適土地給合適對象的界定和審核過程復(fù)雜，相應(yīng)的公共投資成本巨大。

（二）柬埔寨王國政府成立后的土地產(chǎn)權(quán)制度的影響

經(jīng)歷了40年的動蕩后，柬埔寨擺脫了沖突狀態(tài)并積極融入世界發(fā)展趨勢中。在政治制度安排上，柬埔寨并沒有完全照搬西方的民主模式，而是通過多黨協(xié)商機制來維護政局的總體平衡與穩(wěn)定。這種政治實踐，加之其顯著的發(fā)展成就，為洪森政權(quán)提供了堅實的統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)。經(jīng)濟方面，柬埔寨在全球化浪潮的推動下，進入了經(jīng)濟發(fā)展的快車道，整體發(fā)展態(tài)勢積極向好。然而，受金融危機的外部沖擊以及內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長模式方面的缺陷的影響，柬埔寨貧富差距和階級分化等問題有所加劇。

在政治層面，這一時期的土地改革在一定程度上緩和了柬埔寨人民黨政府所面臨的挑戰(zhàn)。政權(quán)的頻繁更迭，使得統(tǒng)治階層既缺乏合理化的制度基礎(chǔ)，又難以貫徹完整、連貫的意識形態(tài)。為了獲得民眾的支持，統(tǒng)治階層傾向于通過立竿見影的“國家目標”或“發(fā)展計劃”來鞏固其權(quán)威，而經(jīng)濟增長自然成為衡量政府政績的關(guān)鍵指標，進而轉(zhuǎn)化為統(tǒng)治合法性的來源。要想獲得支持，新的繼任政權(quán)需要顯示出具備引導(dǎo)經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和改變民眾生活狀況的能力。洪森政權(quán)深諳民眾在經(jīng)歷動蕩、波折的幾十年后，對經(jīng)濟發(fā)展、社會安定的渴望。如果政府政績平平，無法讓民眾感受到明顯的改善，缺乏對國家發(fā)展目標的共識和認可，那么瓦解的不僅是統(tǒng)治者在任的合法性，更是現(xiàn)有體制下的制度合法性。這一時期的土地改革給予了洪森政府證明自身治理水平的契機，國家基于自由市場原則推行現(xiàn)代化經(jīng)濟政策，進一步提高了柬埔寨的投資吸引力，土地交易盛行、特許地大量涌現(xiàn)，柬埔寨經(jīng)濟在沉迷幾十年后，開始快速增長?！耙酝恋刂\發(fā)展”策略帶來的經(jīng)濟增長成就和政府績效為洪森政權(quán)提供了一定的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟層面，土地產(chǎn)權(quán)制度變遷刺激了柬埔寨獨立后的第一次經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。20世紀90年代初期，柬埔寨第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限，農(nóng)業(yè)占比仍然最大。1995年GDP的44.6%以上來自農(nóng)業(yè)，其中稻米種植是最重要的活動。 80%—90%的人口仍依賴于自給農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)，且勞動生產(chǎn)率低下。在這一背景下，豐富的森林資源就成為快速獲取財富的途徑，森林砍伐業(yè)因此迅速擴張。然而，由于缺乏長期戰(zhàn)略規(guī)劃，森林資源面臨枯竭，環(huán)境問題日益凸顯。同時，木材緩慢的生長周期，使其作為資產(chǎn)投資的吸引力進一步下降，資本的投資目標直接轉(zhuǎn)向土地，尤其是可用于工業(yè)和住宅開發(fā)的土地。為應(yīng)對這一趨勢，柬埔寨政府進行了制度調(diào)整，頒布了《土地法》和《森林法》。在市場刺激和法律支持下，大量土地被釋放到市場中。尤其是在亞洲金融危機沖擊后的世紀之交，推動經(jīng)濟增長的動力不僅來自柬埔寨自身，融入全球化區(qū)域和國際生產(chǎn)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的過程也為柬埔寨提供了增長條件，充足的土地資源使得柬埔寨有足夠的底氣承接全球發(fā)展鏈條中的“初級產(chǎn)業(yè)”，出口導(dǎo)向型制造業(yè)成為柬埔寨重要的增長引擎。大型跨國公司工廠及其附屬設(shè)施項目紛紛落地柬埔寨，政府大力修建港口、機場、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進一步加速了柬埔寨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

