郭道久 涂天誠

摘 要：作為常態(tài)化的信息監(jiān)督方式，暗訪督查如今被廣泛應(yīng)用于縱向府際治理中。從縱向府際信息互動(dòng)的視角看，暗訪督查的啟動(dòng)原因在于緩解縱向府際“督查—迎檢”過程中的信息不對稱問題。其適用的信息場域體現(xiàn)出下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強(qiáng)烈與各類信息工具的種類多元等特征。暗訪督查的運(yùn)行流程體現(xiàn)為機(jī)制運(yùn)行前對督查信號的模糊化處理、機(jī)制運(yùn)行中對各類信息獲取方式的應(yīng)用以及機(jī)制運(yùn)行后對政策糾偏信息的反饋。目前督查實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)的“暗訪失靈”現(xiàn)象則根源于下級政府信息反監(jiān)督所帶來的負(fù)面效應(yīng)。無論是非正式信息網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作，還是上級在場域內(nèi)信息采集過程中遭遇的阻礙，均會(huì)影響暗訪督查的實(shí)際運(yùn)行效能。走出“暗訪失靈”困境的突破口也正在于此。

關(guān)鍵詞：暗訪；督查機(jī)制；縱向府際互動(dòng)；委托代理理論；信息監(jiān)督

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0013－11

一、問題的提出

2023年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》指出：“要加強(qiáng)督查調(diào)研，檢查工作是否真正落實(shí)、問題是否真正解決?！?sup>［1^］作為科層制內(nèi)自上而下開展監(jiān)督檢查的組織行為，督查機(jī)制能夠通過政策追蹤、考核問責(zé)與目標(biāo)糾偏的方式促進(jìn)縱向府際間治理方向的整合。在所有督查方式中，類似暗訪暗查這種“不打招呼、輕車簡從”式的現(xiàn)場監(jiān)督形式近年來正頻繁進(jìn)入公眾視野，成為政府強(qiáng)化治理成效的常態(tài)化手段之一。

暗訪督查指的是上級政府在未向下級傳達(dá)督查信息的情況下，直插治理現(xiàn)場開展考核監(jiān)督的行為。在中央層面，作為監(jiān)督方式的暗訪被初步納入政府督查的軌道始于1992年國務(wù)院開展的行業(yè)糾風(fēng)工作。此后，暗訪成了國務(wù)院部門開展的以安全生產(chǎn)領(lǐng)域?yàn)楹诵牡母黝悓ｍ?xiàng)治理中常用督查手段之一。2014年9月，國家安監(jiān)總局正式建立起安全生產(chǎn)“四不兩直”^①暗查暗訪工作制度，對暗訪督查的方式方法、主要內(nèi)容、工作程序等進(jìn)行了初步的規(guī)范要求，這標(biāo)志著暗訪初步成為政府督查體系中制度化、規(guī)范化的工作方式之一。此后，以“四不兩直”為主要運(yùn)行模式的暗訪機(jī)制在安全生產(chǎn)督查領(lǐng)域全面鋪開，并在日益成熟定型中得到普遍推廣，被逐漸應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、脫貧攻堅(jiān)等其他領(lǐng)域的督查工作中。2019年開展的第六次國務(wù)院大督查將三分之二以上人員和時(shí)間用于暗訪，要求各領(lǐng)域大督查以不發(fā)通知、不要陪同、直奔問題的方式進(jìn)行^［2］。2020年，我國政府督查領(lǐng)域首部行政法規(guī)《政府督查工作條例》頒布，正式將暗訪列為政府開展督查的固定工作方法。自此，暗訪完全嵌入政府督查體系中，成為國家縱向府際治理愈發(fā)依賴的重要信息監(jiān)督方式之一。

事實(shí)上，我國政府在縱向治理過程中建立起了“委托—代理”關(guān)系，信息不對稱則是這一關(guān)系存在的核心問題之一。漫長的府際信息互動(dòng)鏈條導(dǎo)致了政策理解、任務(wù)分解和決策執(zhí)行中的信息扭曲和失真現(xiàn)象，造成了政策效果的偏離，使縱向府際治理陷入困境。督查機(jī)制就是上級政府為改進(jìn)委托代理關(guān)系而做出的針對性治理安排^［3］。相比于明查等其他督查方式，暗訪的突出特點(diǎn)在于上級釋放的督查信號存在模糊性與隨機(jī)性，這大大降低了下級政府隱藏信息的成功率，有助于上級政府全面準(zhǔn)確地獲取治理現(xiàn)場的信息，實(shí)現(xiàn)縱向府際信息監(jiān)督的目標(biāo)。同時(shí)，該特征也使得暗訪在運(yùn)行邏輯方面與其他督查方式存在差異。因此，本研究關(guān)注的問題是：在目前“委托—代理”關(guān)系造成信息不對稱的宏觀背景下，作為縱向府際間重要信息監(jiān)督方式的暗訪督查有著怎樣的運(yùn)行流程？具體而言，其設(shè)計(jì)初衷、適用場域和工作環(huán)節(jié)是怎樣的？除此以外，暗訪督查的運(yùn)行效能又受到哪些因素的影響？為解答這些問題，本研究基于縱向府際信息互動(dòng)視角，試圖將現(xiàn)實(shí)中零散的暗訪督查現(xiàn)象置于構(gòu)建的理論框架內(nèi)，勾勒出一幅較為完整的暗訪督查運(yùn)行圖景。

二、研究回顧與理論框架

在研究層面，部分學(xué)者從概念本源入手，著重考察了督查機(jī)制的發(fā)生邏輯^［3］、運(yùn)行機(jī)制^［4］與模式類型^［5］。還有學(xué)者則更加關(guān)注督查機(jī)制的功能定位，如實(shí)現(xiàn)科層組織運(yùn)動(dòng)化治理^［6］、推動(dòng)政策層級統(tǒng)籌^［7］、跟進(jìn)式反饋政策運(yùn)行信息等^［8］。針對近年來實(shí)踐中頻繁發(fā)生的“督查悖論”現(xiàn)象，學(xué)者們也從提升督查策略與政策場域的契合度^［5］、合理調(diào)配督查與其他組織控制工具的適用范圍^［9］、規(guī)范縱向府際督考權(quán)^［10］等角度提出了學(xué)理建議。而對于暗訪這一具體的督查方式，部分研究關(guān)注到了其在縱向府際間的一些運(yùn)行細(xì)節(jié)。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在上級開展暗訪督查的前后階段，下級政府會(huì)扮演多重角色，并通過調(diào)適迎檢過程中的不同矛盾張力推動(dòng)政策的有效執(zhí)行^［11］。還有學(xué)者認(rèn)為，暗訪督查機(jī)制能夠打破縱向府際間官僚體制的重重阻隔，但在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生消解績效或破壞科層穩(wěn)定性等負(fù)面效應(yīng)^［12］。通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前研究主要聚焦于作為整體性制度安排的督查，而對以暗訪督查等具體督查方式為核心主題的研究則相對薄弱。少部分著眼于督查實(shí)踐中暗訪的相關(guān)研究也呈現(xiàn)出零散化與碎片化的特征，并未能將其置于整體性的理論框架之下系統(tǒng)性地探討暗訪督查的運(yùn)行邏輯。這些未盡的議題為進(jìn)一步研究留下了空間。

