石博文 鄧小兵

(蘭州大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730000)

0 引 言

2021年新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)將“首違不罰”制度通過立法形式予以確認(rèn),旨在貫徹落實(shí)《行政處罰法》處罰與教育相結(jié)合、過罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t,為加快打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的一流營(yíng)商環(huán)境提供制度支持。為更好發(fā)揮制度的實(shí)際效能,尤其是促進(jìn)和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),近年來四川、新疆一些省份積極作為,發(fā)布了面向本省范圍實(shí)施的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“首違不罰”清單等行政規(guī)范性文件,旨在積極貫徹包容審慎的監(jiān)管理念,激發(fā)市場(chǎng)活力。但是,對(duì)上述規(guī)范性文件梳理和檢視后發(fā)現(xiàn),“首違不罰”制度目前仍不能完全契合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求。一方面,行政機(jī)關(guān)對(duì)“首違不罰”制度的構(gòu)成要件在實(shí)踐中未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),制度實(shí)施反而脫離設(shè)計(jì)初衷有失公正;另一方面,“首違不罰”制度在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域中具有特殊價(jià)值,實(shí)踐中出現(xiàn)的各種適用偏差恰恰是因?yàn)闆]有充分認(rèn)識(shí)到這一制度的價(jià)值意義。當(dāng)前,我國(guó)持續(xù)面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的應(yīng)有之義。鑒于“首違不罰”制度在理論和實(shí)踐方面仍存在著不足,有必要分析其在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域適用的功能困境,并就優(yōu)化“首違不罰”制度提出政策建議。

1 “首違不罰”制度的發(fā)展演進(jìn)與價(jià)值意義

“首違不罰”制度雖然是本次《行政處罰法》的一大修訂亮點(diǎn),但早在本次修法之前,一些地方在稅務(wù)、交通、生態(tài)等領(lǐng)域已開展了先行實(shí)踐,只是由于適用區(qū)域范圍小且缺乏明確的法律依據(jù),因此發(fā)展較為緩慢。2015年5月12日國(guó)務(wù)院明確宣布開展“放管服”改革工作以來,為進(jìn)一步凸顯人本執(zhí)法底色,“首違不罰”制度進(jìn)入全面推進(jìn)時(shí)期。

1.1 “首違不罰”制度的提出

黨的十六大提出了要進(jìn)一步深化行政管理體制改革,改進(jìn)行政執(zhí)法部門工作方式和工作作風(fēng)的要求,基于此背景“首違不罰”制度應(yīng)運(yùn)而生。“首違不罰”制度在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域方面的先期探索,最早可以追溯至2004年浙江杭州實(shí)施的執(zhí)法新政:杭州市物價(jià)局自2004年3月起,在全市范圍就商品明碼標(biāo)價(jià)問題推行柔性執(zhí)法,實(shí)施“首違不罰”。[1]隨后公安、交通、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)相繼展開探索,直到“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的全面鋪開,越來越多的行政機(jī)關(guān)開始以“清單制”等形式構(gòu)建本領(lǐng)域的“首違不罰”制度。2021年,新修訂的《行政處罰法》從立法層面對(duì)“首違不罰”制度予以高度認(rèn)可和回應(yīng),標(biāo)志著“首違不罰”進(jìn)入了有立法保障的全面推進(jìn)時(shí)期。

1.2 “首違不罰”制度的實(shí)施現(xiàn)狀

市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域施行“首違不罰”具有較長(zhǎng)的實(shí)踐歷史,整體呈現(xiàn)出小范圍、窄領(lǐng)域的特點(diǎn),而大規(guī)模的推進(jìn)則要從2019年開始。當(dāng)年3月,上海市司法局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、應(yīng)急管理局聯(lián)合印發(fā)《市場(chǎng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為免罰清單》,清單一共34項(xiàng),包含了“首違不罰”“輕微不罰”事項(xiàng)。此后,山東、寧夏、安徽等省份都相繼發(fā)布了針對(duì)本地區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域涉及“首違不罰”的規(guī)范性文件。其中,四川、河北、新疆3省份更是單獨(dú)針對(duì)“首違不罰”發(fā)布了專門的規(guī)范性文件,可見“首違不罰”制度得到了地方政府的高度重視。

