□杭州市土地儲(chǔ)備交易中心 姜哲彬

□杭州市規(guī)劃和自然資源局 徐 劍

□杭州市土地儲(chǔ)備交易中心 于 晨

本文將通過(guò)對(duì)照杭州市土地儲(chǔ)備資金運(yùn)作的實(shí)際情況和土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制的要求，分析土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制的難點(diǎn)，從基層預(yù)算單位的角度提出土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制合理化建議。

一、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制要求

為進(jìn)一步規(guī)范杭州市土地儲(chǔ)備資金管理，防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》等要求，在經(jīng)過(guò)多年的探索和試點(diǎn)后，杭州市規(guī)劃和自然資源局、杭州市財(cái)政局于近日出臺(tái)了《杭州市本級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理實(shí)施方案（試行）》。

實(shí)施方案明確了土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資金應(yīng)實(shí)現(xiàn)雙平衡。一方面是全生命周期內(nèi)預(yù)期土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)收入（土地出讓收入的一定比例）應(yīng)覆蓋土地儲(chǔ)備項(xiàng)目支出，即項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)總體收支平衡。另一方面是項(xiàng)目年度資金來(lái)源應(yīng)覆蓋年度支出，即項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)年度收支平衡。

實(shí)施方案規(guī)定了土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算資金來(lái)源、使用范圍以及預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算的全部程序和職責(zé)分工。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算資金必須來(lái)源于按土地出讓收入一定比例計(jì)提的土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)收入、按土地出讓收入3%計(jì)提的國(guó)有土地收益基金、發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券資金以及利息收入等其他經(jīng)財(cái)政部門(mén)確認(rèn)可用于土地收儲(chǔ)的資金。

實(shí)施方案提出了土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)與土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃同步編制，三年滾動(dòng)計(jì)劃與中期財(cái)政規(guī)劃、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃與年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算相銜接。

二、杭州市土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式

杭州市土地儲(chǔ)備工作鮮明的特征是政府主導(dǎo)，可以形象地描述為“多個(gè)渠道供水、一個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)水池蓄水、一個(gè)龍頭放水”，具體體現(xiàn)在以“四統(tǒng)三分”為抓手的“一個(gè)平臺(tái)、兩級(jí)做地、三滾計(jì)劃、四類(lèi)資金”收儲(chǔ)工作機(jī)制。

（一）一個(gè)收儲(chǔ)平臺(tái)

杭州市土地儲(chǔ)備交易中心是杭州市主城區(qū)唯一一家列入自然資源部土地儲(chǔ)備名錄管理的工作機(jī)構(gòu)。通過(guò)經(jīng)營(yíng)性用地三年滾動(dòng)計(jì)劃，該土地儲(chǔ)備交易中心對(duì)全市范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地按照“統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一出讓”原則以一個(gè)“口子”向市場(chǎng)供應(yīng)，確保政府對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控能力。

（二）兩種做地模式

杭州市目前有兩種做地模式。一是自主做地模式。即杭州市土地儲(chǔ)備交易中心自行開(kāi)發(fā)整理收儲(chǔ)。二是合作做地模式。杭州市委、市政府在主城區(qū)范圍內(nèi)確定了10 家做地主體，與市儲(chǔ)備交易中心開(kāi)展合作做地，對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理。

主城區(qū)做地主體包括四個(gè)區(qū)級(jí)政府和六家市級(jí)國(guó)有企業(yè)。區(qū)級(jí)政府主要負(fù)責(zé)市委、市政府確定的本行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)整理工作并授權(quán)下屬全資國(guó)有企業(yè)具體實(shí)施。市級(jí)國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)市委、市政府指定區(qū)域或項(xiàng)目，如新城、大型居住區(qū)、地鐵沿線、運(yùn)河沿線以及企業(yè)、高校搬遷的土地開(kāi)發(fā)整理工作。

（三）三年滾動(dòng)計(jì)劃

“三滾計(jì)劃”是指經(jīng)營(yíng)性用地三年滾動(dòng)計(jì)劃。杭州市土地儲(chǔ)備交易中心在9 月開(kāi)始編制下一周期的三年滾動(dòng)計(jì)劃，包括儲(chǔ)備計(jì)劃和做地計(jì)劃。該計(jì)劃是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制的基礎(chǔ)。

