吳瑞芳

【內(nèi)容提要】 美國的戰(zhàn)備觀念基于國家安全預(yù)判、直接關(guān)聯(lián)國防戰(zhàn)略并影響國防預(yù)算，但其核心概念并無國家層面的法律定義，在跨部門運(yùn)用中出現(xiàn)內(nèi)涵外延、層級劃分及適用范圍等領(lǐng)域的多重釋義，這種動態(tài)的概念切換常常引發(fā)爭議。自2011 年時任國防部長蓋茨提出“空心部隊”警告論以來，美國官方和學(xué)界大肆渲染“戰(zhàn)備危機(jī)”，熱議話題此起彼伏。本文從美國國會研究服務(wù)局及國防部官方文件等資料入手，透過戰(zhàn)備概念爭議現(xiàn)象分析原因，探討當(dāng)前大國戰(zhàn)略競爭背景下美國戰(zhàn)備概念演進(jìn)特征對我啟示，形成了三點認(rèn)識：一是戰(zhàn)備概念爭議的表象是戰(zhàn)備配合國家戰(zhàn)略調(diào)整的動態(tài)需求保持可塑性和開放性，通過國會立法和預(yù)算編制等途徑完成資源運(yùn)籌管理并實現(xiàn)服務(wù)國家安全的使命，其實質(zhì)卻是美國超前預(yù)置戰(zhàn)備方略、爭取防務(wù)資源、維持全球絕對軍事優(yōu)勢的霸權(quán)慣性；二是戰(zhàn)備概念演進(jìn)呈現(xiàn)狹義化特征，運(yùn)維與軍事人員等典型狹義戰(zhàn)備要素預(yù)算占比未受研發(fā)、測試和評估項目投入增長的影響，相反軍事人員素養(yǎng)和權(quán)益保障投入逆勢提升；三是美國應(yīng)對“戰(zhàn)略競爭對手”的戰(zhàn)備觀念所突顯的危機(jī)意識和自我糾正驅(qū)動力、穩(wěn)規(guī)模與高科技為核心的內(nèi)涵式發(fā)展態(tài)勢、突出對自然人作為原始戰(zhàn)備因素投入等新思維邏輯，值得進(jìn)一步關(guān)注和深究。

世界進(jìn)入新的動蕩變革期后，大國博弈競爭加速升級，拜登政府2022 年發(fā)布的《美國國防戰(zhàn)略》繼續(xù)將大國競爭置于戰(zhàn)略層級，以抓住新的戰(zhàn)略機(jī)遇、維護(hù)美國國家安全為目標(biāo)，首次將戰(zhàn)略與資源作為整體進(jìn)行審視，全力應(yīng)對未來幾十年最大的戰(zhàn)略競爭對手，①DoD, “2022 National Defense Strategy of the United States of America,” October 27, 2022, p.III,https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGYNPR%0 2MDR.PDF.并宣布建立新的戰(zhàn)略性戰(zhàn)備框架。②Ibid., p.18.在大國關(guān)系走入“一個戰(zhàn)略競爭的新時代”背景下，③秦亞青等：《全球治理新形勢下大國的競爭與合作》，《國際論壇》2022 年第 2 期，第17 頁。美國的戰(zhàn)備概念必然不會局限于狹義防務(wù)領(lǐng)域，其與美國的國家戰(zhàn)略、軍事文化、科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)水平、社會現(xiàn)狀等要素密切相關(guān)，實現(xiàn)戰(zhàn)備并保持戰(zhàn)備水平愈發(fā)成為美國在全球?qū)嵤┌ǘ糁?、威懾、談判、作?zhàn)等一切霸權(quán)行動的前提和基礎(chǔ)。由于戰(zhàn)備沒有國家立法層面的統(tǒng)一規(guī)范概念，美國國會、國防部和相關(guān)各方對戰(zhàn)備的覆蓋范圍、層級劃分等內(nèi)容進(jìn)行本部門的闡釋和應(yīng)用，特別自2011 年“戰(zhàn)備危機(jī)”話題被重新挑起以來，戰(zhàn)備概念在跨部門、跨領(lǐng)域使用時出現(xiàn)層級混淆、邊界不清、優(yōu)先級沖突等矛盾爭議，甚至本部門和同一系統(tǒng)談及戰(zhàn)備時也因概念切換和連貫性缺失產(chǎn)生歧義，對國防預(yù)算編制、戰(zhàn)備報告有效性、戰(zhàn)備效果評估等核心關(guān)注事項形成直接制約。2018 年的《美國國防戰(zhàn)略》就已經(jīng)把“恢復(fù)戰(zhàn)備”（restore readiness）和“重建戰(zhàn)備”（rebuilding readiness）作為緊跟形勢任務(wù)需求、建設(shè)強(qiáng)大聯(lián)合部隊的首要一步，④DoD, “Summary of the 2018 National Defense Strategy of the USA,” 2018, pp.1-5, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf?mod=article_inline; 另參見RAND, “The Demand for Responsiveness in Past U.S. Military Operations,” 2021, p.vii, https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR4200/RR4280/RAND_RR4280.pdf。既彰顯了戰(zhàn)備在國防戰(zhàn)略總體布局中的突出地位，也表明了美國國防部積極改進(jìn)戰(zhàn)備狀態(tài)的決心意志。美國國會同樣認(rèn)為，戰(zhàn)備的“概念含糊性”（definitional ambiguity）干擾其對軍隊情況的判斷并由此影響決策制定，戰(zhàn)備概念的爭議遂成為國會關(guān)于戰(zhàn)備問題的三大重點關(guān)注之一。⑤CRS, “Military Readiness: DOD Assessment and Reporting Requirements,” October 26, 2022,https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12240, 文中提到的另外兩個關(guān)注點分別是戰(zhàn)備報告信息的有效性和國防部關(guān)于戰(zhàn)備報告要求的完成度。

戰(zhàn)后以來，美國就已從國家安全高度把戰(zhàn)備放在國家安全戰(zhàn)略的首位。⑥石斌：《美國國家安全戰(zhàn)略的思想根源》，《國際政治研究》2021 年第1 期，第18 頁。即便地位作用如此重要，戰(zhàn)備概念的爭議仍然廣泛存在，其中的現(xiàn)實合理性及深層次原因富于研究價值。美國的戰(zhàn)備問題研究既跨領(lǐng)域又涉及多個維度，國內(nèi)研究或聚焦戰(zhàn)備體制機(jī)制運(yùn)行，①楊磊、胡博：《美國國防戰(zhàn)備體制特點淺析》，《國防》2019 年第10 期?；騻?cè)重于戰(zhàn)備評估標(biāo)準(zhǔn)化特點分析，②付東、齊飛、崔莉等：《美軍戰(zhàn)備評估標(biāo)準(zhǔn)化特點探析》，《軍事運(yùn)籌與評估》2022 年第4 期。也有學(xué)者關(guān)注戰(zhàn)備某一要素或具體領(lǐng)域，如航母戰(zhàn)備、海外物資儲備戰(zhàn)備、外語戰(zhàn)備、家庭戰(zhàn)備等，對美國戰(zhàn)備的整體把握和理念思維等宏觀層面的研究還有廣闊的深進(jìn)空間，尤其對戰(zhàn)備涉及跨領(lǐng)域使用時的概念分歧需要進(jìn)一步剖析。為了避免預(yù)設(shè)情境或自帶主觀預(yù)判，更好地“將研究重心下沉，把觀察的觸角延伸，從而觸摸當(dāng)下美利堅脈搏的真實律動”，③吳白乙：《美國研究要堅持人民史觀》，《美國研究》2018 年第1 期，第10 頁。本文以美國國會研究服務(wù)局（以下簡稱CRS）戰(zhàn)備相關(guān)報告為研究的經(jīng)線，以國防部文件、國防部高級官員講話、智庫研究報告、國會聽證會等官方資料為緯線，通過觀點比對、數(shù)據(jù)印證等批判性的觀察方式，探究戰(zhàn)備概念的動態(tài)爭議特質(zhì)和內(nèi)核本質(zhì)，解讀分析大國戰(zhàn)略競爭背景下美國戰(zhàn)備概念的演進(jìn)特征，嘗試從防務(wù)資源配置角度對美國國家安全和國防戰(zhàn)略布局作出分析并闡發(fā)對我啟示。

