徐瑞珂 盧昱林

【內容提要】 自2021 年1 月脫歐過渡期結束以來，英國與歐盟在《北愛爾蘭議定書》執(zhí)行上齟齬不斷，致使雙邊關系在約翰遜和特拉斯執(zhí)政時期嚴重受困。蘇納克執(zhí)政后，英國與歐盟通過積極談判，最終達成“溫莎框架”協(xié)議。該協(xié)議針對英國內部市場壁壘、北愛爾蘭經濟權利受損和民主赤字等問題提出了新舉措。英國能夠在較短時間內與歐盟就“溫莎框架”協(xié)議達成共識，主要歸功于蘇納克政府在談判中展現(xiàn)出的妥協(xié)姿態(tài)，這一策略有效增進了英歐雙方的政治互信。此外，北愛爾蘭的政治與安全局勢惡化以及在烏克蘭危機背景下美國的積極介入，也是影響此次協(xié)議達成的重要外部因素。通過“溫莎框架”協(xié)議，英歐雙方的互信得到了顯著提升，這對促進雙方在防務、外交、金融和科學研究等多個領域的合作將產生積極影響。然而，脫歐后的英國與歐盟之間還未能恢復成熟的制度化合作關系。當前，由于海關檢查設施建設的滯后、英國國內的政治分歧以及英歐監(jiān)管體系的日益分化，協(xié)議中的新措施是否能夠順利實施、達到預期效果仍存疑問。因此，未來英歐關系的發(fā)展仍充滿不確定性。

《北愛爾蘭議定書》（以下簡稱“議定書”）構成英歐《脫歐協(xié)議》的重要組成部分，其主要目的可歸納為三個方面：第一，確保北愛爾蘭和愛爾蘭共和國維持陸地邊界的開放性，使貨物能夠在北愛爾蘭、愛爾蘭和歐盟其他國家之間自由流動。第二，確?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)議》①在克林頓政府的積極斡旋下，《貝爾法斯特協(xié)議》在1998 年4 月由英國與愛爾蘭簽署，并得到大多數(shù)北愛爾蘭政黨的支持，北愛爾蘭和平進程取得突破性進展?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)議》主要由兩份互相關聯(lián)的協(xié)議組成，一份是由北愛爾蘭大多數(shù)政黨達成的協(xié)議，另一份是由英國與愛爾蘭達成的國際協(xié)議。該協(xié)議主要秉承兩個原則：第一，“同等尊重”原則（parity of esteem），需在北愛爾蘭建立地區(qū)分權機構，在該機構中，聯(lián)合主義者與民族主義者擁有均等的權力和機會，并對彼此的決策擁有否決權；第二，秉承“同意原則”（the principle of consent），愛爾蘭統(tǒng)一公投發(fā)起需遵從北愛爾蘭地區(qū)民意，由北愛爾蘭事務大臣發(fā)起，在北愛爾蘭地區(qū)與愛爾蘭同時舉行。自1998 年《貝爾法斯特協(xié)議》簽署之后，新成立的歐盟特別項目機構負責協(xié)調由歐盟資助、在北愛爾蘭和臨近地區(qū)（愛爾蘭共和國邊境地區(qū)和蘇格蘭西部）實施的PEACE項目。PEACE 旨在促進北愛爾蘭地區(qū)的和解并朝著和平穩(wěn)定的社會前進。參見：The UK Government, “The Belfast Agreement,” April 10, 1998, https://www.gov.uk/government/publications/the-belfast-agreement;Adrian Guelke, “The USA and the Northern Ireland Peace Process,” Ethnopolitics: Formerly Global Review of Ethnopolitics, Vol. 11, No. 4, 2012; Giada Lagana, The European Union and the Northern Ireland Peace Process, Palgrave Macmillan, 2021。繼續(xù)執(zhí)行。第三，確保歐洲單一市場的完整性?！侗睈蹱柼m議定書》在一定程度上有效解決了愛爾蘭島南北部邊界地區(qū)的跨境貿易問題，并成功避免了硬邊界的設置。然而，該議定書中關于在愛爾蘭海設立海關檢查站的條款，實際上在英國大不列顛地區(qū)（以下簡稱“英國本土”）與北愛爾蘭之間形成了一種新型的“硬邊界”。這一措施導致了更加復雜的行政程序、額外的經濟成本和繁重的文書工作，從而為雙方的貿易往來帶來了新的障礙。②潘多、王明進：《〈貿易與合作協(xié)定〉》與英歐未來關系》，《國際論壇》2022 年第6 期，第43 頁。

2020 年12 月23 日，英歐聯(lián)合委員會就議定書的執(zhí)行達成共識，分別給予從英國本土進入北愛爾蘭的農產品、冷鮮肉、藥品3 個月、6 個月和1 年的寬限期，在寬限期內暫停歐盟法律在北愛爾蘭的全面適用。③John Curtis, “The Northern Ireland Protocol & the Joint Committee,” House of Commons Library,December 23, 2020, p.7, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9102/CBP-9102.pdf.然而，自2021 年1 月1 日《北愛爾蘭議定書》正式生效以來，英國與歐洲聯(lián)盟在執(zhí)行議定書的具體方式上產生了一系列政治爭端。尤其在議定書的寬限期延長和修改問題上，雙方的分歧持續(xù)加深。這些爭執(zhí)導致英歐關系在超過兩年的時間里頻繁陷入困境。在此期間，“冷淡和疏離”逐漸成為雙方關系的常態(tài)。④王展鵬：《英國政黨政治“新共識”與英歐關系走向》，《當代世界》2023 年第6 期，第60 頁。直至英國與歐盟在2023 年2 月27 日達成“溫莎框架”協(xié)議，雙方在北愛爾蘭貿易上的爭端才得以緩和。

盡管“溫莎框架”協(xié)議并未直接涉及中國，但其可能成為影響中國與美西方國家未來關系的關鍵因素，甚至可能成為轉折點。該協(xié)議的簽署標志著跨大西洋關系發(fā)展的一個重要階段，涉及英國與歐盟、英國與美國以及美國與歐盟之間的關系。在協(xié)議達成之前，北愛爾蘭問題長期是英歐、英美關系發(fā)展的障礙，制約了英國與歐盟、美國在合作方面的廣度與深度?！皽厣蚣堋眳f(xié)議的簽署不僅促進了英國與歐盟及其成員國之間關系的和解，還增強了英美特殊關系的活力，從而提升了跨大西洋關系內部的團結程度。因此，深入分析“溫莎框架”協(xié)議的主要內容、達成的原因及其對未來英歐關系的潛在影響，對于我國準確判斷跨大西洋關系的未來走向，并制定相應的應對策略具有重要意義。

一、“溫莎框架”協(xié)議與英歐在解決北愛爾蘭問題上的新進展

在議定書執(zhí)行上，英國與歐盟的主要分歧涉及海關檢查、農業(yè)食品安全標準、藥品管控、政府補貼、增值稅和消費稅規(guī)定以及歐洲法院的監(jiān)管角色。通過“溫莎框架”協(xié)議的達成，雙方在上述分歧點上實現(xiàn)了部分共識，這對解決相關爭議具有重要意義。對于北愛爾蘭而言，“溫莎框架”協(xié)議的價值主要體現(xiàn)在為參與北愛爾蘭貿易的企業(yè)提供了法律上的確定性，這不僅有利于北愛爾蘭的政治穩(wěn)定，而且在很大程度上緩解了英國脫歐對當?shù)孛癖姰a生的負面影響。

（一）簡化海關檢查手續(xù)，兼顧英國內部市場與歐洲單一市場完整性

按照議定書規(guī)定，歐盟海關法典適用于北愛爾蘭，來自英國本土和任何第三國的貨物都需要在北愛爾蘭港口接受海關檢查，即使其最終目的地為北愛爾蘭亦是如此。由于脫歐后英國與歐盟的食品安全標準存在差異，從英國本土流向北愛爾蘭的農業(yè)食品需要接受嚴格的動植物衛(wèi)生檢驗檢疫（SPS checks）。一輛從英國本土運送農業(yè)食品至北愛爾蘭超市的卡車可能需要出示多達500 份官方簽署的證書，每份證書的費用高達150 英鎊，并需要數(shù)小時的準備時間。此外，議定書要求對農業(yè)食品進行一定比例的實物檢查（physical checks），如奶制品的檢查比例為15%，紅肉、魚類和禽肉為30%，特定水果和蔬菜則需100%檢查。一些冷鮮肉產品，如香腸和調味羊排等，甚至被完全禁止從英國本土出口至北愛爾蘭。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, p.10,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1138989/The_Windsor_Framework_a_new_way_forward.pdf.