各省制定的規(guī)范性文件大致遵循著“制定依據(jù)-基本原則-適用條件及限制-實(shí)施程序-首違不罰行為清單”的邏輯。在具體涉及事項(xiàng)方面,“首違不罰”主要集中在企業(yè)登記和備案、價(jià)格、電子商務(wù)、廣告、市場(chǎng)促銷等領(lǐng)域,但各省具體覆蓋的領(lǐng)域差異較大。同時(shí),各地在對(duì)“首違不罰”的具體情形進(jìn)行列舉時(shí),不僅以《中華人民共和國(guó)廣告法》(以下簡(jiǎn)稱《廣告法》)《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等全國(guó)性法律、行政法規(guī)為依據(jù),也有以《江蘇省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《上海市食品安全條例》等地方性法規(guī)為制定基礎(chǔ),因而各地在實(shí)施“首違不罰”制度時(shí)也具有一定的地方特色。

1.3 “首違不罰”制度的價(jià)值意義

近年來,各地政府在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域探索實(shí)施“首違不罰”制度,以貫徹落實(shí)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策要求?？梢源_信,“首違不罰”制度對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)有序健康發(fā)展、建設(shè)公平公正市場(chǎng)環(huán)境具有正向作用。

第一,有利于激發(fā)市場(chǎng)活力和企業(yè)積極性。實(shí)施“首違不罰”制度為新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一定的試錯(cuò)機(jī)會(huì),極大提高了市場(chǎng)活躍度和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

第二,有助于降低執(zhí)法成本,構(gòu)建“親清”新型政商關(guān)系。“首違不罰”制度充分體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的柔性執(zhí)法理念,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管更加寬容溫和,具有典型的親民特征。此舉一方面能夠減少企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān),增強(qiáng)企業(yè)的歸屬感和信賴感;另一方面有助于行政機(jī)關(guān)集中力量解決重大、疑難、復(fù)雜案件和“累犯”案件,可謂是實(shí)現(xiàn)了雙方共贏。

第三,有益于企業(yè)自覺守法,推動(dòng)各方共建良好營(yíng)商環(huán)境?！笆走`不罰”清單能夠及時(shí)提示市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體哪些行為可為或不可為,推動(dòng)企業(yè)自覺規(guī)范經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí),企業(yè)一旦因違法行為已按照“首違不罰”處理,后續(xù)也會(huì)更加愿意自覺遵守法律法規(guī),避免二次違法行為發(fā)生。

2 “首違不罰”制度的構(gòu)成要件

“首違不罰”制度初衷良好,然而自全面實(shí)施以來,飽受構(gòu)成要件不清晰的詬病,影響了制度實(shí)效。有學(xué)者指出,為了更好理解“首違不罰”制度的構(gòu)成要件,首先應(yīng)從《行政處罰法》整部法律的視角去看待這一制度的適用條件,特別是其他條款對(duì)“首違不罰”條款是否存在影響或制約。[2]121事實(shí)上,《行政處罰法》第29條至第32條與“首違不罰”條款存在著密切關(guān)聯(lián),是否實(shí)施“首違不罰”既要考慮行政相對(duì)人的年齡、行為能力、主觀過錯(cuò)等,還要考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度、追溯時(shí)效等。因此適用“首違不罰”制度的具體條件是:年滿14周歲且具有正常的行為能力,存在故意或過失的主觀過錯(cuò),屬于首次違法,危害后果輕微及時(shí)改正,且在追溯時(shí)效內(nèi)的,可以不予行政處罰。