一、美國戰(zhàn)備概念的動態(tài)爭議及理論闡釋

美國國防部是建設(shè)和維持戰(zhàn)備的第一責(zé)任人，依法享有對戰(zhàn)備術(shù)語的最高解釋權(quán)，但在三權(quán)分立的政治體制下，國會依據(jù)憲法為國防部審批資源、管理并約束軍事力量發(fā)展，因而國會對戰(zhàn)備概念的解釋和運(yùn)用直接影響國防預(yù)算分配和戰(zhàn)備撥款決策，靈敏地反映了各個時期美國戰(zhàn)備政策的發(fā)展走向。同時，各類智庫和相關(guān)領(lǐng)域研究者也在影響國會決策中發(fā)揮著重要作用，因此戰(zhàn)備概念在國防預(yù)算擬制、體現(xiàn)美國國家戰(zhàn)備意志的頂層規(guī)劃中必然涉及跨部門、跨領(lǐng)域使用，各方的不同定義方式往往引發(fā)爭議。

（一）戰(zhàn)備內(nèi)涵整體把握層面的爭議

依據(jù)CRS 文獻(xiàn)考證，美國國會和國防部使用戰(zhàn)備術(shù)語始于19 世紀(jì)30 年代，用于討論軍事人員、訓(xùn)練、裝備和其他相關(guān)活動的狀態(tài)，但戰(zhàn)備概念隨著時間推移不斷演進(jìn)，內(nèi)涵也隨之發(fā)生了變化。④CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46559.討論戰(zhàn)備概念，首先需要把握戰(zhàn)備的整體內(nèi)涵，戰(zhàn)備問題研究也應(yīng)當(dāng)建立在對戰(zhàn)備定義和作用范疇形成共識的基礎(chǔ)上，而這恰是當(dāng)前難以跨越的一道障礙。由于討論各方的出發(fā)點和落腳點不同，戰(zhàn)備概念被賦予了多樣的形態(tài)和各異的用途。美國國防部將戰(zhàn)備定義為“軍事力量作戰(zhàn)和完成指定任務(wù)的能力”，①“The Ability of Military Forces to Fight and Meet the Demands of Assigned Missions,” quoted from JP 1-02: DOD Dictionary of Military and Associated Terms, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff,November 2019, p.180.戰(zhàn)備內(nèi)涵和外延并不固定，需要結(jié)合國防部具體討論事項的特定語境來分析。美國國會的戰(zhàn)備話題討論普遍沿用廣義戰(zhàn)備和狹義戰(zhàn)備的概念劃分，②CRS, “Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R44867.廣義戰(zhàn)備考量國家戰(zhàn)略、軍事文化和長期利益，狹義戰(zhàn)備以軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)不變?yōu)榍疤峋劢巩?dāng)下能力提升。智庫和學(xué)者方面，時任哥倫比亞大學(xué)薩爾茨曼戰(zhàn)爭與和平研究所（SIWPS）所長理查德·貝茨（Richard Betts）1995 年出版的經(jīng)典專著《軍隊?wèi)?zhàn)備：概念，選擇，結(jié)果》中，對戰(zhàn)備的概念認(rèn)識頗為深刻且具備普遍的啟發(fā)性，“或許人們并不知道戰(zhàn)備是什么，但是當(dāng)他看到戰(zhàn)備的情形，會意識到這就是戰(zhàn)備。更有可能出現(xiàn)的情況是，恰是那些沒做到的，我們會認(rèn)識到是應(yīng)當(dāng)在戰(zhàn)備工作中補(bǔ)充加強(qiáng)的”。③Richard K. Betts, Military Readiness: Concepts, Choices, Consequences, Washington: Brookings Institution, 1995, p.5.貝茨富于哲理性的論斷揭示了美國戰(zhàn)備問題研究始終受到強(qiáng)烈的危機(jī)意識驅(qū)使，對未雨綢繆、超前預(yù)置和超遠(yuǎn)預(yù)設(shè)極度關(guān)注，也指出了戰(zhàn)備事項和戰(zhàn)備要素深遠(yuǎn)的覆蓋范圍。2014 年，美國戰(zhàn)略與預(yù)算評估中心（CSBA）發(fā)布高級研究員托德·哈里森（Todd Harrison）發(fā)表報告《戰(zhàn)備再思考》（Rethinking Readiness）。這項美國戰(zhàn)備問題研究領(lǐng)域影響廣泛的報告同樣認(rèn)為，雖然對戰(zhàn)備的重要性早已達(dá)成共識，但戰(zhàn)備基本概念仍沒有固定答案，因為戰(zhàn)備可以指部隊訓(xùn)練水平和軍事人員配備程度，也可以指裝備維護(hù)程度和軍需物資供應(yīng)能力，戰(zhàn)備程度可以是低水平也可以是高水平，但幾乎不可能達(dá)到很高的程度。④Todd Harrison, “Rethinking Readiness,” Strategic Studies Quarterly, Fall 2014, p.38, https://csbaonline.org/uploads/documents/Rethinking-Readiness.pdf.由此可見，職能部門對戰(zhàn)備內(nèi)涵的把握更傾向于實用性，而智庫學(xué)者的思考更具備抽象性和啟發(fā)意義。

（二）戰(zhàn)備具體定義和層級劃分層面的爭議

值得注意的是，國防部的戰(zhàn)備定義具有典型的能力導(dǎo)向特征，跳過準(zhǔn)備過程，直接指準(zhǔn)備完畢、能打能勝的積極狀態(tài)。歷年來各版美國《國防部軍事及相關(guān)術(shù)語字典》中戰(zhàn)備術(shù)語都使用“readiness”而非“preparedness”。①JP 1-02: DOD Dictionary of Military and Associated Terms, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff,February 2016, p.195; DOD Dictionary of Military and Associated Terms, November 2019, p.180; DOD Dictionary of Military and Associated Terms, May 2022, p.179.在美軍參聯(lián)會主席的戰(zhàn)備體系里，戰(zhàn)備分為戰(zhàn)略戰(zhàn)備、作戰(zhàn)戰(zhàn)備、戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)備三個層級，無論在哪個層級，部隊完成上級賦予任務(wù)的能力始終是美軍界定戰(zhàn)備概念所遵循的主線。②DoD, “CJCS Guide to the Chairman’s Readiness System,” November 2010, pp.1-2, quoted from Todd Harrison, “Rethinking Readiness,” Strategic Studies Quarterly, Fall 2014, p.38.根據(jù)2011 年《美國國家軍事戰(zhàn)略》報告，戰(zhàn)備指“完成作戰(zhàn)指揮員賦予任務(wù)所需的提供和整合資源的能力”，該版本的定義同樣使用了戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)的戰(zhàn)備分級方式。③DoD, “The National Military Strategy of the United States of America, 2011,” February 2011,https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2011-National-Military-Strategy.pdf.與此同時，依據(jù)國會的廣義和狹義劃分方法，廣義上的戰(zhàn)備概念被用來描述軍隊遂行國家所賦予各種任務(wù)的能力，幾乎包括軍隊職能的每個方面，如軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)、裝備現(xiàn)代化程度、戰(zhàn)備問題等；相對狹義層面，戰(zhàn)備僅被用來指代軍隊能力的某一方面，是從屬于廣義戰(zhàn)備的低一層級概念。狹義概念里的戰(zhàn)備應(yīng)當(dāng)與軍隊架構(gòu)、現(xiàn)代化程度等其他軍事因素平行考量，事實上在很多戰(zhàn)備討論案例中，即便是美國官方機(jī)構(gòu)和業(yè)內(nèi)研究者也常?；煜拍顚蛹?、甚至引起誤解。④CRS,“The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020.本文依據(jù)2017 年CRS 報告《定義戰(zhàn)備：背景和國會關(guān)注》，對美國國會的戰(zhàn)備觀梳理后作表1 展示。

