□文/段 君

（安徽省人力資源和社會保障廳 安徽·合肥）

［提要］ 國家審計作為一種法定審計具有獨立性強、強制性大、權(quán)威性高、綜合性廣的特點，對行政事業(yè)單位在重大政策、重大經(jīng)濟決策制定執(zhí)行、財務(wù)收支等方面起到全方位監(jiān)督的作用。本文從國家審計層面對行政事業(yè)單位財務(wù)管理方面存在的共性問題進行探討，并就如何加強財務(wù)管理提出對策建議。

一、研究背景及目的

行政事業(yè)單位作為政府履行公共服務(wù)職能的重要載體，其財務(wù)管理的規(guī)范化和科學(xué)化對于實現(xiàn)國家高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)具有重要的作用，同時，《政府會計準(zhǔn)則制度》實施以來，財務(wù)工作也面臨著更高的要求和挑戰(zhàn)。國家審計作為財務(wù)監(jiān)督的一種重要手段，對于維護財政紀(jì)律和推進行政機關(guān)清廉建設(shè)具有重要作用。通過梳理審計過程中行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、采購管理、績效管理等方面常見的問題類型，提出相關(guān)改進措施，以期提高行政事業(yè)單位的財務(wù)管理水平，促進單位規(guī)范化管理。

二、審計發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理中存在的共性問題

（一）分析對象——以安徽省122 家一級預(yù)算單位為分析對象。安徽省的政府審計部門堅持以保障服務(wù)改革與發(fā)展為目的、以問題和風(fēng)險為導(dǎo)向、以監(jiān)督和控制為主線，在繼續(xù)抓好財政財務(wù)收支真實性、合法性審計的同時，不斷擴展、延伸審計，實現(xiàn)了五年一輪回、審計全覆蓋的目標(biāo)。經(jīng)對最近一個周期審計結(jié)果的分析，發(fā)現(xiàn)的主要問題見圖1。（圖1）

圖1 常見問題類別統(tǒng)計圖

（二）問題類型的具體表現(xiàn)形式

1、預(yù)算編制不合理。一是預(yù)算收入編制不全面。在編制收入預(yù)算時，應(yīng)按照不同收入來源分別編制，確保收入預(yù)算的全口徑。執(zhí)行中則存在未將動用以前年度結(jié)余、利息收入、其他收入等編入預(yù)算。二是預(yù)算支出編制不準(zhǔn)確。各預(yù)算單位在編制預(yù)算時通常采用“基數(shù)+增長”的增量預(yù)算模式，即借鑒以前年度的財務(wù)支出，結(jié)合下一年度的資金統(tǒng)籌分配預(yù)算資金。這種模式會形成相對固定的基數(shù)，壓縮調(diào)減的難度大，加上部分項目事前論證不夠嚴(yán)謹(jǐn)，使單位的預(yù)算與實際執(zhí)行不匹配，甚至導(dǎo)致“為了花錢而花錢”等資金浪費現(xiàn)象。

2、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

（1）原始憑證不規(guī)范。存在未按照規(guī)定填制、取得原始憑證或者填制、取得的原始憑證不符合規(guī)定問題。主要體現(xiàn)在：一是原始憑證記載內(nèi)容有涂改或有錯誤且未按規(guī)定進行更正；二是未建立報銷發(fā)票查驗環(huán)節(jié)，特別是電子發(fā)票實行以來，由于可以多次打印，增加了重復(fù)報銷的風(fēng)險；三是部分零星費用未開具發(fā)票，而是用企業(yè)自制的收據(jù)（如文體用品店買的空白收據(jù)）或者收條代替發(fā)票，不符合會計核算規(guī)范。

（2）公務(wù)支出不規(guī)范。一是支出控制不嚴(yán)，存在無預(yù)算、超預(yù)算，項目經(jīng)費未按規(guī)定用途使用，提前列支或提高標(biāo)準(zhǔn)等問題。二是“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費管理不夠嚴(yán)格，如公務(wù)用車未嚴(yán)格執(zhí)行定點維修和使用管理制度，部分費用如公務(wù)接待費先接待后申請等審批程序倒置、超預(yù)算列支，報銷手續(xù)不完備。三是在非定點場所舉辦會議、培訓(xùn)，違規(guī)向下屬機構(gòu)、企業(yè)單位或市縣轉(zhuǎn)嫁、攤派會議和培訓(xùn)費用。