2.1 基本要件:首次

“首次”在《行政處罰法》第33條的具體表述為“初次違法”,學(xué)界對(duì)此存在三種理解:一是行政相對(duì)人第一次實(shí)施違法行為,二是行政機(jī)關(guān)第一次發(fā)現(xiàn)違法行為,三是行政機(jī)關(guān)第一次發(fā)現(xiàn)違法行為且是行政相對(duì)人首次實(shí)施,即雙重首次。[3]144第一種角度強(qiáng)調(diào)的是事實(shí)上的首次,由于行政機(jī)關(guān)并沒有發(fā)現(xiàn)其實(shí)施違法行為,不存在處罰的可能性,另外從現(xiàn)有技術(shù)條件、人力資源等情況來看,對(duì)違法行為人的首次違法行為都記錄到也是不切實(shí)際的。第二種角度僅以行政機(jī)關(guān)首次發(fā)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn),采用這一標(biāo)準(zhǔn)判斷,在現(xiàn)實(shí)中大概率已經(jīng)不是行為人的首次違法行為,行政相對(duì)人容易持有僥幸心理,試圖持續(xù)違法并利用各種途徑擺脫監(jiān)管。而雙重首次則應(yīng)當(dāng)是最科學(xué)的理解,即行政相對(duì)人首次實(shí)施違法行為且首次被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)。從《新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域“首違不罰”清單適用規(guī)則(試行)》等規(guī)范性文件中可以看出,地方政府也也較多采納雙重首次的辦法,即必須是行政機(jī)關(guān)首次發(fā)現(xiàn)的違法行為,且違法行為應(yīng)只有一次,如果第一次發(fā)現(xiàn)了多次違法行為,也應(yīng)當(dāng)排除適用“首違不罰”。同時(shí)需要注意的是,行政主體發(fā)現(xiàn)的首次違法行為可能與事實(shí)上首次發(fā)生的違法行為不完全一致。但是,只要依據(jù)當(dāng)下所查清的事實(shí)和獲得的證據(jù)可以認(rèn)定該違法行為屬于首次,就應(yīng)當(dāng)將其視為首次違法。[4]74

在雙重首次理解的基礎(chǔ)上,一些省份針對(duì)首次存在特殊規(guī)定。例如,新疆對(duì)故意隱瞞非首次違法事實(shí)且尚未超過處罰時(shí)效的違法行為當(dāng)事人不再適用“首違不罰”,這一規(guī)定在一定程度上吸納了“事實(shí)上的首次”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。四川則未將“首違”采用“終身只有一次機(jī)會(huì)”的標(biāo)準(zhǔn),而是青睞了周期首違不罰:行為人在三年內(nèi)首次違反市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章,危害后果輕微,已主動(dòng)或經(jīng)責(zé)令改正后及時(shí)改正違法行為,不予處罰。通過設(shè)置三年的循環(huán)周期,每經(jīng)過一個(gè)三年,行為人違法行為的次數(shù)也重新開始計(jì)算,營(yíng)造了更為寬松、便利的營(yíng)商環(huán)境。[5]29仔細(xì)審視四川方案也存在著問題,其規(guī)定只要三年內(nèi)按照“首違不罰”處理過任一行為,后續(xù)無論是否違反的是同一行為,都應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)處罰,限縮了“首違不罰”的適用條件,與制度的設(shè)計(jì)初衷和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求均不相符。需要強(qiáng)調(diào)的是,周期首違不罰在計(jì)算次數(shù)時(shí)應(yīng)當(dāng)只計(jì)算仍在處罰時(shí)效內(nèi)的違法行為,對(duì)于已經(jīng)超過處罰時(shí)效的違法行為直接按照《行政處罰法》第36條的規(guī)定不予處罰,若三年內(nèi)出現(xiàn)兩次均在處罰時(shí)效內(nèi)的違法行為,不再適用“首違不罰”。