繁瑣的海關手續(xù)一方面給英國本土企業(yè)加重了成本負擔，另一方面亦影響了北愛爾蘭地區(qū)部分商品的正常供應,導致物價上漲。議定書的執(zhí)行導致僅在2021 年就產生了超過100 萬份海關申報，而每份申報材料需要填寫80 余項信息，并且要求提供完整的商品代碼。倘若商品代碼漏填或錯填則可能面臨拒絕過關、接受處罰等后果，并無法享受費用減免、手續(xù)簡化等優(yōu)惠措施。②The UK Government, “Goods Moving GB-NI - Green Lane,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1139031/Goods_moving_GB-NI__-_Green_Lane_-_Sector_explainer.pdf; The UK Government, “Using Commodity Codes and Related Additional Codes in the Customs Declaration Service,” October 19, 2021, https://www.gov.uk/guidance/using-commoditycodes-and-related-additional-codes-in-the-customs-declaration-service.英國本土有至少200 家企業(yè)停止對北愛爾蘭市場服務。此外，由于對企業(yè)提交手續(xù)的核驗工作量的增加，北愛爾蘭海關備受壓力。據北愛爾蘭行政部門統(tǒng)計，2021 年第1 季度海關手續(xù)查驗數(shù)量約占歐盟總量的20%，超過任一歐盟成員國，而北愛爾蘭人口卻僅占歐盟人口的0.5%。③The UK Government, “Northern Ireland Protocol: The Way Forward,” July 2021, p.11.針對繁瑣的海關檢查手續(xù)問題，“溫莎框架”協(xié)議從海關檢查規(guī)則和動植物檢驗檢疫手續(xù)兩處著手提出解決方案，且方案將在2025 年以前分階段實施，以便企業(yè)適應新安排（見表1）。

表1 英歐海關檢查分歧與“溫莎框架”協(xié)議

（續(xù)表）

第一，“溫莎框架”協(xié)議對最終目的地為北愛爾蘭和愛爾蘭共和國（即歐盟境內）的英國本土貨物加以區(qū)分，建立“綠色”和“紅色”通道的雙軌系統(tǒng)。前往北愛爾蘭的貨物將進入“綠色”通道，只需要提交一份數(shù)字聲明（digital declaration），取消繁瑣的例行檢查（比如獸醫(yī)檢查）和測試，英歐之間將對有關貨物信息進行實時數(shù)據共享。從北愛爾蘭前往英國本土的貨物則無需文書和出口申報。這將大幅提升貨物的流動性，最大限度地實現(xiàn)英國內部貨物流通的便利化。前往愛爾蘭共和國的貨物將通過“紅色”通道接受海關檢查，以確保符合歐盟法規(guī)。到2025 年，對最終目的地是北愛爾蘭的貨物的海關檢查頻次將降至目前檢查頻次的5%。④Tom Edgington and Tamara Kovacevic, “Brexit: What Are the Northern Ireland Protocol and Windsor Framework,” BBC, April 12, 2023, https://www.bbc.com/news/explainers-53724381.議定書原來要求在英國本土和北愛爾蘭之間發(fā)送的所有包裹均需接受海關檢查，而“溫莎框架”協(xié)議取消了歐盟海關法典對收發(fā)包裹的要求。個人在互相發(fā)送包裹時無須填寫任何表格，英國本土的在線零售商也可以恢復至英國脫歐之前的狀態(tài)，為北愛爾蘭的客戶提供服務。此外，企業(yè)還可以通過設立的“綠色”通道來運送包裹。①The UK Parliament, “Northern Ireland Protocol,” Vol. 728, February 27, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-02-27/debates/145ECA09-85E8-40C9-B631-5795DCABFA93/NorthernIreland Protocol.歐盟之所以接受“雙通道”安排，一是由于在英國徹底脫歐后并未發(fā)生明顯貿易轉移（trade deviation）現(xiàn)象，二是基于歐盟對于英歐雙方信息系統(tǒng)交互共享的信任。②Federico Steinberg, “The Windsor Framework: A Good Step toward a Healthy EU-UK Relationship,”CSIS, March 10, 2023, https://www.csis.org/analysis/windsor-framework-good-step-toward-healthy-eu-ukrelationship.此項安排體現(xiàn)了歐盟方面的重要讓步，它采納了英國提出的貨物目的地管理原則，標志著從嚴格的規(guī)則立場向更為靈活的風險管理方法的轉變。③Anton Spisak, “The Windsor Framework – What Has Been Agreed and What It Means for the Northern Ireland Protocol,” Tony Blair Institute for Global Change, March 1, 2023, https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/windsor-framework-what-has-been-agreed-and-what-it-meansnorthern-ireland-protocol.

第二，“溫莎框架”協(xié)議取消了針對按照英國標準生產的零售食品在北愛爾蘭銷售的禁令，并簡化了歐盟在北愛爾蘭實施的檢驗檢疫流程?！凹t綠通道”雙軌系統(tǒng)同樣適用于農業(yè)食品，允許有“非歐盟銷售”字樣的商品標簽且按照英國標準生產的冷鮮肉產品和乳制品進入北愛爾蘭市場。此前遭到禁止的農業(yè)和園藝產品也可以按照英國生物安全措施進入北愛爾蘭。在“溫莎框架”協(xié)議發(fā)布當天，歐盟發(fā)布“農業(yè)食品提案”，規(guī)定新的銷售政策自2023 年10 月1 日起實施。④European Commission, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council– Sanitary and Phytosanitary Measures,” February 27, 2023, https://commission.europa.eu/publications/proposal-regulation-european-parliament-and-council-sanitary-and-phytosanitary-measures_en.

（二）注重保障北愛爾蘭經濟權利，兼顧英國規(guī)則與歐盟規(guī)則

議定書使北愛爾蘭無法像英國其他地區(qū)一樣平等地享受英國的經濟政策利好，致使其經濟權利受損。其中，最為突出的三個政策問題分別涉及增值稅、政府補貼和藥品管控。“溫莎框架”協(xié)議通過詳細限定歐盟規(guī)則在北愛爾蘭的適用范圍，使得英國在北愛爾蘭增值稅、政府補貼和藥品管控事宜上獲得了更大的自主權，北愛爾蘭不必完全遵循歐盟規(guī)則（見表2）。

表2 北愛爾蘭經濟權利爭議與“溫莎框架”協(xié)議

（續(xù)表）

在增值稅方面，議定書要求北愛爾蘭和英國本土之間的貨物貿易繼續(xù)嚴格遵守歐盟的增值稅規(guī)則。英國脫歐以后，北愛爾蘭成為英國增值稅區(qū)的一部分。但是，北愛爾蘭與歐盟之間維持貨物自由流通，仍然是歐洲單一市場的重要一環(huán)。英國政府在設置增值稅稅率時需要充分顧及北愛爾蘭的“特殊地位”，其征稅自由受到一定限制。同時，北愛爾蘭企業(yè)和消費者可能也會因此無法平等地享受英國的低稅率優(yōu)惠政策以降低生活成本。根據“溫莎框架”協(xié)議，歐盟放寬了對北愛爾蘭的增值稅要求，使北愛爾蘭的增值稅規(guī)則與英國本土更加一致。北愛爾蘭特定的非移動貨物（如熱泵或太陽能電池板）可以享受英國節(jié)能材料零稅率、酒精產品低稅率等優(yōu)惠政策。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, pp.13-14.英歐雙方在增值稅問題上達成一致，一定程度上消解了北愛爾蘭和英國本土的待遇差異，保障了北愛爾蘭公眾的經濟權利。

在政府補貼方面，英國政府于2023 年1 月通過了《補貼管控法案》，從而建立了新的補貼管控體系（UK Subsidy Control Regime）。該體系旨在平衡國家補貼政策的利與弊，以保障英國企業(yè)在國際貿易中的競爭力和投資吸引力。然而，議定書使得歐盟委員會有權審核英國政府對直接或間接參與北愛爾蘭貨物貿易的英國本土企業(yè)的補貼，也包括可能影響相關貨物貿易的服務貿易補貼，以確保歐盟企業(yè)在北愛爾蘭市場與英國本土企業(yè)公平競爭。這一安排可能破壞英國內部市場貿易往來。對于歐盟的疑慮，英國方面提出，正式脫歐前，英國在鐵路和農漁業(yè)以外的公共領域投入的國家援助在歐盟成員國中處于較低水平，僅占其GDP 的0.51%，而法國和德國國家相關援助占GDP 的比例分別為0.85%和1.54%。②The UK Government, “EU State Aid Rules and WTO Subsidies Agreement,” August 4, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn06775/.英國政府認為議定書第10 條的相關表述較為模糊，缺少對“影響北愛爾蘭和歐盟貿易”補貼的清晰界定，可能會導致歐盟濫用這一條款將歐盟規(guī)則適用于英國范圍（UK-wide）或英國本土（GB-only）范圍內的補貼。③Jess Sargeant, Sachin Savur and Joe Marshall, “The Windsor Framework,” Institute for Government,March 27, 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/windsor-framework.

