黃六招 秦春陽

摘 要：復雜環(huán)境與行動主體共同形塑農村集體經濟政策變現邏輯?；凇皥鲇蚣s束—組織空轉”的分析框架發(fā)現，當前脫貧地區(qū)農村集體經濟的政策變現力尚未得到完整激活，農村集體經濟呈現出“創(chuàng)收有限”“風險化解低效”“可持續(xù)發(fā)展乏力”的現狀。脫貧地區(qū)農村集體經濟受行政、市場、社會多重場域的疊加約束，囿于政策剛性、資金和資源約束形成了變現過程中的客觀阻力，而各主體的風險規(guī)避邏輯也給政策變現帶來了消極影響。各行動主體陷入忙而低效、有名無實和信息空轉的組織空轉困境，進而產生的復合效應形成了農村集體經濟政策變現過程中的不定向阻力。

關鍵詞：農村集體經濟；鄉(xiāng)村振興；政策變現；場域約束；組織空轉

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0052－12

一、問題提出與文獻回顧

黨的二十大報告指出，要“鞏固和完善農村基本經營制度，發(fā)展新型農村集體經濟”。農村集體經濟憑借其資源整合的效用與集中力量辦大事的優(yōu)勢，破解農村地區(qū)資源稟賦不足等要素制約，補齊農村社會福利短板，已經成為實現鄉(xiāng)村振興和推動共同富裕的關鍵抓手。自2016年中共中央、國務院發(fā)布《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），各地區(qū)陸續(xù)開展集體資產清產核資、產權制度改革工作，與脫貧攻堅相互促進，實現了與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。據統(tǒng)計，截至2021年，全國共建立鄉(xiāng)、村、組集體經濟組織96萬個（其中村級57萬個），總收入達6685萬億元，年收益超過5萬元的村占比達59.2％，比2016年提高34.1％^①。然而，在這股產權制度改革的熱潮之后我們需要回歸理性。從農村集體經濟分配情況來看，2021年實施分紅的村集體占比僅為進行集體產權制度改革村集體的11%，農村集體經濟組織成員人均分紅占農村人均可支配收入的比例不到0.5%。從農村集體經濟的實踐運作層面來看，經由政府扶持下的農村集體凈資產實現了快速增長，這在一定程度上掩蓋了產業(yè)基礎薄弱、發(fā)展不合理等各種問題，即農村集體經濟發(fā)展依舊陷在多因素交叉的結構性困境之中^［1］。農村集體經濟組織尚未成為一個能產生經濟效益的單元^［2］，反而誘發(fā)了利益糾紛^［3］、集體經濟“內卷化”^［4］、代理人尋租^［5］等一系列治理問題。

當前學界對農村集體經濟的相關研究主要從以下幾個方面展開。

第一，圍繞制度環(huán)境探討農村集體經濟制度結構及組織結構的構建對政策執(zhí)行的影響。一方面，強調農村集體產權模糊、利益聯結機制不健全、人才機制不完善等問題逐漸侵蝕農村集體所有制基礎^［6］，須持續(xù)深化產權制度改革與強化農村集體共同體重建，以“共有—共建—共治—共享”的發(fā)展邏輯助推村社集體經濟差異化、有效化實現^［7］。另一方面，基于農村集體經濟組織制度與村民自治組織制度交織的前提，分析理順鄉(xiāng)村治理進程中政經關系的必要性與迫切性，并進一步在組織功能視角下對“政經合一”及“政經分離”體系進行探討。不少研究指出，村委會代行村集體經濟組織職能狀態(tài)下的內外部監(jiān)督雙重失效現象導致村集體資產大量流失、運營效率低等后果^［8］。但同時，“政經合一”組織的信息優(yōu)勢和關系優(yōu)勢亦不能被忽視^［9］。就此而言，應結合各地實際情況來決定農村集體經濟組織是否與其他組織進行職能分設^［10］。

第二，基于復雜情境對農村集體經濟發(fā)展的資源配置狀態(tài)進行深入研究。不少研究聚焦于內外資源稟賦對農村集體經濟發(fā)展的影響，將資源的內生邏輯看作農村集體經濟高質量發(fā)展的基本要素^［11］。盡管欠發(fā)達地區(qū)在實踐中形成了自負盈虧型、財政兜底型和入股分紅型等發(fā)展模式^［12］，但農村集體經濟被賦予的多重屬性造成了其運轉的復雜性。在政府以破解發(fā)展不平衡為主要目標的一系列政策扶持之下，農村集體經濟行動主體反而形成了依賴慣性^［13］。這種外部依賴性阻礙了集體“產權”向“產業(yè)”的轉變^［14］，同時產生的多元化資源輸入與內生動力之間的張力，也削弱了其發(fā)展的自主能動性與可持續(xù)性^［15］。而資源基礎與發(fā)展基礎的差異化，帶來了地區(qū)間發(fā)展動力的明顯分化，進一步導致了“強者更強、弱者更弱”的馬太效應^［16］。就此而言，構建內源式整合和外源式嵌入的“內聯外拓”與“聯營聯建”模式，或許是破解上述發(fā)展限度的有效路徑^［17］。

第三，聚焦于行動主體對政策執(zhí)行的重要作用剖析農村集體經濟政策執(zhí)行困境的內在邏輯。既有研究從能力及意識等要素視角出發(fā)解釋農村集體經濟發(fā)展遲滯及其實踐悖論^［18］，強調集體經濟經營主體能力及集體意識的關鍵作用，指出脫貧地區(qū)依舊陷于“空殼現象”下的人才困局之中，持續(xù)發(fā)展能力的有限性使得集體經濟實踐發(fā)生目標脫節(jié)、名實分離等偏離現象^［19］。而農民集體意識的缺位，導致村落共同體逐步瓦解進而阻礙了集體經濟的內生發(fā)展^［20］。還有研究探討主體在利益驅動下的行動取向，認為在復雜的委托代理結構中，各主體的逐利性易產生代理人尋租困境，誘發(fā)其形式主義邏輯和機會主義行為^［21］，以達到轉移與規(guī)避風險以及利益最大化的目的?；诖?，研究者認為可以通過構建引領型協(xié)同治理模式^［22］、完善內外部監(jiān)督機制^［23］、建立利益平衡機制^［21］等方式來防范上述可能出現的風險。