此外,還需要明確連續(xù)違法行為和繼續(xù)違法行為的適用。針對(duì)連續(xù)違法行為,當(dāng)事人基于同一違法故意連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)獨(dú)立的違法行為,即便觸犯的是同一行政處罰規(guī)定的情形,但由于能夠?qū)⑦`法行為獨(dú)立分割,可以認(rèn)為是實(shí)施了多次同一違法行為,因此不能適用“首違不罰”制度。(1)參見原國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于如何確認(rèn)違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請(qǐng)示》的復(fù)函(國(guó)法函[2005]442號(hào))答復(fù)。針對(duì)繼續(xù)違法行為而言,行為與違法狀態(tài)在時(shí)間上一直處于延續(xù)之中,從數(shù)量上看雖然只有一個(gè)違法行為,但違法行為不能認(rèn)定為程度輕微,更不可能認(rèn)為是及時(shí)改正,也不能適用“首違不罰”。

2.2 程度要件:危害后果輕微

產(chǎn)生危害后果并非行政處罰的必要條件,但“首違不罰”將危害后果作為其中一項(xiàng)要件,一是區(qū)別于《行政處罰法》第33條中無危害后果不罰的規(guī)定,二是表明載入“首違不罰”的違法行為具有一定的社會(huì)危害性。界定危害后果的范圍必須以該違反行政法義務(wù)的行為所指向的利益是否受到法律保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn),利益未受到法律保護(hù),就沒有所謂的危害后果。[6]15例如成都某生物工程有限公司發(fā)布虛假?gòu)V告案中,市場(chǎng)監(jiān)管部門根據(jù)相關(guān)線索對(duì)其進(jìn)行檢查時(shí),發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人在電商平臺(tái)銷售藍(lán)莓葉黃素脂壓片糖果時(shí)就葉黃素的作用進(jìn)行引證時(shí)未標(biāo)明出處,涉嫌虛假?gòu)V告,因侵犯消費(fèi)者知情權(quán)違反了《廣告法》的規(guī)定,應(yīng)當(dāng)罰款,但考慮到當(dāng)事人屬于首次違法,危害后果輕微,積極配合調(diào)查,主動(dòng)進(jìn)行整改,市場(chǎng)監(jiān)管部門最終決定僅進(jìn)行批評(píng)教育,不再予以處罰。[7]

危害后果輕微作為不確定法律概念,在《行政處罰法》中并沒有通過列舉情形或者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的形式給出,有待于通過立法進(jìn)一步細(xì)化,同時(shí)也需要結(jié)合個(gè)案具體情況進(jìn)行綜合研判?！督魇∈袌?chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰指導(dǎo)意見》中給出了危害后果輕微的兩種參考標(biāo)準(zhǔn):一是違法行為有特定對(duì)象的,造成一定程度的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失,但當(dāng)事人與特定對(duì)象已經(jīng)達(dá)成和解;二是違法行為沒有特定對(duì)象的,造成一定社會(huì)影響,但當(dāng)事人及時(shí)采取措施,消除或者減輕社會(huì)影響的。實(shí)踐中市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域就危害后果輕微的判斷標(biāo)準(zhǔn)而言,可以從以下方面判定:第一,違法行為影響的規(guī)模和范圍。例如商家在自有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所發(fā)布虛假?gòu)V告,廣告的傳播范圍和影響力較小,可以認(rèn)為是危害后果輕微。第二,違法行為持續(xù)的時(shí)間。例如長(zhǎng)時(shí)間銷售不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的中藥飲片,就不能認(rèn)定是危害后果輕微。第三,當(dāng)事人實(shí)施違法行為的違法所得。當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)、使用未取得醫(yī)療器械注冊(cè)證的第二類、第三類醫(yī)療器械,獲得的收入金額越高,行政機(jī)關(guān)投入的成本也會(huì)越高,危害后果則更加嚴(yán)重。第四,違法行為屬于程序性的可彌補(bǔ)的瑕疵。由于違法行為未涉及實(shí)體,其造成的侵害相對(duì)更加輕微。