根據“溫莎框架”協(xié)議，歐盟的國家援助規(guī)則將繼續(xù)適用于北愛爾蘭，但遵循歐盟補貼規(guī)則的范圍受到嚴格限制，英國政府獲得了較大的自主權。第一，“溫莎框架”協(xié)議制定了一系列嚴格的測試標準，旨在確保只有那些同北愛爾蘭與歐盟貿易有實質性關聯(lián)，并且這種關聯(lián)能夠被真實證明的英國本土企業(yè)才需遵守歐盟的規(guī)則。英國政府認為，評估本土補貼政策是否可能對北愛爾蘭—歐盟貿易產生顯著影響的標準，應包括考量企業(yè)的規(guī)模、補貼的規(guī)模、市場占有率等因素。④The UK Government, “Guidance on the Scope and Application of Article 10 of the Windsor Framework,” June 9, 2023, https://www.gov.uk/government/publications/complying-with-the-uksinternational-obligations-on-subsidy-control-guidance-for-public-authorities/guidance-on-the-scope-andapplication-of-article-10-of-the-windsor-framework.英國本土企業(yè)可按照英國政府的補貼規(guī)則保留大部分補貼。第二，英國政府對于涉及農業(yè)領域的北愛爾蘭企業(yè)實施的補貼政策，不受歐盟共同農業(yè)政策的約束。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, p.16.但是對于超過聯(lián)合委員會規(guī)定上限的農漁業(yè)補貼仍需遵守歐盟規(guī)定，其中農業(yè)上限為每年3.822 億英鎊、漁業(yè)上限為每年401 萬英鎊。②The UK Government, “Decision of the Withdrawal Agreement Joint Committee on Agricultural Subsidies,” December 17, 2020.若“溫莎框架”建議的補貼政策能夠順利實施，將給予英國補貼機制較大的靈活性和自由度，激發(fā)英國本土企業(yè)在北愛爾蘭市場的活力，從而間接維護北愛爾蘭消費者權益。

在藥品監(jiān)管方面，根據議定書要求，英國藥品監(jiān)管機構批準使用的藥品不會自動在北愛爾蘭上市,需要得到歐洲藥品管理局（European Medicines Agency）的許可。在2024 年寬限期結束時，所有來自英國本土的藥品都要接受繁瑣且高成本的海關檢查。由于北愛爾蘭80%的藥品來自英國，議定書的嚴苛要求危及北愛爾蘭的藥品供應?！皽厣蚣堋眳f(xié)議為藥品設置了雙重監(jiān)管，認可英國監(jiān)管的首要地位，為北愛爾蘭的藥品供應提供了安全網。英國藥品和保健品管理局（MHRA）將對包括北愛爾蘭在內的整個英國市場的所有藥品進行管控，歐洲藥品管理局不參與其中。英國本土生產的藥品可以在北愛爾蘭出售。③The UK Government, “Windsor Framework Medicines Announcement,” June 9, 2023, https://www.gov.uk/government/news/windsor-framework-medicines-announcement.

（三）擴大北愛爾蘭自主權，減少歐盟對北愛爾蘭經濟事務的“干預”

議定書基于“同意原則”賦予北愛爾蘭議會權力，每隔4 年對是否繼續(xù)執(zhí)行議定書原定安排進行表決。然而，根據議定書規(guī)定，歐盟無需北愛爾蘭同意，便可在北愛爾蘭實施新的或修訂的商品規(guī)則。由此引發(fā)的爭議打破了《貝爾法斯特協(xié)議》在北愛爾蘭維系的微妙政治平衡，北愛爾蘭地方機構陷入癱瘓狀態(tài)。

民主統(tǒng)一黨作為反對議定書安排的“急先鋒”，強調民主赤字是亟待解決的問題之一。為了解決民主赤字問題，“溫莎框架”協(xié)議納入了“斯托蒙特剎車機制”（Stormont Brake），賦予北愛爾蘭地方議會權力否決北愛爾蘭適用歐盟新規(guī)則。如果來自至少2個北愛爾蘭政黨的30 名議員聯(lián)名提交反對意見并獲得英國政府支持，那么剎車機制將被啟動。如果北愛爾蘭議會跨社區(qū)黨派多數(shù)議員投票反對歐盟新規(guī)則，那么歐盟新規(guī)則將不會在北愛爾蘭被實施。①Jess Sargeant and Sachin Savur, “Stormont Brake: The Windsor Framework,” Institute for Government, March 10, 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/stormont-brakewindsor-framework.在“斯托蒙特剎車機制”下，英國政府和北愛爾蘭議會都享有否決權。如果歐盟新規(guī)則得不到北愛爾蘭聯(lián)合主義者和民族主義者兩大族群的支持，英國政府可以否決這些歐盟新規(guī)則，歐洲法院則無權推翻英國政府的決定（圖1）。

圖1 “斯托蒙特剎車機制”流程示意圖

二、英歐達成“溫莎框架”協(xié)議的動因

英國政府在處理北愛爾蘭邊界問題上面臨著三重困境：第一，如何避免在愛爾蘭島出現(xiàn)“硬邊界”。第二，如何避免英國本土與北愛爾蘭之間出現(xiàn)“硬邊界”。第三，如何避免英國受歐洲單一市場和關稅同盟限制。在面臨抉擇時，英國政府只能同時實現(xiàn)兩個目標，難以兼顧三者。①Joseph Quinn, “The Northern Ireland Trilemma: Brexit’s Final Frontier,” Center for European Policy Analysis, August 18, 2021, https://cepa.org/article/the-northern-ireland-trilemma-brexits-final-frontier/.相比特雷莎·梅的“擔保方案”以及約翰遜與歐盟達成的議定書，“溫莎框架”協(xié)議更接近解決上述三重困境：避免了愛爾蘭島出現(xiàn)“硬邊界”，實現(xiàn)了對從英國本土運往北愛爾蘭的貨物進行最低限度的檢查和控制，并消除了對英國在歐洲單一市場和關稅同盟之外的運作能力的實質性限制。②Andrew McCormick, “The Windsor Framework: A Quick Evaluation,” UK in a Changing Europe,February 28, 2023, https://ukandeu.ac.uk/the-windsor-framework-a-quick-evaluation/.“溫莎框架”協(xié)議對引發(fā)爭議的大部分議定書條款進行了修正，幾乎滿足了英國的所有要求，提升了英國在北愛爾蘭貿易問題上的話語權。③The UK Parliament, “Northern Ireland Protocol,” Vol. 728, February 27, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-02-27/debates/145ECA09-85E8-40C9-B631-5795DCABFA93/NorthernIrelandProtocol; Jess Sargeant and Sachin Savur, “The Windsor Framework,” March 27, 2023,https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/windsor-framework.

蘇納克政府之所以能夠短時間內在解決北愛爾蘭邊界問題三重困境上取得實質性突破，主要是三重因素疊加作用的結果：第一，首相蘇納克的妥協(xié)型談判風格贏得了歐盟信任。第二，北愛爾蘭政治和安全局勢的惡化愈加危及《貝爾法斯特協(xié)議》在北愛爾蘭的實施。第三，俄烏沖突背景下美國的積極介入促使蘇納克政府具有更強的政治意愿積極探索如何解決與歐盟在議定書執(zhí)行中的爭端。其中，蘇納克執(zhí)政是“溫莎框架”協(xié)議達成的主因。

基于反事實推理，倘若蘇納克沒有取代特拉斯成為英國首相，特拉斯會繼續(xù)推進《北愛爾蘭議定書法案》在英國議會的立法進程，使得英國可以單方面修改議定書條款，取消歐洲法院對議定書執(zhí)行的管轄權。在2023 年3 月22 日英國下議院針對“溫莎框架”協(xié)議的投票中，投反對票的只有22 名保守黨議員，其中包括特拉斯和約翰遜。④Jennifer Scott, “Windsor Framework: Government Wins Brexit Deal Vote - Despite Tory Rebellion and DUP Anger,” Sky News, March 22, 2023, https://news.sky.com/story/windsor-framework-governmentwins-brexit-deal-vote-despite-tory-rebellion-and-dup-anger-12840173.英國政府于2022 年6 月推出的《北愛爾蘭議定書法案》恰恰是妨礙歐盟與英國在議定書執(zhí)行上達成妥協(xié)的最大絆腳石。

