邢喜鳳

摘 要：社會政策對于維護社會穩(wěn)定、提升民生福祉具有重要作用。中國社會政策依據(jù)重要歷史節(jié)點劃分為漸進發(fā)展、漸進轉(zhuǎn)型和漸進融合三個階段，每一階段分別呈現(xiàn)出單一性、交替性和融合性特點。文章基于歷史制度主義方法，分析中國社會政策演進產(chǎn)生以上特點的原因。研究發(fā)現(xiàn)，福利供給制度中的自我鎖定效應、外部效應、協(xié)調(diào)效應推動了中國社會政策變遷。而以上變遷是利益選擇、效率公平轉(zhuǎn)化以及社會政策系統(tǒng)內(nèi)部制度體系和外部制度環(huán)境共同影響的結(jié)果。

關鍵詞：社會政策；歷史制度主義；福利供給

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2024）01-0090-09

一、引 言

社會政策作為促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的助推器，對于提升民生福祉、促進社會共同富裕具有重要作用。社會政策的研究離不開對福利供給主體和福利類型的討論。沃倫斯基和萊博克斯在分析美國福利制度變遷時，根據(jù)國家在福利供給中的角色定位，將福利制度劃分為補缺型和制度型。[1]這一分類法強調(diào)國家在工業(yè)化社會中的福利角色轉(zhuǎn)變，即家庭和市場的福利供給任務隨著工業(yè)化進程遞交給國家。蒂特馬斯的剩余福利模型、工業(yè)成就—成績模型和制度性再分配模型[2]是對上述福利模式的補充和完善，可以從家庭、市場、國家的福利角色方面分析中國社會政策。埃斯平·安德森以社會權利為出發(fā)點，將福利國家分為自由主義、保守主義、社會民主主義三種模式[3]，而蒂特馬斯則將福利類型總結(jié)為普遍性福利和選擇性福利。[4]

中國社會政策演進實踐及研究取得豐碩成果。對社會政策的研究聚焦于社會政策分析范式[5-6]和社會政策理論[7]，學者運用西方理論和方法分析中國社會政策演進的時代熱點問題，總結(jié)其歷史階段性成果。[8]總的來看，根據(jù)國家和市場在福利供給中的角色，結(jié)合歷史進程，中國社會政策歷經(jīng)國家統(tǒng)籌型、市場主導型和國家主導型三大發(fā)展階段[9]，具有兜底保障、適度普惠、高級普惠和多元積極參與的階段性演進邏輯。[10]

國內(nèi)外學者的研究成果為分析中國社會政策奠定了堅實基礎。基于歷史事實的分析能夠總結(jié)出中國社會政策發(fā)展的經(jīng)驗規(guī)律，但形成其演進特點的原因仍然值得深思。從制度結(jié)構(gòu)的角度分析各國面對同一問題時所采取的不同公共政策，成為早期歷史制度主義對反思行為主義和理性選擇理論的切入點。歷史制度主義成功解釋了政策在不同國家之間的差異和政策結(jié)果的異質(zhì)性。因此，本文擬運用歷史制度主義分析方法解釋中國社會政策演進特點的形成原因，即基于歷史制度主義方法搭建研究框架，分析中國社會政策歷史演進過程，并分析其在國家—市場—社會互動過程中產(chǎn)生路徑依賴的結(jié)果及其原因，期望更好地理解中國社會政策的歷史演進邏輯。