（3）專項資金管理不嚴(yán)謹(jǐn)。一是專項資金制度不健全，未制定相應(yīng)的管理使用辦法，涉及獎補的項目申報條件設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)，審核把關(guān)不嚴(yán)，部分申報資料不真實。二是資金使用績效不高。部分專項資金撥付不及時，影響項目實施進度，或由于前期準(zhǔn)備不充分，造成“錢等項目”、年底突擊花錢等現(xiàn)象，影響財政資金使用績效。三是跟蹤監(jiān)管不到位，對單位項目資金使用缺乏有效的約束控制，出現(xiàn)擠占挪用項目資金等問題。

（4）稅務(wù)操作不合規(guī)。一是向外單位員工發(fā)放的勞務(wù)費。行政事業(yè)單位一次性發(fā)放超過800 元的勞務(wù)報酬，如授課費、評審費等，存在未履行代扣代繳個人所得稅義務(wù)，或者未要求個人到稅務(wù)部門開具完稅發(fā)票，不符合個人所得稅法相關(guān)規(guī)定。二是單位內(nèi)部職工收入未全口徑申報。對于本單位發(fā)放的除工資、一次性獎勵以外的加班費、個人考核評先評優(yōu)獎勵等收入，未納入個人所得稅申報范圍，且根據(jù)規(guī)定，職工個人取得的全年一次性獎金，在2023 年12 月31 日之前，可以選擇不并入當(dāng)年綜合所得，實行單獨計稅。但對于單項獎金金額較大的單位，存在將工資收入與一次性獎金人為的歸集或拆分，進而規(guī)避個人所得稅累進稅率高稅率檔次。

（5）國庫支付、會計核算與預(yù)決算編制脫節(jié)。在信息化水平的推動下，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)已基本實現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算和財報的完整鏈條。這反而對國庫資金支付環(huán)節(jié)有了更高的要求，由于支付環(huán)節(jié)中經(jīng)常出現(xiàn)出納人員對預(yù)算項目、經(jīng)濟科目使用不正確，對于根據(jù)支付數(shù)據(jù)自動生成的會計憑證也會存在錯誤，記賬人員需要根據(jù)業(yè)務(wù)實質(zhì)進行調(diào)整，若未及時調(diào)整，則會影響決算數(shù)據(jù)，導(dǎo)致國庫支付、會計核算、預(yù)算、決算數(shù)據(jù)不符。

三、預(yù)算監(jiān)督薄弱

（一）資產(chǎn)管理中存在的問題。國有資產(chǎn)管理一直是行政事業(yè)單位的痛點和難點，也是審計發(fā)現(xiàn)問題較多的方面，主要表現(xiàn)在：一是不相容崗位未進行分離，資產(chǎn)采購、實物管理、資產(chǎn)系統(tǒng)、資產(chǎn)賬務(wù)處理全部由同一個人負(fù)責(zé)的情況屢見不鮮，給資產(chǎn)管理帶來一定風(fēng)險。二是資產(chǎn)配置不夠科學(xué)，尤其是國產(chǎn)化電腦替代以來，存在超限額配備電腦、打印機等辦公設(shè)備，甚至無預(yù)算、超預(yù)算購置資產(chǎn)。三是資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作不扎實。資產(chǎn)長期未進行盤點、對賬，存在已報廢或長期無法使用的資產(chǎn)未及時申請?zhí)幹?，部分資產(chǎn)權(quán)屬不清、未辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，資產(chǎn)入賬不及時，資產(chǎn)信息未及時更新等問題，造成賬實、賬賬、賬表不符，家底不清。四是國有資產(chǎn)未能物盡其用，部分房產(chǎn)、設(shè)備等長期閑置。

（二）政府采購管理中存在的問題。一是未建立政府采購臺賬，采購檔案資料管理不完善，存在銷毀、丟失現(xiàn)象。二是未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購程序。如將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)的項目以單一來源方式采購，將限額以上采購的貨物或者服務(wù)拆分實施，規(guī)避政府采購程序。三是投標(biāo)人資格審核不嚴(yán)。單位自行采購的項目，由于對招標(biāo)資格預(yù)審不嚴(yán)，個別公司為了提高中標(biāo)率，存在有控股、管理關(guān)系的關(guān)聯(lián)公司共同參與競標(biāo)、中標(biāo)的情況。四是部分項目驗收流于形式。尤其以系統(tǒng)、網(wǎng)站類項目較為突出，很多系統(tǒng)上線后不穩(wěn)定、功能不全，與業(yè)務(wù)應(yīng)用脫節(jié)，甚至在停止運維更新后成為“僵尸”系統(tǒng)。