表1 美國國會戰(zhàn)備概念的二分法簡明圖示

美國國會積極借助CRS 報告為其戰(zhàn)備概念釋義尋求學(xué)理支撐。如CRS 援引理查德1995 年經(jīng)典專著中的相關(guān)論述來印證國會的戰(zhàn)備概念分類，即“結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)備”術(shù)語對應(yīng)國會的廣義戰(zhàn)備，“行動戰(zhàn)備”對應(yīng)狹義戰(zhàn)備。2017 年，美國海軍陸戰(zhàn)隊格倫·沃爾特斯上將（Glenn Walters）使用了“機(jī)制性戰(zhàn)備”（institutional readiness）和“單位力量戰(zhàn)備”（unit readiness）術(shù)語，分別對應(yīng)國會的廣義戰(zhàn)備和狹義戰(zhàn)備。①CRS, “Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017.其中，美國海軍陸戰(zhàn)隊的“機(jī)制性戰(zhàn)備”由五個方面要素組成，分別是單位作量戰(zhàn)備、滿足聯(lián)合作戰(zhàn)要求的現(xiàn)有能力和未來潛力、高素質(zhì)軍事人員、軍用設(shè)備安裝能力及裝備現(xiàn)代化程度。前國防部高級官員布拉德·卡森（Brad Carson）和摩根·普盧默（Morgan Plummer）使用“戰(zhàn)略戰(zhàn)備”和“軍事力量戰(zhàn)備”概念，也分別對應(yīng)廣義和狹義戰(zhàn)備。②Ibid.上述對戰(zhàn)備術(shù)語不同領(lǐng)域、不同維度的闡釋均普遍認(rèn)同一個觀點，即廣義戰(zhàn)備是指軍隊全方位履行職責(zé)的能力，狹義戰(zhàn)備則描述軍隊規(guī)模和裝備狀態(tài)保持不變的前提下，軍隊完成任務(wù)的能力。假定保持軍力規(guī)模和結(jié)構(gòu)相對固定，國防部的定義僅指向狹義戰(zhàn)備；相反，如果設(shè)定軍力規(guī)模和結(jié)構(gòu)圍繞滿足“完成所賦予任務(wù)”的需要而相應(yīng)變化，該定義將包括更廣義的戰(zhàn)備要素，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出狹義戰(zhàn)備概念。由于廣義和狹義戰(zhàn)備概念劃分在內(nèi)核上相互依存且緊密關(guān)聯(lián)，難以清晰區(qū)分邊界，因此廣義和狹義戰(zhàn)備概念的定義分歧一直未能有效解決。如果說國防部“軍事力量作戰(zhàn)和完成指定任務(wù)的能力”的定義過于寬泛，無法清晰指導(dǎo)戰(zhàn)備建設(shè)，也不能有效服務(wù)國會決策，實際上國會對戰(zhàn)備問題的辯論也難以形成邏輯閉環(huán)，對預(yù)算擬制和指導(dǎo)戰(zhàn)備建設(shè)等事項形成制約。

（三）戰(zhàn)備層級和戰(zhàn)備要素價值評估領(lǐng)域的爭議

戰(zhàn)備概念分歧也體現(xiàn)在戰(zhàn)備層級和戰(zhàn)備要素的價值評估和優(yōu)先級排序上。著名智庫美國企業(yè)研究所（AEI）專家加里·施密特（Gary Schmitt）把狹義戰(zhàn)備稱為“行動戰(zhàn)備”，認(rèn)為“如果沒有行動能力作為基礎(chǔ)，行動戰(zhàn)備將毫無意義，還有可能帶來危險”，所以相對而言廣義戰(zhàn)備更加重要。③Gary Schmitt, “Contrary to Optimistic Claims, Military Has a Readiness Crisis,” The Hill, August 19, 2016, https://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign-policy/291974-contrary-to-optimistic-claimsmilitary-has-a-readiness/.前國防部審計官羅伯特·黑爾（Robert Hale）持相左意見，認(rèn)為“小戰(zhàn)備”即狹義戰(zhàn)備更有價值。④Robert Hale, “Defense Priorities for the Trump Administration,” Brookings Institution, February 21,2017, quoted from CRS,“Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017.CRS 報告《定義戰(zhàn)備：背景和國會關(guān)注》研究認(rèn)為，在某些特定軍事任務(wù)中，狹義戰(zhàn)備水平完成程度越高，例如軍事人員更加訓(xùn)練有素，可以一定程度上抵消裝備和技術(shù)上的劣勢；同樣，軍隊在數(shù)量規(guī)模和武器先進(jìn)程度上實現(xiàn)高度戰(zhàn)備，也可以彌補(bǔ)諸如訓(xùn)練演練不足或者實戰(zhàn)經(jīng)驗缺乏的短板。戰(zhàn)備定義側(cè)重不同，直接影響國防預(yù)算相關(guān)項目的資金投放。例如從狹義戰(zhàn)備觀出發(fā)，運(yùn)維費(fèi)（O&M）作為典型開支項目會得到更快更穩(wěn)定的撥款；如果根據(jù)資源投入數(shù)量評估戰(zhàn)備完成狀況，會導(dǎo)致關(guān)注重點放在證明資源投入的必要性上，似乎能夠得出“戰(zhàn)備效果和經(jīng)費(fèi)投入成正比”的邏輯關(guān)系。實際上，增加資源投入，戰(zhàn)備水平是否提高取決于更加復(fù)雜的評判體系。即便從狹義層面看，很多獨(dú)立、完整且高價值的運(yùn)維預(yù)算項目有時也不一定和戰(zhàn)備概念直接關(guān)聯(lián)，例如美國針對高中生的初級后備軍官訓(xùn)練團(tuán)（Junior ROTC）資助項目，雖然是隸屬于運(yùn)維的預(yù)算子項目，但其目標(biāo)是長遠(yuǎn)規(guī)劃、儲備未來的軍官人選，并不具備直接的狹義戰(zhàn)備意義。何種層級的戰(zhàn)備要素更加具備資源傾斜意義，即便在同一時期、相同情境下，相關(guān)各方由于代表領(lǐng)域不同，其優(yōu)先級排序也可能普遍存在爭議。即便如此，上述分析只是為廣義和狹義戰(zhàn)備粗略框定范疇，各層級、各要素及具體預(yù)算子項目之間并不絕對割裂或?qū)αⅰ＂貱RS, “Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017.廣義戰(zhàn)備和狹義戰(zhàn)備，直接戰(zhàn)備和間接戰(zhàn)備，定義的多元思路實則帶來更為全面的辯證考量。

二、美國戰(zhàn)備概念動態(tài)演進(jìn)的原因及本質(zhì)

戰(zhàn)備的關(guān)鍵要素被多維度闡述，既是國會擬制國防預(yù)算的重要依據(jù)，也跟進(jìn)服務(wù)國家戰(zhàn)略調(diào)整，甚至被用來制造戰(zhàn)備危機(jī)爭議并強(qiáng)化資源虹吸效應(yīng)，維持美國在全球的軍事絕對優(yōu)勢，呈現(xiàn)出極強(qiáng)的可塑性和適用性，能夠最大程度地實現(xiàn)其服務(wù)國家戰(zhàn)略的使命。

（一）國防預(yù)算動態(tài)調(diào)整要求戰(zhàn)備概念具備開放性

戰(zhàn)備概念討論的落腳點是如何更好地服務(wù)國會決策，而國會戰(zhàn)備研究的首要關(guān)切是國防預(yù)算擬制，以及如何為防務(wù)資源配置提供最優(yōu)支持、更好地通過預(yù)算杠桿提升軍隊?wèi)?zhàn)備水平。哈里森在專題研究報告《戰(zhàn)備再思考》中認(rèn)為，討論國防預(yù)算的本質(zhì)就是討論戰(zhàn)備，因為國防預(yù)算必然關(guān)聯(lián)戰(zhàn)備的某方面因素，②Todd Harrison, “Rethinking Readiness,” Strategic Studies Quarterly, Fall 2014, p.38.可見戰(zhàn)備概念演進(jìn)的核心還是防務(wù)資源管理和配置。美國國會通過戰(zhàn)備概念解構(gòu)和重新建構(gòu)的反復(fù)循環(huán)，力求達(dá)成防務(wù)資源分配的最優(yōu)方案，助力實現(xiàn)理想化戰(zhàn)備水平。但戰(zhàn)備的外在體現(xiàn)絕不僅僅是武器裝備使用維護(hù)、先進(jìn)國防科技研發(fā)、軍事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及后勤保障能力鞏固提升，而是所有軍事力量要素以及影響各要素發(fā)揮作用的其他相關(guān)因素的大集成和大平衡，并且各個時期不同利益方對戰(zhàn)備概念的不同闡述同樣作用于資源分配和走向。防務(wù)資源的配置和平衡、國防預(yù)算的總額和預(yù)算項目占比、國防戰(zhàn)略和國家戰(zhàn)略制定，是戰(zhàn)備核心本質(zhì)由表及里的逐步遞進(jìn)。正如美國國防大學(xué)國家戰(zhàn)略研究所戰(zhàn)略研究中心（CSR, INSS of NDU）2017 年研究指出，階段時期內(nèi)的防務(wù)資源永遠(yuǎn)都是有限的，能否以現(xiàn)有資源生成高度的戰(zhàn)備能力，直接關(guān)系到美國的國家安全，資源的稀缺性也決定了不可能同時滿足所有戰(zhàn)備需求，因此需要平衡風(fēng)險、把握優(yōu)先級，根據(jù)國家和軍事戰(zhàn)略需求調(diào)整資源分配方案。①Laura J. Junor, “Managing Military Readiness,” Institute for National Strategic Studies, Strategic Perspectives, No. 23, Washington, D.C.: NDU Press, February 2017, https://inss.ndu.edu/Portals/68/Documents/stratperspective/inss/Strategic-Perspectives-23.pdf?ver=2017-02-07-160518-893.從狹義戰(zhàn)備的角度出發(fā)，該研究指出了管理和配置現(xiàn)役作戰(zhàn)力量作為稀缺資源的重要性，強(qiáng)調(diào)為了確保國家安全，“國防部必須在全球范圍內(nèi)平衡可調(diào)遣部隊的部署需求和實際部署能力”。②Ibid.2020 年CRS 報告在討論戰(zhàn)備基本要義時指出，不論戰(zhàn)備概念如何演進(jìn)，“戰(zhàn)備往往是防務(wù)預(yù)算辯論的核心”。③CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020.戰(zhàn)備作為防務(wù)資源管理和配置議題的關(guān)鍵性不斷被印證。

