邱 娟

(江蘇財經(jīng)職業(yè)技術學院，江蘇 淮安 223003)

0 引言

黨的十九大報告提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略之一，為鄉(xiāng)村蓬勃發(fā)展帶來了新機遇。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一條實現(xiàn)農村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必由路徑[1]，旨在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。 淮安市作為江蘇省蘇北的一個城市，擁有豐富的鄉(xiāng)村資源和深厚的歷史文化底蘊。然而，當前淮安市鄉(xiāng)村公共空間環(huán)境存在一些問題，如基礎設施不完善、生態(tài)環(huán)境惡化、文化傳承缺失等，這些問題制約了鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。 如何推進鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村公共空間成為擺在政府面前的一道重大考題，也是亟待解決的重大難題。

1 鄉(xiāng)村公共空間治理內涵

鄉(xiāng)村公共空間有廣義和狹義之分，多指農村區(qū)域中除私人空間外，獨立于政府部門和市場之外，所有農民能夠平等自由地進出，并在其中開展公共生活和人際交流活動的公共領域[2]，分為生產空間、生活空間和生態(tài)空間。 能滿足村民日常生活、交往和社會輿論等需求的兼具“公共性”和“空間性”的統(tǒng)一體。 鄉(xiāng)村公共空間包括實體公共空間(如社區(qū)服務中心、廣場、圖書館、學校等)和虛擬性空間(如微信平臺、QQ 群、社區(qū)論壇等)兩類。 鄉(xiāng)村公共空間可以滿足人們交換和獲取信息、參與公共活動、表達情感等社會功能，也可以提供公共空間功能和社會秩序整合功能。

2 淮安市鄉(xiāng)村公共空間重塑的內容

2.1 淮安市概況

江蘇省淮安市，于2001 年由原淮陰市更名而來，城市面積10 072平方千米。 位于江淮平原東部，地處江蘇省北部中心地域，淮河下游，處于中國地理分界線“秦嶺—淮河”線上，京杭大運河與古淮河在淮安交匯，洪澤湖位于淮安市內。 淮安市登記戶籍人口555.25 萬人，全市主要經(jīng)濟指標增速持續(xù)位居全省前列。

2.2 淮安市鄉(xiāng)村公共空間環(huán)境現(xiàn)狀分析

2.2.1 鄉(xiāng)村公共基礎設施不完善

鄉(xiāng)村公共基礎設施建設投入大，建設成本高，使用效率低。 經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)，淮安市農村公共基礎設施重建設輕管護，日常維護不到位，如農村道路上常年行駛的重型卡車對道路的損傷導致路基變形，道路坑坑洼洼，如果不能及時維護，小坑就會變大坑。 一些偏遠的鄉(xiāng)村地區(qū)因地形復雜交通不便，使得建設和維護公共設施變得更加困難。 另有部分公共空間沒有座椅、公廁，有的公廁設備沒有考慮老年人和殘疾人需求，存在安全隱患。 缺少老年文化活動室、體育健身活動設施陳舊、村民廣場使用效率低，使得鄉(xiāng)村老人的休閑娛樂頻率逐漸降低，無法保障日常生活品質。 缺乏良好的道路和橋梁可能會導致交通擁堵和事故風險增加，從而影響人們的出行和經(jīng)濟活動。 缺乏可靠的供水系統(tǒng)可能會導致人們飲用不干凈的水，從而引發(fā)健康問題。 缺乏適當?shù)男l(wèi)生設施可能會導致疾病傳播和環(huán)境污染，從而影響人們的健康和生活質量。 加上農村青年外出務工較多，“空心村”現(xiàn)象和人口分散導致農村公共基礎設施無法得到充分利用。

