□浙江省自然資源戰(zhàn)略研究中心 金 超 張毓立 蔣明利 朱 斌

2023 年9 月1 日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)新修訂的《行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱為“新《行政復(fù)議法》”），于2024 年1 月1 日起施行。新《行政復(fù)議法》由2017 年修正的《行政復(fù)議法》的四十三條擴(kuò)充至九十條，從復(fù)議受理、管轄、程序、決定類型、監(jiān)督管理等方面作出了較大幅度修改和調(diào)整。本文試析新《行政復(fù)議法》對(duì)浙江省自然資源系統(tǒng)行政復(fù)議案件的主要影響，并提出意見(jiàn)建議。

一、新《行政復(fù)議法》對(duì)浙江省自然資源行政復(fù)議案件的主要影響

2023 年，浙江省各級(jí)自然資源主管部門辦理行政應(yīng)復(fù)案件845 件，發(fā)案量較高的地區(qū)為溫州市、杭州市、臺(tái)州市，案件類型中占比較高的為土地征收、不動(dòng)產(chǎn)登記、城鄉(xiāng)規(guī)劃等。自然資源系統(tǒng)復(fù)議案件量大面廣，與人民群眾密切相關(guān)，有必要及時(shí)關(guān)注新《行政復(fù)議法》修改后的變化及對(duì)具體案件辦理的影響，進(jìn)一步規(guī)范好復(fù)議工作，維護(hù)好相對(duì)人合法權(quán)益。

（一）從行政復(fù)議案件的受理和管轄角度

1.行政復(fù)議受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。新《行政復(fù)議法》第十一條將行政復(fù)議受案范圍從11 項(xiàng)擴(kuò)展至15項(xiàng)，行政復(fù)議受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并首次將行政協(xié)議列入行政復(fù)議受案范圍。自然資源領(lǐng)域涉及到行政協(xié)議種類較多，常見(jiàn)的有征地補(bǔ)償安置協(xié)議、國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、礦產(chǎn)資源出讓合同等。行政協(xié)議具備行政管理和合同契約的雙重性，既要考慮公共服務(wù)和公共利益，又要符合民事法律規(guī)范的規(guī)則要求，其復(fù)議審查范圍和標(biāo)準(zhǔn)如何把握，還需復(fù)議機(jī)關(guān)在具體案件審理中進(jìn)一步明確。另一方面，2023 年4 月1 日施行的《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》明確將征收征用補(bǔ)償協(xié)議、國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等行政協(xié)議納入行政合法性審查范圍，并制定了配套制度《浙江省行政協(xié)議合法性審查指引（試行）》，明確了行政協(xié)議的審查范圍、審查方法、審查材料以及統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)等。此次行政協(xié)議納入行政復(fù)議受案范圍也對(duì)行政協(xié)議合法性審查工作提出更高要求，各級(jí)自然資源主管部門要進(jìn)一步規(guī)范行政協(xié)議的合法性審查工作，統(tǒng)籌銜接好合法性審查與行政應(yīng)復(fù)工作。

2.行政復(fù)議申請(qǐng)期限進(jìn)一步明確。新《行政復(fù)議法》第二十條、第二十一條在原有“六十日”行政復(fù)議申請(qǐng)期限的基礎(chǔ)上，參照《行政訴訟法》及其司法解釋的有關(guān)規(guī)定，增加了未告知訴權(quán)時(shí)的復(fù)議申請(qǐng)期限（一年）以及法定最長(zhǎng)復(fù)議申請(qǐng)期限（五年、二十年）的規(guī)定，并且將期限的起算點(diǎn)從“知道”之日改為了“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”之日。上述改動(dòng)，進(jìn)一步明晰了不同情形下的行政復(fù)議申請(qǐng)期限，對(duì)于維護(hù)行政行為的效力，確保行政法律關(guān)系的盡早安定起到了積極作用。自然資源主管部門在作出行政行為時(shí)，是否告知了行政復(fù)議救濟(jì)途徑，將直接影響到復(fù)議期限的認(rèn)定。類似規(guī)定在土地征收復(fù)議審理實(shí)踐中也早有出現(xiàn)（原國(guó)務(wù)院法制辦公室《關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》國(guó)法〔2014〕40 號(hào)第六條）。土地征收公告作為征地批文法定的公布方式，經(jīng)張貼期滿后，即達(dá)到相對(duì)人“應(yīng)當(dāng)知道”的效果，各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)參照浙江省自然資源廳印發(fā)的《征地文書參考格式》有關(guān)模板要求，認(rèn)真做好土地征收公告的救濟(jì)途徑告知和張貼工作，維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和征地批文的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性。