已有研究對我國農村集體經濟發(fā)展問題具有一定的解釋力，但仍存在進一步拓展的空間。其一，既有研究均不同程度地揭示了農村集體經濟政策在一些地區(qū)推進之后的事實表征，也藉由不同的經驗性總結來闡述這些表征下蘊含的內在邏輯，但這些經驗性結論難以提煉出關鍵因素以對事實表征進行深入解釋。其二，既有研究沒有從較為微觀的角度揭示農村集體經濟政策執(zhí)行是如何陷入困境的，很難深入細致地理解和研判農村集體經濟政策難以有效變現的內在邏輯。換言之，現有研究關于農村集體經濟政策變現難的深層緣由的學理解釋還有待加強。值得說明的是，“政策變現”一詞是由賀東航和孔繁斌提出的分析性概念，意指政策目標在具體行政體制情境中的實現能力，它包含兩個層面：一是政策實現的品質，指在政策執(zhí)行過程中多大程度地實現政策目標；二是政策實現的時間，指政策從開始實施到終結的周期長短^［24］。作為典型的涉農公共政策，農村集體經濟政策變現的分析鏈條需要延伸到鄉(xiāng)土社會之中^［25］?；诖耍疚牡摹罢咦儸F”側重于表示農村集體經濟政策變現的品質與效果，即農村集體經濟在鄉(xiāng)村的落實程度與發(fā)展效果。其三，近年來，在國家一系列頂層設計的扶持下，脫貧地區(qū)的農村集體經濟發(fā)展為何依舊呈現疲弱態(tài)勢？農村集體經濟政策緣何難以得到高品質變現？對于上述問題，既有研究似乎并沒有給出令人滿意的答案。

就此而言，為了回應上述研究需要和發(fā)展命題，本文聚焦于當前脫貧地區(qū)農村集體經濟政策高品質變現艱難問題，提出以下三個研究問題：一是當前脫貧地區(qū)農村集體經濟政策變現難表現出何種現實表征；二是何種因素約束和塑造行動主體的行為選擇，進而影響脫貧地區(qū)農村集體經濟政策變現效果；三是在脫貧地區(qū)農村集體經濟政策實施過程中，不同行動主體之間的行動邏輯是什么。對于上述問題的系統(tǒng)求解，需要從經驗層面挖掘農村集體經濟政策難以高品質變現的肇因鏈條?；诖耍疚臄M在既有研究的基礎上，立足政策執(zhí)行的“環(huán)境—主體”視角，提出一個“場域約束—組織空轉”的分析框架，通過對廣西A村的村集體經濟政策實施的調查和分析，系統(tǒng)、全面地還原脫貧地區(qū)農村集體經濟發(fā)展艱難背后的行為邏輯，并在此基礎上嘗試提出化解路徑，以期為其他脫貧地區(qū)的農村集體經濟發(fā)展提供借鑒。

二、場域約束與組織空轉：一個分析框架

（一）場域約束：政策變現的環(huán)境影響因素

政策的變現嵌入在多樣化的執(zhí)行環(huán)境之中，受到行政場域、市場場域以及社會場域的疊加約束。復雜的政策執(zhí)行環(huán)境構成了主體行為選擇的制約因素，也為政策的操作化和地方化提供了寶貴的資源庫，進而影響了每個行動者在操作層面的理性選擇（參見圖1）。

第一，在行政體制中的基層干部^②要遵循任務導向及對上級負責的行為邏輯。于基層干部而言，政策執(zhí)行鏈條末梢的處境使他們接受的目標與任務呈現細化、具體的特征。這一政策執(zhí)行特征和隨全面實行目標管理而向下延伸的問責制度，構成了基層干部行動的考量條件。囿于權威有限與資源匱乏的影響，他們只能在接受上級政策的被動性與執(zhí)行政策的主動性之間尋求變通，以“數字達標”的靶向回應方式來消解因農村集體經濟政策變現低效而被上級問責的風險。

第二，在市場場域內，農村集體經濟發(fā)展受到資金持續(xù)性及市場化適應程度的影響。盡管為了鞏固拓展脫貧攻堅成果，國家增加了對脫貧地區(qū)惠農資金的援助，以財政補貼、涉農項目扶持等方式促進集體經濟增收，但這種外源性資金的投入反而容易導致脫貧地區(qū)對政府扶持的依賴性。同時外部資金因其投入的不穩(wěn)定性而難以填補農村集體經濟高品質發(fā)展的漏洞，進而不利于長效化的內生發(fā)展機制的形成。在市場經濟條件的影響下，任何市場經營行為都有遭遇風險的可能。鄉(xiāng)土社會天然的封閉性和保守性使農村集體經濟在運用市場規(guī)則等方面還存在較大差距，市場定位也尚未清晰^［26］。鄉(xiāng)村經濟的有限市場空間決定了脫貧地區(qū)農村集體經濟的有限競爭力。

第三，在社會場域中，創(chuàng)收有限與增收需求的矛盾導致村民信任流失。農村集體經濟的社會屬性強調其要回應村民訴求與發(fā)展意愿。在理性化的社會背景下，個體的言行邏輯與經濟理性息息相關。村民作為鄉(xiāng)土社會中的弱勢群體，其“經濟人”的特性反映在經濟利益方面。農村集體經濟只有滿足村民收入增長需求，才能得到村民長效化的關注與參與。脫貧地區(qū)的資源稟賦劣勢使其在發(fā)展農村集體經濟過程中困難重重，進而導致農村集體經濟的創(chuàng)收能力仍十分有限，其對村民的收入增長貢獻幾乎可以忽略不計，難以給予村民更多獲得感。在這種情況下，農村集體經濟不僅未能回應村民經濟訴求，反而可能導致村民的信任風險。