二、基于歷史制度主義方法的社會政策分析框架

歷史制度主義方法的重要特點之一是從中觀制度層次進行分析，將宏觀制度結(jié)構(gòu)和微觀政治行為有效銜接。制度被定義為嵌入在政治體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)范和慣例。[11]歷史制度主義中觀層次的結(jié)構(gòu)觀一方面強調(diào)正式制度的作用，另一方面受到結(jié)構(gòu)因果觀的影響，而強調(diào)政治變量序列對政治進程的作用。[12]但歷史制度主義認為，這種強調(diào)事件發(fā)生的時間和次序的因果聯(lián)系具有一定的偶然性，特別是關鍵節(jié)點的偶然性更多。在關鍵節(jié)點，先前的條件是一個重要的背景。因為環(huán)境因素也是制度變遷的重要變量，環(huán)境變化往往能反映新舊制度與環(huán)境的融合程度，并且政策反饋很少與更廣泛的政治環(huán)境的特征（如制度結(jié)構(gòu)、政黨制度的動態(tài)）分開運作。[13]而關鍵節(jié)點分析提供了撬動舊制度安排的小杠桿和新制度設計的主張。[14]對關鍵節(jié)點的分析涉及分析單元、時間跨度、微小偏差和權力不對稱，其中分析單元是指單一的組織或組織結(jié)構(gòu)互動或者公共政策問題等。[15]歷史制度主義認為，關鍵節(jié)點形成的制度具有持續(xù)性特征，以關鍵節(jié)點為重要起始點，在其后達到新的制度均衡，并形成路徑依賴。而產(chǎn)生路徑依賴的重要特點就是正反饋（自我強化），正反饋的根源在于政治制度著眼于公共物品供給，“要帶來集體供給、權威的運作，還有一組復雜的、互補的、用于約束和合理化權威的制度”[16]。制度持續(xù)性特征對政策過程產(chǎn)生約束作用，能夠解釋“制度引進或創(chuàng)新過程中存在的政策變形、政策執(zhí)行不力、政策目標與最終結(jié)果之間的偏離等現(xiàn)象，并對減少政府的政策失誤有著積極的意義”[17]。

“歷史制度主義關注的核心一直是利益、理念和制度三者間的結(jié)構(gòu)性關系”[18]，三者相互聯(lián)系并在互動中共同作用于政策過程，進一步影響政治結(jié)果。歷史制度主義方法的核心主張是制度結(jié)構(gòu)通過國家和社會的大規(guī)模和歷史演進的組織結(jié)構(gòu)，調(diào)解其內(nèi)部個人和群體的利益和能力。[19]即使制度變革的過程主要被視為涉及參與者利益的問題，“規(guī)范性信念”也是至關重要的，因為它是使“共同知識”成為可能的共同理解的關鍵組成部分。[20]但理念與利益格局的變化并不同步，在這其中需要用制度來進行利益調(diào)整。而且理念從來不完全脫離其所產(chǎn)生的專業(yè)和政府機構(gòu)的復雜結(jié)構(gòu)。事實上，政策制定的制度設置很可能對理念本身的定位和形成至關重要。[19]在一定程度上，制度被視為理念在政策、規(guī)則、法律法規(guī)等更高層次的正式表達，理念是制度在社會主體之間的傳遞和行動效果的表征，政策為其載體，并同時整合利益主體的行為認知和偏好選擇。因此，理念能夠貫穿到宏觀制度結(jié)構(gòu)和微觀利益之中，成為解釋制度和行動的重要中介力量。

三、漸進—轉(zhuǎn)型—融合：中國社會政策的歷史演進過程

關鍵節(jié)點是指在時間軸中“相對”較短的時期內(nèi)，行為者的選擇影響最終結(jié)果的可能性得到大幅提高。[15]事實上，“真正決定關鍵節(jié)點的是結(jié)構(gòu)性和重塑關鍵節(jié)點能動性的張力”，關鍵節(jié)點是對某種結(jié)構(gòu)性制約條件的突破。[21]這種突破往往又作為新的制度均衡的起點，為制度安排的可持續(xù)性提供新的動力。根據(jù)對關鍵節(jié)點的含義闡釋，中國社會政策歷史演進的四個關鍵節(jié)點如下：一是1949年中華人民共和國成立，中國人民從此站起來了；二是1978年十一屆三中全會開啟中國改革開放的偉大歷程；三是2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度啟動試點工作，此后農(nóng)村社會政策建設不斷發(fā)展；四是2012年中國進入新時代，社會政策在新時代的社會建設中有了新的定位。為呈現(xiàn)社會政策整體發(fā)展態(tài)勢，本文將第三和第四個關鍵節(jié)點合并為同一發(fā)展階段，以更好地展現(xiàn)城鄉(xiāng)社會政策發(fā)展狀況，特別是社會政策趨于融合的狀態(tài)。這樣中國社會政策演進也就被劃分為三個階段，每一階段都呈現(xiàn)不同的特征。本研究于2022年9月進行政策文本整理，綜合《建國以來重要文獻選編》系列書籍、中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)，以及人力資源和社會保障部、民政部、教育部等部門官網(wǎng)，選取標志性政策法規(guī)，匯總1949年以來的社會政策內(nèi)容。