盡管北愛爾蘭的政治與安全局勢惡化、俄烏沖突，以及美國拜登政府的施壓為英國與歐洲聯(lián)盟解決《北愛爾蘭議定書》執(zhí)行過程中的爭端提供了明顯的外部壓力，但這些因素并未對雙方最終達成“溫莎框架”協(xié)議發(fā)揮決定性作用。北愛爾蘭政治和安全局勢惡化的一個重要轉折點是新芬黨在2022 年5 月北愛爾蘭地方選舉成為第一大黨，致使民主統(tǒng)一黨更加拒絕支持組建北愛爾蘭自治政府。但是，北愛爾蘭政治和安全局勢惡化并未妨礙約翰遜政府在2022 年6 月推出《北愛爾蘭議定書法案》。同樣，自2021年1 月開始執(zhí)政的拜登政府和自2022 年2 月爆發(fā)的俄烏沖突所形成的外在壓力也沒有妨礙約翰遜政府在2022 年6 月推出《北愛爾蘭議定書法案》以及此后特拉斯政府對該法案的堅定支持。俄烏沖突使得英國和歐盟自2022 年2 月以來在安全和防務領域的合作意愿增強。然而，面對俄烏沖突這一重大安全危機，英國政府并未立即意識到在《北愛爾蘭議定書》執(zhí)行爭端上與歐盟達成妥協(xié)的必要性和迫切性。相反，俄烏沖突爆發(fā)三個多月后，英國政府推出了《北愛爾蘭議定書法案》，該法案受到了歐盟的強烈批評。

關于以上三個影響因素之間的主次順序和邏輯關系，歐盟委員會和英國政府就“溫莎框架”發(fā)布的政治宣言亦對此給予了提示：“基于指導雙方關系的兩大支柱協(xié)議——《脫歐協(xié)議》和《貿易與合作協(xié)議》，（‘溫莎框架’提出的）新路徑明確展現(xiàn)了英歐之間發(fā)展積極雙邊關系的共同愿望，喚起了對彼此自治權的尊重以及在公共問題上友好合作的抱負，尤其處于面對共同地緣挑戰(zhàn)的時期……惠于雙方，共同支持北愛爾蘭穩(wěn)定繁榮”。①The UK Government, “Political Declaration by the European Commission and the Government of the United Kingdom,” February 27, 2023.由此，可以探知以下要點：（1）英歐雙方就脫歐達成的協(xié)議安排不得推翻重訂，特拉斯政府主張單方毀約的《北愛爾蘭議定書法案》必然無法獲得歐盟支持，而“溫莎框架”協(xié)議首先滿足了同歐盟談判的底線要求。（2）歐盟有意改善雙邊關系，蘇納克妥協(xié)型談判風格表達了對歐盟權威的尊重，也為英國利用“溫莎框架”獲得讓步創(chuàng)造了可能，這是達成協(xié)議的前提和主因。（3）雙方意識到俄烏沖突等地緣風險，這促使英歐雙方突破困境，改善合作環(huán)境，此為外部干預因素。（4）北愛爾蘭和平穩(wěn)定是英歐雙方的共同關切和利益交匯點之一，北愛爾蘭經貿遇阻也是脫歐以來破壞英歐關系的癥結所在，亟待解決。

（一）英國蘇納克政府的妥協(xié)型談判風格

理查德·謝爾歸納了5 種談判風格類型：競爭型（competing）、妥協(xié)型（compromising）、合作型（collaborating）、順應型（accommodating）和規(guī)避型（avoiding）。其中，競爭型談判風格體現(xiàn)了非贏即輸?shù)摹傲愫筒┺摹彼季S，一味要求對方讓步，把自己的訴求強加于對方。妥協(xié)型談判風格使得一方致力于縮小與對方在彼此訴求上的“鴻溝”，在與對方有嚴重分歧的問題上主動讓步，放棄部分訴求，并爭取對方部分讓步，最終得到現(xiàn)實中能爭取到的最好結果。①G. Richard Shell, Bargaining for Advantage: Negotiation Strategies for Reasonable People, Penguin Books, 2018.

約翰遜和特拉斯一意孤行，尋求廢除議定書的“好戰(zhàn)”姿態(tài)是典型的競爭型談判風格。在約翰遜和特拉斯執(zhí)政期間，英國政府不斷實行單邊行動，踐踏歐盟“紅線”，致使歐盟對英國政府的信任幾乎消失殆盡，英歐政治關系因而長期在低谷中徘徊。在處理英歐《北愛爾蘭議定書》執(zhí)行爭端時，蘇納克及其談判團隊采取了妥協(xié)型的談判風格。他們主動向歐盟作出讓步，從而贏得了歐盟官員的信任，并在北愛爾蘭貿易問題上最大化地實現(xiàn)了英國的訴求。這種策略的運用不僅促進了英歐雙方的談判進程，而且對雙方信任與合作關系的加強起到了重要作用?！皽厣蚣堋眳f(xié)議的最終達成，標志著英國與歐盟之間互信與合作關系的顯著提升，為未來的雙邊關系發(fā)展奠定了良好的基礎。

蘇納克政府的妥協(xié)型談判風格主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，首相蘇納克通過首腦外交向歐盟委員會主席馮德萊恩釋放主動妥協(xié)的信號，表達合作誠意，贏得對方信任，并與之形成良好合作關系。2022 年11 月，蘇納克與馮德萊恩在埃及沙姆沙伊赫舉行的第27 屆聯(lián)合國氣候變化大會期間進行首次雙邊會晤，表達了與歐盟達成協(xié)議的強烈意愿，并主動承諾擱置《北愛爾蘭議定書法案》的法律進程，掃除了妨礙英歐就議定書執(zhí)行爭端重新談判的最大障礙。②Steven Swinford, Oliver Wright, Chris Smyth and Henry Zeffman, “How Rishi Sunak Got the Brexit Deal over the Line,” The Times, February 27, 2023, https://www.thetimes.co.uk/article/how-rishi-sunak-gotthe-brexit-deal-got-over-the-line-zhjwzlx7w.在英歐談判期間，蘇納克與馮德萊恩保持密切溝通，在“斯托蒙特剎車機制”等敏感議題上率先達成共識，馮德萊恩亦對蘇納克的務實路線給予肯定。③European Commisson, “Statement by President von der Leyen at the Joint Press Conference with UK Prime Minister Sunak,” February 27, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_23_1270.

在首腦外交引領下，英歐談判隊“隊長”詹姆斯·克萊弗利（James cleverly）和馬羅什·謝夫喬維奇（Maros Sefcovic）也建立了良好的合作關系。英國外交大臣克萊弗利和歐盟委員會副主席謝夫喬維奇分別是脫歐協(xié)議聯(lián)合委員會的英方主席和歐方主席。通過建設性互動，雙方視彼此為可信賴的合作伙伴，都懷有相向而行的政治意愿：克萊弗利不再認為歐方因為英國脫歐而故意刁難和懲罰英國，謝夫喬維奇不再認為英方為了國內政治利益而故意將談判內容曝光，從而將談判失敗的責任推給歐方。①Cristina Gallardo, Esther Webber and Leonie Kijewski, “Inside the Deal: How Boris Johnson’s Departure Paved the Way for a Grand Brexit Bargain,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/uk-eu-deal-boris-johnson-departure-paved-the-way-brexit-bargain-northern-ireland-protocol-liz-trussrishi-sunak-tory-conservatives/.英方主動提出進行秘密談判，承諾不將談判內容單方面公開，并決定將所有技術性談判安排在布魯塞爾進行，而非像之前那樣在倫敦和布魯塞爾輪流舉行。自2023 年1 月初以來，英歐談判團隊在布魯塞爾遠離歐盟委員會總部的菲利普勒邦（Philippe le Bon）大樓進行秘密談判，就涉及議定書執(zhí)行的一些技術性問題坦誠交流，直至雙方達成解決方案。②Pippa Crerar and Jessica Elgot, “‘It Was Time to Act as Adults’: How Sunak Charmed His Way through a Deal,” The Guardian, February 28, 2023, https://www.theguardian.com/politics/2023/feb/28/sunak-charmed-his-way-through-a-northern-ireland-deal-ursula-von-der-leyen-brexit.1 月9 日，克萊弗利與謝夫喬維奇達成數(shù)據共享協(xié)議，允許歐盟使用實時信息系統(tǒng)詳細掌握從英國本土流向北愛爾蘭的貨物的數(shù)據，為此后英歐雙方達成“溫莎框架”協(xié)議奠定了關鍵基石。③Lisa O’Carroll and Jennifer Rankin, “NI Protocol: UK and EU Agree Deal on Trade Data Sharing,”The Guardian, January 9, 2023, https://www.theguardian.com/politics/2023/jan/09/ni-protocol-uk-and-euagree-deal-on-trade-data-sharing.直到蘇納克和馮德萊恩在2 月24 日宣布達成“溫莎框架”協(xié)議，英歐雙方對此前談判的內容一直對外保密。

