李晴 劉海軍

摘 要：基層是國家制度傳導(dǎo)的神經(jīng)末梢，其治理效能的有效發(fā)揮是制度優(yōu)勢最直接的體現(xiàn)。新時代十年來，我國各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立，但發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，信息公開、垃圾分類等基層治理中的制度優(yōu)勢彰顯不足。制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化是國家治理的應(yīng)然邏輯，轉(zhuǎn)化過程中的動態(tài)機(jī)制、信任關(guān)系都會影響到制度執(zhí)行的效果。單純以制度執(zhí)行力評判制度優(yōu)勢和治理效能略顯偏頗，制度之所以具備優(yōu)勢，在于其能體現(xiàn)公平正義、呼應(yīng)人之需求。而不同人的利益追求、目標(biāo)取向、認(rèn)知結(jié)構(gòu)均不相同，這導(dǎo)致基層治理中制度出現(xiàn)適應(yīng)性問題。經(jīng)由理論層面的合理補(bǔ)充與實然層面的動態(tài)修復(fù)，融合執(zhí)行力與適應(yīng)性，有望打通制度優(yōu)勢、運(yùn)行機(jī)制、信任支撐、治理效能的閉合回路，從而加快制度優(yōu)勢向基層傳導(dǎo)，并反向以基層治理效能倒逼各類制度優(yōu)化完善。

關(guān)鍵詞：基層治理；制度優(yōu)勢；治理效能；執(zhí)行力；適應(yīng)性

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0003－10

黨的二十大報告指出，前進(jìn)道路上我們要“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”^［1］，再次對黨的十九屆四中全會“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的戰(zhàn)略部署作出回應(yīng)。黨的十九屆五中全會提出國家“十四五”規(guī)劃后，高效能治理成為制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的新目標(biāo)和新考量，為系統(tǒng)分析何為制度優(yōu)勢及其如何轉(zhuǎn)化為實際效能等問題提供了新思路^［2］。新時代十年來，黨和國家的建設(shè)實踐證明，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化需要不斷彰顯我們的制度優(yōu)勢，持續(xù)將制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化貫穿于治理全過程?；鶎邮侵袊浆F(xiàn)代化的“前沿陣地”，發(fā)揮其治理效能離不開強(qiáng)有力的制度保障，但什么樣的制度安排才能確保制度優(yōu)勢持續(xù)在基層穩(wěn)定釋放？對此，學(xué)界并沒有給出明確的答案。當(dāng)前，多元主體參與下的基層共治面臨著治理環(huán)境更加復(fù)雜、治理對象更加多樣、科層制下的制度“硬執(zhí)行”難以及時有效回應(yīng)基層出現(xiàn)的新情況和新問題等一系列現(xiàn)實矛盾。一方面，我國集中力量辦大事、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)等制度優(yōu)勢在現(xiàn)代化建設(shè)中得到充分彰顯；另一方面，政務(wù)信息公開、接訴即辦、垃圾分類等具體制度的執(zhí)行力卻時好時壞，甚至出現(xiàn)地方性差異，這在某種程度上給制度優(yōu)勢打了折扣?；鶎又卫硪恢笔菄抑卫淼闹攸c場域，也是制度規(guī)約不斷優(yōu)化完善的“試驗場”。由于基層治理是在特定背景、情境和結(jié)構(gòu)中發(fā)生的，相應(yīng)的制度機(jī)制直接嵌入具體治理結(jié)構(gòu)之中，治理機(jī)制和具體治理結(jié)構(gòu)如果不相適應(yīng)或搭配不當(dāng)，就會消減制度優(yōu)勢。因此，把基層治理中的制度優(yōu)勢進(jìn)一步激發(fā)出來，既需要因地制宜分類遵循相關(guān)制度，也需要逐層推進(jìn)構(gòu)建治理機(jī)制，在機(jī)制“分立”基礎(chǔ)上凝聚效能合力^［3］。在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化時代，面對更加龐雜的信息以及日益復(fù)雜的治理任務(wù)，要想提高基層治理的效能，我們不僅要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，同時還要不斷增強(qiáng)制度的適應(yīng)性。

一、應(yīng)然邏輯：制度優(yōu)勢生成治理效能

我國具有的獨(dú)特制度優(yōu)勢，在現(xiàn)實中主要表現(xiàn)為一種制度執(zhí)行力，這是經(jīng)過長期革命斗爭、不斷總結(jié)經(jīng)驗、不斷鞏固完善的結(jié)果^［4］。面對復(fù)雜多變的世界局勢，黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民打贏了脫貧攻堅、疫情防控等多場戰(zhàn)役，進(jìn)一步凸顯了社會主義的制度優(yōu)勢。黨的二十大開啟了中國式現(xiàn)代化的新征程，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、市域社會治理現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的新重點。多元參與、協(xié)同治理的基層治理實踐，更需要加快制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

（一）制度與制度優(yōu)勢

制度是一種行為規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)和理念的綜合體。在我國國家治理現(xiàn)代化視域下，制度是凝聚共識、維護(hù)秩序、規(guī)范行動的主要依據(jù)，建設(shè)和完善制度有助于組織內(nèi)成員擁有共同的道德規(guī)范、價值追求，主動承擔(dān)組織賦予的責(zé)任和義務(wù)，因而制度成為國家治理的有效手段。制度執(zhí)行力即制度的落實情況，執(zhí)行效果是制度優(yōu)勢的直接體現(xiàn)。在當(dāng)前我國科層制背景下，按照正式的規(guī)章制度行事已成為各級各類治理者的共識，尤其一些基層治理者，為了避免在制度執(zhí)行過程中因出錯而擔(dān)責(zé)，往往只遵循既定的、常規(guī)的、程序性的制度規(guī)定，這催生出一種較為固定的“按制度辦事”模式。