（一） 漸進發(fā)展：單一的、零散的社會政策（1949—1978年）

1949—1978年，中國處于恢復和發(fā)展生產(chǎn)階段，這一時期的社會政策呈現(xiàn)出單一、零散的特點，政策領域和覆蓋范圍較小?！吧鐣矸荼疚弧盵 2 2 ]的政策要求也使得社會政策整體上呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點。農(nóng)村社會政策建設主要包括土地政策、社會救助政策和醫(yī)療政策，城鎮(zhèn)企業(yè)職工和國家機關工作人員在醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、傷殘等方面都有了福利保障（見表1）。

（二） 漸進轉(zhuǎn)型：社會政策新舊并行、交替發(fā)展（1978—2003年）

1978—2003年，農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)施行合作醫(yī)療制度和五保戶制度，但政策影響力逐漸衰弱，為使農(nóng)民生活達到溫飽水平，國家開啟扶貧政策。城鎮(zhèn)地區(qū)逐步從原有的政策體系下分離出就業(yè)政策、住房政策、社會救助政策，職工養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式，醫(yī)療保險試點逐步取消公費醫(yī)療和勞保醫(yī)療，社會救助政策為下崗職工提供保障（見表2）。這一時期的社會政策總體上呈現(xiàn)出新舊并行、交替發(fā)展的特點。

（三） 漸進融合：社會政策規(guī)范化、法制化、統(tǒng)一化發(fā)展（2003年至今）

進入21世紀，社會政策在民生領域所發(fā)揮的功能逐漸顯現(xiàn)出來，加之前期社會政策所奠定的基礎，為推動城鄉(xiāng)政策融合提供了良好的前提條件。農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、貧困救助、扶貧等政策，對特殊困難群體更加重視。有關教育、生育、傷殘、就業(yè)、社會救助等基礎性、兜底性社會政策已實現(xiàn)規(guī)范化、法制化發(fā)展，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度統(tǒng)一，社會政策城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點逐漸呈現(xiàn)出統(tǒng)一性趨勢（見表3）。

四、國家—市場—社會互動：在路徑依賴下的福利供給變遷

中國社會政策變遷與制度建設緊密聯(lián)系，制度建設過程需要由社會政策的建構(gòu)過程來闡釋。社會政策的各子系統(tǒng)政策隨中國政治制度、經(jīng)濟制度分解轉(zhuǎn)化，以及福利遞送主體在社會政策發(fā)展變遷中所扮演的角色變化等，都能夠從中觀結(jié)構(gòu)層面解釋社會政策變遷特點。社會政策的完善過程也是在福利體系建設過程中，國家與公民權利不斷調(diào)適的過程。政策規(guī)劃中對責任主體及范圍的界定關乎制度結(jié)構(gòu)建設，制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部子系統(tǒng)間的張力往往影響社會政策間關系的形成，而社會政策關系建構(gòu)又對制度結(jié)構(gòu)提出新的要求，以不斷適應外界環(huán)境變化對個體行為和制度結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。