第二，蘇納克及其談判團隊精于細節(jié)的專業(yè)精神贏得了歐方代表的好感和讓步。英歐在議定書執(zhí)行上的分歧主要是一些細節(jié)性問題，比如對從英國本土流向北愛爾蘭的貨物進行海關檢查的力度、提交申報書的數(shù)量、英國本土農業(yè)食品遵循歐盟食品標準的程度、增值稅和消費稅政策的執(zhí)行細節(jié)等。這些細節(jié)性問題需要英歐談判團隊逐一耐心溝通，傾聽彼此關切，尋求利益匯合點，最終針對關鍵問題達成雙方認可的解決方案。技術官僚出身的蘇納克將精于細節(jié)的專業(yè)精神發(fā)揮到了極致，英方談判團隊在與歐方談判時亦秉承了蘇納克的專業(yè)精神。蘇納克及其談判團隊向歐盟詳細闡述議定書對英國影響的同時，也顧及歐盟立場，參考并吸收了歐盟委員會在2021 年10 月提出的一攬子解決方案，④2021 年10 月13 日，歐盟委員會針對議定書執(zhí)行出現(xiàn)的問題提出針對北愛爾蘭的特定安排：簡化對動植物商品的檢疫手續(xù)，使得對GB-NI 零售商品的海關檢查減少80%；通過建立實時IT 系統(tǒng)和增加“復查終止”條款等手段以減少50%的文書工作。參見European Commission, “Protocol on Ireland/Northern Ireland: Commission Proposes Bespoke Arrangements to Benefit Northern Ireland,” October 13, 2021,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5215。使得歐方代表更容易接受英方提出的對策。

在歐洲法院管轄權問題上，蘇納克政府放棄了對絕對控制權的執(zhí)念，避免與歐盟產生原則性對抗，專注于爭端解決機制的細節(jié)性談判。在接受歐洲法院對議定書框架下適用的歐盟法律擁有最終管轄權的紅線基礎上，蘇納克政府成功說服歐盟委員會優(yōu)先通過“溫莎框架”協(xié)議下的雙邊對話，而非法律手段解決雙方的爭端，從而削弱了歐洲法院的實際管轄權。為了回饋歐盟委員會在議定書執(zhí)行上的巨大讓步，蘇納克政府接受了歐盟委員會提出的保障措施，比如允許歐盟委員會在英國未來未能履行其義務的情況下加大海關檢查力度，向歐盟委員會分享貨物流動的實時數(shù)據，以及在北愛爾蘭港口為紅色通道貨物建立邊境控制站。①Anton Spisak, “The Windsor Framework – What Has Been Agreed and What It Means for the Northern Ireland Protocol,” Tony Blair Institute for Global Change, March 1, 2023, https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/windsor-framework-what-has-been-agreed-and-what-it-meansnorthern-ireland-protocol.此外，蘇納克政府也滿足歐盟委員會要求，承諾不再推進《北愛爾蘭議定書法案》的法律進程，相當于事實上廢棄了該法案。歐盟委員會也宣布終止自2021 年3 月以來就議定書執(zhí)行爭端對英國政府發(fā)起的7 項法律侵權訴訟（見表3）。

表3 歐盟委員會對英國政府發(fā)起的法律侵權訴訟一覽表

（續(xù)表）

（二）北愛爾蘭政治和安全局勢惡化

議定書的實施不但讓英歐關系惡化，而且使得北愛爾蘭地方政治和安全局勢日益緊張，違背了確?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)議》不受損害的初衷。自議定書簽署以來，聯(lián)合主義派政黨對議定書的持續(xù)強烈反對以及由此引發(fā)的日益加劇的政黨間紛爭，不僅導致北愛爾蘭政府陷入停擺狀態(tài)，嚴重妨礙了“權力共享”機制的有效實施，而且對促進各族群之間的協(xié)商、共建和矛盾解決產生了不利影響。這一局勢還進一步導致了一系列帶有明顯政治動機的暴力事件的發(fā)生。不斷惡化的北愛爾蘭政治和安全局勢是促使英國和歐盟達成“溫莎框架”協(xié)議的內在壓力。在俄烏沖突背景下，英國與歐盟更加認識到北愛爾蘭和平的來之不易，維護北愛爾蘭和平是英歐的核心共同利益。

在政治層面，議定書成為制造北愛爾蘭政治分裂的“楔子”，遭到了以民主統(tǒng)一黨和阿爾斯特統(tǒng)一黨為代表的聯(lián)合主義派政黨的廣泛抵制。2021 年5 月7 日，8 名參與談判《貝爾法斯特協(xié)議》的北愛爾蘭聯(lián)合主義派代表分別致信首相約翰遜、愛爾蘭總理米歇爾·馬丁、美國總統(tǒng)拜登和歐盟委員會副主席謝夫喬維奇，聲稱議定書違反了《貝爾法斯特協(xié)議》的多項規(guī)定，違背了北愛爾蘭聯(lián)合主義派群體的意愿，有損英國國家統(tǒng)一，并呼吁停止實施議定書。①“Good Friday Agreement Negotiators Call for NI Protocol Suspension,” BBC, May 7, 2021, https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-57030871.為了抗議議定書在北愛爾蘭的實施，來自民主統(tǒng)一黨的北愛爾蘭聯(lián)合政府首席部長保羅·吉萬在2022 年2 月辭職，第一副部長新芬黨副主席奧尼爾也因此自動下臺，北愛爾蘭行政委員會（又稱“北愛爾蘭地方聯(lián)合政府”）停擺。②Damien Edgar and Eimear Flanagan, “DUP: NI First Minister Paul Givan Announces Resignation,”BBC, February 3, 2022, https://www.bbc.com/news/uk-60241608.2022 年5 月北愛爾蘭地方選舉后，選舉失利的民主統(tǒng)一黨以對議定書不滿為由，拒絕與勝選的新芬黨立即組建新一屆北愛爾蘭行政委員會。③Chris Andrews, “NI Election 2022: DUP Blocks New NI Government in Protocol Protest,” BBC,May 9, 2022, https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-61373504.根據貝爾法斯特女王大學民調，65%受訪的北愛爾蘭人認為議定書不利于北愛爾蘭政治穩(wěn)定，比認為議定書有利于北愛爾蘭經濟發(fā)展的受訪者比例高15%。④David Phinnemore, Katy Hayward and Lisa Claire Whitten, “Testing the Temperature 7:What Do Voters in Northern Ireland Think about the Protocol on Ireland/Northern Ireland,” February 2023, https://www.qub.ac.uk/sites/post-brexit-governance-ni/ProjectPublications/OpinionPolling/TestingTheTemperature7/.