制度優(yōu)勢，簡單來講就是“好的制度”，或者是指我們的制度比別人（國）的制度更好，這是一種相對優(yōu)勢。對制度優(yōu)勢的研究主要集中在國內(nèi)，通常是把“制度優(yōu)勢”跟“治理效能”放在一起展開敘事。從已有研究成果可知，大多數(shù)關(guān)于制度優(yōu)勢的論述都把制度執(zhí)行力視為制度優(yōu)勢的前提，認(rèn)為能夠根據(jù)情況變化和未來發(fā)展優(yōu)化調(diào)整的制度，就是一種具有優(yōu)勢的“好”制度^［5］。由于人類的行為根源于人性，人性的自然傾向決定了我們“不得不”如此這般行動。周少來從政治合理性、政治治理原則和制度安排三個維度切入，構(gòu)建了一套政治應(yīng)然邏輯分析框架，認(rèn)為良好穩(wěn)固的政治秩序和治理體系應(yīng)當(dāng)建立在人性基礎(chǔ)之上，好的政治必是因其有“好”制度支撐，這種具有優(yōu)勢的制度可以抵制人之“惡”與政之“罪”，可以讓從善者自覺從善，使不善者無法自由為惡^{［6］（pp.119-126）}。由此可見，制度優(yōu)勢不僅指這種制度帶有優(yōu)秀品質(zhì)，還指它應(yīng)該跟當(dāng)時的環(huán)境相契合，不能離開背景和環(huán)境。它是不是個好制度或者有沒有優(yōu)勢，必須被放在制度體系的“大循環(huán)”中去判斷。當(dāng)然，創(chuàng)造性地執(zhí)行制度并不意味著一定會改變制度內(nèi)容，反過來講這正是制度適應(yīng)性或靈活性的真實寫照，也是制度優(yōu)勢的應(yīng)有之義。

（二）制度執(zhí)行與基層治理

黨的十九屆四中全會提出的“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”，已經(jīng)得到國內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)同。學(xué)者們普遍認(rèn)識到，我國國家治理是有制度前提的治理，國家制度是中國特色社會主義國家制度。相應(yīng)的國家制度體系由根本制度、基本制度與重要制度三部分組成，不同級別的制度都涉及政治、經(jīng)濟(jì)等不同領(lǐng)域，形式多樣、內(nèi)容龐雜。有學(xué)者從治理能力角度評價制度效能，構(gòu)建了一套制度功能分析框架，指出制度執(zhí)行力是個關(guān)鍵變量^［7］，與之對應(yīng)的治理效能是指在多種手段的共同作用下釋放出制度的有效能量。至于某項制度的優(yōu)勢如何，必須要在實際的執(zhí)行過程中進(jìn)行驗證。在中國式現(xiàn)代化視閾下，制度的執(zhí)行不再只滿足于符合效率和績效層面的基本要求，而是更加注重群眾情感層面的深層需求。

近年來，各地政府已經(jīng)認(rèn)識到了以往硬執(zhí)行的情感缺陷，逐步關(guān)注制度執(zhí)行過程中的情感聯(lián)系，并著手運(yùn)用更加人性化和非強(qiáng)制性的執(zhí)行手段?；鶎又卫碇杏楷F(xiàn)出了許多“柔性化”和“軟執(zhí)行力”的成功案例。例如，江蘇、浙江等地的實踐證明，“好差評”制度以其“制度吸納評價”這一特有的制度系統(tǒng)邏輯，在各級政府積極推動下產(chǎn)生了比較好的制度再生效應(yīng)，在彰顯我國制度優(yōu)勢的同時，不斷釋放出提高基層治理效能的制度紅利?；鶎又卫淼闹攸c在于因地制宜、實事求是地“做事”，面向群眾解決各種高度人格化的更加復(fù)雜且細(xì)小瑣碎的事務(wù)，這些事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度低、規(guī)范化難度大。越是能夠更好解決這些問題的制度，就越容易成為嵌入基層的好制度。就我國具體實際而言，社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理是常見的基層治理模式，社區(qū)通常擔(dān)負(fù)著維持基層社會穩(wěn)定和長治久安的治理功能。從公權(quán)力執(zhí)行的角度看，當(dāng)前的居民委員會只有處理社會公共事務(wù)的義務(wù)，只是協(xié)助街道辦事處的自治組織，街道辦事處才是市轄區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，但大多數(shù)群眾卻分不清這一點，遇到問題都會直接“問責(zé)”居委會。無論是從權(quán)力還是能力的角度來看，居委會都難以承擔(dān)過于繁重的治理任務(wù)，也無法對所有事情負(fù)責(zé)，但卻要直接面對群眾、優(yōu)先化解矛盾。

近年來，黨和國家頒布了一系列政策法規(guī)，我國基層治理的制度框架逐步成形。如2017年2月，中辦國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，對推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出制度安排。2017年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》出臺，成為新中國歷史上第一個以黨中央、國務(wù)院名義印發(fā)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件。2021年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《基層治理意見》）提出了加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。實際上，基層治理中的大部分事務(wù)是群眾自己的事，國家既無能力也無必要包辦所有，因而引導(dǎo)基層自己解決自己的問題，健全自治制度，才能更好地凸顯制度優(yōu)勢。