與大部分東南亞國家一樣，經(jīng)濟增長并沒有隨之帶來城市化進程的加速，相反，柬埔寨在這一時期的城市化進程被動且緩慢。隨著農(nóng)村勞動力快速增長，農(nóng)民可用土地減少，農(nóng)村人口的生計壓力增加，以自我雇傭為基礎(chǔ)的經(jīng)濟向以依賴他人雇傭為基礎(chǔ)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口向城市遷移的速度加快，大量具備勞動能力的青壯年農(nóng)民不得不從農(nóng)村遷往城市尋找謀生機會。區(qū)別于西方象征經(jīng)濟增長和發(fā)展的城市化，農(nóng)村的貧困導(dǎo)致農(nóng)民難以維持生計，成為柬埔寨邁向城市化的推動力。這一城市化進程不是通過社會轉(zhuǎn)型主動自然形成的，而是由妨礙經(jīng)濟發(fā)展的各種被動因素造成的。無論農(nóng)村以外的地區(qū)和生產(chǎn)部門是否已經(jīng)具備了充足的吸納勞動力的能力，失地農(nóng)民的生計方式都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，與土地的脫離導(dǎo)致他們只能進入城市尋找謀生機會。大量廉價勞動力成為繼廉價土地后柬埔寨在新一輪發(fā)展中的又一優(yōu)勢，為其提供了融入地區(qū)和全球經(jīng)濟的新契機。

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革減去了“看得見”的貧困，但又產(chǎn)生了一系列隱性問題。“減貧”一直是洪森政府執(zhí)政后國家的重要發(fā)展目標?？傮w來看，柬埔寨的減貧數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出了較好的減貧成果。2009年至2019年10年間，柬埔寨國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長5.4%。貧困率幾乎減半，近200萬柬埔寨人擺脫了貧困。政府一方面通過分撥大量經(jīng)濟特許地給投資商，新的投資帶來了新的就業(yè)崗位并提高了勞動收入。另一方面政府又通過社會特許地制度來緩解無地、少地的弱勢群體的發(fā)展困境，這種社會特許地的分配在一定程度上對沖了經(jīng)濟特許地可能引發(fā)的糾紛和反抗。不過，土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題同樣不容忽視。政府在重視國家經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造和收入提高等顯性指標的同時，往往忽視了土地對農(nóng)民的社會保障和失業(yè)保險功能。雖然一部分失地者受到了“攫取”其土地的企業(yè)的雇傭，但是他們得到的報酬不一定高于其失地前的收入。另外，一些失地者雖然得到了重新安置，但他們的安置地點不具備良好的生產(chǎn)、生活條件，導(dǎo)致了這類失地者生活質(zhì)量、生產(chǎn)能力下降等問題。此外，用于衡量減貧效果的就業(yè)和收入數(shù)據(jù)，并不能將計算對象準確地指向失地農(nóng)民，即使在就業(yè)環(huán)境和收入水平確有提高的情況下，失地農(nóng)民是否具備匹配新就業(yè)崗位的技能，柬埔寨政府是否能為他們提供穩(wěn)定長久的就業(yè)保障，仍是未知數(shù)。

四、土地制度與國家能力建設(shè)：

對柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

在新的發(fā)展階段，柬埔寨正面臨著通過土地改革實現(xiàn)土地資源的合理分配與高效利用的迫切需求，這不僅是提升國家治理效能和加強能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動社會發(fā)展的關(guān)鍵。盡管這一進程充滿挑戰(zhàn)，包括歷史遺留問題的長期影響、法制化進程的滯后、庇護網(wǎng)絡(luò)的盤根錯節(jié)以及國內(nèi)外利益的角力，柬埔寨政府依然積極地通過修訂法律、簡化行政程序和制定國家規(guī)劃等多重手段推進土地改革，以確保改革的順利推進，為國家的現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度改革的困境