在安全層面，自2021 年1 月議定書正式生效以來，北愛爾蘭出現(xiàn)了多起暴力沖突事件，使得聯(lián)合主義者群體和民族主義者群體的矛盾不斷激化。根據北愛爾蘭警察局統(tǒng)計，2021 年4 月1 日至2023 年3 月31 日，北愛爾蘭發(fā)生的具有準軍事組織風格（paramilitary style）的暴力襲擊事件和槍擊事件的大多數(shù)參與者來自聯(lián)合主義者群體。⑤Police Service of Northern Ireland, “Police Recorded Security Situation Statistics: 1 April 2021 to 31 March 2022,” May 12, 2022, https://www.psni.police.uk/sites/default/files/2022-09/Security%20 Situation%20Statistics%20to%20March%202022v2.pdf; Police Service of Northern Ireland, “Police Recorded Security Situation Statistics: 1 April 2022 to 31 March 2023,” May 16, 2023, https://www.psni.police.uk/sites/default/files/2023-05/Security%20Situation%20Statistics%20to%20March%202023_0.pdf.2021 年3 月30 日至4 月9 日，北愛爾蘭聯(lián)合主義者發(fā)起大規(guī)?？棺h，在德里、貝爾法斯特、紐敦阿比和卡里克弗格斯等城鎮(zhèn)誘發(fā)一系列騷亂，導致88 名北愛爾蘭警察在街頭暴力中受傷。⑥Gareth Cross & Adrian Rutherford, “Northern Ireland Riots: 14 Police Officers Injured and Three 14-year-old Boys Arrested during Belfast Disorder,” Belfast Telegraph, April 10, 2021, https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/northern-ireland/belfast/northern-ireland-riots-14-police-officers-injured-andthree-14-year-old-boys-arrested-during-belfast-disorder-40296934.html.此次大規(guī)?？棺h促使歐盟委員會推遲了對英國政府因違反寬限期安排而采取的侵權訴訟行動。①Alberto Nardelli, “EU to Delay Brexit Legal Action Amid Northern Ireland Violence,” Bloomberg,April 9, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-09/eu-to-delay-brexit-legal-action-amidnorthern-ireland-violence#xj4y7vzkg.此外，以新愛爾蘭共和軍（New IRA）為代表的民族主義極端準軍事組織也蠢蠢欲動，②目前在北愛爾蘭主要有4 個民族主義極端準軍事組織，分別是繼續(xù)愛爾蘭共和軍（Continuity IRA）、愛爾蘭志愿軍（óglaigh na héireann）、人民力量（Arm na Poblacht）和新愛爾蘭共和軍（New IRA），其主要襲擊目標是警察、監(jiān)獄官員以及安全部門的其他成員。參見Kristin Archick, “Northern Ireland: The Peace Process, Ongoing Challenges, and U.S. Interests,” Congressional Research Service Report,March 9, 2023, p.16。在2020 年4 月至2023 年2 月期間共策劃了4起暴力襲警事件。③“Timeline of Dissident Republican Activity,” BBC, March 28, 2023, https://www.bbc.com/news/uknorthern-ireland-10866072.鑒于不斷惡化的安全局勢，北愛爾蘭事務大臣希頓-哈里斯宣布將威脅等級升級至“嚴重”（severe），意味著北愛爾蘭“十分可能”（highly likely）爆發(fā)恐怖襲擊。④英國政府將北愛爾蘭恐怖襲擊根據威脅程度劃分為五個等級，分別為低級（Low）、中等（Moderate）、重大（Substantial）、嚴重（Severe）、極其嚴重（Critical）。參見“The Guardian View on Northern Ireland: Violence in a Political Vacuum,” The Guardian, March 30, 2023, https://www.theguardian.com/commentisfree/2023/mar/30/the-guardian-view-on-northern-ireland-violence-in-a-political-vacuum。

“溫莎框架”協(xié)議是繼議定書之后修復北愛爾蘭地區(qū)貿易以恢復愛爾蘭島和平生態(tài)的又一嘗試。雖然歐盟并非《貝爾法斯特協(xié)議》的締約方，但是它在過去的五十年間對北愛爾蘭地區(qū)的和平發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重且不可替代的作用。英國和愛爾蘭于1973 年加入歐共體，二者以成員國身份圍繞和平發(fā)展開展了一系列島內合作。1984年歐共體發(fā)布了《哈格若夫報告》（Haagerup Report），闡述了愛爾蘭島與歐洲和平發(fā)展的重要關聯(lián)。⑤Giada Lagana, “The 1984 Haagerup Report on the Situation in Northern Ireland,” The European Union and the Northern Ireland Peace Process, 2021, London: Palgrave Macmillan, pp. 75-103.歐盟通過INTERREG 和PEACE 等投資和援助計劃，積極致力于緩解北愛爾蘭地區(qū)族群沖突，并促進北愛爾蘭地區(qū)經濟發(fā)展。這些計劃的實施，不僅深化了歐盟在愛爾蘭島內部和平建設的參與，而且與英國和愛爾蘭的共同努力相結合，取得了顯著的成果。⑥梁躍天：《歐盟與北愛爾蘭和平進程——兼論英國“脫歐”對北愛爾蘭和平進程的影響》，《國別和區(qū)域研究》2020 年第2 期，第21—50 頁。

同時，歐盟成員國的共同身份驅使著英國和愛爾蘭形成共同的發(fā)展愿景，在一定程度上保障了愛爾蘭參與北愛爾蘭和平進程建設的合法性。歐盟試圖通過構建歐洲身份化解族群沖突，淡化主權歸屬爭議，其超國家性質在一定程度上緩解了身份認同引發(fā)的分歧。①Jonathan Stevenson, “Does Brexit Threaten Peace in Northern Ireland?” Survival, Vol. 59, No. 3,2017, pp. 111-128.歐洲一體化進程為愛爾蘭島跨境合作正?；腿フ位瘎?chuàng)造了政策環(huán)境，脫離這一環(huán)境后不僅具體合作受阻，愛爾蘭島邊界的象征性和政治性愈發(fā)凸顯。英國脫歐使愛爾蘭島邊界問題重回公眾視野，引發(fā)了關于主權、統(tǒng)一、憲政等一系列敏感政治話題的討論，使北愛爾蘭地區(qū)和平遭受挑戰(zhàn)，合作受到限制甚至面臨停滯和倒退的風險。因此，通過促進貿易流通，切實避免或淡化愛爾蘭島上出現(xiàn)“硬邊界”，對于穩(wěn)定政治和安全局勢至關重要。

北愛爾蘭地區(qū)安全局勢的惡化不僅構成了對歐洲地區(qū)安全的重大挑戰(zhàn)，而且對歐盟域內取得的政治和外交成果構成了威脅。因此，在與蘇納克政府進行協(xié)商時，歐盟需要充分考慮到北愛爾蘭和平問題的重要性。為了在經貿領域消除不確定性并增強可預見性，盡快達成協(xié)議將對平息北愛爾蘭地區(qū)沖突具有積極作用。

（三）俄烏沖突背景下美國的積極介入

俄烏沖突促使英國與歐盟加強協(xié)調與合作，雙方合作意愿明顯提高，更愿意積極解決在議定書執(zhí)行問題上的分歧。正如一名英國官員所言，“突然間我們意識到，我們一直在爭論的2%的英歐邊界與普京威脅的歐盟另一邊的大規(guī)模邊界相比，根本不算什么。無論對我們還是對歐盟各成員國政府來說，讓這場關于英國脫歐的爭吵繼續(xù)下去都沒有任何選舉上的好處”。②Cristina Gallardo, Esther Webber and Leonie Kijewski, “Inside the Deal: How Boris Johnson’s Departure Paved the Way for a Grand Brexit Bargain,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/uk-eu-deal-boris-johnson-departure-paved-the-way-brexit-bargain-northern-ireland-protocol-liz-trussrishi-sunak-tory-conservatives/.俄烏沖突也使得英國更加重視美國在維護歐洲和平與穩(wěn)定上扮演的不可或缺的角色。對于迫切維護與美國“特殊關系”的蘇納克政府而言，美國對北愛爾蘭問題的積極介入無疑是巨大的外在壓力。

作為愛爾蘭后裔，美國總統(tǒng)拜登十分關注北愛爾蘭局勢，多次敦促英國政府與歐盟盡快解決爭端。此外，美國國會兩次通過法案，重申對《貝爾法斯特協(xié)議》的支持，將英歐達成解決議定書執(zhí)行爭端的協(xié)議作為國會支持英美自由貿易協(xié)定的先決條件。③Kristin Archick, “Northern Ireland: The Peace Process, Ongoing Challenges, and U.S. Interests,”Congressional Research Service Report, March 9, 2023, p. 29.在特拉斯當選英國首相后的第二天，拜登與特拉斯通話，既肯定了特拉斯在應對俄烏沖突上所展現(xiàn)的決心，但同時以英美貿易為“要挾”向特拉斯施壓，要求特拉斯支持議定書安排。①“Biden Tells Truss She Must Uphold Northern Ireland Protocol,” The Telegraph, September 7, 2022,https://www.telegraph.co.uk/politics/2022/09/07/joe-biden-liz-truss-first-phone-call/; Julian Borger, “White House Warns Truss over Efforts to ‘Undo’ Northern Ireland Protocol,” The Guardian, September 8, 2022,https://www.theguardian.com/politics/2022/sep/08/white-house-warns-truss-over-efforts-to-undo-northernireland-protocol.