（三）制度優(yōu)勢與效能轉(zhuǎn)化

關(guān)于“制度優(yōu)勢—治理效能”關(guān)系及其轉(zhuǎn)化路徑是當(dāng)前學(xué)界研究的熱點。盡管學(xué)界已普遍意識到制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要性，但對于如何轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)化的具體方式、制約因素等的認(rèn)識還不夠全面深入。有學(xué)者以人民代表大會制度為例，對制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能作出闡釋，提出了繼續(xù)完善制度、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、自覺聯(lián)系群眾、認(rèn)真執(zhí)行制度、重視制度間關(guān)系這“五步走”的自然轉(zhuǎn)化路徑^［8］。有學(xué)者以政務(wù)服務(wù)“好差評”制度為樣本，提出基于制度吸納評價的制度系統(tǒng)邏輯，認(rèn)為制度系統(tǒng)存在制度設(shè)計吸納層、技術(shù)適配化歸層、系統(tǒng)集成交互層和能量釋放反饋層四個層次，這四個層次由低到高動態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，促使制度、主體、行為、技術(shù)等一系列核心要素集成交互，繼而推動治理效能持續(xù)提升^［9］。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)研究主張通過對制度效果的評判，有針對性地對制度作出調(diào)整，繼而付諸行動，并及時糾正偏差，從而打通“制度優(yōu)勢－治理效能”轉(zhuǎn)化的循環(huán)回路。社會學(xué)界和公共管理學(xué)界主要對制度本質(zhì)、變遷動力及結(jié)構(gòu)功能等要素重新解構(gòu)，其中，國內(nèi)有四種主流觀點對制度執(zhí)行力不足的動因進(jìn)行闡釋。一是制度本質(zhì)理論。該理論是對赫維茨制度經(jīng)濟(jì)思想的演繹，在對比新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派和比較制度分析學(xué)派理論觀點基礎(chǔ)上，認(rèn)為制度是“具有自我實施性的規(guī)則或限制，主要用以穩(wěn)定個體間的信息交換過程，減少期間所產(chǎn)生的不確定性和激勵扭曲，從而達(dá)到合意的目標(biāo)”^［10］。該理論同時還指出，信息不對稱、激勵機(jī)制不完善等是影響制度效能的主要因素，這實際上是強(qiáng)調(diào)了外因的重要作用，并未涉及制度本身。二是制度變遷學(xué)說。該學(xué)說在繼承馬克思主義制度變遷動力思想以及新舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)理論基礎(chǔ)上，提出人口、環(huán)境及偶然性等是引發(fā)制度變遷的主要動力，認(rèn)為這些動力的變化以及相互作用往往可能引發(fā)與人的預(yù)期相異的結(jié)果，影響這種變遷的阻力被認(rèn)為是治理效能的制約因素^［11］。這一觀點依然對制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)避而未談，將制度作為相對成熟、靜態(tài)和封閉的單一概念，缺少對制度的生成機(jī)理和作用機(jī)制的剖析。三是制度功能分析。此類研究著眼于從國家治理現(xiàn)代化視域出發(fā)解構(gòu)制度及其功能，詳細(xì)解讀制度吸納力、整合力和執(zhí)行力的理論淵源與實現(xiàn)方式，提出一條將我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的可能路徑。四是制度適應(yīng)性理論。“適應(yīng)性”是源起于進(jìn)化論的一個概念，制度適應(yīng)性是人類意識同外在世界的對象或事態(tài)之間的相適程度，即個人實施遵守或違反制度行為的意愿程度以及由此產(chǎn)生的結(jié)果^［12］。具體應(yīng)用方面，這一原理大多被用于解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，認(rèn)為制度適應(yīng)性就是制度在應(yīng)對一系列外生與內(nèi)生挑戰(zhàn)時的連續(xù)性調(diào)整能力。綜合以上分析，我們可以推出基層治理效能的公式，即基層治理效能等于制度優(yōu)勢乘以制度執(zhí)行力及其適應(yīng)性之和，制度優(yōu)勢與治理效能在基層治理中出現(xiàn)交集^［13］。

二、現(xiàn)實回應(yīng)：制度執(zhí)行力兼顧適應(yīng)性

隨著社會結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)與身份認(rèn)同的變化，我國社區(qū)制逐步取代單位制并成為城鎮(zhèn)基層治理的主導(dǎo)，法治自治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理唱起了“主角”，基層治理中各類重要制度的優(yōu)勢進(jìn)一步彰顯。但由于中央層面的政策體制具有聚合特點，地方層面則呈現(xiàn)封閉、參與不足與自循環(huán)特點，國家制度在執(zhí)行過程中會遇到一些天生阻力，這在無形中抵消了制度執(zhí)行力的效果^［14］。從權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系角度講，我國現(xiàn)行的大部分制度并非全部兼顧了二者的平衡，加之責(zé)任追究機(jī)制不足，在從上到下逐步嵌入基層的過程中，制度的可靠性與時效性之間難免產(chǎn)生博弈，一些具體制度的優(yōu)勢沒有“如約而至”。理想化的制度優(yōu)勢在現(xiàn)實中未能直接轉(zhuǎn)化為治理效能，靈活變通成為增強(qiáng)制度執(zhí)行力的“輔助療法”。

（一）水到渠成：制度執(zhí)行力的理想類型

理想類型是馬克斯·韋伯研究社會行動的方法之一，是對某種社會現(xiàn)象的“純粹”概念建構(gòu)。作為一種啟發(fā)式研究工具，其價值在于激發(fā)后續(xù)研究，有助于較好地理解真實社會現(xiàn)象。在中國語境下，對于制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的研究也通常將制度作為一個理想概念統(tǒng)一描述。不過在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中還存在以制度優(yōu)勢掩蓋制度短板等現(xiàn)象，有些用制度優(yōu)勢的概念代替了治理有效，有些則把制度的效能當(dāng)作了治理效能?，F(xiàn)有研究較少深入剖析制度—效能的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化過程，常常將制度執(zhí)行力默認(rèn)為治理效能的生成機(jī)理。制度執(zhí)行的理想狀態(tài)是，從啟動執(zhí)行命令到收集效能反饋，中間沒有阻隔，一氣呵成，即便遇到某些環(huán)境干擾，也不會對制度優(yōu)勢本身產(chǎn)生太大影響。但從實際看來，尤其是從基層治理中一些具體制度的落實情況看，理想與現(xiàn)實之間的反差仍然比較明顯。例如，在疫情吃緊階段，個別小區(qū)“自行封控”導(dǎo)致居民“維權(quán)解封”，這在一定程度上暴露出基層自治制度沒有被充分理解的“尷尬”。由于制度執(zhí)行遵循自上而下的縱向傳導(dǎo)方式，同一制度在中央層面和地方層面的執(zhí)行落實情況存在差異，相應(yīng)的治理效能也必然有所差異，因此，制度優(yōu)勢無法自發(fā)地轉(zhuǎn)化為治理效能。例如，我國具有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，這一制度在中央層面或全國范圍內(nèi)都產(chǎn)生了比較好的效果，但在個別地方卻收效甚微，甚至在有些領(lǐng)域還引發(fā)了一些治理問題，這就說明制度優(yōu)勢不等于治理優(yōu)勢^［15］。