2.2.2 集體資源資產被侵占

鄉(xiāng)村公共空間集體資源資產被侵占是一個嚴重的問題，它涉及農村土地、水資源、森林資源等的非法占用和破壞，導致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境惡化、農民利益受損和社會公平正義受到挑戰(zhàn)的現(xiàn)象。 如農房改善、高標準農田建設、土地綜合整治等項目中形成的新增土地地塊被非法侵占，各級各類財政資金尤其是扶貧資金形成的資源資產以及河堤道路兩旁的林地、林木被村民非法占有。 截至2023 年6 月，淮安市淮安區(qū)已收回土地面積18.37 萬畝，收回資產面積46.62 萬平方米。 鄉(xiāng)村公共空間集體資源資產被侵占主要是因為關于鄉(xiāng)村公共資源管理的法律法規(guī)不健全，鄉(xiāng)村公共資源管理缺乏有效的監(jiān)管機制，導致執(zhí)法力度不夠，侵占行為難以制止。 一些人為了追求經(jīng)濟利益，不顧法律法規(guī)和道德底線，大肆侵占鄉(xiāng)村公共資源。

2.2.3 村民參與度不高

在鄉(xiāng)村公共空間治理過程中，確實需要政府部門、村民委員會、社會組織以及村民等多元參與，形成合力，協(xié)調治理。 但基層實際情況是村民缺乏參與意識，參與深度較淺，覆蓋面不全。 首先，缺乏參與意識。 村民的受教育水平相對較低，公共意識淡薄，抱著“搭便車”的心態(tài)和功利導向動機，對跟自己利益不切實相關的事情漠不關心，對鄉(xiāng)村公共空間治理的認識和重視程度不夠，無法充分認識到參與公共空間治理的重要性。 其次，參與深度較淺。鄉(xiāng)村居民在日常生活中忙于生計，時間和精力有限，對鄉(xiāng)村公共活動的一些新事物認識度不夠，難以投入到公共空間治理活動中。 部分村民在鄉(xiāng)村公共空間治理中的溝通能力較弱，難以有效地表達自己的需求和意見。 最后，參與覆蓋面不全。 鄉(xiāng)村地區(qū)的信息傳播相對較慢，留守的老人和兒童不太會使用智能手機，無法通過村民微信群、座談會等形式表達自己的意見和建議。 加上村民對鄉(xiāng)村公共空間的相關政策不了解，無法充分利用現(xiàn)有資源，如鄉(xiāng)村文化站、祠堂等參與對鄉(xiāng)村公共空間治理的討論和決策，導致他們參與積極性不高。

2.2.4 鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題突出

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題是我國在推進全面小康社會和生態(tài)文明建設過程中需要重點解決的問題之一。盡管近年來，淮安市農村人居環(huán)境得到了顯著改善，扭轉了農村長期以來存在的臟亂差局面，村莊環(huán)境基本實現(xiàn)了干凈、整潔、有序，農民群眾的生活質量也普遍提高[3]。 但是，淮安市也有部分農村地區(qū)仍然存在一些突出的問題，主要體現(xiàn)在農業(yè)農村污染治理、基礎設施建設滯后等方面。 具體來說，農村的污水、垃圾、畜禽糞便處理不到位，往往造成水體污染；歷史積存垃圾多，垃圾集運處置設施不健全，桿線管線雜亂、車輛亂停亂放、店招店牌無序、重要節(jié)點臟亂；同時，環(huán)境監(jiān)管基礎相對薄弱，存在一些“散亂污”企業(yè)隱藏在鄉(xiāng)村中[4]。 此外，部分農村地區(qū)人們存在不良習慣，利用公共空間進行賭博、低俗演出等活動。 這些問題的存在與鄉(xiāng)村振興的目標存在一定的差距，并不能滿足廣大農村群眾對環(huán)境質量日益提高的要求。