（二）國家戰(zhàn)略意圖調(diào)整要求戰(zhàn)備概念具備可塑性

美國的戰(zhàn)備概念運(yùn)用超越了狹義的軍事術(shù)語范疇。如前文所述，戰(zhàn)備雖然沒有國家層面的法律釋義，但國防部不但對戰(zhàn)備概念做出了定義，④“The Ability of Military Forces to Fight and Meet the Demands of Assigned Missions,” quoted from JP 1-02: DOD Dictionary of Military and Associated Terms, Washington D.C.: Joint Chiefs of Staff,November 2019, p.180.而且進(jìn)一步指出軍隊完成的“指定任務(wù)”（assigned missions）特指實現(xiàn)美國國家戰(zhàn)略（national strategy），而國家戰(zhàn)略又包括國家軍事戰(zhàn)略（NMS）、國防戰(zhàn)略（NDS）、國家安全戰(zhàn)略（NSS）等三項戰(zhàn)略目標(biāo)，⑤CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020.這些戰(zhàn)略概念和實現(xiàn)途徑又必然隨著國際和國內(nèi)安全環(huán)境變化而不斷調(diào)整。回歸貝茨提出的戰(zhàn)備三要義，即戰(zhàn)備目的、戰(zhàn)備時間、戰(zhàn)備主體，⑥Richard K. Betts, Military Readiness: Concepts, Choices, Consequences, Washington: Brookings Institution, 1995, p.33.如果目標(biāo)、時間、主體對象不同，即便是國防部明確定義的戰(zhàn)備概念也必然相應(yīng)作出調(diào)整且一定會動態(tài)配合。國家戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)移和防務(wù)政策調(diào)整，要求戰(zhàn)備釋義做到實時服從和及時支撐。利益各方從不同維度出發(fā)，窮盡戰(zhàn)備服務(wù)國防的可能性，表面上看似矛盾突出、爭議不斷，實則有助于激發(fā)戰(zhàn)備服務(wù)國家安全的最大潛能。國會為了確保國防部得到最恰當(dāng)?shù)姆绖?wù)資源支持，同時監(jiān)督國防部對聯(lián)邦資源的有效使用，也會相應(yīng)調(diào)整戰(zhàn)備概念的使用，始終確保戰(zhàn)備概念具備適度的彈性和韌性。極端情況下，假定國會從單一維度使用戰(zhàn)備概念，將直接導(dǎo)致戰(zhàn)備效果的極化差異：在某單一財年國防預(yù)算一定的前提下，國防部增加運(yùn)維費(fèi)預(yù)算而軍購經(jīng)費(fèi)維持不變，從狹義層面觀察會認(rèn)為既定軍費(fèi)已最大化地增強(qiáng)了戰(zhàn)備水平，從廣義維度觀察，就會認(rèn)為預(yù)算嚴(yán)重短缺。因此在實際操作中，為實現(xiàn)服務(wù)國會立法和審批預(yù)算的使命，美國戰(zhàn)備概念的動態(tài)演進(jìn)，在每個時期都根據(jù)特定時限、圍繞國家戰(zhàn)略選擇的具體情境來闡述。

（三）戰(zhàn)備危機(jī)爭議生動揭示戰(zhàn)備概念存在爭議的本質(zhì)

美國的戰(zhàn)備危機(jī)話題最早誕生于1980 年，①時任陸軍參謀長愛德華邁耶（Edward C. Meyer）1980 年首次提出“空心部隊”概念，描述越戰(zhàn)后美國陸軍面臨的戰(zhàn)備危機(jī)。參見Todd Harrison, “Rethinking Readiness,” Strategic Studies Quarterly, Fall 2014。隨后在20 世紀(jì)90 年代又一次引起廣泛關(guān)注和討論。②Jack Miller, “Hollow Force: The Tradeoff between Readiness and Modernization,” August 24, 2014,Modern War Institute at West point, https://mwi.usma.edu/hollow-force/.2011 年8 月初，奧巴馬總統(tǒng)簽署頒布《2011 年預(yù)算控制法案》，計劃對國防預(yù)算特別是國防部可自由支配經(jīng)費(fèi)進(jìn)行長達(dá)10 年的大額限制，③十年期的大額限制是指計劃在2011 至2021 財年期間削減預(yù)算4900 億美元，作為對比，2011 財年預(yù)算總額為6870 億美元，即此次削減幅度超過2011 財年預(yù)算的71%。數(shù)據(jù)參見“Budget Control Act of 2011，”Public Law 112-25-AUG. 2, 2011, https:www.congress.gov/112/plaws/publ25/PLAW-112publ25.pdf。直接觸發(fā)了本次戰(zhàn)備危機(jī)爭議；當(dāng)年5 月，該法案尚在國會審議期間，時任美國國防部長羅伯特·蓋茨（Robert Gates）認(rèn)為這種“切香腸式”（salami-slicing）的經(jīng)費(fèi)削減將導(dǎo)致美國再次面臨“空心部隊”危機(jī)；④Robert Gates, “Speech to the American Enterprise Institute,” May 24, 2011, https://www.americanrhetoric.com/speeches/robertgatesamericanenterpriseinstitute.htm.7 月，萊昂·帕內(nèi)塔（Leen Panetta）在接任美國國防部長的就職典禮上宣稱，即使美國國內(nèi)面臨財政挑戰(zhàn)，他的任期內(nèi)也不會出現(xiàn)“空心部隊”危機(jī)；同年8 月底，美國陸軍上將、中央情報局局長戴維·彼得雷烏斯（David Petraeus）在其退役演說中嚴(yán)正提出，美國正面臨著“空心陸軍”危機(jī)，①General David Petraeus, “Military Farewell Retirement Address,” August 31, 2011, https://www.americanrhetoric.com/speeches/davidpetraeusretirementspeech.htm.戰(zhàn)備危機(jī)爭議就此迅速升級。2013 年，帕內(nèi)塔態(tài)度急轉(zhuǎn)，改口稱“經(jīng)費(fèi)預(yù)算的不確定性或?qū)?dǎo)致過去十幾年來最嚴(yán)重的戰(zhàn)備危機(jī)”，將戰(zhàn)備危機(jī)挑戰(zhàn)渲染到了極致。②Leon Panetta, “Statement on the Attacks on the U.S. Facilities in Benghazi, Libya before the Senate Armed Services Committee,” February 7, 2013, quoted from CRS, “Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017.2016 年，美國智庫傳統(tǒng)基金會（the Heritage Foundation）高級研究員賈斯汀·約翰遜（Justin Johnson）斷言美軍面臨全球范圍內(nèi)的各種危機(jī)挑戰(zhàn)；③Justin Johnson, “The Military’s Real Readiness Crisis; Petraeus & O’Hanlon Are Wrong,” Breaking Defense, August 17, 2016.前美國陸軍上將卡特·漢姆（Carter Ham）認(rèn)為，“美軍已實現(xiàn)戰(zhàn)備”的論斷很大程度上只是2016 年美國針對反恐的戰(zhàn)備完成度，真實的軍隊規(guī)模和訓(xùn)練程度遠(yuǎn)不足以保障美國國家安全；④Carter Ham, “The Army’s Coming Readiness Challenge Is No Myth,” Defense One, August 12,2016.相反，2017 年時任美國智庫國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）資深專家的托德·哈里森（Todd Harrison）認(rèn)為戰(zhàn)備危機(jī)并不存在，所謂危機(jī)狀況只是軍事力量結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問題；⑤Todd Harrison, “Trump’s Bigger Military Won’t Necessarily Make the US Stronger or Safer,” Defense One, March 16, 2017, https://www.defenseone.com/ideas/2017/03/trumps-bigger-military-wont-necessarilymake-us-stronger-or-safer/136212/.戴維·彼得雷烏斯和布魯金斯學(xué)會高級研究員邁克爾·奧漢?。∕ichael O’ Hanlon）則完全否認(rèn)了“美軍正面臨戰(zhàn)備危機(jī)”這一論斷，同時認(rèn)為美軍毫無疑問依舊穩(wěn)居世界第一。⑥D(zhuǎn)avid Petraeus and Michael O’Hanlon, “The Myth of a U.S. Military ‘Readiness’ Crisis,” Wall Street Journal, August 10, 2016.美國是否面臨戰(zhàn)備危機(jī)，取決于戰(zhàn)備的概念和內(nèi)涵，更在于定義者的出發(fā)點及其所代表的領(lǐng)域，主要存在以下兩方面原因。