當(dāng)前，我國基層治理依然以政府為主導(dǎo)，傳統(tǒng)治理中的硬執(zhí)行邏輯更多表現(xiàn)為硬生生和冷冰冰的制度執(zhí)行力，如運(yùn)動式執(zhí)法、強(qiáng)制性監(jiān)管等，缺乏親和力和情感共識。這種忽視了基層群眾情感需求和感受的硬性執(zhí)行，容易導(dǎo)致基層群眾出現(xiàn)不理解甚至抱怨等情緒，進(jìn)而在基層政府、自治組織與群眾之間造成關(guān)系緊張。實際上，制度執(zhí)行力應(yīng)該是三個“力”相統(tǒng)一的連續(xù)體，包括制度執(zhí)行主體所具有并產(chǎn)生的，將制度目標(biāo)及其手段轉(zhuǎn)換成實實在在結(jié)果的“能力”“展力”“效力”。相應(yīng)的制度執(zhí)行力程度可以理解為將制度內(nèi)容（如文件或文本）轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果（如基層實踐或典型案例）的程度。從這個角度理解，可以避免將制度績效、制度執(zhí)行績效等概念與制度執(zhí)行力程度這一概念相混淆，也可以從另一個側(cè)面說明制度執(zhí)行力并不能完全反映制度優(yōu)勢。除此之外，基層行政執(zhí)法人員對于相關(guān)制度的領(lǐng)會與理解程度，有時并不會如群眾所期望的那樣已經(jīng)做到融會貫通。制度的執(zhí)行需要綜合運(yùn)用一系列詳細(xì)規(guī)范，也要根據(jù)環(huán)境變化而作出相應(yīng)調(diào)整，這就要求執(zhí)行者對所有規(guī)定和細(xì)節(jié)“了然于胸”，防止因為斷章取義或者墨守成規(guī)而做出不恰當(dāng)?shù)男袨?，同時避免出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的情況，這樣才能保證制度執(zhí)行力產(chǎn)生應(yīng)有的治理效能。

（二）因地制宜：制度復(fù)雜性的現(xiàn)實變通

從我國各類制度的實際執(zhí)行情況看，“制度優(yōu)勢—治理效能”轉(zhuǎn)化是個極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。以信息發(fā)布制度為例，數(shù)據(jù)收集和信息上報等任務(wù)通常要由居委會工作人員手動完成，但情況確定與決策執(zhí)行等任務(wù)卻要交給基層政府有關(guān)部門處置。當(dāng)遭遇諸如傳染病一類突發(fā)事件時，社區(qū)根本無法判斷信息的真實性和波及面，只能按照規(guī)定層層上報。此類事件往往要經(jīng)過逐級審核判定之后才能被公之于眾，信息滯后和響應(yīng)遲緩會在一定程度上造成“貽誤戰(zhàn)機(jī)”^［16］。就制度執(zhí)行主體而言，我國大部分現(xiàn)有制度由各地行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，依法行政是其基本原則，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中必須遵循行政法的有關(guān)規(guī)定。不過，從人與制度的關(guān)系角度講，如果一個制度可以確保社會健康、良性及快速運(yùn)轉(zhuǎn)，那么它就被認(rèn)為是好制度。由于存在不同的利益關(guān)系，人們對于制度的認(rèn)同受外界影響較大，這直接導(dǎo)致制度吸納力的時強(qiáng)時弱。例如，突發(fā)事件中有些制度難以奏效，而有些優(yōu)勢制度卻效果明顯。制度及其組織的復(fù)雜程度有時會制約其被接受和吸納的程度。政治制度化是政治組織及其執(zhí)行過程得到公眾認(rèn)可的過程，因為制度會不斷變化更新，所以就出現(xiàn)了適應(yīng)性、自主性和復(fù)雜性等特征，我們可以依此對制度優(yōu)勢進(jìn)行評價。一個有眾多目標(biāo)的組織，在失去某一目標(biāo)時，如果調(diào)整自己以適應(yīng)新形勢，顯然會比只有一個目標(biāo)且不變通的組織更強(qiáng)^{［17］（p.14）}。

我國的基層治理面對的是類型各異的社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果采用同一種具體制度或治理方式，難免會出現(xiàn)匹配不恰當(dāng)?shù)葐栴}，原本具有優(yōu)勢的一些制度也就很難釋放出該有的效力。值得一提的是，作為非正式制度的村規(guī)民約在一定區(qū)域范圍內(nèi)被村民廣泛認(rèn)可，而這種非正式制度往往比正式制度更能體現(xiàn)村民意愿，其背后潛藏的“軟執(zhí)行”邏輯值得借鑒。實踐證明，如果在內(nèi)容條款、制定程序、執(zhí)行監(jiān)督等環(huán)節(jié)加以優(yōu)化，大多數(shù)村規(guī)民約最終都會轉(zhuǎn)化成鄉(xiāng)村治理的重要制度，這也為制度的動態(tài)性特征找到了支撐。我國各級政府在制度執(zhí)行過程中有極大的自主權(quán)和靈活性，有時也會自我變通。此外，為確保制度的相對穩(wěn)定，現(xiàn)代政府通常依賴監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)公權(quán)力管控，對行政權(quán)力進(jìn)行制約，繼而對群眾等相對方的程序性權(quán)利作出補(bǔ)償，這種對公平與效率的權(quán)衡取舍也成為制度執(zhí)行力的直接影響因素。相對而言，我國制約行政權(quán)力的法律制度還較為缺乏，同時，公眾個人知識也存在不完整性與不確定性特征，這為公權(quán)力行使者釋放個人意志、偏私甚至舞弊等提供了可乘之機(jī)。總體來看，各地方政府在制度執(zhí)行過程的監(jiān)督、執(zhí)行之后的法律救濟(jì)等方面普遍存在短板，如何在制度的穩(wěn)定性與可變性間取得平衡，是個亟須解決的“制度”難題。