在組織學(xué)視域中，信息是組織決策的基礎(chǔ)^{［13］（p.163）}，其重要性毋庸置疑。政府是一種龐大且復(fù)雜的科層制組織，信息是達(dá)成政府治理目標(biāo)的工具之一^{［14］（p.188）}。治理機(jī)制的效率與其搜集、傳遞、儲(chǔ)存、處理和利用信息的能力密切相關(guān)^［15］。因此，完善的信息治理機(jī)制是構(gòu)建現(xiàn)代化政府的基礎(chǔ)，信息監(jiān)督即是其中重要的一類。所謂公共政策中的信息監(jiān)督，是指政策主體對系統(tǒng)內(nèi)部所產(chǎn)生信息資源的真實(shí)性、有效性和及時(shí)性展開的審查^［16］。

政府是一種縱向的治理體系， 其作為一個(gè)科層組織主要體現(xiàn)為一種自上而下的縱向權(quán)力安排^［17］。我國縱向府際關(guān)系呈現(xiàn)出“委托—代理”的特征，即上級政府作為委托方，會(huì)授予下級政府在地方治理過程中一定的職責(zé)權(quán)限。而這一委托代理鏈條會(huì)衍生出縱向府際不對稱的信息結(jié)構(gòu)，其主要原因在于代理方會(huì)罔顧委托方的利益，依靠其信息來源優(yōu)勢，以信息加工過濾或者“共謀”^［18］“變通”^［19］“應(yīng)付”^［20］等方式來謀求私利，這會(huì)導(dǎo)致治理信息在縱向府際傳遞過程中失真。而且隨著上下級政府間距離層級的增加，其委托代理鏈條也會(huì)相應(yīng)延伸，信息不對稱現(xiàn)象會(huì)愈發(fā)凸顯。該問題使得上級政府無法全面精準(zhǔn)地獲取下級治理的實(shí)際信息，進(jìn)而導(dǎo)致雙方政策目標(biāo)和意志的偏離，這無疑給縱向府際治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

有鑒于此，委托方會(huì)采用監(jiān)督措施以防止代理方采取機(jī)會(huì)行為，減少雙方間的利益沖突，借此降低信息不對稱造成的損失^［21］。一個(gè)完整監(jiān)督過程的第一步便是監(jiān)督主體對監(jiān)督對象行為信息的獲取^［22］。從信息互動(dòng)的角度看，委托方會(huì)在監(jiān)督前發(fā)布有關(guān)信號，然后采取各種信息獲取措施以充分了解代理方的治理現(xiàn)狀，進(jìn)而重新掌握信息主動(dòng)權(quán)。這些措施主要可分為兩種思路：一是打破傳統(tǒng)意義上的科層制信息傳遞層級，通過上下級政府直接面對或者上級直接親臨一線的“一竿到底”等方式減少信息流通環(huán)節(jié)，進(jìn)而降低真實(shí)信息的損耗程度；二是拓寬上級政府的信息來源渠道，通過走訪調(diào)查、查閱資料、群眾信訪等方式，在原本漫長的信息鏈條外搭建信息采集的“直升梯”。在監(jiān)督結(jié)束后，上級會(huì)以獲得的督查信息為依據(jù)，通過向下發(fā)布政策指導(dǎo)與懲罰問責(zé)等糾偏反饋信息，厘清政策規(guī)則與權(quán)責(zé)關(guān)系，統(tǒng)合縱向府際治理方向。

然而，委托方的信息監(jiān)督效能通常是不定的。雖然委托方試圖通過信息監(jiān)控等機(jī)制控制代理方，但代理方會(huì)表現(xiàn)出一定的防御性反應(yīng)并實(shí)施反監(jiān)控行為^{［23］（pp.156-162）}。有學(xué)者從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，在上級政府的監(jiān)督過程中，基層政府能夠通過目標(biāo)解析、任務(wù)打包、信息篩選和督察引導(dǎo)等非正式方式再次掌控真實(shí)信息的控制主動(dòng)權(quán)，使委托方無功而返^［24］。因此，能否突破下級政府在信息反監(jiān)督過程中構(gòu)筑的重重壁壘，重新獲取其真實(shí)治理信息，并以此糾正雙方的政策執(zhí)行偏差，是決定上級政府信息監(jiān)督成敗的關(guān)鍵因素。

綜上，在“委托—代理”的宏觀情境下，本研究將縱向府際信息互動(dòng)視角下的政府信息監(jiān)督分為三個(gè)階段（參見圖1）。在第一階段，下級政府會(huì)將當(dāng)?shù)刂卫磉^程中所產(chǎn)生的對己方不利的信息進(jìn)行偽造或隱藏，以此維護(hù)利益或逃避問責(zé)。該階段是上級政府開展信息監(jiān)督的起因。在第二階段，上級政府會(huì)在發(fā)布監(jiān)督信號后使用有效的信息獲取手段，以全面精準(zhǔn)地了解下級治理現(xiàn)狀，并通過糾偏信息的向下反饋，促使下級重新依照正確的治理目標(biāo)行事。該階段是上級政府開展信息監(jiān)督的過程。在第三階段，下級政府會(huì)通過各種非正式方式進(jìn)行信息反監(jiān)督，削弱上級政府對信息權(quán)的控制，導(dǎo)致縱向府際信息監(jiān)督的失敗。與之對應(yīng)地，上級政府同樣會(huì)采取各種手段使下級的反監(jiān)督手段失效，以實(shí)現(xiàn)縱向信息監(jiān)督的初衷。該階段是上級政府開展信息監(jiān)督的結(jié)果。

督查機(jī)制是縱向府際場域中上級政府開展信息監(jiān)督的重要方式。督查方能夠通過各種手段監(jiān)督檢查下級對各項(xiàng)決策的實(shí)施進(jìn)展情況，并從中獲取真實(shí)的治理信息^［7］。如今，隨著應(yīng)用頻率的提升與適用范圍的拓展，暗訪也已成為各級政府常態(tài)化的督查方式之一。從實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，暗訪督查存在如下兩方面特征。一方面，暗訪督查的運(yùn)行邏輯內(nèi)嵌于縱向府際信息互動(dòng)視角下的政府信息監(jiān)督規(guī)律中，二者形成了整體運(yùn)轉(zhuǎn)過程上的“同構(gòu)”；另一方面，由于暗訪督查存在督查信號模糊化等特征，其在各階段的具體運(yùn)行邏輯又與一般意義上的縱向府際信息監(jiān)督方式有所不同，二者在部分運(yùn)行細(xì)節(jié)上存在“異形”的情況。鑒于此，本研究將以縱向府際信息互動(dòng)視角下的政府信息監(jiān)督為基礎(chǔ)理論框架，針對性地探究暗訪督查的運(yùn)行邏輯。