一是集優(yōu)資源、鞏固全球絕對軍事優(yōu)勢的需要。哈里森認(rèn)為，美國面臨的挑戰(zhàn)在于維持戰(zhàn)備資源投入的平衡，使之既能夠適應(yīng)資源緊縮的狀況，又能為國防戰(zhàn)略提供充分支持。一旦戰(zhàn)備資源分配失衡，就可能引發(fā)戰(zhàn)備危機(jī)。⑦Todd Harrison, “Rethinking Readiness,” Strategic Studies Quarterly, Fall 2014, p.108.但是一方面，至少自二戰(zhàn)以來，美國不論是GDP 總量還是國防預(yù)算總額，均在全球范圍內(nèi)居于絕對首位，擁有降維打擊式的防務(wù)資源優(yōu)勢。根據(jù)國防部2023 年3 月公布數(shù)據(jù)，美國2024 財年國防預(yù)算申請8420 億美元，對比 2023 財年公布的 8160 億美元增加了 260 億美元，增幅為3.2%；與 2022 財年執(zhí)行水平相比，2024 財年國防預(yù)算增長了近 1000 億美元，兩年間漲幅高達(dá)13.4%。①DoD, “Defense Budget Overview-FY2024 Budget Request,” March 13, 2023, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2024/FY2024_Budget_Request_Overview_Book.pdf.另一方面，美國國內(nèi)不斷掀起以“空心部隊”為代表的戰(zhàn)備危機(jī)熱議話題，稱美軍戰(zhàn)備水平被嚴(yán)重削弱并呈下降趨勢，宣稱要“恢復(fù)”和“重建”戰(zhàn)備。然而從內(nèi)核到表象，既沒有發(fā)現(xiàn)防務(wù)資源危機(jī)，也不存在分配失衡，更未出現(xiàn)戰(zhàn)略層面的誤判或重心偏移。恰恰相反，美國以全球管控、超前預(yù)設(shè)的霸權(quán)思維，從大國戰(zhàn)略競爭和國家安全高度對戰(zhàn)備問題給予重視和傾斜，對全球范圍內(nèi)呈快速上升趨勢的經(jīng)濟(jì)體嚴(yán)防死守、抵近遏制，以維持其絕對軍事優(yōu)勢。②DoD, “Defense Budget Overview-FY2024 Budget Request,” March 13, 2023, https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2024/FY2024_Budget_Request_Overview_Book.pdf.

二是兵員短缺的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。從戰(zhàn)備話題新的關(guān)注熱點觀察，兵員短缺或是美國當(dāng)前面臨的現(xiàn)實困境。2023 年4 月19 日，眾議院軍事委員會戰(zhàn)備分委員會（House Armed Services Subcommittee on Readiness）舉辦的聽證會上，時任陸軍副參謀長蘭迪·喬治（Randy A. George）上將公布，陸軍預(yù)計2023 年僅能招募到5.5 萬名新兵，相比計劃員額短缺了1 萬名；時任海軍作戰(zhàn)部副部長麗莎·弗蘭切蒂（Lisa M.Franchetti）海軍上將稱，海軍同期應(yīng)征入伍新兵缺額0.6 萬名；時任空軍副參謀長大衛(wèi)·阿爾文（David Allvin）空軍上將也承認(rèn)，空軍現(xiàn)役和預(yù)備役總共預(yù)計將缺員1萬。③DoD, “Vice Chiefs Talk Recruiting Shortfalls, Readiness Issues,” April 20, 2023, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3369472/vice-chiefs-talk-recruiting-shortfalls-readiness-issues/.本場聽證會發(fā)言的3 名美軍上將均在當(dāng)年得到晉升，也為其觀點延續(xù)性提供了佐證。具體為：蘭迪·喬治于2023年9 月升任美國陸軍參謀長，麗莎·弗蘭切蒂于2023 年9 月升任海軍作戰(zhàn)部部長，大衛(wèi)·阿爾文2023 年11 月升任空軍參謀長。兵員是戰(zhàn)備最原始、最基本的要素，僅擁有隊伍規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，作戰(zhàn)和訓(xùn)練是實現(xiàn)戰(zhàn)備、完成美國全球和全域作戰(zhàn)任務(wù)的必要前提。美國當(dāng)前在全球140 多個國家部署了超過13.7 萬名現(xiàn)役軍人，如果征兵難題無法解決，現(xiàn)有軍事部署狀態(tài)將不得不逐步收縮。海軍上將弗蘭切蒂表示，海軍戰(zhàn)備必須基于人的要素，而美國海軍必須提升軍人服役質(zhì)量和個人職業(yè)發(fā)展后勁，改善軍人住房、子女保育教育等條件。①DoD, “Vice Chiefs Talk Recruiting Shortfalls, Readiness Issues,” April 20, 2023, http://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3369472/vice-chiefs-talk-recruiting-shortfalls-readiness-issues/.實際上，兵員不足、征兵困難并非2023 年的新話題，從國會2022 年就已經(jīng)研究設(shè)置新的軍人“基本需求津貼”（BNA）、2023 年2 月頒布加強(qiáng)軍人和軍人家庭戰(zhàn)備法案可以得到印證。兵員問題已經(jīng)成為美國不得不面對的現(xiàn)實問題，進(jìn)一步保障軍人權(quán)益、吸引國民參軍的實際舉措已經(jīng)在實施當(dāng)中。綜上分析，所謂戰(zhàn)備危機(jī)，只是美國利用戰(zhàn)備概念爭議塑造態(tài)勢、呼吁關(guān)注、集聚資源，從而維持其全球絕對軍事優(yōu)勢的手段之一。

三、近年來美國戰(zhàn)備概念的演進(jìn)特征分析

當(dāng)前，美國戰(zhàn)備研究的關(guān)注點更多聚焦狹義概念上的戰(zhàn)備，即便提及廣義戰(zhàn)備，往往以假定狹義戰(zhàn)備已完全實現(xiàn)為基礎(chǔ)。②CRS, “Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017.作為典型的狹義戰(zhàn)備要素，運(yùn)維費(fèi)基本體量維持穩(wěn)定并逐年小幅增長的同時，廣義戰(zhàn)備要素軍購費(fèi)占比則呈現(xiàn)微降態(tài)勢，軍事人員素養(yǎng)提升和軍人及軍人家庭戰(zhàn)備正通過立法得到加強(qiáng)。美國國會還尋求通過立法途徑為戰(zhàn)備定義，但由于美國國防戰(zhàn)略動態(tài)調(diào)整等因素，此愿景或無法短期內(nèi)實現(xiàn)。