（四）四類(lèi)資金來(lái)源

杭州市土地儲(chǔ)備資金主要來(lái)源于按土地出讓收入一定比例安排的土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)和國(guó)有土地收益基金，發(fā)行債券資金以及利息收入等其他資金。

三、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制的難點(diǎn)分析

雖然預(yù)算實(shí)施方案已經(jīng)出臺(tái)，對(duì)原則性的問(wèn)題也作出了具體的要求，但在執(zhí)行過(guò)程中還有一些難點(diǎn)問(wèn)題亟需解決。

（一）預(yù)算編制與會(huì)計(jì)核算要求不一致

目前新的土地儲(chǔ)備會(huì)計(jì)核算辦法或政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則尚未出臺(tái)，現(xiàn)行的《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法》則明確土地儲(chǔ)備資金是一個(gè)獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體，同時(shí)要求土地儲(chǔ)備資金與部門(mén)預(yù)算分賬核算，《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》也有相應(yīng)的要求。因此土地儲(chǔ)備資金預(yù)算必須和部門(mén)預(yù)算分別編制。但目前財(cái)政一體化預(yù)算管理系統(tǒng)中一個(gè)單位只能編制一套預(yù)算，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算無(wú)法和部門(mén)預(yù)算分開(kāi)編制，會(huì)計(jì)核算也不能分開(kāi)。這與會(huì)計(jì)核算的要求不一致。

▲錢(qián)江新城二期已收儲(chǔ)地塊

（二）預(yù)算編制主體不能全覆蓋

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制是一個(gè)逐級(jí)匯總的過(guò)程。就杭州市而言，做地主體（含做地實(shí)施單位）既有杭州市土地儲(chǔ)備交易中心和杭州市錢(qián)江新城管委會(huì)這樣的事業(yè)單位，也有市區(qū)兩級(jí)政府下屬的國(guó)有企業(yè)。做地實(shí)施單位是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制工作的最基層組織，提供最基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，但國(guó)有企業(yè)卻尚未納入財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)編制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算。如直接由杭州市土地儲(chǔ)備交易中心編制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算，不僅缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，也無(wú)法夯實(shí)各做地主體土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制主體責(zé)任。

（三）預(yù)算科學(xué)合理性無(wú)法把控

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制和下一年度的土地儲(chǔ)備實(shí)際工作匹配度受到多重因素影響。一是土地供應(yīng)的不確定會(huì)影響土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算收入。雖然年初有供應(yīng)計(jì)劃，但該計(jì)劃可能因?yàn)檎鞯夭疬w、招商引資、規(guī)劃調(diào)整、市場(chǎng)需求等多種因素影響而發(fā)生變化。二是開(kāi)發(fā)商交款時(shí)間不確定也會(huì)影響預(yù)算收入。開(kāi)發(fā)商出于加快滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，提高資金使用效率，盡快取得預(yù)售資格，加速資金回收等目的，會(huì)提前繳納，這就使得土地出讓收入無(wú)法精準(zhǔn)測(cè)算，而根據(jù)土地出讓收一定比例計(jì)算的的土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)和國(guó)有土地收益基金（土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算收入的主要來(lái)源）也無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)算預(yù)算收入，同時(shí)也會(huì)影響到預(yù)算的執(zhí)行和決算。三是土地儲(chǔ)備工作具有項(xiàng)目收儲(chǔ)周期長(zhǎng)、業(yè)務(wù)涉及部門(mén)多、工作環(huán)節(jié)程序復(fù)雜，以及征地拆遷、環(huán)境評(píng)估、污染治理、考古勘探等工作的不確定性。因此需要配套資金的使用保持一定的靈活性，但這與預(yù)算管理的剛性要求相矛盾。