三、暗訪督查的運(yùn)行流程

暗訪督查的設(shè)計(jì)初衷在于克服明查等傳統(tǒng)督查方式的固有缺陷，即通過督查信號模糊化處理的方式，解決縱向府際“督查—迎檢”過程中的信息傳遞失真問題。而上級政府要想保證該機(jī)制的流暢運(yùn)轉(zhuǎn)，必須將其置于合適的縱向府際信息場域內(nèi)。此外，同其他縱向府際信息監(jiān)督方式相類似的是，暗訪督查也涵蓋了“向下發(fā)布信號”“向上獲取信息”以及“向下糾偏反饋”三個(gè)工作環(huán)節(jié)，但各階段的具體運(yùn)行邏輯均與其機(jī)制特征相對應(yīng)?？傮w而言，暗訪督查的設(shè)計(jì)初衷、適用場域和工作環(huán)節(jié)共同構(gòu)成了其運(yùn)行流程。

（一）緣何啟動(dòng)：暗訪督查的設(shè)計(jì)初衷

在信息不對稱的背景下，上級政府采用了各種監(jiān)督方式以清晰獲取下級政府治理的相關(guān)信息，督查機(jī)制便是其中應(yīng)用廣泛且成效顯著的一類。在傳統(tǒng)的科層制信息傳輸渠道之外，督查機(jī)制以運(yùn)動(dòng)的方式搭建起了縱向政府間一套額外的信息反饋體系。在機(jī)制啟動(dòng)前，上級會(huì)以高位推動(dòng)的姿態(tài)自上而下釋放督查信號。此信號涵蓋了檢查時(shí)間、地點(diǎn)、人員、事項(xiàng)以及方式等關(guān)鍵的督查信息。從實(shí)踐來看，督查信號的提前發(fā)布無疑具有雙面效應(yīng)。它在促使下級聞?dòng)嵍鴦?dòng)、積極調(diào)配資源以迎接檢查的同時(shí)，也為其隱藏真實(shí)治理信息留下了時(shí)間和空間。明查督查的這一特點(diǎn)使得高層的督查行動(dòng)大概率過早地掉入基層精心設(shè)計(jì)的“政績陷阱”中，這不僅導(dǎo)致上級的信息監(jiān)督愿景失敗，也催生了下級的一系列“留痕主義”“造假主義”等信息屏蔽行為，使督查機(jī)制“以督促效”的運(yùn)行目標(biāo)完全落空。

暗訪督查的啟動(dòng)原因與設(shè)計(jì)初衷正是針對這一弊病。在督查信號被模糊化處理后，下級將難以從中準(zhǔn)確判斷出督查的詳細(xì)信息，其心理和行為預(yù)期也隨之降低，超前共謀被打破。地方政府在迎檢過程中產(chǎn)生的治理空轉(zhuǎn)^［25］等問題同時(shí)得以化解。依靠暗訪督查，上級政府能夠重新實(shí)現(xiàn)縱向信息監(jiān)督，并再次掌握下級治理現(xiàn)場真實(shí)信息的主導(dǎo)權(quán)，從而為精準(zhǔn)、及時(shí)地反饋政策糾偏信息打下基礎(chǔ)。例如，南充市就曾通過變明查為暗訪的方式，更清晰地知曉了基層治理的實(shí)際信息，獲取了更多的問題線索，提升了縱向府際的信息監(jiān)督效能。在當(dāng)?shù)氐拿撠毠?jiān)任務(wù)中，上級先是啟用了明查督查方式，基層工作人員“層層陪同，既要開會(huì)匯報(bào)工作，又要提供書面材料”^［26］，在不得已的情況下只能將檢查資料做得大而全以包裝政績?！盀榱藴?zhǔn)備每戶幾百頁的資料，我們有時(shí)通宵達(dá)旦，有一次一天用完13箱A4紙?！?sup>［26^］在意識到問題后，南充市縣積極調(diào)整督查方式，更多啟用了以“四不兩直”為核心的暗訪督查。此后，基層干部發(fā)現(xiàn)，“最近基本看不到監(jiān)督檢查組的影子……（但其實(shí)）他們現(xiàn)在都在‘暗處行動(dòng)哩，什么時(shí)候來什么時(shí)候走，被監(jiān)督檢查單位一般不知情”^［26］。在暗訪督查過程中，上級先后發(fā)現(xiàn)問題多達(dá)103個(gè)，移交了26條有關(guān)線索^［26］，許多基層治理過程中出現(xiàn)的問題得到了及時(shí)糾正，這也讓許多干部終于可以將全部精力投入到脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興治理的實(shí)際工作中。

（二）何處適用：暗訪督查的適用場域

上級政府對于破解下級信息屏蔽、發(fā)揮督查治理效能的需求并非啟用暗訪督查的充要條件。事實(shí)上，任何機(jī)制只有扎根于適合它的土壤才能高效運(yùn)行。從縱向府際信息互動(dòng)的角度看，適用暗訪督查的信息場域包含以下三種特征：下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強(qiáng)烈、各類信息工具的種類多元。本部分將以中央在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域開展的暗訪督察^②為例對此進(jìn)行闡釋。

第一，下級治理信息的模糊度較高。治理信息的模糊度是指在特定治理場域下治理目標(biāo)清晰化和治理行為程序化的水平^［27］。在“委托—代理”的情境下，某些特定領(lǐng)域的政策任務(wù)難以被精細(xì)分解，治理績效也難以被準(zhǔn)確量化，這使得代理方官僚能夠積累更多的信息優(yōu)勢，也更易出現(xiàn)向上的信息瞞報(bào)行為，進(jìn)而加重其與委托方之間的信息不對稱程度。因此，在這些領(lǐng)域，上級政府難以通過明查等傳統(tǒng)的督查手段精準(zhǔn)地獲取下級治理信息，轉(zhuǎn)而依靠暗訪等特殊的督查方式。地方的環(huán)境治理在治理區(qū)域、條塊結(jié)構(gòu)和治理主體層面呈現(xiàn)出“復(fù)合碎片化”的特征^［28］。各地政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的分割與職能的內(nèi)卷、錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系干擾等因素使得地方生態(tài)治理領(lǐng)域的信息極為模糊化，由此催生了一系列信息虛報(bào)瞞報(bào)和形式主義整改等現(xiàn)象。這迫使中央在近年來的環(huán)保督察中頻繁啟用暗訪督查方式，試圖透過該場域信息迷霧，獲取地方的一手環(huán)境治理信息。