（二）組織空轉：政策變現的主體行動邏輯

“空轉”一詞原指機車等的動輪在路面上滑轉而不前進的狀態(tài)，本文將其引入政策執(zhí)行領域，探究在多方推動下，脫貧地區(qū)的農村集體經濟緣何依舊呈現疲弱態(tài)勢。對此，本文提出“組織空轉”這一解釋，其可理解為在復雜場域約束的環(huán)境背景之下，以行政組織、經濟組織、政策目標群體為代表的集體經濟行動主體以自利性的行動來掩蓋其低踴躍性與低主動性的發(fā)展狀態(tài)，導致了組織的“有名無實”以至低效甚至無效運轉?？此泼γβ德翟谑箘?，但集體經濟未能得到實質性發(fā)展，這種政策執(zhí)行的異化，進一步加劇了政策變現受阻的風險。

首先，夾縫狀態(tài)的雙向壓力導致行政組織“忙而低效”的可能性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行場域中扮演著行政組織的角色：一方面，在“泛中心工作制”的背景下，自上而下的目標任務都轉為中心任務，政權層級末端的地位強化了其面臨的行政壓力；另一方面，自下而上的民眾訴求形成的逆向壓力進一步加劇了基層行政組織的負擔。處于夾縫狀態(tài)的基層行政組織難以兼顧所有工作。同時，配套激勵機制的缺位也難以充分激發(fā)其行動積極性，致使集體經濟面臨目標替代、行動組織追求表面過關的可能性，基層行政組織逐步走向表面忙碌實則低效的空轉執(zhí)行狀態(tài)^［27］。

其次，“代管”邏輯及能力有限是經濟組織“有名無實”的生成因素。在“政經合一”觀念的長期浸染下，大部分農村集體經濟組織仍然依附于村兩委，即農村集體經濟組織的實際控制權仍然掌握在扮演外部監(jiān)督者身份的村兩委手中。這種村兩委“代管”的行政化行為，使農村集體經濟組織的獨立性與自主性受到削弱，集體經濟組織難以有效發(fā)揮自身組織優(yōu)勢以及資源整合優(yōu)勢，進而陷入空轉困境，影響了農村集體經濟持續(xù)性改革的有效性。此外，農村集體經濟的經濟特性使其在一定程度上要憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會關系及政治影響逐步走向和融入市場，由于對市場規(guī)律把握與經營管理能力的有限，農村集體經濟組織反而呈現出對市場依賴過大、控制力弱的被動狀態(tài)，組織運轉低效。

最后，目標群體的經濟理性導致動員信息空轉。村民作為政策執(zhí)行目標群體，在推進農村集體經濟進程中表現出個體理性取向，即基于自利的自我偏好進行趨利避害的理性判斷^［28］。伴隨著國家權力從鄉(xiāng)土社會中的“退場”，農村逐漸呈現出“原子化”趨向，這不僅弱化了個人對集體的責任和義務，也淡化了村民的集體觀念與意識^［29］。在政策推進過程中，村民往往基于個體利益最大化的考量進行決策，這種個體理性行為邏輯，難以避免地與集體利益相互掣肘。因此，當行動組織無力回應村民訴求時，村民的參與性與主動性也就無從談起，進而導致行政組織及經濟組織的動員信息難以得到村民的積極回應，同樣處于空轉狀態(tài)。

三、案例呈現：脫貧村集體經濟政策何以“變現難”？

（一）個案簡介

本文選擇桂南N市A村進行案例分析。A村曾屬于該市深度貧困村之一，地處喀斯特石漠化地區(qū)，距B縣M鎮(zhèn)駐地23公里，下轄6個自然屯、17個村民小組，共657戶，2650人。全村耕地面積2566畝，以石山地為主，均為旱地，人均耕地0.93畝。2019年該村順利實現脫貧摘帽。自2016年中共中央、國務院首次提出“發(fā)展新型農村集體經濟”以來，該村緊抓機遇發(fā)展集體經濟，引進多家企業(yè)。其發(fā)展模式可分為以下幾類。一是資產盤活。在當地建立了某農業(yè)種養(yǎng)基地，通過出租的方式獲得收益。二是產業(yè)帶動?；诋數貧v史因素及資源優(yōu)勢，發(fā)展肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)。三是入股分紅。村集體以部分資金入股某牧業(yè)發(fā)展有限公司及廣西某農業(yè)集團發(fā)展有限公司，每年各收取8%的收益分紅。

從調研中得知，該村作為深度貧困村，在脫貧攻堅時期得到后盾單位——廣西某大學及某國企集團的幫扶與指導，這也為A村帶來了項目與資源支持。據不完全統(tǒng)計，后盾單位共投入資金50萬元以推動A村肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)的發(fā)展，并開展乳鴿消費幫扶活動以解決肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)園的銷售難題。然而，經過多年發(fā)展，該村集體經濟依舊推進受阻，面臨變現艱難的困境。一是收入方面。一方面，A村集體經濟經營性收入占比低，主要依靠輸入性資源以“左手倒右手”的方式實現盈利，雖然創(chuàng)造了集體經濟收入，但難以實現集體經濟的穩(wěn)定、健康發(fā)展。另一方面，A村集體經濟“統(tǒng)”的部分創(chuàng)收有限，收益分配能力不足。例如，在2021年所得收益僅能用于公積公益金以及福利費，未能進行成員分紅（參見表1），對促進成員增收作用不大，難以保障所有成員的財產權益。二是項目穩(wěn)定性方面。一方面，A村自主經營產業(yè)抗風險能力較差，大力發(fā)展的肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)推進一度受阻，經營效果不佳。此外，肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)尚未建立品牌，因而難以打開市場銷路，大多依靠后盾單位進行消費幫扶。另一方面，入股分紅及基地租賃項目受到企業(yè)經營狀況的影響，這就意味著并不能完全否認這種形式的風險性。據了解，由于公司經營不善，在2021年，某牧業(yè)公司出現拖欠A村分紅的情況。此外，從2020年9月份開始，B縣某農業(yè)有限責任公司一直拖欠A村種養(yǎng)基地租金。截至2021年底，經過A村駐村工作隊與村兩委的積極追繳，該公司支付租金5萬元，但仍然拖欠A村22萬元租金。