3 淮安市鄉(xiāng)村公共空間治理的反思

3.1 傳統(tǒng)內生型公共空間規(guī)劃模式局限

傳統(tǒng)內生型公共空間源自村民傳統(tǒng)生產生活需求和鄉(xiāng)村文化，隨著農村現(xiàn)代化生產效率的提升，對鄉(xiāng)村公共空間產生了新的需求。 傳統(tǒng)內生型“自上而下”的鄉(xiāng)村公共空間建設方式忽略村民的內源需求時，“正式公共空間”不能適應村民生活方式的轉變，鄉(xiāng)村公共空間功能供給與村民實際需求發(fā)生較大差距。 應積極構建新內生型公共空間以滿足村民對新農村生活的需求，堅持共治共享，多種形式了解群眾訴求，公眾作為鄉(xiāng)村公共空間的主要使用者，他們的參與對規(guī)劃結果的實施至關重要。 針對性治理鄉(xiāng)村公共空間的環(huán)境不優(yōu)，公共服務缺失等問題，重構生產生活生態(tài)。 未來鄉(xiāng)村公共空間需要的功能是具備城鎮(zhèn)特點的，功能復合化、公共活動類型豐富多樣的鄉(xiāng)村公共空間是未來鄉(xiāng)村空間轉型的重要方向。 應走多元合作之路，從空間建設和公共性建設兩方面共同發(fā)力，提高規(guī)劃的實施效率和公眾參與度，使規(guī)劃更加符合實際需求和發(fā)展目標。

3.2 缺乏完善的政策約束與保障機制

鄉(xiāng)村公共空間政策保障機制的不完善在于，目前仍缺乏有效的約束和保障手段來確保政策的順利實施。 例如，盡管政府正在推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元的全域土地綜合整治、積極盤活存量集體建設用地，以滿足農民居住、鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務空間和產業(yè)用地需求，但在實際操作過程中，可能仍存在違背農民意愿的撤并村莊、過度建設大社區(qū)等問題。 因此，需要進一步優(yōu)化行政區(qū)劃設置規(guī)范，強化對農民意愿的尊重和保障。 此外，農村地區(qū)的基礎設施建設與管護也是一大難題。 堅持“先建機制、后建工程”的原則，統(tǒng)籌推進農村公共基礎設施建設與管護是至關重要的一環(huán)。 我們需要健全建管用相結合的長效機制，確保鄉(xiāng)村建設項目能夠長期穩(wěn)定發(fā)揮效用，防止出現(xiàn)重建輕管、重建輕用的情況。 最后，服務站的建設標準、公共服務目錄及準入制度的制定實施等，也需要得到足夠的關注和推動。 比如，加快縣域緊密型醫(yī)共體建設，實行醫(yī)保總額預算管理，強化基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助三重制度保障功能。

3.3 鄉(xiāng)村社會治理體系的不完善

城市規(guī)劃建設往往由相關專業(yè)部門進行建設的監(jiān)督管理與驗收，對規(guī)劃設計成果的良好落地具有一定保障。 而淮安市部分村莊獲得了較好的建設成果，但是現(xiàn)行更新模式下的空間更新模式多為短期的空間建設，缺乏對建設成效的長期維護機制，治理體系不完善易造成空間建設成果快速破敗[5]。 如淮安市部分村莊推廣了“四議兩公開”工作法等鄉(xiāng)村矛盾糾紛化解機制，鄉(xiāng)村治理效果有所提升，但仍存在一些問題，例如一些地方的治理模式還未能充分適應鄉(xiāng)村社會的變化，這些問題直接影響到鄉(xiāng)村居民的生活質量和安全感。

4 淮安鄉(xiāng)村公共空間治理路徑優(yōu)化探析

4.1 推進鄉(xiāng)村公共空間全面治理

推進鄉(xiāng)村公共空間全面治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要抓手。 鄉(xiāng)村公共空間治理不僅包括鄉(xiāng)村物質空間治理，還包括鄉(xiāng)村空間組織治理和權屬治理，三者協(xié)同綜合治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共空間全面治理的根本保證。 首先，合理劃定各類空間管控邊界，優(yōu)化布局鄉(xiāng)村生活空間，同時，嚴格保護農業(yè)生產空間和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，確保國家糧食安全和生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。 深化土地資源治理，突出清理田頭地頭溝邊渠邊等零星地塊，水系、林網(wǎng)、路網(wǎng)調整和高標準農田建設溢出的新增耕地，形成新增耕地。 其次，全面推進資源和要素的激活，借鑒宿遷等地的成功經(jīng)驗，通過全域發(fā)動、全員參與、全面集成、全力推進，探索具有地方特色的鄉(xiāng)村公共空間治理之路。 包括累計收回集體土地、集體資產，帶動村均增收、農民收入快速增長等具體措施。 再次，加強基層治理，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理。 促進鄉(xiāng)村治理的“精細化”和“法治化”。 持續(xù)開展村莊清潔行動，整治供電、通信、有線電視等線路亂象，取締禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖；利用收回的村莊內部空間，布設小廣場、小綠地、小舞臺等，滿足群眾休閑健身需求。