3.行政復(fù)議管轄權(quán)進(jìn)一步集中。浙江省行政復(fù)議體制改革開(kāi)展較早，采取部分地區(qū)試點(diǎn)先行，全省自上而下進(jìn)行推進(jìn)的模式。新《行政復(fù)議法》在各地復(fù)議體制改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了相對(duì)集中的復(fù)議管轄體制。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第二十四條、二十五條有關(guān)規(guī)定，全省各級(jí)自然資源主管部門為被申請(qǐng)人的復(fù)議案件將統(tǒng)一由本級(jí)人民政府管轄，自然資源部也將不再受理省級(jí)自然資源主管部門作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，即由原來(lái)的“兩頭管”變?yōu)椤凹泄堋?。集中?fù)議有利于發(fā)揮同級(jí)復(fù)議的便利性，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)，也有利于加強(qiáng)各級(jí)人民政府對(duì)自然資源主管部門行政行為的監(jiān)督。自然資源領(lǐng)域的專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)，各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)與同級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，在信息共享、辦案協(xié)助、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)支持等方面充分發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門作用。

4.行政復(fù)議前置案件范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。行政復(fù)議前置是指當(dāng)事人對(duì)行政行為不服的要先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的才可以提起行政訴訟。新《行政復(fù)議法》第二十三條在保留侵犯已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)案件復(fù)議前置的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服、認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)、申請(qǐng)政府信息公開(kāi)行政機(jī)關(guān)不予公開(kāi)等三種情形，作為復(fù)議前置的范圍。有觀點(diǎn)認(rèn)為，省政府土地征收決定將原有的集體土地改變?yōu)閲?guó)有權(quán)屬，屬于“侵犯已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)”，應(yīng)當(dāng)納入復(fù)議前置范圍。但浙江省法院認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院法釋〔2003〕5 號(hào)《關(guān)于適用<行政復(fù)議法> 第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，涉及行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)行為的行政爭(zhēng)議適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的復(fù)議前置程序，因此上述規(guī)定并不適用于土地征收行為。自2015 年起浙江省法院在全國(guó)范圍內(nèi)率先創(chuàng)新將省政府土地征收決定納入訴訟范圍后，相對(duì)人不服征收決定的，可以直接向人民法院起訴。新增加的三類案件在自然資源行政爭(zhēng)議案件中發(fā)案量占比較高，行政法律關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單明了，納入復(fù)議前置范圍有利于發(fā)揮行政復(fù)議高效便捷的優(yōu)勢(shì)，突出行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。各級(jí)自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改相關(guān)文書模板上關(guān)于復(fù)議前置情況下相關(guān)救濟(jì)途徑的告知內(nèi)容，根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十三條第二款規(guī)定告知公民、法人或者其他組織先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。從趨勢(shì)上判斷，復(fù)議前置案件將會(huì)增多，相應(yīng)的訴訟案件將會(huì)大幅減少，各級(jí)自然資源主管部門要積極做好應(yīng)對(duì)。

（二）從行政復(fù)議案件的審理角度

1.行政應(yīng)復(fù)的答復(fù)時(shí)間進(jìn)一步延長(zhǎng)。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第四十八條和八十八條第二款規(guī)定，被申請(qǐng)人提交行政復(fù)議答復(fù)和證據(jù)材料的時(shí)間從原來(lái)的十個(gè)自然日內(nèi)延長(zhǎng)至十個(gè)工作日內(nèi)。自然資源領(lǐng)域復(fù)議案件通常較為復(fù)雜，專業(yè)性較高，如征地案件，需要提交的證據(jù)材料往往涉及征地程序、調(diào)查事實(shí)、補(bǔ)償安置等各個(gè)環(huán)節(jié)。答復(fù)期限的延長(zhǎng)使得自然資源主管部門在應(yīng)復(fù)前期時(shí)間上更加從容，證據(jù)材料的準(zhǔn)備上更加充分，有利于進(jìn)一步梳理案件事實(shí)化解矛盾。另一方面，前期受理和答復(fù)等時(shí)間的延長(zhǎng)，勢(shì)必會(huì)壓縮行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦理期限，因此，自然資源主管部門在前期的答復(fù)和舉證環(huán)節(jié)要加強(qiáng)與復(fù)議機(jī)關(guān)的溝通與交流。答復(fù)要點(diǎn)和提供證據(jù)要盡量精準(zhǔn)和完善，涵蓋合法性和合理性各個(gè)方面。