第一，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨一些由歷史遺留問題引起的重大挑戰(zhàn)。首先，土地所有權(quán)文件和地塊登記資料的丟失，未能在后續(xù)的土地管理制度中得到有效解決，導(dǎo)致土地糾紛頻發(fā)。柬埔寨在獨立后經(jīng)歷了政權(quán)更迭和土地制度的不斷調(diào)整，特別是在民主柬埔寨時期，私有制被廢除，所有土地權(quán)屬文件被銷毀，伴隨著大規(guī)模的人口遷移，城市居民被遷往農(nóng)村從事集體耕作。隨著洪森政權(quán)的逐步穩(wěn)固，戰(zhàn)爭和強制驅(qū)逐導(dǎo)致的流離失所者開始回流，正常的生產(chǎn)生活逐步恢復(fù)。然而，土地權(quán)屬證明的喪失和戰(zhàn)爭破壞導(dǎo)致大量農(nóng)民成為無地者，貧困人口激增。與此同時，政治精英利用權(quán)力和法律知識迅速積累土地，加劇了社會貧富差距和階級分化，社會矛盾日益尖銳。其次，戰(zhàn)亂期間各方在柬埔寨埋設(shè)了大量地雷，使得柬埔寨成為世界上受地雷影響最嚴重的國家之一。盡管開展了長期的掃雷工資，但地雷的威脅依然存在，雷區(qū)附近的農(nóng)田無法正常耕作，灌溉系統(tǒng)和道路等基礎(chǔ)設(shè)施時常因地雷爆炸而遭到破壞，嚴重影響到民眾的生產(chǎn)生活和國家的經(jīng)濟發(fā)展。土地權(quán)屬文件的丟失和地雷等歷史遺留問題，增加了土地測繪、登記、確權(quán)等工作的難度，阻礙了土地的生產(chǎn)、交易和開發(fā)，影響到柬埔寨的土地改革進程，也對國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

第二，柬埔寨土地登記制度在中央與地方之間存在顯著差異，執(zhí)行標準和程序不一致，影響了土地登記的統(tǒng)一性和權(quán)威性。柬埔寨現(xiàn)行制度將土地登記分為中央和地方兩個層級。在登記之前，登記機關(guān)必須對土地所有人、土地性質(zhì)、土地測量、土地變更、建筑狀況、所有權(quán)變更等進行詳盡調(diào)查。登記機構(gòu)根據(jù)登記文件和不動產(chǎn)登記簿發(fā)放不動產(chǎn)所有權(quán)、占有證明、抵押證明和其他材料和文件。中央層面確認的土地所有權(quán)證明稱為“硬地契”或“硬卡”，而地方層面的稱為“軟地契”或“軟卡”。硬卡作為正式的不動產(chǎn)所有權(quán)證明，由土地管理城市規(guī)劃和建設(shè)部核發(fā)，包含準確的坐標、邊界、所有人等信息。盡管辦理費用較高、程序繁瑣、周期長，但在交易過程中受國家法律保護，糾紛風(fēng)險小。相反，軟卡作為一種權(quán)益性、暫時性的土地所有權(quán)證明，由地方官員簽發(fā)，辦理費用便宜、程序便捷、速度快，但在法律效力上不及硬卡，權(quán)益保護不充分。另外，土地登記制度的執(zhí)行過程中存在偏差。在偏遠農(nóng)村地區(qū)，由于土地交易成本的不斷上升，低價值土地的轉(zhuǎn)讓往往不遵循正式法律程序，交易后也不進行及時登記。土地登記機構(gòu)面臨人力、技術(shù)、財政等資源匱乏的影響，難以及時跟進更新信息。不透明和滯后的執(zhí)法過程進一步削弱了土地測量和登記制度的客觀性和公平性，土地登記效率及準確性不斷受到?jīng)_擊，影響著土地確權(quán)過程和土地改革的進程。

第三，根植于柬埔寨的政治文化中的庇護網(wǎng)絡(luò)對資源分配和政策實施提出了根本挑戰(zhàn)。柬埔寨實行君主立憲制下的多黨自由民主制，且立法、司法和行政三權(quán)分立，但政治文化中依然根深蒂固地存在著庇護制的社會結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的集權(quán)和等級制庇護關(guān)系，而是以政黨政治、選舉投票和經(jīng)濟利益交換為核心，公私領(lǐng)域的界限模糊，個人化關(guān)系在官僚體系中無處不在。柬埔寨人民黨控制著國家和地方政府官僚機構(gòu)，通過資源、職位和經(jīng)濟利益的分配，強化關(guān)鍵階層的聯(lián)系，如政治、軍事和商業(yè)精英群體。盡管柬埔寨通過一系列改革提升了民主政治的水平，但庇護關(guān)系作為一種政治交換模式，仍然在個體交往和宏觀決策中存在。柬埔寨的土地改革的目的是通過正式確認土地所有權(quán)來鞏固強民眾與官僚機構(gòu)的聯(lián)系。然而，在官僚體系制度化不足的情況下，這種土地制度可能會導(dǎo)致土地資源進一步集中于少數(shù)精英手中，加劇資源配置的不公平性，使得土地糾紛的解決更多依賴于個人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的申訴，而非通過制度化的法律途徑。盡管土地改革被宣揚為促進經(jīng)濟增長和減少貧困的手段，但實際上可能更多地服務(wù)于政治和經(jīng)濟精英階層的利益。在歷史遺留問題、不完善的土地產(chǎn)權(quán)制度、薄弱的執(zhí)法和監(jiān)督系統(tǒng)的影響下，庇護關(guān)系為既得利益群體提供了堅實的保護網(wǎng)，嚴重削弱了柬埔寨土地改革的徹底性。