4.2 推進集體資源資產提效

農村集體資源資產被侵占，集體資產流失，集體和農民的利益受損。 為此，應加強集體資產管理優(yōu)化資源配置，建立健全集體資產管理制度和流程，確保集體資產的安全、有效運營。 圍繞零散資源高效推進“小田并大田”改革，把“小田并大田”與高標準農田建設有機結合起來，全面推行“先流轉后建設、先平整再配套”模式，圍繞村集體資源資產統(tǒng)籌利用推進“村資鎮(zhèn)管”改革，明確集體資源資產由鎮(zhèn)級國有平臺公司統(tǒng)一管理經(jīng)營，有效提高資產資源利用效益。 圍繞閑置資源盤活利用推進閑置宅基地和農房改革，通過改革發(fā)揮資源資產最大效用，提高資源利用效率，使有限的資源發(fā)揮最大的效益。 例如，推動農村土地流轉，促進土地規(guī)?；?jīng)營；發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色產業(yè)等多元化經(jīng)濟，提高集體經(jīng)濟收入。同時應提升集體經(jīng)濟組織能力，加強集體經(jīng)濟組織的建設和完善，提高其服務農民、帶動農民增收致富的能力，引入先進的管理經(jīng)驗和技術，提升集體經(jīng)濟的競爭力。

4.3 推進農村生活品質提高

“廁所革命”既是一項改善公共衛(wèi)生設施和環(huán)境的民生工程，也是一次文化理念和文明的變革，更是一次技術革新。 不斷推進農村“廁所革命”和農村污水治理，開展農村戶用衛(wèi)生廁所建設和改造，加快實現(xiàn)農村無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，提升農村居住環(huán)境[5]。 加強農村公共服務設施建設，如教育、醫(yī)療、文化、體育等，滿足農民多樣化的需求。 強化新建農房規(guī)劃管控，加強“空心村”服務管理和改造，保障農村住房條件，加大農村住房改造力度，實施農村危房改造、棚戶區(qū)改造等項目，改善農村住房條件。 促進農村產業(yè)發(fā)展，推動農業(yè)產業(yè)結構調整，發(fā)展特色農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村手工藝等產業(yè)，提高農民收入。 完善并建立健全農村社會保障體系，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、低保等社會保險制度，保障農民基本生活，持續(xù)推進宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設。

4.4 推進農村生態(tài)環(huán)境治理

加強農村突出環(huán)境問題綜合治理，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農業(yè)農村現(xiàn)代化的重要任務。 開展農業(yè)綠色發(fā)展行動，實現(xiàn)投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業(yè)模式生態(tài)化。 同時，加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)和處理環(huán)境問題。 恢復農村生態(tài)系統(tǒng)功能，通過生態(tài)修復、植被恢復等措施，改善農村生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力和抵御自然災害的能力。 全面清理亂搭亂建、亂耕亂種、亂堆亂放、違章占道經(jīng)營，暢通路網(wǎng)空間。 實施退耕還林、水土保持等項目，保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)功能。 發(fā)展循環(huán)農業(yè)和綠色農業(yè)，推動農業(yè)生產方式的轉變，提高資源利用效率，減少環(huán)境污染。 增強農民環(huán)保意識，加強農民環(huán)保教育，提高農民的參與度。 通過宣傳、培訓等方式，引導農民樹立綠色發(fā)展觀念，積極參與農村生態(tài)環(huán)境保護，切實把公共空間精準“騰出來”、有效“用起來”、長效“管起來”，讓公共空間“美起來”。