2.3 主觀要件:及時(shí)改正

針對(duì)及時(shí)改正,如何判斷“及時(shí)”沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),目前多以危害后果發(fā)生或擴(kuò)大前、處罰部門要求責(zé)令改正的規(guī)定期限內(nèi)、當(dāng)事人承諾的期限內(nèi)等為節(jié)點(diǎn),學(xué)者們也就采用何種標(biāo)準(zhǔn)展開了討論。有學(xué)者指出,及時(shí)改正對(duì)時(shí)空要素做出了明確限制,一旦危害結(jié)果發(fā)生,行為人立刻予以改正,強(qiáng)調(diào)當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)救,而行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后給予的承諾改正期限不能認(rèn)為是及時(shí)改正。[8]88有學(xué)者則認(rèn)為,違法行為人應(yīng)當(dāng)在危害后果發(fā)生前即刻采取有關(guān)措施,而危害結(jié)果發(fā)生后再予以糾正僅僅只能作為處罰的裁量因素。[9]154有學(xué)者則表示,在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之前改正、在行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)之時(shí)當(dāng)場(chǎng)改正、在行政機(jī)關(guān)規(guī)定的責(zé)令改正期限內(nèi)主動(dòng)改正等情形,都應(yīng)當(dāng)算作及時(shí)改正。[6]80從《行政處罰法》的立法目的來看,秉持著處罰與教育相結(jié)合的原則,只要當(dāng)事人在合適的時(shí)空范圍內(nèi)改正,最終恢復(fù)了被破壞的現(xiàn)實(shí)秩序,沒有造成重大法益侵害事實(shí),都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為及時(shí)改正。既然對(duì)“及時(shí)”作了最大化的界定,特別是將行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正期限內(nèi)也視為及時(shí)改正的情形,那么當(dāng)事人的主觀意愿無論主動(dòng)與否,都應(yīng)認(rèn)定為及時(shí)改正。四川省大英縣某豬肉攤超出限定區(qū)域銷售小型生豬屠宰場(chǎng)點(diǎn)的生豬產(chǎn)品案中,當(dāng)事人從鮮豬肉生產(chǎn)單位將豬肉運(yùn)至大英縣城區(qū)對(duì)外銷售,違反了《四川省生豬屠宰管理辦法》中僅限向本地市場(chǎng)供應(yīng)的規(guī)定,應(yīng)進(jìn)行處罰,但當(dāng)事人的首次違法行為持續(xù)時(shí)間短,違法所得不足200元,且在承諾期限內(nèi)及時(shí)改正,最終行政機(jī)關(guān)作出了不予處罰的決定。[10]

3 “首違不罰”制度實(shí)施中存在的問題

習(xí)近平總書記曾指出,“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”?！笆走`不罰”制度是市場(chǎng)秩序監(jiān)管規(guī)則的重要一環(huán),對(duì)激發(fā)各類市場(chǎng)主體的活力動(dòng)力、減輕市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)具有重要作用。隨著優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境工作的持續(xù)推進(jìn),“首違不罰”制度在實(shí)踐中也相繼暴露出一些問題,在保障穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境方面的作用不夠凸顯。

3.1 行政機(jī)關(guān)適用“首違不罰”具體標(biāo)準(zhǔn)不一

地方政府市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在制定本行政區(qū)域的首違不罰清單時(shí),由于缺乏更高層級(jí)的文件指導(dǎo),各地存在著較大差異:

第一,對(duì)于同一種違法行為,有的省份將其列為“首違不罰”,有的省份將其列為“輕微不罰”。例如廣告主發(fā)布廣告使用“國(guó)家級(jí)”“最高級(jí)”“最佳”等用語,違反了《廣告法》第9條第3項(xiàng)的規(guī)定,對(duì)于這一行為安徽省實(shí)行“首違不罰”,江蘇省則實(shí)行“輕微不罰”,并不要求必須是初次違法,而“首違不罰”“輕微不罰”存在著明顯差異,具體可見表1。