第二，上級獲取治理信息的需求強(qiáng)烈?！拔小怼鼻榫诚拢蟹叫枰冻霭ūO(jiān)督投入在內(nèi)的各種成本，以使代理方的行為滿足委托方的偏好^［29］。與其他督查方式相比，上級政府為支持暗訪督查流暢運(yùn)轉(zhuǎn)所付出的成本更加高昂。除常規(guī)的組織人員、財(cái)政經(jīng)費(fèi)以及時(shí)間精力方面的資源投入外，上級還要付出更多的信息控制成本以保持其機(jī)密性。因此，只有當(dāng)其獲取下級有關(guān)信息的需求足夠強(qiáng)烈時(shí)，才會(huì)選擇投入相應(yīng)成本以激活暗訪督查方式，而這一需求集中體現(xiàn)為上級對不同治理領(lǐng)域的注意力強(qiáng)度。注意力代表著政府決策者對特定事務(wù)的關(guān)注^［30］。黨的十八大以來，黨和政府對生態(tài)環(huán)保事務(wù)的關(guān)注程度顯著提升，向該領(lǐng)域分配的注意力強(qiáng)度也隨之增加，這充分激發(fā)了中央了解地方生態(tài)治理相關(guān)信息的強(qiáng)烈意愿，也成為生態(tài)環(huán)保督察中暗訪督查方式被頻繁啟用的原因之一。

第三，各類信息工具的種類多元。信息工具是督查機(jī)制基礎(chǔ)性的治理要素之一^［5］。在督查過程中，上級政府對各類信息工具的應(yīng)用程度，將直接影響其在下級治理場域中所獲取的信息質(zhì)量。暗訪督查除沿用情況通報(bào)、公開會(huì)議等各類傳統(tǒng)的行政化信息工具以外，還多借助于群眾走訪、受理舉報(bào)等相對隱秘的社會(huì)化信息收集渠道。這在保持暗訪機(jī)密性的同時(shí)，還使督查方獲取的一線信息更加全面準(zhǔn)確。因此，在那些督查信息工具種類更豐富的治理領(lǐng)域，上級更愿意啟用暗訪方式以充分發(fā)揮其督查效能，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域便符合這一特征。生態(tài)環(huán)境治理與人民群眾的切身利益密切相關(guān)，許多群眾對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)質(zhì)量都有切身感受，部分群眾還掌握了一些較為隱蔽的生態(tài)問題線索。中央環(huán)保督察暗訪組可以通過實(shí)地交流或者接受舉報(bào)的方式，增進(jìn)對地方環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況的了解。例如，進(jìn)駐山東的督察組就在基層暗訪中與群眾面對面溝通交流，從中收集到了有關(guān)當(dāng)?shù)毓I(yè)污水直排的問題線索。有群眾就在交流時(shí)向暗訪工作人員提到：“這個(gè)流口不但長期溢流，而且一到下雨，污水就會(huì)從井蓋上冒出來，導(dǎo)致我經(jīng)營的桃樹毀于一旦?！?sup>［31^］

（三）如何運(yùn)轉(zhuǎn)：暗訪督查的工作環(huán)節(jié)

暗訪督查的工作環(huán)節(jié)一般包括三部分，分別為機(jī)制運(yùn)行前對督查信號的模糊化處理、機(jī)制運(yùn)行中對各類信息獲取方式的應(yīng)用、機(jī)制運(yùn)行后對政策糾偏信息的反饋。

首先，在暗訪正式開始前，上級會(huì)在制定工作方案后，通過組建專門的暗訪機(jī)構(gòu)并吸納組織人員，在短期內(nèi)黏合督查方的注意力與政治權(quán)威。此后，各部門的分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)將督查安排以會(huì)議或文件的方式傳遞給下級，推動(dòng)代理方迅速橫向整合以迎接檢查。但和其他督查方式所不同的是，上級對督查安排中的具體地點(diǎn)、時(shí)間和內(nèi)容均不作詳細(xì)通知，僅規(guī)劃一個(gè)大致的范圍。這種做法淡化了督查驗(yàn)收的考核信息，最大限度地阻止了下級通過“針對式任務(wù)包裝”等方式隱藏一線的真實(shí)信息。其次，在暗訪過程中，督查方會(huì)親臨一線，將高層的注意力和權(quán)威等控制信號帶入督查場域，同時(shí)更多借助于現(xiàn)場觀察、考核問詢、隨機(jī)走訪等社會(huì)化渠道廣泛地獲取治理信息。此外，由于信息采集手段的隱秘性，暗訪人員還會(huì)通過影像或文字的方式對獲取信息加以記錄與佐證。最后，在暗訪結(jié)束后，督查方會(huì)對收集到的下級治理信息進(jìn)行整理和總結(jié)，形成完整的暗訪評價(jià)報(bào)告并向上反饋。而且為實(shí)現(xiàn)“以督促效”的目標(biāo)，督查方通常會(huì)在此時(shí)期召開暗訪督查總結(jié)會(huì)議。督查及其反饋會(huì)議具有協(xié)調(diào)上下級間任務(wù)執(zhí)行方向、裁決政策具體適用范圍、調(diào)整層級間權(quán)責(zé)邊界的作用^［32］。通過會(huì)議階段的調(diào)研復(fù)盤、督考評價(jià)與問題通報(bào)，上級政府能夠?qū)崿F(xiàn)政策方向的糾偏，為縱向府際治理注入長足的動(dòng)力。

以國家應(yīng)急管理部開展的暗查暗訪工作為例，本部分將對其運(yùn)作流程作詳細(xì)說明^③。在實(shí)踐過程中，上級暗訪單位首先會(huì)制定工作方案，確定檢查任務(wù)、現(xiàn)場路線以及考核對象，并且嚴(yán)格執(zhí)行不告知檢查制度，不向被督查方透露有關(guān)檢查的任何詳細(xì)信息。之后，上級會(huì)開展人員培訓(xùn)和組織建設(shè)，明確各暗訪組成員的任務(wù)分工及注意事項(xiàng)。在暗訪正式開始后，督查方會(huì)前往現(xiàn)場，通過實(shí)地考察與走訪問詢，詳細(xì)了解當(dāng)?shù)氐陌踩a(chǎn)情況，排查隱患問題，并借助攝錄技術(shù)完成取證工作。待暗訪結(jié)束后，暗查單位會(huì)繼續(xù)完善相關(guān)工作臺賬，對收集到的地方安全生產(chǎn)信息進(jìn)行整理和歸檔，并在每月的安全生產(chǎn)調(diào)度會(huì)議或其他相關(guān)會(huì)議上進(jìn)行集中匯報(bào)。與此同時(shí)，暗訪督查方會(huì)向被督查單位及當(dāng)?shù)卣块T反饋檢查情況，后續(xù)將對發(fā)現(xiàn)的問題和隱患進(jìn)行督辦整改與跟蹤追查。