（二）場域約束：“先天不足、后天乏力”的束縛

場域約束旨在闡釋行動主體在政策執(zhí)行過程中面臨的多重束縛，即行動主體在推動農村集體經濟發(fā)展過程中，一直處于精細化任務考核、復雜化市場、碎片化資源的壓力之中（參見圖2）。

1.行政場域的約束：剛性約束與問責風險

在行政場域下，基層干部承擔自上而下層層細化的政策任務，而與之相匹配的逐級明細的剛性目標與問責制度，在提高政策執(zhí)行可操作性的同時，也形成了約束基層干部的政策條件。具體來說，為了響應中央的高位推動，壯大農村集體經濟，廣西專門成立各級發(fā)展壯大村級集體經濟工作小組以實施精準管理，逐年印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)發(fā)展壯大村級集體經濟工作實績專項考核辦法》。這一考核辦法要求將發(fā)展壯大村級集體經濟作為基層黨建述職評議考核、脫貧攻堅工作成效和鄉(xiāng)村振興實績考核的內容，并提出了“貧困村集體經濟年收入全部達到5萬元以上”“達到10萬元以上的行政村不少于20%”的剛性目標任務。廣西黨委辦公廳于2018年出臺的《關于發(fā)展壯大村級集體經濟的若干政策措施》明確提出，“建立完善‘兩隨機（隨機督導、隨機調研）工作制度和‘紅黑榜通報制度，對工作推進不力、年度任務未完成或弄虛作假造成惡劣影響的，在年度考核和評先評優(yōu)中實行‘一票否決”。由此可見，村級集體經濟政策執(zhí)行鏈條表現出硬指標與硬要求并存的剛性政策特點。對此，M鎮(zhèn)政府農村集體經濟工作人員W先生談道，“現在動不動就要問責，風險太大了，而且這幾年受到疫情影響，上級還要求收入保持增長。我們沒辦法，只能以穩(wěn)妥的方式來完成目標，依靠上級資金來堆出村集體經濟收入。比如，如果想要村集體經濟達到100萬，那我就給這個村1000萬，拿這1000萬入股企業(yè)，拿100萬分紅”（訪談資料：20221123MW）^④。

2.市場場域的約束：資金約束與經營風險

市場化是農村集體經濟最重要的生存發(fā)展機制^［30］，這就表明市場的復雜化要求也是影響農村集體經濟政策變現的一大要素，即集體經濟政策的落實會受到資金、經營波動風險的約束。較為豐富的外源性資金下沉是A村作為脫貧村的重要優(yōu)勢，這些資金來源于財政補貼與后盾單位幫扶兩個方面。B縣在2018年印發(fā)的《B縣培育發(fā)展村級集體經濟工作方案》中提出，“要加大對全縣村級集體經濟發(fā)展項目的投入，一般貧困村每個安排100萬元以上，深度貧困村每個安排200萬元以上”。此外，據A村村委介紹，上級財政和后盾單位大概為A村籌措了400萬元的幫扶資金用于發(fā)展村級集體經濟產業(yè)。然而，產業(yè)發(fā)展需要持續(xù)性的資金投入，這些階段性的資金輸入難以形成人均資本的有效積累，進而填補實現村級集體經濟產業(yè)高質量發(fā)展的漏洞。此外，合作經營和自主發(fā)展產業(yè)不可避免地伴隨著市場化風險。例如，A村的肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)前后共收到投資200萬元，由集體經濟組織自主經營，是實實在在的本村產業(yè)。據此，A村村委如是介紹，“自主經營模式下的優(yōu)勢在于區(qū)別于靠出租場地收取租金的固有模式。如果乳鴿市場前景良好，產業(yè)園產生的利潤要比收取場地租金收益高出不少”（訪談資料：20221110AZ）。但農村集體經濟組織的特殊性與有限性難以扭轉產業(yè)市場競爭劣勢的局面。近年來，A村的肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展不盡如人意，面臨市場波動風險。具體來說，每年原糧價格不斷上漲，且喂食、孵化、運輸等人工成本同步上漲，再加上聘請技術專家的費用，成本控制的形勢日漸嚴峻。同時，由于其尚未創(chuàng)建自己的品牌，難以打開市場并建立穩(wěn)定的銷售渠道，只能以低價出售以及后盾單位消費幫扶的形式消解風險。

3.社會場域的約束：資源約束與信任風險

農村集體經濟深嵌于鄉(xiāng)土社會，這一特征決定了其不能完全市場化，也要強調集體經濟社會性的激活^［31］。在社會場域中，客觀存在的空間系統(tǒng)與人類主觀的心理認知是主線^［32］，空間資源匱乏與信任脆弱的共現構成了農村集體經濟政策變現難的社會性要素。一方面，區(qū)位條件和資源稟賦是農村集體經濟高質量發(fā)展的關鍵，這意味著脫貧地區(qū)受限于資源要素“先天不足”的硬性約束。A村地處集中連片旱區(qū)，水資源匱乏，僅能依靠建造水柜的方式儲存雨水，這種“看天吃水”的方式一度難以滿足村民生產、生活用水需求。2017年，B縣啟動集中連片跨區(qū)域供水工程項目，以解決包括A村在內的旱區(qū)的人畜飲水問題，但生產用水依然受限，A村依然只能種植玉米、木薯等耐旱性強但經濟效益低的農作物。同時，A村地處喀斯特地貌石漠化山區(qū)，以石山地為主，這也在一定程度上阻礙了其農村集體經濟產業(yè)的發(fā)展。據A村村委介紹，A村肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)園總規(guī)劃用地面積3800平方米，地處山區(qū)，前期施工難度大、成本高。正如村支書Z先生所說，“你看我們這種山區(qū)，要開一片平地出來，那費用是不是很高？而且土地都是基本農田，是不能動的，所以要想有場地，只能去開山”（訪談資料：20230406AZ）。另一方面，鄉(xiāng)土社會遵循基于村民良好互動的情感治理邏輯^［33］。隨著國家權力的退場，村集體與村民間橫向聯結逐漸匱乏，個體意識增強，集體意識淡化。作為理性經濟人的村民，他們要的是看得見、摸得著的實惠，而A村集體經濟收益分配絕對數和相對量較低，其“統(tǒng)”的部分對村民收益增長的作用不大，因此，村民參與意愿不強。而在村民持觀望態(tài)度期間，肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)發(fā)展的效果卻并不理想，這也導致了村民對集體經濟產業(yè)的信任風險。