2.“可以調(diào)解”確立為辦案原則，應(yīng)調(diào)盡調(diào)。 新《行政復(fù)議法》第五條明確“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解?！睂⑦m用調(diào)解的案件范圍從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定的對(duì)自由裁量權(quán)不服以及行政賠償行政補(bǔ)償糾紛等情形擴(kuò)展到了全部行政復(fù)議案件，樹立了調(diào)解的重要地位。在自然資源領(lǐng)域占比較多的征地案件以及由此引發(fā)的信息公開(kāi)等案件中，行政爭(zhēng)議引發(fā)的緣由往往是申請(qǐng)人對(duì)于補(bǔ)償安置等利益存在不滿，因此調(diào)解是一種十分重要的實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的方式。各級(jí)自然資源主管部門要積極配合復(fù)議機(jī)關(guān)，運(yùn)用好調(diào)解手段，抓住申請(qǐng)人核心訴求，努力化解行政爭(zhēng)議，保護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)益。相關(guān)工作人員要積極提升溝通技巧、調(diào)解和解的尺度把握以及依法行政能力。

3.突出“公開(kāi)”審理原則。新《行政復(fù)議法》第四十九條將復(fù)議審理方式由原先“書面審理為主，聽(tīng)取意見(jiàn)為輔”修改為“聽(tīng)取意見(jiàn)為主，書面審理為輔”，第五十條、五十一條將《行政復(fù)議法實(shí)施條例》里規(guī)定的聽(tīng)證制度上升成了法律，上述規(guī)定明確了行政復(fù)議“面對(duì)面”審理的要求，進(jìn)一步突出了聽(tīng)取意見(jiàn)以及聽(tīng)證程序在復(fù)議案件調(diào)查以及解決行政爭(zhēng)議過(guò)程中的重要作用。各級(jí)自然資源主管部門要嚴(yán)格遵守復(fù)議程序，積極參加調(diào)查會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，加強(qiáng)與復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議申請(qǐng)人的溝通，充分發(fā)揮面對(duì)面溝通的優(yōu)勢(shì)，厘清疑問(wèn)、釋法說(shuō)理、化解矛盾，爭(zhēng)取有利審理結(jié)果。

（三）從行政復(fù)議案件決定角度

1.“變更決定”成為重要的復(fù)議決定類型。新《行政復(fù)議法》將“變更決定”列為排序第一的決定類型。通過(guò)“變更決定”直接糾正被申請(qǐng)人的錯(cuò)誤，突出發(fā)揮行政復(fù)議快捷高效的作用，推動(dòng)實(shí)際解決群眾關(guān)心的利益問(wèn)題，進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議主渠道的作用。自然資源主管部門作為被申請(qǐng)人，要加強(qiáng)“變更決定”的貫徹落實(shí)，做好后續(xù)處理、引導(dǎo)以及錯(cuò)案責(zé)任追究等工作。

2.增設(shè)復(fù)議決定書的公開(kāi)、抄告制度以及拖延履行的約談通報(bào)制度。新《行政復(fù)議法》第七十九條規(guī)定了行政復(fù)議決定書向社會(huì)公開(kāi)及抄告被申請(qǐng)人上一級(jí)主管部門的制度，第七十七條明確了被申請(qǐng)人不履行或無(wú)正當(dāng)理由拖延履行復(fù)議決定約談通報(bào)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了行政復(fù)議的監(jiān)督效能。一方面復(fù)議決定書的公開(kāi)倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)一步統(tǒng)一案件審理標(biāo)準(zhǔn)，形成同案同判。在涉及面上重大典型復(fù)議案件的辦理過(guò)程中，各級(jí)自然資源主管部門要加強(qiáng)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的溝通和交流，對(duì)專業(yè)政策或?qū)徖順?biāo)準(zhǔn)存在理解不一致或有解釋空間的，要積極做好釋法說(shuō)理工作，爭(zhēng)取取得一致意見(jiàn)。另一方面各級(jí)自然資源主管部門要嚴(yán)格依法履行發(fā)生效力的復(fù)議決定書，同時(shí)建立健全復(fù)議決定書抄告上一級(jí)主管部門后的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

