□寧波市自然資源整治儲(chǔ)備中心 余紅迪

近年來(lái)，寧波市貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)精神，對(duì)市級(jí)儲(chǔ)備做地項(xiàng)目試行土地儲(chǔ)備預(yù)算管理，切實(shí)規(guī)范土地儲(chǔ)備行為，規(guī)避地方隱性債務(wù)。

一、寧波土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理實(shí)踐

自2016 年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)政策，切實(shí)規(guī)范土地儲(chǔ)備資金來(lái)源。2019 年5 月，寧波市列入全國(guó)首批土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算試點(diǎn)城市。為做好試點(diǎn)工作，寧波市委、市政府下發(fā)《關(guān)于構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系的實(shí)施意見》，對(duì)市級(jí)土地儲(chǔ)備體制機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，由市自然資源整治儲(chǔ)備中心（以下簡(jiǎn)稱“市整備中心”）作為市級(jí)土地儲(chǔ)備工作的實(shí)施主體，承擔(dān)市級(jí)土地儲(chǔ)備預(yù)算主體職責(zé)。

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理制度體系建設(shè)

2019 年9 月，通過(guò)構(gòu)建集中財(cái)力辦大事財(cái)政政策體系，明確市級(jí)土地儲(chǔ)備范圍，調(diào)整特殊區(qū)塊管理模式等事項(xiàng)。2021 年6 月，印發(fā)《市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目做地管理辦法（試行）》《市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本核算管理辦法（試行）》，建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算、年度預(yù)算和成本核算管理制度。

（二）開展全生命預(yù)算精細(xì)化管理

前期研究階段，市整備中心通過(guò)可研及實(shí)施方案編制確定土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算。年度預(yù)算階段，市整備中心協(xié)同各市級(jí)做地主體完成預(yù)算編制申報(bào)工作。資金申撥階段，市財(cái)政局、市整備中心及市級(jí)做地主體聯(lián)席審核月度資金申請(qǐng)。資金批復(fù)階段，市整備中心根據(jù)跟蹤審計(jì)意見，對(duì)大額征拆資金實(shí)行按需撥付。

（三）試行做地管理費(fèi)，引入跟蹤審計(jì)咨詢

在委托做地機(jī)制下，市級(jí)做地主體收取做地管理費(fèi)?，F(xiàn)行做地管理費(fèi)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)參考基本建設(shè)項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施方案獲批后，市整備中心公開招標(biāo)有資質(zhì)的單位對(duì)征地拆遷、工程建設(shè)項(xiàng)目等進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)咨詢。

二、寧波土地儲(chǔ)備資金預(yù)算管理成效

（一）規(guī)范管理，防范政府隱債風(fēng)險(xiǎn)

寧波市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資金全部來(lái)源于財(cái)政資金，在做地過(guò)程中實(shí)行專款專用、專戶儲(chǔ)存、專賬管理，供應(yīng)收入及臨時(shí)利用收入按要求全部繳入市級(jí)財(cái)政部門。通過(guò)收支兩條線管理，切實(shí)規(guī)避土地儲(chǔ)備資金來(lái)源的政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）審計(jì)咨詢，提升成本管控能力

通過(guò)從可研階段到項(xiàng)目總體決算全過(guò)程跟蹤審計(jì)、預(yù)算編制和資金申撥的咨詢服務(wù)，規(guī)范預(yù)算申報(bào)及資金撥付，降低資金使用風(fēng)險(xiǎn)。征拆資金按需撥付，逐筆審核，提升對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目成本中大額資金的管控能力。

（三）平衡收支，提高資金使用效能

截至2023 年底，實(shí)施方案獲批的寧波市級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目平均總投超50 億元，總體預(yù)計(jì)收益率超40%。除少數(shù)特殊公益性項(xiàng)目外，均能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的“總體收支平衡”，保障土地儲(chǔ)備項(xiàng)目滾動(dòng)開發(fā)。資金預(yù)算管理后，寧波市級(jí)當(dāng)年土地儲(chǔ)備項(xiàng)目支出同比增長(zhǎng)三成，大大激發(fā)了做地積極性。