（四）資金支付依據(jù)不夠充分

根據(jù)《杭州市本級(jí)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理實(shí)施方案（試行）》，區(qū)級(jí)政府合作做地項(xiàng)目資金實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。但市土地儲(chǔ)備交易中心是杭州市主城區(qū)唯一土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，因此市財(cái)政局直接將土地儲(chǔ)備資金預(yù)算收入轉(zhuǎn)移支付給沒(méi)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的區(qū)級(jí)財(cái)政是否有充足的法律文件依據(jù)，值得商榷。

同時(shí)，自主做地和市級(jí)做地主體，甚至市級(jí)做地主體之間因?yàn)閱挝恍再|(zhì)不同而導(dǎo)致同樣性質(zhì)的資金支付方式和支付對(duì)象不一致。如作為事業(yè)單位的，需按照國(guó)庫(kù)集中支付要求將資金直接支付至提供勞務(wù)服務(wù)的企業(yè)，而國(guó)有企業(yè)則可以由區(qū)財(cái)政局、市土地儲(chǔ)備交易中心通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付撥付至企業(yè)賬戶(hù)而無(wú)需支付至提供勞務(wù)服務(wù)單位，這些情況未遵循會(huì)計(jì)的一致性原則。

四、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制建議

針對(duì)上述難點(diǎn)和問(wèn)題，提出如下建議和意見(jiàn)，以?xún)?yōu)化土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制工作。

1.完善制度的頂層設(shè)計(jì)。在國(guó)家層面對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算和資金管理作出原則性的規(guī)范，修訂完善土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法或制定政府會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則、預(yù)算管理細(xì)則，明確預(yù)算編制的具體要求和資金運(yùn)行管理模式。

2.建立合理的編制架構(gòu)。探索建立區(qū)級(jí)做地主體編報(bào)—區(qū)財(cái)政匯總—市土儲(chǔ)中心審核上報(bào)—市財(cái)政納入預(yù)算以及市級(jí)做地主體編報(bào)—市土儲(chǔ)中心審核上報(bào)—市財(cái)政納入預(yù)算的二元預(yù)算編制層次結(jié)構(gòu)，規(guī)范土地儲(chǔ)備預(yù)算編制。

3.市土地儲(chǔ)備交易中心可以通過(guò)土地儲(chǔ)備全生命信息系統(tǒng)匯總、審核區(qū)政府和市級(jí)做地主體上報(bào)的年度土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算，進(jìn)一步匯總后再上報(bào)市財(cái)政局納入預(yù)算。在新制度尚未出臺(tái)前，參照當(dāng)前國(guó)內(nèi)其他城市土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算的普遍做法和杭州市重大基建項(xiàng)目預(yù)算編制做法，由財(cái)政部門(mén)在政府性基金的土地出讓收入支出預(yù)算中編制土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算。一方面可以避免土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算與部門(mén)預(yù)算混編，實(shí)現(xiàn)分賬核算的要求。另一方面可以實(shí)現(xiàn)市財(cái)政和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備資金的統(tǒng)一管理。

4.建立良好的調(diào)整機(jī)制。針對(duì)土地收儲(chǔ)、出讓工作的不確定導(dǎo)致的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算的不匹配，應(yīng)建立及時(shí)規(guī)范的預(yù)算調(diào)整機(jī)制，結(jié)合土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃調(diào)整和儲(chǔ)備土地控規(guī)調(diào)整，及時(shí)調(diào)整土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算收入和支出計(jì)劃。

5.建設(shè)適用的信息系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)管理是未來(lái)預(yù)算管理的方向。針對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算編制要求，完善一體化預(yù)算管理系統(tǒng)功能，開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的土地儲(chǔ)備資金賬套，滿足土地儲(chǔ)備項(xiàng)目獨(dú)立編制預(yù)算的要求。財(cái)政預(yù)算一體化管理系統(tǒng)也應(yīng)滿足土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算對(duì)會(huì)計(jì)科目和報(bào)表編制的需求。

同時(shí)，預(yù)算編制系統(tǒng)應(yīng)和目前的土地出讓征管系統(tǒng)、土地儲(chǔ)備全生命等業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)整合對(duì)接，與土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃中具體項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，確保預(yù)算編制、調(diào)整的及時(shí)性和靈活性。