（一）戰(zhàn)備概念討論和戰(zhàn)備建設(shè)呈現(xiàn)狹義化特征

第一，戰(zhàn)備基本概念的狹義化闡釋。2020 年《戰(zhàn)備的基本要義》從廣義角度將戰(zhàn)備過程描述為，“軍事部門在一定時間內(nèi)進(jìn)行戰(zhàn)備建設(shè)并維持戰(zhàn)備水平，且這些部門的戰(zhàn)備核心是執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)的軍事人員”。③CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020.2022 年《軍隊?wèi)?zhàn)備：國防部評估和報告要求》進(jìn)一步指出，戰(zhàn)備概念更多地被用于指代特定任務(wù)部隊成功遂行其天然職責(zé)使命的能力。④CRS, “Military Readiness: DOD Assessment and Reporting Requirements,” October 26, 2022.在這種戰(zhàn)備概念闡釋角度下，往往假定軍隊規(guī)模、力量結(jié)構(gòu)和裝備類型保持不變，戰(zhàn)備概念很大程度上被用來描述人員編配和訓(xùn)練水平，或特指物質(zhì)資源的可獲取程度及維護(hù)水平。圖1 整編自《戰(zhàn)備的基本要義》附表A《戰(zhàn)備能力生成要素》。該表描繪了狹義戰(zhàn)備的生成要素，而非全面體現(xiàn)戰(zhàn)備概念的整體樣貌。

圖1 戰(zhàn)備能力生成要素示意圖

第二，戰(zhàn)備建設(shè)步驟分解狹義化。《戰(zhàn)備的基本要義》從國會視角將戰(zhàn)備建設(shè)分為三個基本部分：首先是初始戰(zhàn)備，包括初級階段的訓(xùn)練和測試，并提供適當(dāng)資源保障，以促進(jìn)作戰(zhàn)人員能發(fā)展到更高一級的訓(xùn)練；下一步是強(qiáng)化戰(zhàn)備，為戰(zhàn)備相關(guān)的個人和單位提供高一層級的訓(xùn)練、測試和適當(dāng)?shù)谋Ｕ?，以便作?zhàn)人員能夠勝任相關(guān)任務(wù)，并能夠伴隨作戰(zhàn)部隊同期部署；第三層級是維持戰(zhàn)備，即在作戰(zhàn)部隊部署前和部署后，持續(xù)組織訓(xùn)練并提供資源保障，確保部隊始終保持戰(zhàn)備狀態(tài)，隨時可以受領(lǐng)下一階段作戰(zhàn)任務(wù)。三級戰(zhàn)備水平環(huán)環(huán)相扣，討論部隊作戰(zhàn)力量的建設(shè)、加強(qiáng)和維護(hù)，實際上是將作戰(zhàn)力形成這一單項戰(zhàn)備因素，與其他軍事因素（如軍隊架構(gòu)和現(xiàn)代化程度）作為平級概念討論，是戰(zhàn)備概念狹義化使用的實例。這項報告中對戰(zhàn)備概念的釋義代表了美國最高立法機(jī)構(gòu)的權(quán)威解讀，戰(zhàn)備生成的步驟緊扣狹義戰(zhàn)備的各個環(huán)節(jié)，廣義戰(zhàn)備概念的要素并未得到體現(xiàn)。

第三，狹義戰(zhàn)備要素在國防預(yù)算中的占比呈現(xiàn)小幅漲勢。依據(jù)美國國防部定義，運(yùn)維費(fèi)可細(xì)分為四個預(yù)算子項目：部隊運(yùn)行、國防動員、訓(xùn)練招募、行政管理和支持類活動，其預(yù)算經(jīng)費(fèi)適用于維護(hù)服務(wù)、民事人員薪酬、差旅、小規(guī)模軍事基建工程、訓(xùn)練教育、軍事倉庫維護(hù)、部隊日常營運(yùn)資金、基地運(yùn)行支持等相關(guān)科目。①Defense Acquisition University, “Operations and Maintenance (O&M) Funds,” DAU, July 1, 2020,CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020.以上分類幾乎涵蓋了軍隊維持基本面運(yùn)行的每個維度，因而國會和國防部通常都高度認(rèn)可“運(yùn)維類撥款本身就是戰(zhàn)備”這個理念。②CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,” October 2, 2020.國防部每年向國會提出申請，要求批準(zhǔn)并授權(quán)撥付高達(dá)數(shù)千億美元的運(yùn)維費(fèi)，如2021 財年，國防部申請了高達(dá)2900 億美元的運(yùn)維費(fèi)，約相當(dāng)于國防部該財年可自主支配經(jīng)費(fèi)的41%。運(yùn)維投入的穩(wěn)定高占比反映了美軍維持當(dāng)前規(guī)模、致力于軍事訓(xùn)練和裝備維護(hù)等當(dāng)下能力提升的戰(zhàn)備傾向。本研究從CRS官網(wǎng)獲取的一系列研究報告都是基于美國國會意圖向全球公布的開源信息，需要作批判性研讀，因此基于美國國防預(yù)算官方數(shù)據(jù)對2011 財年以來的運(yùn)維費(fèi)實際開支以圖表形式進(jìn)行比對，分析實際國防開支是否與CRS 報告相呼應(yīng)。其中運(yùn)維費(fèi)的穩(wěn)定高占比可由圖2 直觀展示。

圖2 2011-2023 財年國防預(yù)算占比排名前五位的項目對比（單位：百萬美元）

為考察運(yùn)維費(fèi)用作為傳統(tǒng)開支項目的預(yù)算占比是否受到新興戰(zhàn)備投入項目的影響，以下分別選取狹義戰(zhàn)備的典型要素運(yùn)維和廣義戰(zhàn)備的典型要素軍購作為分析對象，以《2023 財年美國國防預(yù)算概算》①Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), “National Defense Budget Estimates for FY 2023,” https://comptroller.defense.gov/Portals/45/Documents/defbudget/FY2023/FY23_Green_Book.pdf.為依據(jù)，通過比對2011 財年至2023 財年美國國防預(yù)算數(shù)據(jù)及執(zhí)行數(shù)據(jù)，對其十年間經(jīng)費(fèi)開支（2023 財年為預(yù)算數(shù)據(jù)）占比發(fā)展趨勢作圖3 展示。

圖3 2011-2023 財年兩項典型戰(zhàn)備要素的國防預(yù)算占比走勢圖

分析發(fā)現(xiàn)，從2011 至2018 財年，國防運(yùn)維費(fèi)共降低了3.6 個百分點，2018 至2022 財年基本持平。2023 財年，運(yùn)維項目預(yù)算3093 億美元，比2022 財年增加了19.4 億美元，增幅接近0.7 個百分點，和國防預(yù)算占比均呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢。相反，軍購開支占比在十年間先升后降，2022 財年基本回到2011 財年的占比，2023 年預(yù)算減少4.99 億，微降0.3 個百分點。2011 年美國再次觸發(fā)“空心部隊”爭議，主要受2011 至2012 財年國防預(yù)算大幅縮減的影響，即2012 財年預(yù)算相較前一財年預(yù)算減少6.2%，2013 財年比2011 財年減少了16%。在此背景下，比對圖4 可以發(fā)現(xiàn)，甚至在本研究期內(nèi)國防預(yù)算最低的2015 財年，相應(yīng)時期的運(yùn)維費(fèi)并未等比縮水，運(yùn)維費(fèi)仍然達(dá)到了2015 財年的43.9%。綜上，美國國會對以運(yùn)維為代表的狹義戰(zhàn)備要素高度重視，國防部預(yù)算及實際經(jīng)費(fèi)開支和預(yù)算也與CRS 研究報告描述相吻合。

圖4 2011-2023 財年國防預(yù)算總額對比圖

（二）軍人和軍人家庭戰(zhàn)備得到全面加強(qiáng)

如前文圖1 所示，人員是狹義戰(zhàn)備的三大基本要素之一，然而重視軍人和軍人家庭戰(zhàn)備并非美軍傳統(tǒng)。1973 年美國取消征兵制后，通過實行自愿兵役制極大地增加了軍人隊伍規(guī)模，但軍人家庭的重要性被嚴(yán)重忽視，削弱了軍隊士氣和戰(zhàn)斗力。直到1983 年，時任陸軍參謀長小約翰·亞當(dāng)斯·威克姆（John A. Wickham, Jr.）上將發(fā)表了名為《陸軍軍人家庭》（TheArmyFamily）的白皮書，軍人及軍人家庭對戰(zhàn)備的重要性才逐漸受到關(guān)注。①DoD, “Military Family Readiness System: Supporting Military Family Well-being,” August 28,2018, https://nap.nationalacademies.org/resource/25380/Department%20of%20Defense%20Military%20 Family%20Readiness%20System-thompson.pdf.2022 年CRS 報告《軍人家庭及其財務(wù)戰(zhàn)備》論證通過“定期軍事補(bǔ)償”（RMC）條款，并設(shè)置新的“基本需求津貼”等多項保障措施提升軍人家庭基本福利，①CRS, “Military Families and Financial Readiness,” January 12, 2022, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46983/4.這還只是國會借由立法途徑來提高軍人家庭戰(zhàn)備一攬子方案中的一項。從國會討論可以看出，美國已將軍人家庭福利經(jīng)費(fèi)保障視為直接影響戰(zhàn)備水平的重要因素。國會通過立法對軍人家庭戰(zhàn)備進(jìn)行監(jiān)管，具體措施包括加強(qiáng)軍人家庭財務(wù)安全保護(hù)，向軍人和軍人家屬普及財務(wù)知識，在國家緊急狀態(tài)下或有必要時，向極端低收入家庭和需要幫助的軍人家庭提供直接經(jīng)濟(jì)支持等。2023 年2 月，美國政府問責(zé)局還向美國國會委員會提交了《軍人子女保育——國防部努力向軍人家庭提供高質(zhì)量、可負(fù)擔(dān)的兒童保育項目》，②GAO, “Report to Congressional Committees, Military Child Care: DOD Efforts to Provide Affordable, Quality Care for Families,” February, 2023, https://www.gao.gov/assets/gao-23-105518.pdf.致力于為軍人家庭解決子女保育教育的現(xiàn)實困難，為軍人安心服役排除后顧之憂。