（三）軟硬結(jié)合：制度適應(yīng)性的合理補(bǔ)充

哈耶克和巴納德等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)組織的核心問題是適應(yīng)。而威廉姆森則在總結(jié)前人成果基礎(chǔ)上提出離散結(jié)構(gòu)分析模型，將適應(yīng)性分為自發(fā)適應(yīng)、具有協(xié)調(diào)性質(zhì)的適應(yīng)及有差異的激勵強(qiáng)度三個方面。與此同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究也得出了制度環(huán)境與治理制度相互關(guān)系的結(jié)論，即制度環(huán)境的變化將影響治理比較成本的變動，繼而會對相關(guān)制度發(fā)生作用^{［18］（p.113）}。國內(nèi)有學(xué)者以溫州區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演進(jìn)為例，構(gòu)建了一套制度適應(yīng)性與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式演變相關(guān)的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府形塑著地方經(jīng)濟(jì)治理體制，其制度適應(yīng)性分別通過路徑依賴、路徑創(chuàng)造機(jī)制決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的演變方向和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效^［19］。在宏觀治理領(lǐng)域，有學(xué)者將制度適應(yīng)性效率理念引入國家監(jiān)察體制改革，提出從配置性效率邁向適應(yīng)性效率的制度實現(xiàn)邏輯，并指出制度適應(yīng)性既要考慮短期效應(yīng)，還要兼顧長遠(yuǎn)反饋^［20］。而對于非常態(tài)化治理尤其是基層治理來說，制度更容易因環(huán)境影響而難以有效發(fā)揮治理效能，這為及時調(diào)整制度找到了合理解釋。

有學(xué)者從“黨政合一”的角度分析，認(rèn)為我國國家治理模式具有“利益超越型執(zhí)政黨”“追求民意最大公約數(shù)的人民民主”“基于信任的有為政府”“一元為主、多元合作的治理架構(gòu)”等特征^［21］?！包h政合一”模式因其符合制度變遷的適應(yīng)性要求，擁有強(qiáng)大的效能轉(zhuǎn)化力量和自我完善的偉大生命力，既有利于國家制度由上到下逐層釋放勢能，也有利于基層治理自下而上漸進(jìn)釋放效能。因為不同的治理對象存在差異，在制度作用范圍內(nèi)，基層政府通?？梢允褂靡恍┹^為柔性和可操作性的舉措，利用更加匹配現(xiàn)實的執(zhí)行方式來提高各種制度的執(zhí)行力^［22］。實際上，制度能否釋放并提升治理效能的最后一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在于評價結(jié)果能否得到科學(xué)和充分運(yùn)用。2019年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》，“好差評”制度因為實質(zhì)性地賦予了企業(yè)和群眾以政務(wù)服務(wù)的監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)，被認(rèn)為是我國在服務(wù)型政府建設(shè)層面的制度創(chuàng)新。從制度設(shè)計層面看，“好差評”制度的特殊性在于，它兼具了中央頂層設(shè)計的權(quán)威性與地方自主探索的創(chuàng)新性。這種人性化的“軟”執(zhí)行方式更好地表達(dá)了人性和情感，更容易被基層群眾所接受。制度執(zhí)行力的評判必須兼顧制度吸納力和制度整合力等一系列功能因素，外界環(huán)境影響、執(zhí)行主體差異、發(fā)揮效力時限等都應(yīng)被納入制度評判指標(biāo)之中?？傊贫葓?zhí)行是各要素之間相互聯(lián)動、協(xié)調(diào)運(yùn)行的動態(tài)過程，影響制度執(zhí)行力的原因包括主觀因素與客觀因素，我們尤其要關(guān)注制度本身、組織結(jié)構(gòu)、資源條件和文化環(huán)境等客觀因素。

三、雙向關(guān)照：治理效能考量制度優(yōu)勢

我國基層治理的歷史沿革表明，制度建設(shè)不僅要從理想和理論出發(fā)，更要從人民群眾實際需要出發(fā)，以提升治理效能為目標(biāo)，以提升群眾滿意度為結(jié)果。進(jìn)入新發(fā)展階段，有關(guān)基層治理的制度設(shè)計要因循國家制度的發(fā)展邏輯，從而實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，維護(hù)人民群眾的根本利益，激發(fā)多元主體的公共價值。未來我們應(yīng)當(dāng)從國家與社會關(guān)系角度出發(fā)規(guī)范權(quán)力行使，構(gòu)建國家意志向基層深度嵌入的框架結(jié)構(gòu)，繼而打通創(chuàng)新驅(qū)動下“制度—機(jī)制—體制—手段—效能”的閉環(huán)回路，以使國家制度優(yōu)勢更好地向基層治理效能轉(zhuǎn)化（參見圖1）。

（一）制度創(chuàng)新：法治保障下的自我修復(fù)