（三）組織空轉：多元主體的行動限度

組織空轉所呈現的是在多場域的約束之下，各行動主體為了充分調適風險、壓力與自身利益之間的關系而采取差異化的行為，卻囿于行動限度導致執(zhí)行低效甚至無效的狀況。

1.任務重疊、被動執(zhí)行與忙而低效的空轉

對處于政權層級末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，多元化任務的約束力與激勵機制的失配導致其被動式執(zhí)行^［34］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了消解上級政府下達的多項任務的壓力，根據上級關注趨勢被動采取策略性執(zhí)行的方式以謀求達標，但對政策蘊涵的高質量發(fā)展要求的虛化使得其陷入看似忙碌實則沒有發(fā)展的空轉陷阱。從2014年開始，中央一號文件連續(xù)九年點睛農村集體經濟。在中央頂層政治勢能的推動下，農村集體經濟儼然成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的眾多中心工作之一。一方面，鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、防范返貧等政策密集出臺，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著多層級下達的疊加任務壓力，而服務管理群眾“一線”的角色，進一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負擔。面對上級層層細化與加碼的政策要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因能力有限而難以保障所有工作的完美落實。另一方面，弱激勵機制未能充分誘導出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動主動性與積極性。事實上，農村集體經濟是一項復雜的系統(tǒng)工程，當以薪酬為中心的經濟激勵與以晉升為目的的政治激勵不與投入成正比時，就可能會滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據上級風向標被動應對的形式主義^［35］。M鎮(zhèn)政府農村集體經濟工作人員W先生如是說，“說白了，集體經濟沒有任何利益可圖，分紅的錢最后都會被要求分給脫貧戶或者全體村民，對經手這份工作的人來說只有工作。雖然在干部考核的時候會有關于發(fā)展村集體經濟的相關指標，但這些指標基本都夠數，所以大家都不是很愿意主動去發(fā)展農村集體經濟產業(yè)。而且我們的工作太多了，真的是日夜連軸轉都做不贏”（訪談資料：20221123MW）。

在明確多重任務難以同時完成的情況下，M鎮(zhèn)政府將集體經濟與鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展等政策掛鉤，與各主體達成“調適性聯結”：一是積極向上級申報項目，發(fā)展肉鴿產業(yè)以滿足“一村一品”發(fā)展要求，爭取資源補助；二是通過政策優(yōu)惠等誘致性條件吸引企業(yè)進行合作，以廠房出租、合作經營等低風險形式獲取短期性利益；三是充分發(fā)揮基層行政組織的動員、指導與監(jiān)督作用，鼓勵村集體積極作為?？此泼γβ德档囊幌盗蟹e極行動，實則遵循的是數據達標的發(fā)展邏輯。M鎮(zhèn)政府以管窺視野看待集體經濟政策，將發(fā)展目標簡單量化為可比較的“集體經濟收入”這一指標。為了降低成本、實現更漂亮的收入數據，其未進行充分的風險評估，而是支持村兩委自主經營，這反而使A村肉鴿產業(yè)發(fā)展低迷，經營性收入增長緩慢。據此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了凸顯自身的績效作為，依賴豐富的輸入性資源堆出收入的增長，憑借入股分紅、物業(yè)租賃的模式使指標達標（參見表2和表3）。但這種因應之策呈現的是收入增長與集體經濟的高質量發(fā)展的弱關聯性，其實質是一種“沒有發(fā)展的低效增長”。

2.界限模糊、有限能力與有名無實的空轉

農村集體經濟組織有名無實的空轉表現為在村民自治的背景下，村兩委與集體經濟組織職能界限的不明確使得集體經營事務延續(xù)村兩委“代管”邏輯，卻受制于村兩委能力的局限性而導致發(fā)展阻滯。A村成立了養(yǎng)鴿專業(yè)合作社，形成“黨支部+合作社+基地+農戶”的發(fā)展模式，通過黨支部引領和合作社帶動來提高村民抵御自然、市場風險的能力，這種“黨支部領辦合作社”的模式意味著村兩委也承擔了農村集體經濟組織的主要職能。在合作社建立初始階段，這種模式有效發(fā)揮了黨支部的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，依托村委“二合一”的治理優(yōu)勢和權威開展群眾動員、政策擴散和資源整合，為激發(fā)合作社的經濟職能奠定良好的基礎^［9］，但這也為后續(xù)的農村集體經濟組織空轉埋下了隱患。

一方面，村兩委和集體經濟組織的界限模糊，村兩委過分干預合作社運營事務。A村的村集體實行“兩套組織、一套班子”的運行模式，由村兩委實際負責合作社的經營管理。合作社對村黨組織的過分依賴削弱了其獨立掌管集體財務、自主運營的權力，集體經濟組織有名無實。另一方面，村委“代管”模式意味著其必須要打破傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土思維從而有效融入市場，但A村大部分村干部及黨員的年齡偏大，長期生活在農村且學歷偏低，有限能力難以與合作社的經濟發(fā)展要求相匹配，制約了其推動合作社經濟發(fā)展、完善運營模式等方面的指導作用。據了解，A村的養(yǎng)鴿歷史由來已久，就A村的肉鴿產業(yè)而言，其于2018年開始建設，2019年1月正式投產。在歷史優(yōu)勢的賦能之下，A村村兩委試圖通過自主經營模式實現高收益，但統(tǒng)籌能力及服務能力的式微^［16］，加之傳統(tǒng)的小農戶式家庭經營的慣性，反而阻礙了肉鴿產業(yè)與市場經濟相接軌。專業(yè)知識的匱乏導致A村村兩委在經營方面缺乏前瞻性，未能及時掌握市場規(guī)則變化與市場動向，經過三年的探索集體經濟依然陷在原糧、人工等成本控制以及產業(yè)鏈條單一、專業(yè)化程度不高的風險之中。這種對市場的強依賴與弱控制的張力，使之在交易中處于不利地位。至2021年，肉鴿產業(yè)一直處于平本甚至虧損狀態(tài)。