總體來看，暗訪督查的運(yùn)行流程與縱向府際信息互動(dòng)視角下政府信息監(jiān)督過程的前兩個(gè)階段相對應(yīng)（參見圖2）。在第一階段，下級政府在接收到上級的督查信號后，通過信息加工的方式完成對政績的包裝，向上屏蔽地方的真實(shí)治理信息。該階段是暗訪督查的啟動(dòng)原因。在第二階段，上級政府會(huì)在縱向府際信息場域符合三個(gè)條件（即下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強(qiáng)烈、各類信息工具的種類多元）的情況下正式啟用暗訪督查，通過機(jī)制運(yùn)行前對督查信號的模糊化處理、機(jī)制運(yùn)行中對各類信息獲取方式的應(yīng)用以及機(jī)制運(yùn)行后對政策糾偏信息的反饋，力圖實(shí)現(xiàn)對下級政府的信息監(jiān)督，矯正其治理行為偏差，進(jìn)而合理統(tǒng)籌縱向府際的治理方向。該階段則體現(xiàn)了暗訪督查工作過程的三個(gè)環(huán)節(jié)。

四、暗訪督查的運(yùn)行效能

與運(yùn)用其他府際信息監(jiān)督方式相似的是，上級政府難以保證每次啟用暗訪督查均能取得理想的信息監(jiān)督成效。尤其是近年來，隨著各級政府在督查過程中廣泛采用暗訪方式，各類“暗訪失靈”現(xiàn)象的發(fā)生概率也顯著提升，這導(dǎo)致上級政府開展的許多暗訪行動(dòng)未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的信息監(jiān)督目標(biāo)。從縱向府際信息互動(dòng)的視角看，暗訪督查失效根源于下級信息反監(jiān)督所帶來的負(fù)面效應(yīng)。為此，各地政府從問題入手，積極革新暗訪督查方式，在縱向府際間的監(jiān)督信息博弈中重新贏得了主動(dòng)，為走出暗訪督查的現(xiàn)實(shí)困境并重新實(shí)現(xiàn)機(jī)制效能的最大化提供了“新解法”。

（一）走向失靈：暗訪督查的失效

盡管上級政府為減輕縱向府際的信息不對稱、提升督查治理效能而啟用暗訪督查，但從各地實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，各種形式的“暗訪失靈”現(xiàn)象也屢有發(fā)生。這些現(xiàn)象可被劃分為兩類：一是在督查機(jī)制運(yùn)行前，上級為督查工作保密而采取的各種模糊化處理措施失效，驗(yàn)收考核信息以各種非正式途徑泄露，使暗訪異化為明訪，下級信息造假現(xiàn)象猶存；二是上級雖然在一定程度上完成了對督查信息的保密工作，但在暗訪督查的實(shí)際運(yùn)行過程中卻出現(xiàn)了信息收集“跑偏脫靶”及“管中窺豹”等問題，使其信息獲取效能大大降低，預(yù)設(shè)的督查目標(biāo)就此落空。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)均意味著暗訪督查的正常運(yùn)行過程受到了下級信息反監(jiān)督措施的干擾。從縱向府際信息互動(dòng)的角度，本研究將下級信息反監(jiān)督導(dǎo)致暗訪督查失效的原因歸為兩類。

第一，在暗訪督查機(jī)制運(yùn)行前，非正式信息網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作導(dǎo)致督查信號被提前泄露。非正式制度是指政府官員在日常工作中所表現(xiàn)出的那些未經(jīng)官方認(rèn)可甚至與正式制度相悖，但體現(xiàn)為穩(wěn)定的、廣為接受的價(jià)值取向和行為方式^［33］。地方政府的科層體制早已被大量盤根錯(cuò)節(jié)的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所覆蓋，這些關(guān)系網(wǎng)承載與傳遞信息的功能不可忽視。政府官員會(huì)在信息不確定的情況下主動(dòng)經(jīng)營自身保護(hù)的安全網(wǎng)^［18］。通過“飯局宴請”^［34］“舊有交情”^［20］等私人方式或者“府際合謀”^［24］等集體方式搭建的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，上級的考核檢查信息經(jīng)常不脛而走，暗訪督查也無秘密可言。而具有私人信息的一方會(huì)試圖將該信息運(yùn)用到他的私人利益中去^{［35］（p.140）}，這也就意味著下級會(huì)再次走上信息造假的老路，同時(shí)預(yù)示上級將難以從督查中獲取地方真實(shí)的治理信息。例如，中央環(huán)保督察組就曾在開展暗訪前發(fā)現(xiàn)，有企業(yè)早早便知曉了暗訪組的具體行程及車牌號，原因在于地方通過熟人關(guān)系，從中央部門和省市機(jī)關(guān)那里提前獲取了相關(guān)信息^［36］。這些現(xiàn)象的發(fā)生導(dǎo)致督察組無法及時(shí)了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量情況，暗訪工作無功而返。

第二，在暗訪督查機(jī)制運(yùn)行中，場域內(nèi)信息采集困境導(dǎo)致上級信息獲取低效?，F(xiàn)實(shí)表明，即使上級的暗訪消息沒有提前走漏，也并不能保證其從督查現(xiàn)場獲取高質(zhì)量的相關(guān)信息。其原因在于，督查方在場域內(nèi)進(jìn)行信息收集的過程中，遭遇了下級反監(jiān)督措施所構(gòu)筑的重重信息壁壘。這具體源于兩個(gè)方面。一是督查場域內(nèi)雙方信息結(jié)構(gòu)具有天然的不平衡性。相比于臨時(shí)進(jìn)入下級場域，對當(dāng)?shù)氐牡乩?、語言、人員等情況完全陌生的暗訪人員，本地政府早已在“自己的地盤”上積累了足夠多的信息優(yōu)勢，這大大增加了督查方獲取及篩選場域內(nèi)真實(shí)信息的難度。例如，中部某市領(lǐng)導(dǎo)就因?yàn)閷Φ胤江h(huán)境不熟悉，在扶貧暗訪中走錯(cuò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致獲取的督查信息出了差錯(cuò)^［37］。另有地方政府利用督查方的信息短板，通過“重點(diǎn)布景”^［38］“陪同引導(dǎo)”^［24］等方式，將暗訪人員的注意力引向不易暴露地方治理問題的區(qū)域，使督查方收集的信息片面化、偏差化。二是反監(jiān)督導(dǎo)致社會(huì)化督查信息工具失靈。如前所述，暗訪督查會(huì)借助包括社會(huì)化信息工具在內(nèi)的多種信息渠道來收集下級信息。事實(shí)上，很多暗訪人員內(nèi)心也清楚地方政府的造假傾向，在督查過程中會(huì)有意回避與其的正式互動(dòng)，選擇直接深入基層群眾以獲取信息。然而，一些地方政府與民眾間以及民眾內(nèi)部早已聯(lián)結(jié)為利益共同體，他們通常會(huì)出于對地方整體利益的考量，“合謀”以應(yīng)對上級暗訪。有的地方干部就預(yù)先授意村民，“不要胡亂說話，年邁的裝聾作啞，小孩轉(zhuǎn)移到他處躲一陣，以免露出馬腳”^［20］。還有居民甚至自發(fā)性地成立小團(tuán)體以專門抵制檢查^［39］。這些現(xiàn)象導(dǎo)致暗訪人員“一竿到底”式的信息獲取嘗試同樣以失敗告終，督查方很難掌握下級的真實(shí)治理情況。