理性選擇制度主義認(rèn)為，任何系統(tǒng)的構(gòu)建與修復(fù)都難免存在各方博弈。堅持法律、制度和政策的有效整合，是打造利益均衡、公平正義制度體系的前提和基礎(chǔ)^{［23］（p.50）}。我國的國家制度正是堅持以人民為中心、維護(hù)人民根本利益的有效制度。在執(zhí)行力與適應(yīng)性間取得平衡，實現(xiàn)制度的不斷完善與自我修復(fù)，應(yīng)是確保制度生命力的長遠(yuǎn)之計。亞里士多德和羅爾斯都把正義看作社會秩序之基，從制度道德的意義上強(qiáng)調(diào)正義是構(gòu)建社會秩序的首要原則。亞里士多德更是主張法律是以正義為根據(jù)并保障正義得以實現(xiàn)的永久制度。在我國國家治理的具體實踐中，依法辦事在很大程度上可以被理解為“按制度辦事”，具體表現(xiàn)為各種常見的行政行為。正義的社會秩序和公平的政治結(jié)構(gòu)為人們公正、合理的生活提供了前提、條件和框架，但公平正義在現(xiàn)實生活中并不會自動實現(xiàn)。任何制度都是由一整套規(guī)則、法律法規(guī)構(gòu)成的相對獨(dú)立的體系，各項法律法規(guī)之間往往相互交叉、彼此支撐，有時甚至無法劃清界限。但這并不意味著各類法規(guī)間彼此排斥，相反，它們之間可以互相補(bǔ)位。為此我們可以通過采取系統(tǒng)性重構(gòu)的方法完善或修訂相關(guān)的法律制度。有學(xué)者以垃圾分類制度為樣本提出了制度創(chuàng)新的四條路徑，即從法律法規(guī)中形成基本制度、從政策演進(jìn)中積淀重要制度、從典型案例中提煉具體制度以及從縱橫連貫中形塑制度體系，同時把依法治理作為制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的基本前提^［24］。換言之，堅持法治觀念、增強(qiáng)依法意識，應(yīng)當(dāng)是制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的基本前提。

在基層治理中，要想進(jìn)一步彰顯制度優(yōu)勢，就要首先考慮使用什么法則、遵循哪些制度的問題。國家“十四五”規(guī)劃提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，把“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系擴(kuò)展為“城鄉(xiāng)基層治理體系”，加強(qiáng)了對基層治理的制度設(shè)計與統(tǒng)籌謀劃。2021年7月出臺的《基層治理意見》也提到，構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治理有機(jī)統(tǒng)一的基層治理體制機(jī)制，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，同時還明確了“鼓勵基層治理改革創(chuàng)新”“完善基層治理法律法規(guī)”等重點任務(wù)。2023年發(fā)布的中央一號文件也對“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系”進(jìn)行了重大部署，提出全面落實縣級領(lǐng)導(dǎo)班子成員包鄉(xiāng)走村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員包村聯(lián)戶、村干部經(jīng)常入戶走訪制度，全面落實“四議兩公開”制度等一些具體制度。除了黨和國家出臺的一系列政策法規(guī)之外，地方性法規(guī)也緊鑼密鼓發(fā)布，為加快構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層治理制度體系提供了“法”的依據(jù)。今后該如何進(jìn)一步完善法規(guī)制度，有兩種思路可供參考。第一種思路是從法律法規(guī)頒布或制度確定時間的先后順序入手。例如，凡是發(fā)布日期久遠(yuǎn)且未經(jīng)修訂過的制度，可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會變遷情況著重完善。第二種思路或許更加簡便，即根據(jù)制度的使用頻次或?qū)ζ湫抻喌拇螖?shù)判定是否需要優(yōu)化。例如，對于類似《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》與《傳染病防治法》有關(guān)內(nèi)容是否需要取舍整合等問題，可參照這一原則予以決定。不論哪種思路，均須秉承依法立法原則，把握好不同層級制度的整體性和適應(yīng)性特征，同時兼顧制度執(zhí)行力的“剛性”與制度適應(yīng)性的“柔性”。

（二）機(jī)制創(chuàng)新：制度執(zhí)行力的動態(tài)優(yōu)化

制度、政策和機(jī)制是我國國家治理體系的三大要素，其中，制度是主要框架，政策是具體策略，機(jī)制則是確保前面兩個能夠發(fā)揮作用的動態(tài)過程^［25］。實踐證明，構(gòu)建高效的制度執(zhí)行機(jī)制是制度得以有效運(yùn)行的重要條件。若要實現(xiàn)高效能治理，就必須充分發(fā)揮各種機(jī)制的復(fù)合效應(yīng)，以復(fù)雜性治理超越簡單性治理模式，以復(fù)合治理機(jī)制克服因機(jī)制互補(bǔ)不足而產(chǎn)生的機(jī)制失靈困境，釋放出基層治理機(jī)制的這種組合效應(yīng)。根據(jù)對于制度的作用方式和影響結(jié)果不同，機(jī)制大體分為制度執(zhí)行前的激勵約束機(jī)制、制度執(zhí)行中的風(fēng)險防范機(jī)制、制度執(zhí)行后的監(jiān)督獎懲機(jī)制以及貫穿全過程的績效評估機(jī)制等。以我國的鄉(xiāng)村基層治理為例，經(jīng)過多年探索，各地發(fā)展出一系列有利于發(fā)揮制度優(yōu)勢的配套機(jī)制。這些配套機(jī)制包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、信用積分機(jī)制等。實際上，2021年7月出臺的《基層治理意見》已經(jīng)提出了“強(qiáng)化政策保障和體制機(jī)制創(chuàng)新”“健全政府投資與金融、社會投入聯(lián)動機(jī)制”“完善城市專業(yè)技術(shù)人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村激勵機(jī)制”等多方面的具體安排，這一定程度上說明，機(jī)制對已有制度具有“補(bǔ)位”功能。