2023 年4 月10 日是《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年紀念日。2022 年9 月與拜登進行雙邊會晤后，時任英國首相特拉斯決定將2023 年4 月設定為與歐盟就議定書執(zhí)行爭端達成協(xié)議的截止時間，以便于邀請拜登屆時訪問英國以紀念《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年。②Daniel Martin, “Six-month Deadline Set to Sort Stalemate over Northern Ireland Protocol,” The Telegraph, September 21, 2022, https://www.telegraph.co.uk/politics/2022/09/21/six-month-deadline-setsort-stalemate-northern-ireland-protocol/; Benjamin Fox, “Truss Sets April 2023 Deadline for NI Protocol Settlement,” Euractiv, September 22, 2022, https://www.euractiv.com/section/uk-europe/news/truss-sets-april-2023-deadline-for-ni-protocol-settlement/.此后，在《貝爾法斯特協(xié)議》25 周年紀念日之前與歐盟達成協(xié)議成為英國政府的共識。拜登是否會在《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年之際對英國進行國事訪問取決于英歐雙方能否在解決議定書執(zhí)行爭端上達成協(xié)議。③“Congressman Ally of Joe Biden Says US President Unlikely to Visit North to Mark Good Friday Agreement Anniversary,” The Irish News, January 26, 2023, https://www.irishnews.com/news/northernirelandnews/2023/01/26/news/congressman_ally_of_joe_biden_says_us_president_unlikely_to_visit_north_to_mark_gfa_25the_anniversary-3020960/.這對接替特拉斯相位的蘇納克而言，是巨大的時間壓力。蘇納克在巴厘島G20 峰會期間與拜登進行首次會晤時，向拜登承諾將在《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年紀念日之前與歐盟達成解決議定書執(zhí)行爭端的協(xié)議。④Jessica Elgot and Aletha Adu, “NI Deal will Be Sorted by Good Friday Anniversary, Sunak Promises Biden,” The Guardian, November 16, 2022, https://www.theguardian.com/uk-news/2022/nov/16/ni-dealwill-be-sorted-by-good-friday-anniversary-sunak-promises-biden.2023 年1 月17 日，英國外交大臣克萊弗利出訪美國，與美國國務卿布林肯分享了英歐談判的進展。⑤The US Department of State, “Secretary Antony J. Blinken and UK Foreign Secretary James Cleverly at a Joint Press Availability,” January 17, 2023, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-ukforeign-secretary-james-cleverly-at-a-joint-press-availability/.蘇納克政府與歐盟委員會在2 月27 日宣布達成“溫莎框架”協(xié)議，比此前設定的截止時間提前了一個多月，受到拜登的高度贊揚。⑥The White House, “Statement from President Joe Biden on the Windsor Framework”, February 27,2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/27/statement-from-presidentjoe-biden-on-the-windsor-framework/.此后，拜登接受蘇納克邀請，在4 月12 日訪問北愛爾蘭，與蘇納克共同參加《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年紀念活動。

三、“溫莎框架”協(xié)議后英歐合作關系的新進展

《脫歐協(xié)議》和《貿易與合作協(xié)議》構成了未來英歐關系的基本制度框架?；凇睹摎W協(xié)議》和《貿易與合作協(xié)議》，英國與歐盟建立了精巧的“雙頭”結構式（elaborate double-headed structure）制度框架，由以聯(lián)合委員會（Joint Committee）和伙伴關系理事會（Partnership Council）為主的32 個委員會和工作組構成。①House of Lords European Affairs Committee, “Beyond Brexit: The Institutional Framework,” 21st Report of Session 2019-21, p.19, https://committees.parliament.uk/publications/5172/documents/51977/default/.但是，由于此前英歐雙方在議定書執(zhí)行上的爭端，上述英歐合作機制未能發(fā)揮預期作用。截止到2023年3 月24 日，英國與歐盟在聯(lián)合委員會機制下會晤了10 次，在伙伴關系理事會機制下僅會晤了2 次，雙方并未建立良好的合作習慣。②House of Lords European Affairs Committee, “The Future UK-EU Relationship,” 4th Report of Session 2022–23, p.17, https://committees.parliament.uk/publications/39346/documents/193260/default/.“溫莎框架”協(xié)議基本消除了英國與歐盟在議定書執(zhí)行上的爭端，有利于管束雙邊關系的合作機制正常運轉。英歐雙方有望建立互動程度更頻繁的良好合作習慣，為未來英歐關系帶來較大的確定性。

對于歐盟而言，妥善解決與英國在議定書執(zhí)行問題上的爭端，是深化雙方在其他領域合作關系的先決條件。③Benjamin Martill, “Withdrawal Symptoms: Party Factions, Political Change and British Foreign Policy Post-Brexit,” Journal of European Public Policy, May 17, 2023, p.16.長期以來，英國與歐盟在議定書執(zhí)行問題上的持續(xù)爭端對雙方在防務、外交、金融、科學研究等更廣泛領域的合作產生了負面影響?！皽厣蚣堋眳f(xié)議的簽署有助于緩解這種狀況，為英歐雙方在上述領域的合作提供了新的契機，進而有望促進更深層次和更廣泛領域的雙邊關系發(fā)展。

在防務領域，俄烏沖突增強了英歐提升防務合作關系的緊迫性和必要性，但是英歐防務合作依然缺乏一個總體性制度框架。蘇納克執(zhí)政后，英歐防務合作的一大進展是歐盟允許英國加入“永久結構性合作”框架（PESCO）下的歐盟軍事機動性項目（military mobility project）。④Cristina Gallardo, “UK Joins EU Military Mobility Project,” Politico, November 10, 2022, https://www.politico.eu/article/eu-welcomes-uk-into-its-military-mobility-project/.英國是加入這一項目的4 個非歐盟成員國之一，其他3 個國家是美國、加拿大和挪威。英國加入PESCO 的軍事機動性項目是脫歐后的英國在共同安全與防務政策（CSDP）機制下與歐盟防務合作關系的新突破。在“溫莎框架”協(xié)議達成后，英國與歐盟在防務領域產生了更強的合作意愿，但是雙方遠未恢復制度化的防務合作關系。與其前任一樣，首相蘇納克并不熱心于與歐盟達成正式的防務合作協(xié)議，而是繼續(xù)致力于根據具體情況與歐盟進行臨時性的防務合作。①Amelia Hadfield, “The EU Is Making Overtures for a Post-Brexit Defence Collaboration with the UK – but London Isn’t Listening,” The Conversation, August 8, 2023, https://theconversation.com/the-eu-ismaking-overtures-for-a-post-brexit-defence-collaboration-with-the-uk-but-london-isnt-listening-211055.英國與歐盟目前熱衷于探索如何提升安全與防務合作，比如加強在網絡安全和反恐事務上的對話，制定聯(lián)合生產武器計劃，共同參與聯(lián)合防御任務，促成英國與歐洲防務局（EDA）達成行政協(xié)議（administrative arrangement）。②Henry Foy and George Parker, “EU and UK Ramp up Talks on Defence Co-operation,” Financial Times, March 27, 2023, https://www.ft.com/content/31199fe0-c2ac-4db3-b24c-e6004c2f22f1.隨著歐盟防務一體化的推進，英國與歐盟的防務合作關系“鴻溝”可能會越來越大。比如，英國作為第三國無法參與歐洲防務基金（EDF）和歐洲和平基金（EPF)這兩個機制下的防務項目。③Luigi Scazzieri, “EU-UK Co-operation in Defence Capabilities after the War in Ukraine,” Centre for European Reform, pp. 2-3, https://www.cer.eu/sites/default/files/pb_LS_militarycap_8.8.23.pdf.

在外交領域，英歐加強了在外交政策上的協(xié)調。蘇納克政府有意仿效美國、加拿大和日本的模式，與歐盟建立英歐峰會機制，以便雙方能夠定期舉行首腦級和部長級會晤。④House of Lords European Affairs Committee, “Government Response to the European Affairs Committee Report,” June 28, 2023, https://committees.parliament.uk/publications/40685/documents/198331/default/; Cleo Davies and Hussein Kassim, “Beyond the Windsor Framework: What’s Next for the UK’s Relations with Its Neighbours,” UK in a Changing Europe, March 22, 2023, https://ukandeu.ac.uk/beyond-the-windsor-framework-whats-next-for-the-uks-relations-with-its-neighbours/.然而，何時能夠真正建立這一英歐峰會機制仍然是個未知數(shù)。面對脫歐后的新現(xiàn)實，蘇納克政府認識到英國不能再將歐盟在國際事務中的外交支持視為理所當然。2023 年7 月，第三屆拉共體—歐盟領導人峰會發(fā)表聯(lián)合聲明，首次提及“馬爾維納斯群島”（英國稱之為“?？颂m群島”），在英國引起軒然大波。英國脫歐之前，歐盟把馬爾維納斯群島視為歐盟國家的海外領土，不愿意在任何聲明中提及“馬爾維納斯群島”。英國外交部曾試圖說服歐盟在聯(lián)合聲明中避免提及“馬爾維納斯群島”，但最終無濟于事。⑤Camille Gijs and Andrew Mcdonald, “Inside Britain’s ‘Frantic’ Bid to Stop EU Endorsing ‘Malvinas’Name for Falklands,” Politico, July 20, 2023, https://www.politico.eu/article/inside-uk-britains-frantic-bid-tostop-eu-endorsing-malvinas-name-for-falklands/.