3.組織動員、理性計算與信息空轉

較之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與集體經濟組織空轉更多呈現出政策執(zhí)行者的行動與政策落實程度之間的關系，信息空轉則從政策目標群體意愿著手，描述在基層干部的動員之下，村民對自身利益的理性計算抑制了其行動意愿與行動響應，組織的信息動員成效不理想。實際上，在政策相關者中，只有村民能夠完全遵循個體理性進行行動決策^［36］。農村集體經濟政策的變現，離不開村民參與，在信息不對稱狀態(tài)下，村民可能并不完全了解農村集體經濟政策全貌，他們更可能在基層干部的宣傳與動員之下采取理性計算的形式進行通盤考量，之后再做出選擇^［37］。在A村肉鴿產業(yè)從規(guī)劃到投產期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村兩委多次通過行政動員、人情交易等方式宣傳動員，而村民則依靠自己心中的賬本做出理性回應。一方面，村民的原子化趨勢使行動主體難以凝聚成規(guī)?；暮狭ΑＯ忍彀l(fā)展條件不足導致城鄉(xiāng)人才長期的單向流動，加之城鎮(zhèn)化進程的有序推進，農村“空心化”已經成為制約農村集體經濟發(fā)展的一大障礙^［38］。有能力的村民在城市站穩(wěn)腳跟之后，對農村事務的關注度和參與度也會隨之降低。農村集體經濟依舊陷在“發(fā)展滯后—人才缺失—組織動員信息空轉—變現困難”的循環(huán)鏈條之中。另一方面，在市場經濟快速發(fā)展的背景下，村民的經濟理性與自主意識有了大幅提高。村民對自身利益有著遠超之前的精打細算，他們追求更高收益承諾、更穩(wěn)定的就業(yè)機會以及更好的社會保障等，但自然風險與市場風險使組織難以做出高收益的承諾，這影響了村民對組織的動員與鼓勵信息的回應效果。據介紹，該村肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)帶動農戶不到二十戶，占該村總戶數的3%。村民對風險的敏感性使其更愿意維持當前穩(wěn)定且收益更高的生存方式，即將在村里種植速生桉作為副業(yè)，同時，通過進城務工來獲取更多收益。正如A村村支書兼主任Z先生所說，“我們的肉鴿養(yǎng)殖產業(yè)都是村委在搞，沒有帶動起村民。他們很多都選擇種速生桉，種速生桉掙錢啊，而且還不用花太多時間和精力護理，一年回來施肥管理一次就行了，其他時間就可以出去打工。村里有這個林地的很多都到N市買房了，基本種五年就可以買房了”（訪談資料：20211112AZ）。

四、結論與討論

本文基于場域約束與組織空轉兩個維度，揭示脫貧地區(qū)農村集體經濟政策變現難的生成邏輯，通過深入觀察A村農村集體經濟政策推動過程，解碼脫貧地區(qū)農村集體經濟政策主體的行動環(huán)境和內在邏輯，主要獲得了以下三點結論。一是當前脫貧地區(qū)農村集體經濟政策未能實現高品質的變現，呈現出創(chuàng)收有限、風險化解低效、內生發(fā)展乏力的狀態(tài)。首先，農村集體經濟政策變現力尚未得到完全激活，集體經濟創(chuàng)收能力無法達到預期目標，促進成員增收的效果不明顯。其次，農村集體經濟的發(fā)展受到多重非常態(tài)化風險擾動，但各主體尚不具備相應的化解與穩(wěn)定恢復能力，政策受眾的利益難以得到有效保障。最后，當前農村集體經濟政策合力尚未達到規(guī)?；嬖趯ν獠織l件強依賴難題，沒有形成內生發(fā)展的長效機制。二是當前農村是一個受多重場域疊加影響的復合場域，農村集體經濟具備的治理、經濟和社會三重屬性，使農村集體經濟行動主體面臨行政、市場和社會場域帶來的精準化政策考核、復雜化市場、碎片化資源的約束與風險，形成了農村集體經濟變現過程中的多維客觀阻力。一方面，政策的剛性約束與問責風險增加了數字達標這種為達標而作為的可能性；另一方面，資金約束與資源約束決定其在市場空間中的有限競爭力，經營風險和村民的信任風險也加劇了農村集體經濟政策變現的困難程度。三是在農村集體經濟政策變現過程中，行政組織與集體經濟組織表面積極行動，導致了組織的低效甚至無效運轉，而政策目標群體以自利性邏輯來回應行動組織的動員，卻使信息陷入了空轉境地。首先，壓力與激勵失衡致使基層行政組織采取因應之策來實現數字達標，實際上卻是忙而低效的空轉。其次，黨建工作的加強伴隨著自治組織與政治組織結構的趨同化。在村兩委與村集體經濟組織“三位一體”的情形下，職能劃分的不甚清晰以及對市場把控乏力不可避免地削弱了農村集體經濟組織的獨立性與自主性。最后，村民完全遵循利益導向的個體理性。他們在基層組織的宣傳動員之下理性盤算，致使信息因難以得到有效回應而空轉。上述各行動主體遵從的邏輯取向產生了復合效應，形成了農村集體經濟政策變現過程中的不定向阻力。