在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，法治自治德治相結(jié)合的“三治”模式在我國基層治理中不斷彰顯制度優(yōu)勢、釋放治理效能。不過，一些具體的基層治理實踐中也出現(xiàn)了相關(guān)主體、目標(biāo)、規(guī)范、效能難以相互融通等問題，這在一定程度上影響了治理效能的及時釋放。上述問題的出現(xiàn)主要是受基層治理的復(fù)雜性特點影響，治理者在實施治理行動時習(xí)慣于使用多種治理機(jī)制和工具，而綜合治理之所以能夠成功，恰恰是因為這些不同治理工具能共同發(fā)揮相對優(yōu)勢。也就是說，只有恰當(dāng)匹配對應(yīng)機(jī)制，才能更好地激發(fā)出治理合力。實踐證明，制度為不同主體參與協(xié)同治理創(chuàng)建了相互協(xié)作的基本規(guī)則，建立了對于各類主體的激勵機(jī)制，可以及時有效地疏導(dǎo)和擴(kuò)大自治力量的積極效應(yīng)，并且抑制他們的負(fù)面影響。有學(xué)者通過對黑龍江省安全風(fēng)險治理案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，提升協(xié)同治理效能的關(guān)鍵在于及時構(gòu)建從協(xié)商“共謀”到協(xié)商共治的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，要保持治理過程中信息的精準(zhǔn)共享，還要不斷完善防控結(jié)合的長效協(xié)同機(jī)制等，這為優(yōu)化制度適應(yīng)性找到了現(xiàn)實路徑^［26］。既有的治理機(jī)制之所以成功，原因在于其與當(dāng)時的社會發(fā)展和基層群眾的需要相匹配。例如，村民自治制度之所以能長期存在就是因為“熟人社會”可以兼顧不同群體的共同利益。從制度調(diào)適性的角度講，基層治理是不同利益相關(guān)者共同參與制度執(zhí)行的過程，其中群眾既是最主要的治理主體，又是重要的治理客體。基層治理的本質(zhì)在于調(diào)和矛盾、實現(xiàn)善治，這就需要激發(fā)人民群眾的“主人翁”意識和主體責(zé)任感，按照公平原則合理分配利益。為此，我們必須構(gòu)建多元參與、多級互動的基層治理的配套機(jī)制。例如，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的糾紛化解機(jī)制、群眾自我監(jiān)督機(jī)制；健全頂層設(shè)計的決策機(jī)制，從市域治理的高度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層治理，建立城鄉(xiāng)融合、整體聯(lián)動機(jī)制。此外，我們還要統(tǒng)一制度標(biāo)準(zhǔn)及其具體細(xì)節(jié)，平衡基層治理中的權(quán)利與義務(wù)，增強(qiáng)制度實施的地方自主性和公眾參與度，保障制度實施的靈活性和容錯度，完善政務(wù)服務(wù)的責(zé)任機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制，健全績效考核機(jī)制和第三方評估機(jī)制等。

（三）體制創(chuàng)新：“三治”結(jié)合中的結(jié)構(gòu)重塑

體制是一種規(guī)范化的預(yù)先設(shè)立的靜態(tài)關(guān)系架構(gòu)，與機(jī)制、制度聯(lián)系緊密但有所區(qū)別。機(jī)制是維系、調(diào)整體制或非體制關(guān)系的動態(tài)作用過程，體制建立和機(jī)制設(shè)計都要經(jīng)過正式制度的確認(rèn)。相應(yīng)地，制度則要依靠體制發(fā)揮效能，通過機(jī)制加快轉(zhuǎn)化，在體制和機(jī)制共同作用下實現(xiàn)組織共同體的整體功能。而治理是否有效，僅憑靜態(tài)的制度框架還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，制度只有依托科學(xué)合理的治理體制，配套并激活相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，才能有效動作起來。相對而言，體制改革比較困難，各地通常先從機(jī)制創(chuàng)新層面做出嘗試，當(dāng)機(jī)制創(chuàng)新無法繼續(xù)推進(jìn)改革或體制壁壘嚴(yán)重制約改革進(jìn)程時，體制改革才會應(yīng)運(yùn)而生。

黨的十八大以來，我國行政體制改革的戰(zhàn)略路線逐步清晰：從中國特色社會主義行政體制到國家行政體系，行政體制改革的戰(zhàn)略目標(biāo)和路徑進(jìn)一步得到明確；從轉(zhuǎn)變政府職能到提升治理效能，行政體制改革的戰(zhàn)略重點和任務(wù)進(jìn)一步得到聚焦；從打造有為政府到助力中國式現(xiàn)代化，行政體制改革的戰(zhàn)略地位和高度進(jìn)一步得到凸顯。省級及以下政府獲得了更多自主權(quán)，探索出一系列具有地方特色、可被推廣復(fù)制的基層治理新模式，如北京市的“接訴即辦”基層治理、在多個省份普及的“網(wǎng)格化”社區(qū)管理、發(fā)軔于浙江省的“最多跑一次”審批制度等。縱向來看，中央聚合型政策體制優(yōu)勢明顯，地方封閉型政策體制短板日益凸顯，這種封閉很容易導(dǎo)致地方治理產(chǎn)生某種信任危機(jī)，對這種體制進(jìn)行更新、改造和變革勢在必行。在國家統(tǒng)一的改革部署基礎(chǔ)上，地方改革可以在不觸動現(xiàn)有政府層級安排的情況下優(yōu)先改變原有組織功能及其工作機(jī)制。為此，可以通過一系列切實可行的漸進(jìn)式變革推動人員、資源、權(quán)力等下沉到治理活動最前線，即街道社區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村。還要繼續(xù)加快轉(zhuǎn)變地方政府尤其是市縣政府職能，在深化“放管服”改革背景下，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管與社會信用體系建設(shè)，繼續(xù)推行黑名單制度、聯(lián)合獎懲制度等，逐步構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、群眾監(jiān)督、數(shù)據(jù)支撐的現(xiàn)代化基層信用治理格局。在優(yōu)化和完善現(xiàn)有制度體系的同時，對于一些強(qiáng)制性制度或常態(tài)化制度（如信息公開制度等），還可以增加一些靈活性較強(qiáng)的執(zhí)行方式，以提高制度的適應(yīng)性。