（一） 國家—單位保障下的自我鎖定效應

1949年中華人民共和國成立后，“一五”計劃和“三大改造”任務的完成，標志著中國社會主義初級階段計劃經(jīng)濟體制初步建立。計劃經(jīng)濟時期，中國實行生產(chǎn)資料公有制，國家控制經(jīng)濟運行中的生產(chǎn)、交換、消費和分配，由此在財務、勞動力、商品、消費品等方面衍生出的制度安排分別是統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)包統(tǒng)配、統(tǒng)購統(tǒng)銷和平均分配。以上制度安排影響中國福利事業(yè)發(fā)展，這一時期的社會政策發(fā)展著重體現(xiàn)在社會救濟、社會保險和社會福利三大方面。

計劃經(jīng)濟時期，社會救濟施行中央政府負責體制，由中央財政統(tǒng)一撥款。社會救濟對象主要是三無人員，內(nèi)務部、民政部等管理機構(gòu)負責具體政策和措施，救濟經(jīng)費主要來自財政預算。社會福利與社會救濟相交叉的領域就是對特定人群的保護，由民政部統(tǒng)一負責管理，經(jīng)費來源于財政撥款。勞動保險工作由勞動部組織管理，1970年勞動部撤銷后，該項工作1975年由國家計劃委員會代管，1979年由國家勞動總局管理。國家機關事業(yè)單位的社會保險由政府財政撥款，初期由內(nèi)務部管理，1969年內(nèi)務部撤銷后改由國家人事局管理，1982年國家勞動總局、國家人事局合并為勞動人事部，國家機關事業(yè)單位人員社會保險由勞動人事部管理。

根據(jù)中國福利事業(yè)組織管理機構(gòu)和統(tǒng)籌資金來源可知，國家、單位扮演雙重角色。國家既是福利服務的設計者，又是供給者（遞送者），單位既是生產(chǎn)者，又是供給者，在農(nóng)村地區(qū)，則由家庭和集體組織承擔這項任務，所以有國家—單位保障模式的說法。國家—單位保障下的福利事業(yè)具有兩大特點。一是二元結(jié)構(gòu)特征，具體體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差異、企業(yè)職工和國家機關事業(yè)單位人員之間的差異。二是“高就業(yè)、低工資、高福利”特點，對于職工來說是“鐵飯碗”制度，但企業(yè)內(nèi)外部缺乏流通機制，助長了“搭便車”“磨洋工”行為，進而造成生產(chǎn)效率低下。所以，制度本身的自我鎖定效應增強政策的剛性約束，政策剛性約束與集體行動共同導致低效率，使得企業(yè)辦社會的做法不可持續(xù)。

（二） 國家—社會保障的外部突破效應

國家—單位保障模式下的社會政策容易導致福利系統(tǒng)內(nèi)部固化和不公平現(xiàn)象，要打破低效率往往需要一定的外部力量。市場力量的融入對越來越多的社會主體提出要求，也更加強調(diào)個體在社會政策中的作用。1978年，黨的十一屆三中全會拉開中國改革開放的序幕，農(nóng)村地區(qū)開始施行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1986年，“七五”計劃的頒布標志著中國改革開放的中心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，國有企業(yè)改革是這一時期的重點。國務院頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，標志著國營企業(yè)勞動合同制逐漸取代計劃經(jīng)濟體制下的“鐵飯碗”制度。1993年，《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確立了中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，同時將社會保障列為市場經(jīng)濟體制的五大支柱之一。

中國福利組織結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。1998年，國家組建勞動和社會保障部，統(tǒng)一管理社會保險，保留民政部，負責社會救助、社會福利等工作。由此可見，中國經(jīng)濟體制改革直接帶來分配制度、勞動制度、管理制度的變革，籌資機制也逐漸由國家財政保障變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式。