進一步而言，從本文案例解構中所推出的政策啟示在于以下三點。

第一，完善配套政策措施，實現影響農村集體經濟政策有效變現的要素的最佳配置。在中國特有的行政發(fā)包治理體系之下，“一針對千線”“小馬拉大車”的結構性矛盾進一步強化了上級設定的數量化剛性目標管理的壓力，農村集體經濟政策在管理機制層面不能滿足執(zhí)行主體對良性目標的實際需求和追求，因而我們必須為農村集體經濟發(fā)展搭建有力的配套政策體系。首先，要處理好國家政策的普遍性與鄉(xiāng)土社會的特殊性之間的關系，給予基層更大的主動權與自主權，使其能夠基于屬地資源配置形態(tài)來靈活應對集體經濟產業(yè)發(fā)展過程中可能出現的風險及阻力。其次，將合理訴求納入政策工具設計之中。一方面，構建權責清晰、人員結構合理的行政體系，有效回應主體的政治及經濟需求；另一方面，實施分類考核與分類激勵并行的措施，注重成效考核，為政策執(zhí)行兼顧價值導向和激勵功能創(chuàng)造可能。最后，要優(yōu)化政府服務方式，全程跟進集體經濟產業(yè)發(fā)展過程，盡可能為農村集體經濟發(fā)展創(chuàng)造積極有利的條件。

第二，切實提升內生發(fā)展能力，防范消解農村集體經濟可持續(xù)性發(fā)展的風險。在城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的背景下推動農村集體經濟政策的有效變現，需要重視集體這一鄉(xiāng)土社會的內生性構造，強調以集體內部人才、技術等要素的進步與升級來破解外部資源依賴，實現上下聯動、“聚沙成塔”。首先，在村莊內部形塑集體意識，將個體需求與集體發(fā)展目標相結合，通過塑造共同目標、共同價值來調動村民積極性，進而促進行動個體向行動共同體轉變。其次，針對個體意愿、發(fā)展條件及發(fā)展能力的差異，通過對鄉(xiāng)村精英及能人進行差異化技能培訓與技術指導來提升其素質和技術水平。最后，著眼破解城鄉(xiāng)要素單向流動的困局，完善能人回鄉(xiāng)政策和人才引進政策。優(yōu)化人才引進細節(jié)服務，提升福利政策的精準性和實效性以增強崗位吸引力，同時從“第一書記”、西部志愿者等外來高學歷群體中選拔懂經營、善管理的人才，多渠道再造農村人才隊伍。

第三，厘清政府、市場和社會之間的關系，營造農村集體經濟政策變現的協(xié)調狀態(tài)。由于基層政府、地方市場和鄉(xiāng)土社會是引導政策變現的三股沖擊性力量，應充分契合農村集體經濟的經濟、社會和治理屬性，強調政府、市場和社會的多元主體有效參與，構建多元主體間和諧緊密的聯結關系。在這其中，市場與鄉(xiāng)土社會組織建立合作關系，而基層政府則平衡于其間。一旦三者關系出現失衡，基層政策執(zhí)行成效就會大打折扣。一方面，打造“嵌入式”的有為政府，充分發(fā)揮政府連接農村集體經濟組織與市場的紐帶作用，融合市場原則與基層組織工作原則，構建自上而下領導與自下而上參與相結合的政治經濟體系，促進三者之間更加緊密的互補互動。另一方面，提升市場力量、社會力量在政策落實過程中的參與度，構建多元主體協(xié)同共治的現代化治理體系。打造適應性的有效市場以及參與式的積極社會，通過增加產業(yè)的多功能性與市場經濟接軌。同時，締結村民與集體相關聯的利益聯結機制，探索調動村民參與積極性的方式，充分發(fā)揮村民主體地位。

注釋：

①數據來源：農業(yè)農村部政策與改革司，《中國農村政策與改革統(tǒng)計年報 （2021年） 》，中國農業(yè)出版社2022年版。下文若無特別說明，各年數據均出自于相應年份的統(tǒng)計年報。

②基層干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責農村集體經濟政策實施的政府干部以及村兩委等推動農村集體經濟發(fā)展政策執(zhí)行的半正式官員。

③表1依據A村2021年度村級集體經濟收益分配方案整理而成，其中有8.4萬元來源于2020年度可分配收益結余資金。

④訪談資料編碼格式為“時間+地點+姓氏首字母”。

參考文獻：

［1］鐘麗娜，陳健，吳惠芳．集體農業(yè)生產性服務體系構建的路徑與困境——兼論集體經濟實現形式［J］．農村經濟，2022，（7）．

［2］陸雷，趙黎．從特殊到一般：中國農村集體經濟現代化的省思與前瞻［J］．中國農村經濟，2021，（12）．

［3］賀雪峰．農村集體產權制度改革與烏坎事件的教訓［J］．行政論壇，2017，（3）．

［4］張立，郭施宏．政策壓力、目標替代與集體經濟內卷化［J］．公共管理學報，2019，（3）．

［5］仇葉．集體資產管理的市場化路徑與實踐悖論——兼論集體資產及其管理制度的基本性質［J］．農業(yè)經濟問題，2018，（8）．

［6］唐海龍．關于發(fā)展新型農村集體經濟的思考［J］．農業(yè)經濟問題，2022，（11）．

［7］申云，景艷茜，李京蓉.村社集體經濟共同體與農民農村共同富?！诔啥汲缰莸膶嵺`考察［J］.農業(yè)經濟問題，2023，（8）．

［8］徐冠清，崔占峰.從“政經合一”到“政經分離”：農村集體經濟治理的一個新邏輯［J］．農業(yè)經濟與管理，2021，（5）．

［9］周娟．村社集體在農業(yè)產業(yè)發(fā)展中的資源動員與“關系治理”——以農業(yè)勞動力的組織和管理為例［J］．南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2021，（3）．

［10］盧祥波．共同富裕進程中的農村集體經濟：雙重屬性與平衡機制——以四川省寶村為例［J］．南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2022，（5）．

［11］王鏡淳，穆月英．新型農村集體經濟的韌性建構及其治理邏輯——來自晉南蒲縣的經驗［J］．農業(yè)經濟問題，2023，（8）.

［12］袁夢．鄉(xiāng)村振興中的項目式集體經濟：實踐探索與發(fā)展定位［J］．南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2022，（4）．

［13］李曉華，王穩(wěn)，朱顏．鄉(xiāng)村振興背景下我國村級集體經濟發(fā)展路徑研究［J］．農業(yè)經濟，2022，（11）.