第二,對(duì)于同一種違法行為,有的省份列為“首違不罰”,有的省份并沒有列入免罰清單中。例如對(duì)于未經(jīng)允許在用戶發(fā)送的電子郵件中附加廣告或者廣告鏈接的行為,福建省將其列入了“首違不罰”情形,而河北省的“首違不罰”清單中針對(duì)廣告領(lǐng)域的具體條款中未列入此情形。

第三, 在具體情形中增加“首違不罰”的適用條件, 提高了制度的適用門檻。例如福建省在其首違不罰清單中提出初次未經(jīng)設(shè)立登記從事不涉及人身健康、公共安全、環(huán)境安全的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),且未造成危害后果的,可以不予處罰?！笆走`不罰”的構(gòu)成要件中規(guī)定的是危害后果輕微,即允許造成一定的損害,但此條卻規(guī)定未造成危害后果,限縮了“首違不罰”的適用門檻。

表1 “首違不罰”“輕微不罰”的區(qū)別

第四,各省對(duì)改正期限的規(guī)定也存在著差異。例如河南省的責(zé)令改正期限規(guī)定為一般不超過30日,而江西省的責(zé)令改正期限則規(guī)定一般不超過15日。

上述差異的存在,極易導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域行政處罰“同案不同罰”的問題,“首違不罰”清單的公平性、公正性、統(tǒng)一性遭到了極大程度的挑戰(zhàn),阻礙了“首違不罰”制度的應(yīng)用和推廣。

3.2 行政機(jī)關(guān)對(duì)“首違不罰”清單的認(rèn)識(shí)不一

行政機(jī)關(guān)對(duì)“首違不罰”的適用擁有自由裁量權(quán),但在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的宏觀背景下,行政機(jī)關(guān)面臨著招商引資、法治政府考核等多項(xiàng)任務(wù),在側(cè)重經(jīng)濟(jì)考核導(dǎo)向的背景下,一些省份如安徽省在制定“首違不罰”清單時(shí),只要滿足“首違不罰”清單的情形及條件,就不再予以處罰,對(duì)不在清單內(nèi)的情形是否可以適用“首違不罰”則沒有說明。此種做法實(shí)際上將裁量行政行為轉(zhuǎn)化為羈束行政行為。有學(xué)者對(duì)此表示了認(rèn)可,認(rèn)為“首違不罰”制度的實(shí)質(zhì)是將執(zhí)法主體根據(jù)法律賦予的自由裁量權(quán),主動(dòng)削減為零。[11]59但這實(shí)際上與立法本意不一致,回到《行政處罰法》第33條本身,其規(guī)定對(duì)滿足“首違不罰”條件的,可以不予處罰。此處立法層面的態(tài)度是“可以”,而不是“應(yīng)當(dāng)”。因此行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān),不能一刀切地對(duì)“首違不罰”清單里的情形都予以免罰,對(duì)不在清單里的情形都拒絕適用“首違不罰”。這種做法實(shí)際上也使行政機(jī)關(guān)喪失了選擇的余地,限縮了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。[12]256事實(shí)上,處罰與否,應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害后果,對(duì)符合“首違不罰”的情形,作出不予處罰或繼續(xù)處罰的決定。需要強(qiáng)調(diào)的是,繼續(xù)處罰一般也需要減輕或從輕處罰,因?yàn)榘凑铡缎姓幜P法》第32條的規(guī)定,主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的,應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰。目前,江蘇省對(duì)這一內(nèi)涵理解的較為透徹,例如就首次違法發(fā)布虛假?gòu)V告這一違法行為,在其他適用條件均一致的情況下,屬于在自有經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或者互聯(lián)網(wǎng)自媒體發(fā)布自有商品或者服務(wù)廣告的可以“首違不罰”,不滿足這一條件的減輕處罰,真正理解了“首違不罰”可以不予處罰的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