但制度轉(zhuǎn)型需要一定的時間，既需要解決舊制度遺留下來的問題，又需要解決因推行新制度而產(chǎn)生的新問題。因而中國的福利事業(yè)同時出現(xiàn)了國家—單位保障和國家—社會保障的局面。1978年至1986年，改革開放的中心在農(nóng)村，這一時期繼續(xù)推行國家—單位保障模式。1986年進行國企改革后，市場機制的作用逐漸顯現(xiàn)出來，社會政策同時強調(diào)國家、企業(yè)、個人的責任，不再只是依賴國家—單位保障。在去單位化的過程中，需要保障下崗職工、離退休人員的生活，因此，積極的就業(yè)政策、失業(yè)政策和低保政策就顯得十分必要。1998年，社會保障作為一項基本制度進入全面發(fā)展階段，至此我國的社會政策真正進入國家—社會保障模式。2000年，國家出臺了政策進行城鎮(zhèn)社會保障體系建設，此時養(yǎng)老保險仍舊施行收支兩條線。

（三）國家—市場—社會的協(xié)調(diào)效應

路徑依賴中的協(xié)調(diào)效應不僅強調(diào)正式規(guī)則、正式組織之間相互締結(jié)對制度的影響，還強調(diào)正式規(guī)則對非正式規(guī)則產(chǎn)生的影響，以及非正式規(guī)則對正式規(guī)則的補充作用。上文提到的為應對國有企業(yè)改革的系列問題而產(chǎn)生的就業(yè)政策和最低生活保障政策就是很好的印證。之后，協(xié)調(diào)效應還體現(xiàn)在為實現(xiàn)國家整體發(fā)展，農(nóng)村社會政策迅速崛起且城鄉(xiāng)社會政策趨于融合。

這一時期，有關民生建設的組織機構(gòu)進行整合并完成制度銜接。2008年，國務院發(fā)布的《關于機構(gòu)設置的通知》將人事部、勞動和社會保障部合并為人力資源和社會保障部。同年，國務院發(fā)布了《關于印發(fā)民政部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，取消、轉(zhuǎn)移民政部部分職能，將“本級社會福利資金資助項目評審工作交給社會中介組織”“加強社會救助職責，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系建設”。這一時期社會組織參與到中國社會福利事業(yè)當中，有效推動了中國福利供給主體多元化。2018年，國家組建醫(yī)療保障局，將人力資源和社會保障部、國家衛(wèi)生和計劃委員會、國家發(fā)展和改革委員會、民政部的部分職能進行整合，管理機構(gòu)職責統(tǒng)一能夠推動中國醫(yī)保制度整合。

具有同一方向性的制度建設和社會政策共同推動中國福利事業(yè)發(fā)展，由此衍生出趨于統(tǒng)一的社會政策。1949年至2003年，社會政策一直服務于經(jīng)濟政策，計劃經(jīng)濟時期如此，改革開放時期也是如此。改革開放后，社會政策先后作為市場經(jīng)濟發(fā)展的配套政策、服務政策，特別是社會保障政策直到20世紀末期才獨立于經(jīng)濟政策，發(fā)展為社會保障政策體系。[23]步入21世紀后，中國經(jīng)濟發(fā)展水平有了明顯提升，經(jīng)濟發(fā)展為民生保障奠定了基礎，而且此時倡導的理念是在發(fā)展經(jīng)濟的同時兼顧社會民生，社會政策從專注城鎮(zhèn)開始向農(nóng)村傾斜。中央一號文件從2004年至今一直聚焦“三農(nóng)”問題，文件主題肯定了農(nóng)業(yè)的重要作用，并持續(xù)強調(diào)增加農(nóng)民收入，關注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設。國力增強和農(nóng)民收入提高為農(nóng)村地區(qū)民生保障持續(xù)發(fā)展注入活力。因此，21世紀前10年出臺了大量關于農(nóng)村地區(qū)的社會政策，而到了2014年至2016年，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險趨于統(tǒng)一。毫無疑問，經(jīng)濟政策是社會政策發(fā)展的基礎，依據(jù)二者密不可分的關系，可將其總結(jié)為依附范式（社會政策服務于經(jīng)濟政策，1949—1978年）、兼顧范式（經(jīng)濟政策兼顧社會政策，1979—2 0 2 2年）和互構(gòu)范式（社會政策經(jīng)濟政策并重，2023—2035年）。[24]由此可見，經(jīng)濟政策不僅影響社會政策的功能地位和演進進度，還影響社會政策具體的覆蓋范圍、受益人群、待遇標準。只有從頂層設計開始統(tǒng)籌政策與制度之間的關系，以及各政策間的關系，才能夠充分發(fā)揮社會政策服務民生的效用。