第四，全球化對柬埔寨土地改革產(chǎn)生的負面效應(yīng)，也是一個值得關(guān)注的重要問題。政治上，自20世紀90年代以來，柬埔寨國家發(fā)展問題就受到國際關(guān)注，并依托聯(lián)合國等國際組織的力量解決國內(nèi)沖突。同時，在柬埔寨活躍著大量的非政府組織，截至2023年在柬登記注冊的非政府組織達6000余家，范圍涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護、人權(quán)、婦女兒童保護以及征地拆遷、土地權(quán)益保護等方面。大量的非政府組織力量所帶來的援助在一定程度上彌補了政府在財力、物力、人力和治理能力上的欠缺，但也使得柬埔寨的國內(nèi)問題時常受到不同利益群體的影響和干預(yù)。在經(jīng)濟層面，柬埔寨為了吸引外國資本，通過授予特許地等土地優(yōu)惠政策，以加速融入全球市場。這種經(jīng)濟全球化的趨勢為柬埔寨的經(jīng)濟發(fā)展帶來了資金和技術(shù)，但也使得柬埔寨的土地政策受到國際資本的影響，這點在土地分配和使用上尤其明顯。全球供應(yīng)鏈的加入，以及服裝制造業(yè)、農(nóng)業(yè)和建筑業(yè)的快速增長，促使柬埔寨需要提供穩(wěn)定且成本低廉的土地資源，以維持其在全球市場的競爭力。然而，這種對低成本土地資源的需求可能會威脅到土地改革的長遠目標，包括實現(xiàn)土地分配的公正性以及促進農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）土地改革的措施

從柬埔寨土地制度的百年變遷史中可以看出，土地改革的意義超越了單純的經(jīng)濟考量，經(jīng)濟效率的提升不一定是制度變遷的唯一驅(qū)動力，政治因素在其中常常發(fā)揮著關(guān)鍵作用。對于柬埔寨而言，加速土地改革不僅是完善國家治理體系的必經(jīng)之路，也是提升國家治理能力的基石。這不僅關(guān)乎保護弱勢群體的土地權(quán)益，也是建立一個公正合理的土地分配體系的關(guān)鍵。盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，土地改革的重要性和必要性促使柬埔寨政府仍在持續(xù)推進這一進程。

首先是法律層面的推動。2023年7月，隨著大選的落幕，柬埔寨迎來了以洪瑪奈為首相的新一屆政府，并迅速將土地改革提上日程。截至2024年6月，新政府更新了三稿土地法修正草案，并承諾將盡快通過實施。此次修訂旨在更新土地及其他不動產(chǎn)管理的原則、規(guī)則和程序，以確保通過有效管理促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的高效和可持續(xù)發(fā)展。

其次是戰(zhàn)略層面的重視。新政府在其《五角戰(zhàn)略》中明確了深化土地改革的方向，包括推動土地登記和庭外解決土地糾紛的程序；加強城市管理能力，為全國各市、區(qū)制定土地管理計劃，完善基于地形和信息技術(shù)數(shù)據(jù)的土地利用和管理的指導(dǎo)策略；對土地管理、城市化建設(shè)相關(guān)法律進行可行性研究，使其符合當前的社會、經(jīng)濟、文化和環(huán)境需求；繼續(xù)提升和改善貧困家庭、殘疾軍人家庭、陣亡軍人家庭以及退伍軍人家庭的福祉，提供包括土地在內(nèi)的各種保障，在住房和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面提供社會土地特許；加強生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，確保森林覆蓋率至少達到國土面積的60%；推動可持續(xù)的種植園發(fā)展，減少對木材森林產(chǎn)品的依賴，防止侵占森林土地和自然保護區(qū)域，加強對自然資源的保護。