3.3 缺乏國(guó)家級(jí)層面“首違不罰”的規(guī)范清單

2021年3月,國(guó)家稅務(wù)總局頒布了國(guó)家級(jí)層面的《稅務(wù)行政處罰“首違不罰”事項(xiàng)清單》,清單中的行為都是基于《行政處罰法》《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則等全國(guó)性法律法規(guī)制定的,實(shí)現(xiàn)了全國(guó)一張單。市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域包括企業(yè)登記和備案、價(jià)格、電子商務(wù)、廣告等方面都有全國(guó)性法律法規(guī),但是國(guó)家層面目前沒有制定統(tǒng)一的“首違不罰”清單,各省卻基于全國(guó)性的法律在制定清單,導(dǎo)致各省對(duì)全國(guó)性法律中的行政處罰情形是否適用“首違不罰”存在不同認(rèn)定。如果從國(guó)家層面制定清單,顯然能強(qiáng)化“首違不罰”的統(tǒng)一規(guī)范效果,減少各地“同案不同罰”的情況,對(duì)行政執(zhí)法規(guī)范化、貫徹《行政處罰法》實(shí)施和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境都具有重要作用。當(dāng)然,各地基于地方立法的特殊性,可以制定補(bǔ)充清單。

4 “首違不罰”制度的完善

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性工程,這要求“首違不罰”制度不斷完善和改進(jìn),以適應(yīng)新要求、新形勢(shì)。之所以“首違不罰”制度仍存在問題,既有現(xiàn)行法律規(guī)范不完善的因素,也有政策導(dǎo)向下行政機(jī)關(guān)限縮自由裁量權(quán)的影響,還有行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)制度認(rèn)識(shí)不全面等多方面作用導(dǎo)致的。為了更好發(fā)揮制度實(shí)效,有必要從厘清具體內(nèi)涵、頒布全國(guó)層面清單、完善配套措施等方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)適。

4.1 統(tǒng)一“首違不罰”構(gòu)成要件的具體內(nèi)涵

各地對(duì)“首違不罰”構(gòu)成要件存在不同認(rèn)識(shí),主要是《行政處罰法》未對(duì)這一制度予以清晰闡釋,因此需要厘清和統(tǒng)一該制度的構(gòu)成要件。

第一,針對(duì)“首次”。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是行政相對(duì)人第一次實(shí)施違法行為且被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的情形,即雙重首次。為了更好服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體,可以選擇施行周期首違不罰,并且某一違法行為享受“首違不罰”后,不影響周期內(nèi)其他違法行為按照“首違不罰”進(jìn)行處理。在設(shè)置循環(huán)周期問題上,按照《行政處罰法》處罰時(shí)效的規(guī)定,大部分行政處罰的追溯期為2年,在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的違法行為本就相對(duì)難發(fā)現(xiàn)的前提下,若按照四川的三年循環(huán)期規(guī)定,執(zhí)法機(jī)關(guān)在計(jì)算同一違法行為的違法次數(shù)是否滿足“首違不罰”條件時(shí),另外還需要考慮是否超過處罰時(shí)效。為了與處罰時(shí)效實(shí)現(xiàn)更好銜接,建議將循環(huán)周期設(shè)置為2年,2年的周期一過,針對(duì)同一違法行為的記錄也將清零重新計(jì)算,彰顯行政機(jī)關(guān)包容底色和人本態(tài)度。

第二,針對(duì)“危害后果輕微”。一方面要強(qiáng)調(diào)“沒有造成危害后果”并非適用“首違不罰”的前提,同時(shí)危害后果輕微可以從危害范圍、危害程度、是否主動(dòng)和解等能夠直觀反映的因素考量,并嘗試給出一個(gè)“參考標(biāo)準(zhǔn)+兜底條款”結(jié)構(gòu)的列舉式清單。