五、利益—理念—制度：社會政策變遷闡釋

（一） 國家利益、社會利益、個人利益分析

即使是社會力量和環(huán)境逐漸發(fā)生變化，現(xiàn)有制度依舊可能維持下去，其原因有兩點。其一，社會政策變化速度滯后于制度建設進程，或者說制度建設需要一定的時間來顯現(xiàn)社會政策效果。其二，從成本—收益角度來看，創(chuàng)建新制度結(jié)構(gòu)的總成本如果高于維持現(xiàn)有制度的可變成本，制度變化依舊是緩慢的。這在一定程度上解釋了20世紀80年代初期，中國為何繼續(xù)維持計劃經(jīng)濟時期的社會政策，為何在制度轉(zhuǎn)型時存在“國家—單位保障”和“國家—社會保障”雙軌并行的制度模式。由此可見，在制度轉(zhuǎn)型時，社會政策是新舊并行、交替發(fā)展、逐漸變化的。在變化過程中，不斷彌補制度變革帶來的陣痛效應，以減少制度變革對個體利益的損害，維持整體社會效益，并使其凝聚成國家建設的強勁力量，實現(xiàn)國家利益最大化。

而新制度能夠突破原有模式并形成新的發(fā)展路徑的原因往往就在于，新的制度結(jié)構(gòu)所代表的利益群體效應大于原有的發(fā)展模式，并且新的利益流動能夠彌補社會結(jié)構(gòu)的不足。以經(jīng)濟體制改革為例，市場經(jīng)濟體制改革激活了中國的發(fā)展動力，個體責任的凸顯在釋放國家壓力的同時，增強了個體的能動性，進而促進了個體利益與國家利益的一致性。對于在改革中部分社會群體利益受損的現(xiàn)象，國家則是采取積極的社會政策來保障其生活。特別是在國有企業(yè)改革中，針對離退休人員、下崗職工所實施的養(yǎng)老金發(fā)放政策、最低生活保障政策、失業(yè)保險政策等，有效保障了社會群體利益。政策不僅影響群體所能獲取的資源，也影響群體對資源重新轉(zhuǎn)交給決策者的能力[25]，在政策動態(tài)反饋中達到新的均衡點。社會政策之間通過一致、有效的銜接，能夠同時實現(xiàn)國家利益、社會利益、個人利益的最大化。

（二） 平均主義、效率公平觀念轉(zhuǎn)化

理念是特定文化背景下對利益群體動機沖突和認同建構(gòu)的重要鏈接機制，能夠充分表達制度結(jié)構(gòu)中行動主體的利益選擇傾向。學界對理念的含義有不同的理解，如認知層面的價值觀和意識形態(tài)、政策意義上對具體問題的對策或方案等。理念包括作為項目的理念、作為范式的理念和作為公眾情緒的理念，三者綜合起來構(gòu)成政策過程中的重要抓手。歷史制度主義在解釋理念的影響時，強調(diào)制度變遷中行為者的作用和權力關系的重要性。[26]中國社會政策理念在黨的歷次代表大會中均有所體現(xiàn)，并著重論述效率與公平之間的關系，根據(jù)二者的著重點不同，呈現(xiàn)出非效率性和非公平性、效率優(yōu)先兼顧公平、兼顧效率與公平的特點。