最后是行政層面的落實。具體措施主要為：第一，柬埔寨國土規(guī)劃和建設(shè)部開始建設(shè)開放電子系統(tǒng)，目的是提升土地信息的可訪問性和所有權(quán)的透明度。該系統(tǒng)便于公眾在線查詢土地信息，并驗證土地所有權(quán)的真實性和有效性；第二，建設(shè)地籍數(shù)據(jù)庫，通過建設(shè)永久衛(wèi)星測量站，收集土地的位置、權(quán)屬、類型、面積等信息，建立全國統(tǒng)一的地籍數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)土地登記信息的數(shù)字化管理與實時更新，為土地登記提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并提高土地測量的準確性和登記效率；第三，調(diào)整費率，柬埔寨政府計劃重新制定首次登記“硬地契”的收費標準，并授權(quán)國土規(guī)劃和建設(shè)部實施。這一調(diào)整只為了鼓勵公眾進行正規(guī)土地登記，以獲得具有法律效力的“硬卡”，從而加強土地權(quán)益保障；第四，建立監(jiān)督與評估機制，對土地登記工作的質(zhì)量和效率進行定期檢查評估，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，確保登記工作的順利開展。

柬埔寨的土地改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅是促進經(jīng)濟增長的手段，更是涵蓋權(quán)力、社會公平和環(huán)境可持續(xù)性的關(guān)鍵議題。改革涉及廣泛的社會經(jīng)濟重組問題，需要全面考慮國家、社會、土地、環(huán)境和文化之間的關(guān)系。同時，必須注重在國家和地方層面、精英群體和普通民眾之間平衡分配和管理土地的權(quán)利，以實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度的長期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語

柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度的演變反映了不同時期政治權(quán)力、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會關(guān)系的變化。在封建時期，土地不僅是國王權(quán)勢的象征，也是其維護統(tǒng)治權(quán)威的工具。土地的分配與控制體現(xiàn)了國王對國家的絕對控制，同時也是其獎賞忠誠、鞏固權(quán)力的手段。隨著殖民時期的到來，產(chǎn)權(quán)制度被引入，土地的角色發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。殖民者通過土地產(chǎn)權(quán)的確立，有效地瓦解了傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系，為殖民統(tǒng)治的穩(wěn)固推進奠定了基礎(chǔ)。在動蕩時期，土地制度隨著政權(quán)的更迭而不斷變化，其變化不是為了提高生產(chǎn)力或改善生產(chǎn)關(guān)系，而是為了更好地服務(wù)于統(tǒng)治階級，滿足其統(tǒng)治需要。這一時期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷伴隨著政治秩序的紊亂，削弱了經(jīng)濟增長動力，扭曲了社會結(jié)構(gòu)，加劇了社會不平等和貧困等問題。1993年柬埔寨王國成立后，對土地制度進行調(diào)整，較顯著的變化在于通過特許地制度促進經(jīng)濟發(fā)展，帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。發(fā)展效果和經(jīng)濟成績也進一步夯實了政權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)，但依靠土地發(fā)展的動力有限，隨之帶來的負面效應(yīng)，使得柬埔寨貧富差距、階級分化、腐敗等問題滋生。

在產(chǎn)權(quán)理論的框架內(nèi)，產(chǎn)權(quán)制度被視作一種適應(yīng)性機制，通過交易成本和治理成本最小化來響應(yīng)社會變遷和發(fā)展需要。然而，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷軌跡表明，這種理想化的制度安排并未在實踐中得到充分體現(xiàn)。相反，政黨和利益集團間的權(quán)力斗爭成為主導(dǎo)制度變遷和塑造新制度安排的主要動力。為了應(yīng)對根深蒂固的歷史遺留問題、不健全的制度安排、錯綜復(fù)雜的庇護關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及國內(nèi)外利益的激烈博弈，柬埔寨政府采取了包括調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、完善法律制度和改進行政措施在內(nèi)的一系列舉措。在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，柬埔寨政府立足現(xiàn)實需求，通過深化土地改革、優(yōu)化土地制度、合理分配土地利益、緩解人地矛盾，力圖突破發(fā)展瓶頸，探索新的發(fā)展契機，以此作為提升國家治理能力和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵策略。

［責任編輯：王國平］