（三）國會積極尋求從國家立法層面厘清戰(zhàn)備概念

雖然戰(zhàn)備概念的可塑性和動態(tài)演進(jìn)長期以來契合美國國防戰(zhàn)略的調(diào)整需要，但也由于邊界難于厘清等問題，一定程度上引發(fā)了歧義并且影響國會決策程序。為了更好地服務(wù)國會在戰(zhàn)備事項上的決策工作，美國國會正在致力于改變現(xiàn)狀，考慮給出戰(zhàn)備法律上的定義。③CRS, “Military Readiness: DOD Assessment and Reporting Requirements,” October 26, 2022.同時，由于戰(zhàn)備概念法律釋義的長期缺位，盡管國會、國防部、研究機(jī)構(gòu)各自對戰(zhàn)備的定義均盡量寬泛，且保留足夠的彈性和演進(jìn)空間，但戰(zhàn)備概念在應(yīng)用實踐中還是傾向于被狹義化使用，國防部內(nèi)部在使用戰(zhàn)備概念時也出現(xiàn)前后不一致的情況。④Ibid.這種應(yīng)用層級的誤解和認(rèn)知代差既區(qū)別于戰(zhàn)備概念宏觀把握的爭議，也不同于概念定義方式的爭議，往往貽誤決策時機(jī)甚至加劇分歧。2022年CRS報告《軍隊?wèi)?zhàn)備：國防部評估和報告要求》在闡述戰(zhàn)備水平評估要求之前，同樣還需要反復(fù)界定戰(zhàn)備概念及其適用范圍，多角度評論、分析，解剖、重構(gòu)所有戰(zhàn)備事項的可能性和作用力。國會希望通過立法手段明確戰(zhàn)備概念的這一嘗試，一方面有利于國會對國防資源的管理、約束和調(diào)配，也是確保戰(zhàn)備各要素協(xié)調(diào)融合，從而更有效地圍繞國家戰(zhàn)略意圖做出呼應(yīng)和配合。如果戰(zhàn)備各要素不能實現(xiàn)平衡，就可能再現(xiàn)1969 至1975 年美國第一次遭遇戰(zhàn)備危機(jī)的局面，因為問題“根本在于國防資源和國家安全承諾沒有實現(xiàn)平衡，導(dǎo)致國防部不能同時滿足戰(zhàn)備需求和軍隊現(xiàn)代化需求”。①“Yet the Underlying Problem May Have Been an Imbalance between Defense Resources and National Security Commitments that Made it Impossible for DOD to Buy Both Readiness and Modernization,” From Trends in Selected Indicators of Military Readiness,1980 Through 1993, Congressional Budget Office, March 1994, pp.3-4.另一方面，由于戰(zhàn)備在宏觀和微觀領(lǐng)域的各要素內(nèi)在聯(lián)動、互相制約，國會通過立法渠道定義戰(zhàn)備有助于實現(xiàn)更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，維持國防預(yù)算的精準(zhǔn)投放，做到財年預(yù)算效益的最大化，確保戰(zhàn)備概念始終圍繞美國國家戰(zhàn)略重心并服務(wù)美國國家安全。

四、大國戰(zhàn)略競爭背景下美國戰(zhàn)備概念的演進(jìn)特征對我啟示

依據(jù)2022 年美國《國家安全戰(zhàn)略》，當(dāng)前是“美國和全世界未來關(guān)鍵十年的起步階段”；②The White House, “National Security Strategy,” October 2022, https://www.whitehouse.gov/wpcontent/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.同期發(fā)布的《美國國防戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，在這“關(guān)鍵十年”期間地緣政治、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的巨大變量影響下，要確保將戰(zhàn)略與資源緊緊捆綁，③DoD, “2022 National Defense Strategy of the United States of America,” October 27, 2022, p.III.全方位服務(wù)大國戰(zhàn)略博弈。戰(zhàn)備概念演進(jìn)的焦點是國家資源配置策略的調(diào)整，因此在美國同樣對世界面臨前所未有之大變局作出戰(zhàn)略判斷的背景下，其戰(zhàn)備概念在爭議中不斷發(fā)展和演進(jìn)所呈現(xiàn)出來的變量和不變量具備啟示意義。

（一）強(qiáng)烈的危機(jī)意識和自我糾正能力仍然是美國維持全球霸權(quán)的內(nèi)驅(qū)力

自建國之初，美國始終維持高度戰(zhàn)備的安全戰(zhàn)略就已經(jīng)深植其軍事文化基因之中。早在1790 年，喬治·華盛頓就表明了對戰(zhàn)備的極端崇尚，認(rèn)為時刻做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備是維持和平最有效的途徑之一，④George Washington, “First Annual Message to Congress,” January 8, 1790, https://www.mountvernon.org/library/digitalhistory/digital-encyclopedia/article/first-annual-address-to-congress/.“尚武主義”“絕對安全意識”“戰(zhàn)略憂患意識”等美國傳統(tǒng)安全觀念都和戰(zhàn)備息息相關(guān)。美軍真實經(jīng)歷過兩次“空心部隊”危機(jī)后，⑤CRS, “A Historical Perspective on ‘Hollow Forces’,” February 9, 2012, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42334.前兩次戰(zhàn)備危機(jī)如同“達(dá)摩克利斯之劍”高懸頭頂，迫使美國時刻關(guān)注戰(zhàn)備形勢，預(yù)防戰(zhàn)備危機(jī)再次來襲。近年來，國會、國防部、智庫對戰(zhàn)備研究始終持續(xù)，一方面分析應(yīng)對2011 年以來“戰(zhàn)備危機(jī)”挑戰(zhàn)，另一方面以強(qiáng)烈的危機(jī)意識為維持其全球霸主地位掃清戰(zhàn)備能力盲點弱項，以期實現(xiàn)“恢復(fù)戰(zhàn)備”和“重建戰(zhàn)備”的國防戰(zhàn)略目標(biāo)。針對由于戰(zhàn)備概念動態(tài)釋義引發(fā)爭議的問題，美國不斷強(qiáng)化對戰(zhàn)備認(rèn)知的創(chuàng)新研究，除了國防部戰(zhàn)備事項聽證會之外，關(guān)于戰(zhàn)備問題的公開研究報告包括《定義戰(zhàn)備：背景和國會關(guān)注》（CRS 2017）、《軍隊?wèi)?zhàn)備管理》（INSS of NDU 2017）、《戰(zhàn)備的基本要義》（CRS 2020）、《軍隊?wèi)?zhàn)備：美國國防部 2017-2019 財年投入領(lǐng)域變化》（GAO 2021）、《美國以往軍事行動中對反應(yīng)能力的要求》（RAND 2021）、《軍隊?wèi)?zhàn)備：國防部評估和報告要求》（CRS 2022）等；與此同時，國會自2022 年起就已動議為戰(zhàn)備從最高立法層面規(guī)范釋義。自我批判和糾正的路徑是優(yōu)化提升的過程，而自我糾正機(jī)制對美國國家興衰起到關(guān)鍵作用。①趙梅：《人生不滿百，常懷千歲憂——資中筠先生訪談錄》，《美國研究》2011 年第1 期，第23 頁。以上觀察側(cè)面表明，應(yīng)理性看待近年來的美國“衰敗論”甚至“崩潰論”提法，美國軍事文化內(nèi)嵌的自我糾正力任何時候都不容輕視，從辯證的視角看待相對“衰敗”，更有助于清醒認(rèn)識當(dāng)前美國對全球霸權(quán)的維持能力。