1978年以前，中國“樸素的平等”的社會政策理念與計劃經(jīng)濟時期的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式及其他歷史條件相適應。[27]這種平均主義的行為方式容易助長群體間的“搭便車”行為，造成生產(chǎn)效率難以提升，特別是“企業(yè)辦社會”的制度安排，使企業(yè)承擔福利供給角色，不斷削弱其生產(chǎn)職能，導致企業(yè)體積龐大，難以實現(xiàn)經(jīng)濟目標。1978年后，為改變這一局面，以效率為主的社會政策理念與社會主義市場經(jīng)濟逐漸適應。福利國家中的效率由宏觀效率、微觀效率和激勵組成，福利既服務于福利國家整體，又要實現(xiàn)福利機構(gòu)自身發(fā)展，同時在社會影響上實現(xiàn)對社會公眾的激勵行為。[28]1987年，國家提出在提高效率的同時體現(xiàn)公平，隨后的提法有一定改變，直到2007年開始提出“初次分配和再次分配都要注重效率與公平”。此后的社會政策也正是朝著兼顧效率與公平的方向發(fā)展，政府日益重視民生福祉，特別是進入新時代，脫貧攻堅戰(zhàn)略消除絕對貧困，城鄉(xiāng)社會政策也在醫(yī)療政策、養(yǎng)老政策、社會救助政策方面逐漸融合。

（三） 社會政策在國際制度環(huán)境中的定位

整體上看，中國社會政策反映了國家工作重心轉(zhuǎn)移情況。一是中共七屆二中全會將黨的工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，二是十一屆三中全會將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，啟動農(nóng)村改革新進程，三是“七五”計劃將經(jīng)濟體制改革由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。國家在各個時期的工作重心都有相應的社會政策支持，這在一定程度上可以解釋中國20世紀社會政策出現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的部分原因。社會政策服務于國家建設，不同時期制度結(jié)構(gòu)中的政治要素、經(jīng)濟要素、文化要素等在社會政策建設中發(fā)揮重要作用。回顧歷史發(fā)現(xiàn)，每一階段都有與其要素相互匹配的制度結(jié)構(gòu)，正是在要素互動中衍生出具有時代特色的政策結(jié)構(gòu)。從社會政策歷史演進過程總結(jié)每一階段社會政策重點發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)從改革開放前的生產(chǎn)互助政策到改革開放后的脫貧政策，再到21世紀初的醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育政策試點及發(fā)展，再到新時代城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療政策趨于統(tǒng)一；城市地區(qū)從改革開放前的企事業(yè)單位職工相關政策到國企改革后的系列政策，再到21世紀初期的城市社會保障政策體系，再到新時代城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療政策趨于統(tǒng)一。在國家建設重點、社會政策演進歷程、城鄉(xiāng)社會政策實際進展中，社會政策架構(gòu)起制度建設和制度績效的橋梁，成為衡量社會個體生活福利狀況的晴雨表。每一時期的生產(chǎn)政策都是必要且緊急的，但只有在兼顧效率和公平的同時，國家建設才能行穩(wěn)致遠。

基于制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部的系統(tǒng)性分析，能夠從整體上呈現(xiàn)中國社會政策的演進歷史及其動因，將研究視角拓展至全球視野，能夠明晰中國社會政策在國際發(fā)展中的定位。而分析社會政策在國內(nèi)外制度環(huán)境中的發(fā)展態(tài)勢，可解釋為何不同國家面對同一福利問題采取不同政策手段。關于同一國家在同一歷史時期采取具有跨度性的政策，歷史制度主義中的路徑依賴和學習效應理論能解析其主要緣由。從蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制建設到蘇聯(lián)解體，從福利國家建設如火如荼發(fā)展到石油危機爆發(fā)引起對福利建設的反思，再到全球性金融危機爆發(fā)，國際局勢變化給中國發(fā)展帶來機遇和挑戰(zhàn)，外部環(huán)境沖擊與內(nèi)部制度變革共同形塑社會政策的形式和內(nèi)容。這是國家系統(tǒng)內(nèi)部建設和國家系統(tǒng)外部國際關系博弈的結(jié)果，其也能解釋在不同歷史時期采取相應政策的原因。中國社會政策建設雖然從時間上滯后于發(fā)達國家，但其進度及效果卻優(yōu)于大多數(shù)國家。一方面中國城鄉(xiāng)社會政策接軌速度優(yōu)于多數(shù)國家；另一方面中國實施的脫貧政策也為世界消除貧困做出了貢獻。因此，一個國家社會政策的溢出效應會遠遠超出國家范疇，對世界發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