（二）走出困境：暗訪督查的生效

雖然近年來暗訪督查在地方實(shí)踐中發(fā)揮的治理效能大打折扣，給縱向府際的信息監(jiān)督帶來了新的難題，但事實(shí)上，在意識到上述問題后，各級政府大力推動(dòng)暗訪督查方式創(chuàng)新，力圖重塑暗訪督查模式，收效顯著。因此，本研究認(rèn)為：暗訪督查依然有效，且將始終在縱向府際的信息監(jiān)督過程中扮演關(guān)鍵角色。從問題出發(fā)，上級政府走出暗訪失靈困境，破解下級信息反監(jiān)督屏障的舉措也可以分為以下兩條思路。

第一，限制非正式信息網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)對督查信號的保密。諾斯認(rèn)為，非正式制度具有十分重要的地位，它約束了人們的大部分行為選擇^{［40］（pp.49-50）}。因此，非正式制度在客觀上不可或缺，我們只能在治理實(shí)踐中盡量降低其負(fù)向效應(yīng)，為正式制度的運(yùn)轉(zhuǎn)留出充足空間。為避免暗訪督查信號通過地方非正式信息網(wǎng)絡(luò)的傳播而泄露，各地在暗訪督查創(chuàng)新中主要采取了以下兩種方式。一是削減這張網(wǎng)絡(luò)上的“節(jié)點(diǎn)”，即減少消息知情者的數(shù)量。例如，四川省廣元市環(huán)保局就曾制定專門的保密機(jī)制，將暗訪內(nèi)部知情人員限制在小范圍內(nèi)，降低相關(guān)細(xì)節(jié)走漏的可能性^［41］。二是對暗訪督查信息進(jìn)行“再模糊化”處理。例如，有的地方督查組會(huì)采取“臨時(shí)指定”或“不定期變更”參與人員、行動(dòng)時(shí)間和督查對象等信息的方式，還有的地方采用了“交叉式”“夜查式”“回馬槍式”^④等創(chuàng)新性的暗訪督查模式以增強(qiáng)行動(dòng)的突然性。這些做法使許多督查人員在暗訪前都不清楚行動(dòng)的具體細(xì)節(jié)，自然難以為下級“通風(fēng)報(bào)信”。

第二，化解場域內(nèi)信息采集中的困境以提升上級的信息獲取效率。近年來，在中央和各地的暗訪督查創(chuàng)新實(shí)踐中，有許多做法為突破督查方在收集和篩選信息時(shí)遭遇的反監(jiān)督壁壘，推動(dòng)督查場域內(nèi)雙方的信息結(jié)構(gòu)趨于均衡提供了有益的經(jīng)驗(yàn)啟示。一是針對督查場域內(nèi)雙方信息結(jié)構(gòu)的天然不平衡性，部分地方政府延長了督查駐場時(shí)間，以此消解下級的信息優(yōu)勢。為全面獲取督查場域內(nèi)的相關(guān)信息，消除暗訪人員對地方環(huán)境的陌生感，各級政府在近幾年大力推廣了“蹲點(diǎn)式”“追蹤式”等暗訪模式。部分督查組長期下沉一線，在熟練掌握駐扎地情況的同時(shí)，對督查對象開展不間斷的跟蹤摸排，借此避免以往因“一陣風(fēng)”式的督查導(dǎo)致上級喪失信息獲取主動(dòng)權(quán)的情況。例如，四川省林草局就曾組織各暗訪組下沉至森林火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，開展了為期近半年的安全督查。各成員通過長時(shí)間的走訪調(diào)查，摸清了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，也查出了許多潛在隱患^［42］。二是針對反監(jiān)督導(dǎo)致的社會(huì)化督查信息工具失靈情況，部分地方政府大力推動(dòng)了各類督查信息工具的積極創(chuàng)新與靈活應(yīng)用。為充分發(fā)揮群眾走訪、受理舉報(bào)等社會(huì)化信息工具的效力，有的地方政府嘗試采用了“參與式”“體驗(yàn)式”等暗訪模式。各暗訪人員在偽裝成普通民眾后深入督查場域，隨機(jī)走訪當(dāng)?shù)厝罕?，通過日常交流拉近彼此距離，并從中廣泛聽取意見建議。這種暗訪模式在很大程度上消解了督查人員與普通民眾間的身份疏離感，降低了群眾因利益顧慮而隱瞞事實(shí)的可能性，使上級獲取的信息質(zhì)量大大提高。此外，隨著科技發(fā)展，眾多數(shù)字化信息工具的應(yīng)用也正加速賦能暗訪督查模式創(chuàng)新。例如，在近年來的中央環(huán)保督察中，督察組就充分借助了衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、無人船以及紅外成像等技術(shù)裝備^［43］。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用不僅極大提升了督查方捕捉相關(guān)信息細(xì)節(jié)的效率，也進(jìn)一步增強(qiáng)了暗訪的機(jī)密性。

總體來看，暗訪督查的運(yùn)行效能體現(xiàn)于縱向府際信息互動(dòng)視角下政府信息監(jiān)督過程的第三階段（參見圖3）。在機(jī)制運(yùn)行前，非正式信息網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作使得督查信號被提前泄露；在機(jī)制運(yùn)行中，場域內(nèi)信息采集困境降低了上級信息獲取的效率。這兩種情況均意味著下級向上反監(jiān)督措施的成功，也直接導(dǎo)致了暗訪督查的失靈，使上級政府在督查結(jié)束后無法向下傳遞有效的政策糾偏信息，縱向信息監(jiān)督就此失效。與之對應(yīng)，上級政府需要在機(jī)制運(yùn)行前通過限制非正式信息網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的方式，實(shí)現(xiàn)督查信號的保密；而在機(jī)制運(yùn)行中，則須通過化解場域內(nèi)信息采集困境的方式提升其信息獲取效率。從這兩點(diǎn)入手突破下級的信息反監(jiān)督措施，也正是上級政府重新發(fā)揮暗訪督查效能、傳遞有效的政策糾偏信息以實(shí)現(xiàn)縱向信息監(jiān)督的關(guān)鍵。