三、存在的問(wèn)題

（一）土地儲(chǔ)備資金籌集困難

根據(jù)財(cái)政部公布的全國(guó)政府性基金預(yù)算收支情況，2023 年地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入同比下降超10%。地方政府性基金預(yù)算收入的下降，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備資金籌集愈發(fā)困難。同時(shí)，土地儲(chǔ)備資金安排滯后于樓市周期，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)難以跨周期開展資金配置。

▲寧波東部新城（顧一坡 攝）

（二）全過(guò)程預(yù)算管理未閉環(huán)

寧波市做地管理辦法對(duì)資金預(yù)算管理、決算管理、審計(jì)管理等提出工作要求，但沒(méi)有相應(yīng)的操作細(xì)則，實(shí)操中各單位貫徹程度不一?，F(xiàn)行土地儲(chǔ)備相關(guān)制度暫未包含動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，缺乏對(duì)資金預(yù)算的事中、事后實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理。

（三）成本支出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

各做地主體對(duì)土地儲(chǔ)備成本的內(nèi)涵理解相差大，如土壤污染、考古前置、電力接入、結(jié)算資金財(cái)務(wù)成本等費(fèi)用列支方式尚未完全明確。成本定額影響因素復(fù)雜，管控難度高，定額標(biāo)準(zhǔn)建模困難，各主體在做地過(guò)程中支出標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。

（四）數(shù)字化程度存在差異

在儲(chǔ)備利用全生命周期系統(tǒng)中，土地儲(chǔ)備資金按項(xiàng)目開展預(yù)算編制及資金申撥。在“智慧財(cái)政”“政采云”等財(cái)政系統(tǒng)中，土地儲(chǔ)備資金按照主體類別進(jìn)行撥付下達(dá)。各數(shù)字化系統(tǒng)在精細(xì)化程度上有差異，經(jīng)辦人員需線下細(xì)化下達(dá)的指標(biāo)。

四、政策建議

（一）探索資金籌集渠道，建立資金保障機(jī)制

1.設(shè)立并用好國(guó)有土地收益基金。建議按照土地出讓成交價(jià)的5%計(jì)提國(guó)有土地收益基金，建好基金蓄水池，專項(xiàng)調(diào)度重點(diǎn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。

2.積極爭(zhēng)取專項(xiàng)債。以預(yù)算管理試點(diǎn)取得成效為契機(jī)，積極向上爭(zhēng)取發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債。

3.結(jié)合重點(diǎn)工程。建立與城中村改造、全域國(guó)土空間綜合整治等重點(diǎn)工程的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，借助重點(diǎn)工程專項(xiàng)債，拓寬資金籌集渠道。

（二）逐步完善預(yù)算制度，總結(jié)預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)

編制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資金預(yù)算管理細(xì)則，涵蓋預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督監(jiān)測(cè)等內(nèi)容。以資金使用績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善資金預(yù)算管理。總結(jié)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全過(guò)程預(yù)算資金精細(xì)化管理經(jīng)驗(yàn)，使精細(xì)化預(yù)算管理全面覆蓋從土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可研、實(shí)施方案落地執(zhí)行到土地儲(chǔ)備項(xiàng)目決算全過(guò)程。

（三）研究成本核算體系，制定支出定額標(biāo)準(zhǔn)

持續(xù)完善土地儲(chǔ)備成本核算管理辦法，打造土地儲(chǔ)備成本核算體系。修訂會(huì)計(jì)核算管理辦法，明確土地儲(chǔ)備成本內(nèi)涵及會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)。借鑒各地建設(shè)工程成本定額辦法和征拆條例，逐步構(gòu)建土地儲(chǔ)備成本中工程建設(shè)項(xiàng)目和征拆項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范土地儲(chǔ)備成本支出。

（四）構(gòu)建數(shù)字化預(yù)算管理，融合業(yè)財(cái)信息系統(tǒng)

構(gòu)建土地儲(chǔ)備全生命周期預(yù)算資金管理系統(tǒng)，涵蓋土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理、資金撥付、核算決算、審計(jì)咨詢、績(jī)效評(píng)價(jià)等模塊。積極融入土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)，通過(guò)預(yù)算在線編報(bào)、指標(biāo)在線下達(dá)、財(cái)務(wù)在線核算、績(jī)效在線評(píng)價(jià)，完成土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算資金管理全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。