（四）手段創(chuàng)新：技術(shù)賦能下的信任再造

技術(shù)發(fā)展會導(dǎo)致原有的制度變遷，從而帶動組織結(jié)構(gòu)變動與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將技術(shù)應(yīng)用于治理領(lǐng)域會增進(jìn)主客體之間的相互信任，從而降低制度成本。在我國疫情防控中，大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)扮演了新型政策工具的角色，它們在發(fā)揮輔助決策功能的同時，也創(chuàng)造出了一些新的基層治理模式，如大數(shù)據(jù)疫情預(yù)判、流調(diào)尋蹤等。技術(shù)手段之所以能在治理中大放異彩，主要是由于其體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想，這種人民至上的理念彌補(bǔ)了現(xiàn)有制度因剛性化而缺少人情味的不足。實踐證明，將技術(shù)嵌入制度可以較好地推動制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，從而在觀念、制度、組織、科技的一體化創(chuàng)新中推動基層治理方式的適應(yīng)性變革。無論是智慧城市建設(shè)中的精細(xì)化治理，還是發(fā)軔于鄉(xiāng)村治理的“三治融合”基層治理模式，抑或是共建共治共享的社會治理制度，都在致力于積極鼓勵多元主體參與，這些都為漸進(jìn)開放、有序參與、逐步嵌入的技術(shù)治理培育了生長土壤。

與國家治理的宏觀視野略有不同，基層治理更多是一種微觀層面的協(xié)同治理，而協(xié)同治理的基礎(chǔ)是共識，這就要求各級地方政府必須在價值協(xié)同、目標(biāo)協(xié)同和理念協(xié)同三個方面實現(xiàn)凝聚。為此，各級地方政府紛紛加大對有效信息的監(jiān)控，以確保政務(wù)信息的可信、可靠與準(zhǔn)確，通過建立與利益相關(guān)者的信息共享機(jī)制等創(chuàng)造出數(shù)智化精準(zhǔn)施策、基于區(qū)塊鏈的信用治理等一系列新的治理模式。實際上，隨著大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、可信區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的日益成熟，它們逐漸在社會治理等領(lǐng)域得到成功應(yīng)用，較好地突破了傳統(tǒng)管理方法的局限。在人工智能超速算力支持下，制度制定者所需的評估結(jié)果會以意想不到的速度產(chǎn)生，制度執(zhí)行者只需要關(guān)注輸入、輸出兩個關(guān)鍵節(jié)點，只要把與制度及其治理相關(guān)的信息準(zhǔn)確無誤地記錄下來，交給機(jī)器去計算即可。實踐層面已經(jīng)有了成功案例。例如，有學(xué)者就依托區(qū)塊鏈信任的技術(shù)與社會屬性，構(gòu)建出了一套“制度優(yōu)勢—治理效能”轉(zhuǎn)化的信用治理模型，提出了理想化的實踐路徑，提出用“治數(shù)”代替?zhèn)鹘y(tǒng)“治人”模式的想法。值得注意的是，在推廣應(yīng)用新技術(shù)的同時，我們還要警惕“痕跡管理”“虛擬政績”等數(shù)字形式主義，采取多種安全防護(hù)和數(shù)據(jù)保護(hù)措施，防止出現(xiàn)由技術(shù)的潛在風(fēng)險引發(fā)的新的技術(shù)信任問題。

總而言之，中國式現(xiàn)代化歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化，基層治理最終是要解決人的需求問題?；鶎又卫碇械闹贫葍?yōu)勢更要體現(xiàn)公平正義、回應(yīng)人性呼喚，要將制度執(zhí)行的剛性約束與機(jī)制調(diào)和的柔性支持結(jié)合起來，改變以往單純以制度執(zhí)行力評判制度優(yōu)勢的單一模式。我們要從應(yīng)然和實然兩個層面同時發(fā)力，找到制度優(yōu)勢與治理效能的交集與共同點，將制度優(yōu)勢和治理效能的關(guān)系放在法治自治德治相結(jié)合的“三治”結(jié)合治理格局中統(tǒng)一考量，用更好的制度優(yōu)勢進(jìn)一步凝聚和凸顯基層治理中的公平正義。

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［責(zé)任編輯：賈雙躍］

Integration of Executive Power and Adaptability： An Analysis of Institutional Advantages of GrassRoots Governance

Li Qing¹， Liu Haijun²

（1.Peking University， Beijing 100871; 2.Party School of the Central Committee of Communist Party of China/National Academy

of Governance， Beijing 100091）

Abstract：Grassroots are the nerve endings of the national institutions transmission， whose governance effectiveness is the most direct manifestation of the institutional advantages.In the past ten years of the new era， Chinas basic institutional framework in various fields has been basically established， but the problem of unbalanced and inadequate development is still prominent.The institutional advantages in grassroots governance such as information disclosure and garbage classification are not obvious. The transformation of institutional advantages into governance effectiveness is the due logic of national governance， which will be affected by the dynamic mechanism and trust relationship. Institutional advantages must reflect fairness and justice， and respond to peoples needs. However， different people have different interests， goals， and cognitive structures， resulting in adaptive characteristics of institutions in grassroots governance. Through the reasonable supplement at both theoretical and practical levels， it is expected to open the closed loop of institutional advantages， operating mechanism， trust support， and governance efficiency， so as to accelerate the transmission of institutional advantages to the grassroots level， and reverse the optimization and improvement of various institutions.

Key words：grassroots governance， institutional advantages， governance effectiveness， execution， adaptability