六、結(jié) 論

本研究以歷史制度主義分析方法研究中國社會政策歷史演進過程，發(fā)現(xiàn)中國社會政策從單一、零散的政策到新舊政策并行交替，再到規(guī)范化、法制化、統(tǒng)一化。其漸進轉(zhuǎn)型、融合發(fā)展的特點是由中國福利供給體系中的鎖定效應、外部效應和協(xié)調(diào)效應所產(chǎn)生的結(jié)果，而其深層次原因是中國社會政策發(fā)展在利益、理念、制度層面都要與國家發(fā)展的情況相適應。

首先，中國社會政策內(nèi)部各領域子政策之間存在千絲萬縷的聯(lián)系?！秳趧颖ｋU條例》對企業(yè)職工養(yǎng)老、傷殘、生育、死亡、醫(yī)療等方面的規(guī)定，隨著國有企業(yè)改革后分別獨立出來形成相應的養(yǎng)老政策、生育政策、工傷政策、醫(yī)療政策，其福利享有主體范圍明顯擴大，而且衍生出了失業(yè)政策、住房政策和低保政策等。直至21世紀，社會政策逐步規(guī)范化、法制化，呈現(xiàn)融合趨勢。盡管在每一政策階段中，福利政策的內(nèi)容、供需主體、覆蓋范圍等有所不同，但依據(jù)其當時階段來判斷，中國社會政策總體上呈現(xiàn)出“合—分—合”的特點。

其次，中國社會政策發(fā)生歷史演進的直接原因是社會政策中對福利責任的劃分要求與之相匹配的制度建設，包括組織建設、規(guī)范制定以及政策執(zhí)行等。上一階段制度結(jié)構(gòu)中實際的政策效果會對下一階段政策制定、政策執(zhí)行等產(chǎn)生影響，中國的社會政策正是在這種漸進調(diào)適中不斷完善。從深層次角度分析，中國的社會政策始終圍繞國家整體建設而產(chǎn)生相應的政策內(nèi)容和政策措施，以達到國家利益、社會利益、個人利益的一致性。同時全球發(fā)展態(tài)勢也使得中國面臨一定的機遇和挑戰(zhàn)，在與國際社會互動中，我們能更清楚地認識到中國社會政策的效果及未來發(fā)展趨勢。

最后，歷史制度主義分析方法相較于社會制度主義和理性制度主義更側(cè)重于對事物的歷時性分析，在一定程度上能夠從歷史觀角度分析發(fā)展規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗教訓。但由于對事件即時性分析不足，也使我們?nèi)菀缀鲆暁v史中行為主體的具象化行動。歷史制度主義中的路徑依賴分析強調(diào)小事件在大歷史中的重要作用，如中國以安徽省小崗村村民的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為改革開放的重要標志。這一事件對中國土地制度、經(jīng)濟制度乃至國家建設都產(chǎn)生了重要影響。小事件的發(fā)生也有其歷史背景和實踐探索。因而，從整體性出發(fā)，歷史制度主義分析方法對歷史事件因果聯(lián)系的強調(diào)足以彌補細節(jié)方面的缺陷。只是在對社會政策中具體政策領域的分析要更詳細地將宏觀歷史背景、中層制度結(jié)構(gòu)、微觀行動結(jié)合起來，當然翔實的歷史資料和典型具體的實踐案例是必不可少的。