（三）績效管理中存在的問題。一是對于重大項目制度建設(shè)尚不完善，未制定或未及時制定預(yù)算績效管理辦法。二是執(zhí)行不夠嚴(yán)格，年中追加的項目未編報預(yù)算績效目標(biāo)，設(shè)定的績效目標(biāo)或指標(biāo)不細(xì)化量化；部分項目執(zhí)行單位在績效目標(biāo)設(shè)定和評價時只是將項目內(nèi)容進行簡單羅列，預(yù)算績效監(jiān)控和自評工作不規(guī)范。三是資金使用效益尚待提高，一些項目未完成年初預(yù)算設(shè)定的績效目標(biāo)，部分單位實有資金賬戶結(jié)余資金滯留在單位超過兩年以上，或長期往來款項未進行清理，未有效盤活存量資金。

四、提升財務(wù)管理水平的建議

（一）提前謀劃，推動預(yù)算編制管理科學(xué)化、精細(xì)化。一是實行全口徑預(yù)算管理。建立覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的全口徑預(yù)算體系，不斷規(guī)范部門預(yù)算編制范圍，將部門預(yù)算收入全部納入編制范圍。二是加強項目儲備和建設(shè)。充分發(fā)揮事前評審論證的作用，提前建立并儲備本部門的項目備選庫，加強項目動態(tài)管理，結(jié)合巡視巡察、審計監(jiān)督、財政評價是否發(fā)現(xiàn)重大問題情況和資金管理制度健全、執(zhí)行到位情況，一年一定，滾動編制。三是強化零基預(yù)算管理。實施零基預(yù)算要求以零為基點，根據(jù)事業(yè)發(fā)展要求，一切從實際需要出發(fā)，該核減的核減，該保障的堅決落實，打破預(yù)算固化格局，進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。對于項目支出應(yīng)精簡整合方向相同、業(yè)務(wù)相近的專項經(jīng)費，壓減補助標(biāo)準(zhǔn)過高、承諾過多、可持續(xù)弱的項目，取消低效無效以及框架性、概念性的項目，甄別清理以前年度申請但未實施、實施條件不完備的項目和到期項目。對支出規(guī)模較大、政策性較強的長期項目，重新開展評估，根據(jù)評估結(jié)果優(yōu)化預(yù)算安排、改進管理措施、完善分配政策。對新增項目的立項必要性、實施可行性、投資合理性、項目實施績效目標(biāo)等進行預(yù)算評審論證和事前績效評估，嚴(yán)控支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)。對延續(xù)性項目，根據(jù)項目輕重緩急和成熟度確定優(yōu)先等次，突出“保重點、壓一般”。