二、新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源行政復(fù)議工作的建議

（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹好新《行政復(fù)議法》

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)以法治方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和自我解決行政爭(zhēng)議的重要法律制度，是加快建設(shè)法治政府的有效抓手，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容。各級(jí)自然資源主管部門要提高對(duì)新《行政復(fù)議法》修改的重要意義的認(rèn)識(shí)，以復(fù)議案件辦理為切入口，倒逼各項(xiàng)行政管理制度、體制機(jī)制以及行政程序不斷完善，把行政行為全面納入法治軌道，加強(qiáng)依法行政，規(guī)范權(quán)力行使，有力推動(dòng)法治政府建設(shè)。

（二）強(qiáng)化行政程序意識(shí)

牢固樹立“程序違法即行政行為違法”的思想，時(shí)刻緊繃“程序”這根弦。抓住土地征收、行政許可、行政處罰、不動(dòng)產(chǎn)登記等關(guān)鍵事項(xiàng)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定，細(xì)化完善并嚴(yán)格遵守程序性規(guī)定，提高行政行為辦理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，保障行政相對(duì)人的各項(xiàng)權(quán)利。

（三）深入推進(jìn)“以案治本”專項(xiàng)行動(dòng)

繼續(xù)推動(dòng)征地、信息公開(kāi)、不動(dòng)產(chǎn)登記等重點(diǎn)領(lǐng)域“以案治本”專項(xiàng)行動(dòng)，針對(duì)案件辦理中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，規(guī)范完善行政行為，加大訴源治理力度，著眼源頭防范和制度建設(shè)，積極預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議。

（四）建立健全自然資源領(lǐng)域爭(zhēng)議案件調(diào)解和解制度

樹立調(diào)解優(yōu)先、應(yīng)調(diào)盡調(diào)原則，在不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法利益，不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，積極主動(dòng)做好與申請(qǐng)人的調(diào)解和解工作，擴(kuò)大調(diào)解和解案件成功的比例；建立行政爭(zhēng)議化解部門協(xié)同機(jī)制，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬地協(xié)調(diào)化解優(yōu)勢(shì)。認(rèn)真落實(shí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加復(fù)議聽(tīng)證等活動(dòng)，充分利用面對(duì)面溝通優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化釋法明理，提高調(diào)解和解率。

（五）建立自然資源行政爭(zhēng)議協(xié)同治理工作機(jī)制

加強(qiáng)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的良好互動(dòng)，形成工作合力，共同推進(jìn)自然資源法治建設(shè)。針對(duì)行政爭(zhēng)議中涉及的自然資源重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、溝通會(huì)、案件調(diào)查會(huì)等形式積極參與，取得行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的理解和支持。重視行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的征求意見(jiàn)函、意見(jiàn)書，及時(shí)反饋意見(jiàn)，舉一反三，規(guī)范行政行為。

（六）加強(qiáng)應(yīng)復(fù)應(yīng)訴能力和制度建設(shè)

通過(guò)自然資源法治講堂、網(wǎng)絡(luò)課堂等形式開(kāi)展重要法律法規(guī)學(xué)習(xí)。編選行政復(fù)議、行政訴訟典型案件，圍繞典型案例開(kāi)展以案說(shuō)法，建立健全自查自糾制度。落實(shí)敗復(fù)案件逐案分析制度，結(jié)合行政復(fù)議意見(jiàn)書、建議書、決定書及行政裁判文書，定期制作案情通報(bào)，辦理一起案件，解決一類問(wèn)題。建立健全對(duì)下級(jí)自然資源主管部門收到的行政復(fù)議決定和意見(jiàn)書的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。