五、總結(jié)與討論

作為近年來我國縱向府際治理中的常態(tài)化信息監(jiān)督手段，暗訪督查的背后隱藏著深刻的運(yùn)行邏輯。本研究以縱向府際信息互動(dòng)為分析視角，著重討論了暗訪督查的運(yùn)行流程與運(yùn)行效能。研究發(fā)現(xiàn)，在目前“委托—代理”關(guān)系造成縱向府際信息不對稱的宏觀情境下，暗訪督查的設(shè)計(jì)初衷出于上級政府繞過下級信息屏蔽、實(shí)現(xiàn)縱向信息監(jiān)督的需要。其適用的縱向府際信息場域具備下級治理信息的模糊度較高、上級獲取治理信息的需求強(qiáng)烈、各類信息工具的種類多元等特征。暗訪督查的具體工作過程包括機(jī)制運(yùn)行前對督查信號的模糊化處理、機(jī)制運(yùn)行中對各類信息獲取方式的應(yīng)用以及機(jī)制運(yùn)行后對政策糾偏信息的反饋三個(gè)環(huán)節(jié)。暗訪督查的運(yùn)行效能則取決于下級政府信息反監(jiān)督的成敗。其失效的原因包括兩類：一是在機(jī)制運(yùn)行前，非正式信息網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作導(dǎo)致督查信號被提前泄露；二是在機(jī)制運(yùn)行中，場域內(nèi)信息采集困境導(dǎo)致上級信息獲取低效。而要使暗訪督查重新成為縱向府際信息監(jiān)督的重要手段，上級政府須從以上兩個(gè)方面入手，突破下級的信息反監(jiān)督措施。

另外值得注意的是，暗訪督查也有其難以避免的局限性。首先，暗訪督查高昂的運(yùn)行成本會(huì)帶來較低的督查收益風(fēng)險(xiǎn)比。在實(shí)踐中，督查收益通常是難以預(yù)估的。如果預(yù)期的督查成效未能達(dá)成，暗訪較其他督查方式將消耗上級政府更多的行政資源。其次，暗訪督查對下級日常治理工作的打斷效應(yīng)更加突出。由于暗訪方式的督查信號模糊化特性，下級政府被暗訪時(shí)一般都在按部就班地推進(jìn)計(jì)劃內(nèi)的治理任務(wù)，而上級的突然造訪無疑會(huì)干擾到地方的預(yù)先工作安排。倘若暗訪督查啟用過于頻繁，下級政府的日常治理將難以正常開展，這會(huì)造成督查初衷的落空，使其陷入另一種意義上的“督查悖論”。最后，和其他督查方式類似的是，暗訪督查具有明顯的“運(yùn)動(dòng)式治理”特征，一旦其效用衰減，治理績效即會(huì)出現(xiàn)反彈，運(yùn)動(dòng)期內(nèi)的成效無法持續(xù)彰顯^［44］。同時(shí)，上級通過暗訪獲取的真實(shí)信息也具有時(shí)效性，只能反映一段時(shí)期內(nèi)下級政府的治理情況。如何真正做到“以督促效”，使暗訪督查發(fā)揮長期的縱向府際信息監(jiān)督效能，是未來值得思考的議題之一。因此，各級政府應(yīng)著重把握暗訪督查的應(yīng)用限度，嚴(yán)格遵守相關(guān)適用條件，使其真正聚焦于關(guān)鍵治理場域內(nèi)的重點(diǎn)問題，避免各種形式的“暗訪泛化”現(xiàn)象。另外，在督查實(shí)踐中要注重暗訪與其他督查方式間的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，同時(shí)推動(dòng)運(yùn)動(dòng)式督查機(jī)制與常態(tài)化科層機(jī)制的有效結(jié)合，以此不斷優(yōu)化委托代理鏈條的信息結(jié)構(gòu)，扎實(shí)推進(jìn)國家縱向府際治理長效化。

注釋：

①“四不兩直” 即不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場。

②生態(tài)環(huán)保治理中更常用“督察”一詞，督察與督查的區(qū)別在于前者檢查問題更加聚焦、組織化程度更高，但二者在啟用原因、運(yùn)行機(jī)制和治理效能等方面高度相似，故本研究不作特別區(qū)分。

③該工作流程根據(jù)2015年國家安全監(jiān)管總局辦公廳印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)暗查暗訪工作細(xì)則的通知》等政策文件歸納得出。參見：《國家安全監(jiān)管總局辦公廳關(guān)于印發(fā)暗查暗訪工作細(xì)則的通知》，中華人民共和國應(yīng)急管理部官網(wǎng)，https：//www.mem.gov.cn/gk/gwgg/201506/t20150605_241377.shtml，2023-04-08。

④交叉式暗訪指督查組指定不同區(qū)域、不同部門之間相互開展暗訪，以破解舊有人情關(guān)系的干擾；夜查式暗訪指督查組在夜間開展突擊檢查，以形成高壓監(jiān)管態(tài)勢；回馬槍式暗訪指督查組對曾經(jīng)督查過的區(qū)域再次進(jìn)行暗訪，以破除下級認(rèn)為“短時(shí)間內(nèi)不會(huì)回訪”的僥幸心理。

參考文獻(xiàn)：

［1］中辦印發(fā)《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》［N］.人民日報(bào)，2023-03-20.

［2］李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議［N］.人民日報(bào)，2019-10-24.

［3］李聲宇，祁凡驊.督查何以發(fā)生：一個(gè)組織學(xué)的分析框架［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（4）.

［4］徐湘林.新時(shí)期我國督查制度和運(yùn)行機(jī)制的再認(rèn)識［J］.中國行政管理，2019，（12）.

［5］李聲宇.從嵌入到獨(dú)立：督查機(jī)制的模式演化與政策匹配邏輯［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，（1）.

［6］陳家建.督查機(jī)制：科層運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐渠道［J］.公共行政評論，2015，（2）.

［7］仇葉.以督促統(tǒng)：督查制度的政策層級統(tǒng)籌機(jī)制及其實(shí)踐［J］.探索與爭鳴，2022，（7）.

［8］王姣.國務(wù)院大督查的制度功能與運(yùn)行機(jī)制——基于跟進(jìn)式反饋理論的分析［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2021，（20）.

［9］龐明禮，陳念平.科層運(yùn)作中的督查機(jī)制：慣性、悖論與合理限度［J］.理論月刊，2021，（2）.