［14］舒展，曾耀嵐．發(fā)展新型農村集體經濟：現實困境與可能路徑［J］．哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2022，（5）．

［15］張歡．農村集體統(tǒng)籌能力的式微及其基層治理效應——珠三角多地農村股份合作制改革的考察［J］．西北農林科技大學學報（社會科學版），2022，（4）．

［16］彭濤，牟苑雙．鄉(xiāng)村振興背景下政府治理農村集體經濟的現實困境與路徑突破［J］．西北農林科技大學學報（社會科學版），2023，（4）．

［17］高強，孔祥智．拓寬農村集體經濟發(fā)展路徑的探索與實踐——基于四川彭州小魚洞鎮(zhèn)“聯營聯建”模式的案例分析［J］．東岳論叢，2020，（9）．

［18］王文彬．農村集體經濟的現狀掃描與優(yōu)化路徑研究——基于要素回歸視角［J］．西南民族大學學報（人文社科版），2018，（4）．

［19］潘璐，戴小燕．發(fā)展新型農村集體經濟的基層困境與現實悖論［J］．中國農業(yè)大學學報（社會科學版），2023，（2）．

［20］徐冠清，崔占峰，余勁．鄉(xiāng)村振興背景下村落共同體何以重塑？——農村集體經濟治理與減貧耦合的雙重視角［J］．內蒙古社會科學，2023，（2）．

［21］王曙光，郭凱．農村集體經濟中的委托—代理問題與系統(tǒng)性制度創(chuàng)新［J］．湘潭大學學報（哲學社會科學版），2019，（1）．

［22］何得桂，韓雪．引領型協(xié)同治理：脫貧地區(qū)新型農村集體經濟發(fā)展的模式選擇——基于石泉縣“三抓三聯三保障”實踐的分析［J］．天津行政學院學報，2022，（4）．

［23］張義博．農村集體經濟發(fā)展中能人作用機制研究——基于甘川三個村的田野調查［J］．貴州社會科學，2021，（9）．

［24］賀東航，孔繁斌．中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析［J］．中國社會科學，2019，（4）．

［25］何得桂，徐榕．政策變現的鄉(xiāng)土邏輯：基于“有參與無合作”現象的分析及超越［J］．中國農村觀察，2020，（5）．

［26］栗挺，孫秀玲，馮開文．基于可行能力理論的我國糧食安全保障制度設計——勞動力轉移、要素替代邏輯與可行能力提升［J］．經濟問題，2020，（9）.

［27］林彬，劉紅波．逆向壓力型體制與農村基層政府空轉執(zhí)行的形成邏輯——基于粵西L鎮(zhèn)數字資源下沉的考察［J］．經濟社會體制比較，2023，（3）．

［28］張嘉凌．制度供給視角下鄉(xiāng)村治理能力提升的內在機理——以興縣農村發(fā)展合作總社為案例［J］．中國農村研究，2022，（1）．

［29］周建明．在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重建農村建設的集體化機制［J］．毛澤東鄧小平理論研究，2018，（3）．

［30］張應良，徐亞東．農村“三變”改革與集體經濟增長：理論邏輯與實踐啟示［J］．農業(yè)經濟問題，2019，（5）．

［31］周立，奚云霄，馬薈，等．資源匱乏型村莊如何發(fā)展新型集體經濟？——基于公共治理說的陜西袁家村案例分析［J］．中國農村經濟，2021，（1）．

［32］李伯華，楊馥端，竇銀娣．傳統(tǒng)村落人居環(huán)境有機更新：理論認知與實踐路徑［J］．地理研究，2022，（5）．

［33］徐旭初，朱梅婕，吳彬．互動、信任與整合：鄉(xiāng)村基層數字治理的實踐機制——杭州市澇湖村案例研究［J］．中國農村觀察，2023，（2）．

［34］張國磊，張新文．行政考核、任務壓力與農村基層治理減負——基于“壓力—回應”的分析視角［J］．華中農業(yè)大學學報（社會科學版），2020，（2）．

［35］吳春來．條塊關系與基層形式主義演化邏輯［J］．華南農業(yè)大學學報（社會科學版），2021，（2）．

［36］肖竹．博弈與共生：“雙減”政策受眾的行動理性研究［J］．中南民族大學學報（人文社會科學版），2023，（4）.

［37］湯玉權，姜修海，黃六招．有限自主與理性擴張：一種農地集中規(guī)模經營“推進難”的解釋框架——基于S省A村的案例研究［J］．重慶社會科學，2022，（2）．

［38］丁波．鄉(xiāng)村振興背景下農村集體經濟與鄉(xiāng)村治理有效性——基于皖南四個村莊的實地調查［J］．南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2020，（3）．

［責任編輯：張英秀］

Organizational Idling Under Multi-Field Constraints： A Perspective on Explaining the Difficulty of Policy Realization in Collective Economy of Poverty Alleviation Villages

Huang Liuzhao， Qin Chunyang

（Guangxi University， Nanning Guangxi 530004）

Abstract：The complex environment and actors jointly shape the logic of realizing rural collective economic policies. By constructing an analytical framework of “field constraints-organizational idling”， the operation process of rural collective economy in Village A of Guangxi is decoded. the study found that， firstly， the policy liquidity of the rural collective economy in the current poverty alleviation areas has not been fully activated， presenting the status of “l(fā)imited income generation” “inefficient risk resolution” and “weak sustainable development”. Secondly， the rural collective economy in poverty alleviation areas is constrained by the multiple fields of administration， market， and society， which are constrained by policy rigidity， funds， and resources， forming objective obstacles in the process of policy realization. The risk avoidance logic of various entities also has a negative impact on policy realization. Finally， various actors are trapped in the organizational idle dilemma of “busy and inefficient”， “titular”， and “idle” information， resulting in a compound effect that forms an undirected resistance in the process of realizing rural collective economic policies.

Key words：rural collective economy， rural revitalization， policy realization， field constraints， organizational idling