第三,針對(duì)“及時(shí)改正”。及時(shí)改正可以分為行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為之前改正、行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)立刻改正、行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為之后責(zé)令改正或承諾改正,上述情形均不考慮當(dāng)事人的主觀態(tài)度,都可視為“及時(shí)改正”。

4.2 頒布“首違不罰”事項(xiàng)清單

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策落實(shí)的通知》指出,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局要制定規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)的辦法,指導(dǎo)各地區(qū)細(xì)化、量化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)當(dāng)效仿稅收領(lǐng)域頒布全國(guó)性層面的《市場(chǎng)監(jiān)管行政處罰“首違不罰”事項(xiàng)清單》。[13]71同時(shí),《中華人民共和國(guó)立法法》允許地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)行政處罰事項(xiàng),因此各省可以就地方性的行政處罰事項(xiàng)建立地方性清單,地方性清單原則上不再對(duì)全國(guó)性法律法規(guī)中的違法行為作出“首違不罰”規(guī)定。考慮到執(zhí)法的統(tǒng)一化、規(guī)范化,地方性清單一般由省級(jí)層面制定發(fā)布,但在制定時(shí)需要考慮到各市州的工作需要。在全國(guó)性和地方性清單的具體設(shè)計(jì)上,要針對(duì)每一情形設(shè)置不予處罰、減輕從輕處罰的裁量規(guī)定,避免“以教代罰”,對(duì)不在清單中的事項(xiàng)允許適用“首違不罰”制度,實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域全方位、無死角覆蓋,最大程度克服當(dāng)前“首違不罰”清單存在的問題。

此外,基于法律法規(guī)規(guī)章的變化和行政執(zhí)法的實(shí)踐情況,可以增加或刪除“首違不罰”事項(xiàng),做到“首違不罰”清單的動(dòng)態(tài)更新,并及時(shí)向社會(huì)公開,減少對(duì)不在清單中的事項(xiàng)產(chǎn)生是否可以適用“首違不罰”的困惑。通過“首違不罰”,致力于讓市場(chǎng)主體感受到政府優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的誠(chéng)意和決心。[14]68

4.3 完善“首違不罰”制度實(shí)施的配套措施

為了保障行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)用好“首違不罰”制度,要完善相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套措施。一是要嚴(yán)格實(shí)施行政執(zhí)法全過程記錄制度,對(duì)“首違不罰”程序的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等進(jìn)行記錄,避免行政相對(duì)人鉆制度的漏洞的同時(shí),保證行政機(jī)關(guān)后期能夠全程有效追溯。二是要制作相應(yīng)的“首違不罰”決定文書并送達(dá)行政相對(duì)人,在文書中說明其違法行為、本應(yīng)處罰的內(nèi)容、責(zé)令改正或者承諾改正的期限等內(nèi)容,并據(jù)此開始計(jì)算改正期限,對(duì)拒不改正的不再按照“首違不罰”處理并恢復(fù)處罰。三是要綜合運(yùn)用好建議、提醒、勸告、告誡等方式開展批評(píng)教育,“首違不罰”意味著當(dāng)事人實(shí)施的必定是違法行為,要通過柔性執(zhí)法手段讓其認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤,最終做到自覺守法,減少違法行為的發(fā)生,這也是“首違不罰”制度的重要意義所在。

5 結(jié) 語

“首違不罰”作為一個(gè)自下而上形成的具有中國(guó)特色的創(chuàng)新型行政執(zhí)法制度,從缺乏合法性依據(jù)的改革探索到官方最終吸收入法,經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn),其推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用不言而喻。但是,世上從來沒有百分百完美的制度。為此有必要繼續(xù)以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為抓手,推動(dòng)“首違不罰”制度從實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行完善,為繼續(xù)激發(fā)市場(chǎng)活力、增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力提供制度支撐。