［10］胡曉東.上下級政府間的督考權(quán)：邊界與規(guī)范——探尋我國基層負(fù)擔(dān)背后的深層原因［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，（5）.

［11］崔晶.政策執(zhí)行中的壓力傳導(dǎo)與主動(dòng)調(diào)適——基于H縣扶貧迎檢的案例研究［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2021，（3）.

［12］田先紅，李楊.中國信訪督查制度運(yùn)行邏輯的實(shí)證研究——以縣委書記大接訪中的督查過程為中心［J］.中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2016，（5）.

［13］［美］理查德 L.達(dá)夫特.組織理論與設(shè)計(jì)精要［M］.李維安，等.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，1999.

［14］［美］萊斯特·M.薩拉蒙.政府工具：新治理指南［M］.肖娜.北京：北京大學(xué)出版社，2016.

［15］韓志明.治理范式的信息結(jié)構(gòu)、交易費(fèi)用和學(xué)習(xí)機(jī)制［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2007，（2）.

［16］蘇立寧，李放，丁先存.論公共政策系統(tǒng)中的信息監(jiān)督：博弈與治理［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（2）.

［17］汪錦軍.縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理：中國“政府與社會(huì)”關(guān)系的一個(gè)分析路徑［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2014，（9）.

［18］周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯［J］.社會(huì)學(xué)研究，2008，（6）.

［19］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2011，（5）.

［20］艾云.上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例［J］.社會(huì)，2011，（3）.

［21］Bendor J，Taylor S，Van Gaalen R.Politicians，Bureaucrat，and Asymmetric Information［J］.American Journal of Political Science，1987，（4）.

［22］張國慶，楊建成.信息公開與權(quán)力平衡：新時(shí)期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)路徑［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2009，（3）.

［23］［美］安東尼·唐斯.官僚制內(nèi)幕［M］.郭小聰，等.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

［24］王惠娜.基層政府的控制權(quán)：對Q市環(huán)保大檢查的個(gè)案研究［J］.中國行政管理，2017，（1）.

［25］張權(quán)，楊立華.“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象：動(dòng)機(jī)、行為及擴(kuò)散——一場“理性經(jīng)濟(jì)人”參加的“避責(zé)生存賽”［J］.人民論壇，2019，（36）.

［26］吳儲(chǔ)岐.讓基層干部腳踏實(shí)地為民干事——四川南充力戒形式主義的實(shí)踐探索［N］.人民日報(bào)，2019-04-02.

［27］Matland R E.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation［J］.Journal of Public Administration Research and Theory，1995，（2）.

［28］余敏江.復(fù)合碎片化：環(huán)境精細(xì)化治理為何難以推進(jìn)？——基于整體性治理視角的分析［J］.中國行政管理，2022，（9）.

［29］Mitnick B M.Regulation and the Theory of Agency［J］.Review of Policy Research，1982，（3）.

［30］王印紅，李萌竹.地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力研究——基于30個(gè)省市政府工作報(bào)告（2006—2015）文本分析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2017，（2）.

［31］中央生態(tài)環(huán)保督察組暗查暗訪定證據(jù)，問題找得準(zhǔn)抓得實(shí)［N］.中國環(huán)境報(bào)，2021-10-19.

［32］龐明禮，陳念平.科層運(yùn)作何以需要開會(huì)：一個(gè)政策執(zhí)行過程的分析視角［J］.中國行政管理，2021，（8）.

［33］周雪光.論中國官僚體制中的非正式制度［J］.清華社會(huì)科學(xué)，2019，（1）.

［34］嚴(yán)霞，王寧.“公款吃喝”的隱性制度化——一個(gè)中國縣級政府的個(gè)案研究［J］.社會(huì)學(xué)研究，2013，（5）.

［35］［西］因內(nèi)斯·馬可-斯達(dá)德勒，J.大衛(wèi)·佩雷斯-卡斯特里羅.信息經(jīng)濟(jì)學(xué)引論：激勵(lì)與合約［M］.管毅平.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004.

［36］“暗訪”變“明察”誰是真正的“內(nèi)鬼”？［DB/OL］.http：//opinion.people.com.cn/n/2014/1104/c159301-25973757.html，2023-03-12.

［37］盧羨婷，周楠.命令緊，執(zhí)行松，有的在望風(fēng)假暗訪淪為形式主義新套路［J］.半月談，2019，（10）.

［38］田先紅.問責(zé)—避責(zé)關(guān)系新解：基于“行動(dòng)—制度—環(huán)境”框架［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，（5）.

［39］崔晶.“運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對”：基層環(huán)境治理中政策執(zhí)行的策略選擇——基于華北地區(qū)Y小鎮(zhèn)的案例研究［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2020，（4）.

［40］［美］道格拉斯·C.諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］.劉守英.上海：上海三聯(lián)書店，1994.

［41］張庭銘.突襲查污行程中確定抽查對象［N］.四川日報(bào)，2017-07-18.

［42］王代強(qiáng).明察暗訪防患于未“燃”［N］.四川日報(bào)，2021-03-24.

［43］國新辦舉行中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)展成效發(fā)布會(huì)［N］.中國環(huán)境報(bào)，2022-07-07.

［44］潘澤泉，任杰.從運(yùn)動(dòng)式治理到常態(tài)治理：基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的中國實(shí)踐［J］.湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，（3）.

［責(zé)任編輯：張英秀］

How Do Unannounced Inspections Work： A Perspective of the Vertical Inter-Government Information Interaction

Guo Daojiu， Tu Tiancheng

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：As a regular means of information supervision， the unannounced inspection is now widely used in vertical inter-government governance. Based on the perspective of vertical inter-government information interaction， this study argues that the reason for the initiation of unannounced inspection is to alleviate the information asymmetry in the process of vertical inter-government “supervision-reception inspection”. The information fields applicable to unannounced inspection reflect the characteristics of high ambiguity of subordinate governance information， strong demand for superiors to obtain governance information and diverse types of various information tools. On this basis， this study also summarizes the operation process of unannounced inspection， that is， the fuzzy processing of supervision signals before the operation of the mechanism， the application of various information acquisition methods during the operation of the mechanism， and the feedback of policy correction information after the operation of the mechanism. Aiming at the phenomenon of “unannounced inspection failure” that frequently occurs in the current supervision practice， this study argues that it stems from the negative effects brought about by the anti-supervision of lower-level governments. Both the operation of the informal information network and the obstacles encountered by superiors in the process of collecting information in the field will affect the actual operational efficiency of unannounced inspection. This is also the breakthrough point to get out of the predicament of “unannounced inspection failure”.

Key words：unannounced inspection， inspection mechanism， vertical inter-government interaction， principal-agent theory， information supervision