（二）規(guī)模相對穩(wěn)定、科技含量密集、內(nèi)涵更為豐富是當(dāng)前美國戰(zhàn)備的基本特征

從防務(wù)資源投入及配置占比的角度分析可以發(fā)現(xiàn)，截至2023 財年，美國在應(yīng)對“步步緊逼的挑戰(zhàn)”（pacing challenge）中尚未發(fā)生大規(guī)模增加軍購等明顯擴(kuò)張性戰(zhàn)備行為，但對人工智能等前沿科技所屬的科技創(chuàng)新能力預(yù)算科目經(jīng)費(fèi)申請給予高度支持。②CRS, “Defense Primer: RDT&E,” November 10, 2022, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10553.具體表現(xiàn)為，結(jié)合2011-2023 財年預(yù)算項目投入占比分析（本文圖2），盡管國防預(yù)算總額增長，但基礎(chǔ)性運(yùn)維費(fèi)持續(xù)走穩(wěn)，甚至2023 財年較上一財年增加近0.7 個百分點；與之相反，2022 財年的軍購開支占比為19.2%，幾乎回到2011 財年的預(yù)算份額；2023 財年軍購預(yù)算占比18.9%，相較前一財年降低了0.3 個百分點。2023 年國防預(yù)算綠皮書也顯示，研究、開發(fā)、試驗與鑒定（RDT&E）預(yù)算從2012 財年的11.2%上升到2022 財年的15.7%，2023 財年的預(yù)算繼續(xù)高達(dá)16.8%。③Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), “National Defense Budget Estimates for FY 2023”.同時，國防部和國會關(guān)于戰(zhàn)備次層級概念的細(xì)分和挖掘不斷更新，出現(xiàn)了諸如“個人醫(yī)療戰(zhàn)備”④DOD Instruction (DODI) 6025-Executive Services Directorate, Individual Medical Readiness (IMR),June 9, 2014.“牙科戰(zhàn)備”“家庭戰(zhàn)備”“財務(wù)戰(zhàn)備”“體能戰(zhàn)備”“后勤戰(zhàn)備”①CRS, “Defining Readiness: Background and Issues for Congress,” June 14, 2017.以及“預(yù)備役戰(zhàn)備”②Congressional Budget Office, “Improving the Readiness of the Army Reserve and National Guard:A Framework for Debate,” CBO, 1978, p.15, quoted from CRS, “The Fundamentals of Military Readiness,”O(jiān)ctober 2, 2020.“外語戰(zhàn)備”③陸丹云:《美軍外語戰(zhàn)備指數(shù)項目：戰(zhàn)略理念、生成流程與數(shù)據(jù)挖掘》，《外語研究》2021 年第3 期,第46 頁?！拔幕瘧?zhàn)備”④DLNSEO, “Cultural Intelligence (CQ) Assessment After-Action Report,” August 30, 2016, https://www.cultureready.org/sites/default/files/documents/2019-08/CQ_DLNSEO_Aug%202016%20Report.pdf.等專項領(lǐng)域戰(zhàn)備的新提法。在上述新的戰(zhàn)備視角中，“家庭戰(zhàn)備”作為獨(dú)立詞條被收錄進(jìn)了2019 年11 月版的《國防部軍事及相關(guān)術(shù)語字典》，其他新興戰(zhàn)備概念也被廣泛使用和傳播。綜上，聚焦軍隊規(guī)模結(jié)構(gòu)不變?yōu)榍疤岬膶ｍ椖芰μ嵘瑧?zhàn)備內(nèi)涵更加豐富，這種縱向挖潛式的發(fā)展為戰(zhàn)備領(lǐng)域拓展保留了通道，為滿足美國應(yīng)對全球大變局多維多元戰(zhàn)備需求提供了保障。從其規(guī)模相對穩(wěn)定、科技含量密集、內(nèi)涵更為豐富的基本特征入手，可從戰(zhàn)備視角輔助研判大變局下的美國戰(zhàn)略布勢。

（三）更加關(guān)注戰(zhàn)備中人的因素是美國國家安全思維邏輯的新變量

智能化時代，不論戰(zhàn)爭樣式如何更新迭代，新型高端戰(zhàn)爭都突出強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和科技賦能，自然人在現(xiàn)代戰(zhàn)爭中的定位似乎有所淡化。但智能化和信息化的盡頭仍然是人的智慧和運(yùn)籌，軍事人員是最基礎(chǔ)、最根本的戰(zhàn)備要素，軍事人員素養(yǎng)提升更是適應(yīng)新型高端戰(zhàn)爭需求的必然選擇。美軍一方面需要應(yīng)對兵員不足、征兵困難的挑戰(zhàn)，2023 年上半年國會聽證會上時任陸軍副參謀長、海軍作戰(zhàn)部副部長和空軍副參謀長三位美軍上將公布的兵員缺額數(shù)據(jù)可作為佐證；另一方面是國會通過設(shè)置新的“基本需求津貼”項目保障軍事人員權(quán)益，出臺一攬子措施提升軍事人員素養(yǎng)。通過全方位的制度保障和密集的資源傾斜，兵員短缺的困境或可緩解。而當(dāng)兵員數(shù)量不再成為消極因素后，軍事人員預(yù)算的穩(wěn)定投入必然作用于提升人員專業(yè)素養(yǎng)，從而提升戰(zhàn)備水平及聯(lián)合部隊?wèi)?zhàn)斗力。美國近年來戰(zhàn)備概念演進(jìn)特征反映出美軍對軍事人員關(guān)注度的上升趨勢，啟發(fā)我們關(guān)注美國國家安全思維邏輯中人的要素，跟蹤美國對軍事人員加大投入的后續(xù)舉措，更全面深刻地把握高端戰(zhàn)爭的制勝肌理。

結(jié)語

戰(zhàn)備概念的爭議映射出美國軍事文化中的危機(jī)意識，也展現(xiàn)了三權(quán)分立特色政治制度下美國獨(dú)有的戰(zhàn)備理念。戰(zhàn)備概念圍繞國防戰(zhàn)略調(diào)整作出伴隨式的變化，這種動態(tài)平衡契合了戰(zhàn)備服務(wù)國防戰(zhàn)略和國家安全的核心目標(biāo)。戰(zhàn)備概念的爭議性同時賦予了戰(zhàn)備話題的開放性和成長性，一定程度上可以說是美國戰(zhàn)備體系的獨(dú)特優(yōu)勢，即不會因概念固化而在國家決策層面限制相關(guān)資源，必要時還可以利用概念的爭議性制造話題。如2011 年以來“戰(zhàn)備危機(jī)”熱議就是美國利用戰(zhàn)備概念的動態(tài)爭議深度渲染、制造輿論，為集聚資源、維持全球絕對軍事優(yōu)勢提供議題，確保戰(zhàn)備絕對服務(wù)國家戰(zhàn)略。

當(dāng)前大國戰(zhàn)略競爭不斷升級的背景之下，隨著戰(zhàn)備認(rèn)知迅速更新和理念深度創(chuàng)新，美國的戰(zhàn)備概念演進(jìn)呈現(xiàn)出了極強(qiáng)的適應(yīng)性：一方面概念內(nèi)涵更加廣泛，軍隊實現(xiàn)國家戰(zhàn)略（包括國家軍事戰(zhàn)略、國防戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略）目標(biāo)的全方位能力都屬于戰(zhàn)備范疇；另一方面次層級戰(zhàn)備概念更加具體，日趨細(xì)分化、專業(yè)化，對實現(xiàn)美國國家戰(zhàn)備意志形成更有力的支撐。在新型作戰(zhàn)力量備受推崇的今天，美軍作為基因編碼、高超音速武器、作戰(zhàn)機(jī)器人等顛覆性裝備研發(fā)應(yīng)用的全球領(lǐng)先者，正對自然人作為戰(zhàn)備要素加大投入。如果說科技競爭是當(dāng)下大國戰(zhàn)略競爭的高點，軍事人員競爭就是大國競爭的戰(zhàn)略基點，美國軍事人員全方位素養(yǎng)提升是未來一個時期值得特別關(guān)注的戰(zhàn)備研究方向。同時，跟蹤美國對戰(zhàn)備內(nèi)涵拓展和資源配置的規(guī)劃，尤其可為大國戰(zhàn)備深遠(yuǎn)經(jīng)略和國防戰(zhàn)略超前預(yù)置提供參考和啟示。