（二）加強內(nèi)控建設(shè)，促進財政收支管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。一是健全內(nèi)部控制機構(gòu)，建立分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)機制，對關(guān)鍵崗位開展干部交流或定期輪崗，對專業(yè)性較強，不具備輪崗條件的業(yè)務(wù)或崗位開展專項審計。同時，建立內(nèi)部審計和監(jiān)察機制，對各項財經(jīng)活動開展情況進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。二是制定風(fēng)險管控措施，健全財務(wù)管理制度。應(yīng)當(dāng)針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，合理配置權(quán)責(zé)，細(xì)化權(quán)力運行流程，強化關(guān)鍵點管控。如制定加強和規(guī)范會議、培訓(xùn)費支出管理細(xì)則；制定加強本單位差旅費管理工作辦法；針對集采目錄外的采購項目制定本單位的自行采購管理辦法，規(guī)范采購流程、標(biāo)準(zhǔn)和財務(wù)報銷手續(xù)，嚴(yán)格采購合同審核，落實采購驗收制度，對軟件等信息化類采購項目，將使用群體的反饋意見作為驗收的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，防止驗收形式化。資產(chǎn)管理方面，實行動態(tài)化管理，定期開展全面或?qū)ｍ椯Y產(chǎn)清查，提高資產(chǎn)管理的精度；有效盤活國有資產(chǎn)，建立國有資產(chǎn)共享共用機制，鼓勵推進本單位尤其是大型設(shè)備等國有資產(chǎn)共享共用。建立事前績效評估、績效目標(biāo)申報、績效運行監(jiān)控、績效評價實施等考核指標(biāo)體系，以績效目標(biāo)執(zhí)行情況為核心，用定量和定性分析相結(jié)合的方式，將實際支出情況與預(yù)期目標(biāo)相對比，對目標(biāo)完成、預(yù)算執(zhí)行、組織實施、資金管理等情況進行綜合分析評判；同時，采取部門日常監(jiān)控和財政重點監(jiān)控“雙監(jiān)控”結(jié)合的方式，發(fā)揮事中監(jiān)控的作用，及時發(fā)現(xiàn)資金使用過程中的績效偏差，并對發(fā)現(xiàn)的問題跟蹤整改，確保財政資金發(fā)揮效益。三是推動所屬部門財務(wù)集中核算，樹立大財務(wù)意識，避免單位個體財務(wù)人員在財務(wù)管理過程中因信息不對稱或理解有誤導(dǎo)致政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差，實施財務(wù)集中管理，能夠?qū)ω攧?wù)各流程進行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，規(guī)范單位財政收支行為，提高單位整體財務(wù)管理水平。

（三）協(xié)同發(fā)展，加強財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理相融合。首先，強化業(yè)財融合意識，主管部門要發(fā)揮業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間的橋梁作用，讓業(yè)務(wù)部門在遵循財務(wù)制度的前提下開展與預(yù)算支出相關(guān)的業(yè)務(wù)，財務(wù)部門也要樹立服務(wù)于業(yè)務(wù)的理念。同時，制定財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理的協(xié)同工作機制，明確各部門的職責(zé)和任務(wù)，確保財務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理的銜接和協(xié)調(diào)。其次，加強財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理的溝通與協(xié)商，做到事前流程清晰、事中操作規(guī)范，及時了解業(yè)務(wù)管理的需求和變化，為財務(wù)管理提供更準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息。最后，將財務(wù)管理納入到業(yè)務(wù)管理的考核體系中，將財務(wù)管理的績效與業(yè)務(wù)管理的績效相結(jié)合，促進財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理的協(xié)同發(fā)展。

（四）強化培訓(xùn)，提高人員財務(wù)素養(yǎng)。財務(wù)管理的日益精細(xì)化及科學(xué)化，對財務(wù)人員的綜合素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力也提出了更高的要求。一是以培訓(xùn)方式搭建財務(wù)人員之間的交流學(xué)習(xí)平臺。財務(wù)工作涉及到準(zhǔn)則、規(guī)章制度等眾多方面，知識面要求既廣泛又精確，還有很多是通過實踐經(jīng)驗總結(jié)出來的，這就需要財務(wù)人員之間多溝通交流，在突出職業(yè)道德培養(yǎng)的基礎(chǔ)上，多開展以實際工作需求為導(dǎo)向的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，點線面深入學(xué)習(xí)交流。二是以簡單易懂的方式加強非財務(wù)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。單位財務(wù)管理水平的高低不只是財務(wù)人員的責(zé)任，非財務(wù)人員也起到重要作用。由于財務(wù)工作的專業(yè)性較強，需要財務(wù)人員以通俗的方式進行宣傳、培訓(xùn)，可以制作一些簡單易懂的宣傳資料，如手冊、PPT 等；制作一些財務(wù)知識的短視頻，用生動形象的方式介紹財務(wù)知識和相關(guān)政策，讓非財務(wù)人員更容易理解和記憶；也可以定期發(fā)布財務(wù)知識資訊如財經(jīng)新聞等，及時了解最新的財務(wù)動態(tài)和相關(guān)政策。

綜上所述，行政事業(yè)單位財務(wù)管理中存在的這些常見問題，國家審計只是事后監(jiān)督的一種手段，提高單位的財務(wù)管理水平，還需要從制度出發(fā)，加強對行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督，健全完善財務(wù)制度和內(nèi)部控制機制，提高工作人員財務(wù)素養(yǎng)等措施，以確保行政事業(yè)單位財務(wù)管理的規(guī)范化和科學(xué)化。