在金融領域，英國與歐盟在金融服務監(jiān)管合作上實現(xiàn)了新的突破?！皽厣蚣堋眳f(xié)議達成后，英歐雙方重啟金融合作談判。2023 年6 月，英國與歐盟簽署了《金融服務監(jiān)管合作諒解備忘錄》，效仿歐盟與美國合作模式，成立了“英國—歐盟聯(lián)合金融監(jiān)管論壇”，就英歐未來金融合作安排進行密切磋商。①European Commission, “Opening Remarks by Commissioner McGuinness at the Press Point after the Signature of the EU-UK Memorandum of Understanding on Financial Services Regulatory Cooperation,”June 27, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_23_3549.該諒解備忘錄是《脫歐協(xié)議》的一部分，但是由于英歐雙方在議定書執(zhí)行的爭端而被擱置。盡管如此，英國與歐盟尚未達成對等協(xié)議（equivalence agreement），英國金融業(yè)依然不能自由進入歐洲單一市場。這一現(xiàn)狀表明，盡管在監(jiān)管合作方面取得了一定進展，但英國金融業(yè)在脫歐后進入歐洲市場仍面臨諸多挑戰(zhàn)和限制。

在科學研究領域，隨著“溫莎協(xié)議”的簽署，英國與歐盟在科研合作方面取得了重要進展。2020 年底，隨著脫歐過渡期的結束，英國正式退出了歐盟的科研計劃。根據《貿易與合作協(xié)議》，英國有資格作為第三國參與該計劃。然而，由于雙方在議定書執(zhí)行問題上的分歧導致雙邊關系緊張，歐盟委員會一度推遲了相關談判。達成“溫莎框架”協(xié)議后，經過6 個月的談判，英國與歐盟達成協(xié)議，英國以準會員國（associate member）的身份重新加入“地平線歐洲”計劃。這一協(xié)議使得英國科學家能夠從2024 年1 月1 日起申請該計劃下的科研項目資助。與此同時，英國也得以重返歐盟的“哥白尼”地球觀測項目。通過這一項目，英國的地球觀測部門可以獲取歐盟關于氣候變化的最新數(shù)據，從而更有效地應對極端天氣事件。②The UK Government, “UK Joins Horizon Europe under a New Bespoke Deal,” September 7, 2023,https://www.gov.uk/government/news/uk-joins-horizon-europe-under-a-new-bespoke-deal; European Commission, “EU-UK Relations: Commission and UK Reach Political Agreement on UK Participation in Horizon Europe and Copernicus,” September 7, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4374.

“溫莎框架”協(xié)議打破了英國與歐盟在議定書執(zhí)行爭端上的僵局，為切實解決英國脫歐導致的北愛爾蘭邊界問題帶來了希望，滿足了英國廣大公眾（尤其是北愛爾蘭公眾）對改善英歐關系的渴望。根據“溫莎框架”達成之前的民意調查，在英國正式脫歐3 年后，45%的英國人認為脫歐的實際影響較他們預期更為負面，高于2021 年6 月的28%。同時，84%的英國人認為與歐盟保持密切關系很重要，自2022 年6 月以來增加了6%。①“Three Years on and 45% Say Brexit Is Going Worse than Expected,” Ipsos, January 30, 2023,https://www.ipsos.com/en-uk/three-years-and-45-percent-britons-say-brexit-going-worse-expected.在“溫莎框架”協(xié)議達成之后，《貝爾法斯特郵報》的民意調查顯示，67%的北愛爾蘭人選擇支持協(xié)議安排，其中民族主義者和中立派支持率更是分別高達97%和98%。同時，48%的北愛爾蘭人認為民主統(tǒng)一黨應當無條件與新芬黨重新組建北愛爾蘭聯(lián)合政府，21%的北愛爾蘭人認為民主統(tǒng)一黨應當視議定書和“溫莎框架”具體情況組建北愛爾蘭聯(lián)合政府，兩者共計近70%。僅有29%的北愛爾蘭人支持民主統(tǒng)一黨在進一步削弱歐盟規(guī)則或徹底推翻議定書之后組建北愛爾蘭聯(lián)合政府。②“What Does Northern Ireland Think of the ‘Windsor Framework’,” LucidTalk, May 17, 2023,https://www.lucidtalk.co.uk/single-post/what-does-northern-ireland-think-of-the-windsor-framework.

盡管“溫莎框架”協(xié)議在英國與歐盟得到了政界、工商界和普通民眾的廣泛支持，但其實施前景依然不太明朗。從協(xié)議達成到協(xié)議全面落實，依然面臨諸多不確定性。

第一，海關檢查的新舉措能否落實取決于北愛爾蘭港口是否能夠及時調整相應流程和技術以配合“紅綠”分軌制的貨物通關流程，以及是否能夠及時配備可提供實時貨物流動數(shù)據的相關系統(tǒng)。如果這些基礎設施不能及時建立，那么“溫莎協(xié)議”關于海關檢查的新舉措勢必會被延遲實行。

第二，“斯托蒙特剎車機制”能否在北愛爾蘭落地，取決于蘇納克政府是否能夠盡快說服民主統(tǒng)一黨支持“溫莎框架”協(xié)議。據民調顯示，約有73%的民主統(tǒng)一黨成員反對“溫莎框架”。③“Poll Shows Voters’ Overall Support for the Windsor Framework but Opposition DUP among Supporters,” The Irish News, March 12, 2023, https://www.irishnews.com/news/northernirelandnews/2023/03/12/news/poll_shows_voters_overall_support_for_the_windsor_framework_but_opposition_dup_among_supporters-3126904/.只有得到民主統(tǒng)一黨的支持，北愛爾蘭聯(lián)合政府和北愛爾蘭議會才能恢復運轉，“溫莎框架”協(xié)議中的“斯托蒙特剎車機制”才能真正生效。根據議定書安排，在即將到來的2024 年，北愛爾蘭將對是否繼續(xù)執(zhí)行議定書進行表決，如若蘇納克政府無法在此之前讓民主統(tǒng)一黨回心轉意，聯(lián)合主義者一旦決心利用此次機會廢止議定書，英國政府和歐盟將面臨巨大考驗和壓力。

第三，隨著英國與歐盟在法律法規(guī)上的差異擴大，雙方在未來“溫莎框架”協(xié)議執(zhí)行上的監(jiān)管分歧（regulatory divergence）將會加大。北愛爾蘭商業(yè)脫歐工作組在提交給英國下議院的書面證言中明確表達了對《保留歐盟法律法案》（Retained EU Law Bill）加劇英歐監(jiān)管分歧的擔憂，認為監(jiān)管分歧的增加將破壞“溫莎框架”協(xié)議的穩(wěn)定性。蘇納克政府將此前備受爭議的“日落條款”從《保留歐盟法律法案》中剔除，避免數(shù)千項歐盟法律在2023 年自動撤銷。但是根據該法案，隨著英國法律對歐盟法律的不斷更替，英國政府與歐盟委員會將來可能對歐盟規(guī)則在北愛爾蘭的適用范圍以及英國法院的自由裁量權產生新的分歧，從而使得雙方在北愛爾蘭貿易問題上產生新的矛盾。

相比約翰遜政府的《2021 年綜合評估報告》，蘇納克政府的《2023 年綜合評估更新報告》更加強調加強英歐合作的重要性。①The UK Government, “Integrated Review Refresh 2023: Responding to a More Contested and Volatile World,” p.80, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1145586/11857435_NS_IR_Refresh_2023_Supply_AllPages_Revision_7_WEB_PDF.pdf.“溫莎框架”協(xié)議的達成確實對英歐在諸多領域的合作產生了巨大的外溢效應，雙方在防務、外交、金融、科學研究等領域都產生了更強的合作意愿，并不斷取得新的合作成果。然而，相比脫歐前的英歐關系，當前英歐關系的制度化水平依然較低。尤其是在外交、安全與防務領域，英國與歐盟之間尚未恢復到一個成熟的制度化合作水平。英國工黨表示將致力于與歐盟達成正式的安全與防務協(xié)議，并通過定期的英歐峰會和官方層面的對話機制，推動外交領域的合作進一步制度化。②The UK Labour Party, “David Lammy Speech to Chatham House,” January 24, 2023, https://labour.org.uk/press/david-lammy-speech-to-chatham-house/.因此，可以預見，如果工黨在2024 年的大選中獲勝，英歐關系的合作水平有望得到進一步的提升。