翟 波 吳 軍

湖北中礪大公會(huì)計(jì)師事務(wù)有限責(zé)任公司 湖北 武漢

一、研究背景

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月31日，我國(guó)利用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款累計(jì)承諾額約1824億美元。貸款用于支持我國(guó)3840個(gè)項(xiàng)目，涉及綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、交通、城建、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域，這些項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要而獨(dú)特的作用。

國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，有力推動(dòng)了我國(guó)的制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目的實(shí)施，有效緩解了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與資金不足的供求矛盾，支持了一大批國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，有效緩解了資金壓力，并起到了引導(dǎo)國(guó)內(nèi)配套資金投向、改善投資結(jié)構(gòu)的作用。國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中，形成了一套科學(xué)規(guī)范的項(xiàng)目管理體系。我國(guó)在國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，引進(jìn)了國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了一批懂技術(shù)、會(huì)管理、能創(chuàng)新的專業(yè)技術(shù)人才和項(xiàng)目管理人才，為國(guó)內(nèi)其他項(xiàng)目建設(shè)提供了人才保障，實(shí)現(xiàn)了資金和技術(shù)“雙引進(jìn)”。

同時(shí)，國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目也具有一些特點(diǎn)和難點(diǎn)，應(yīng)該引起各方面的高度重視。比如，國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目計(jì)劃變更較多，在項(xiàng)目運(yùn)行、配套資金、采購(gòu)、財(cái)務(wù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)較大；項(xiàng)目體量大，通常包括眾多子項(xiàng)目，項(xiàng)目組成復(fù)雜；項(xiàng)目利益相關(guān)方較多，項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)行機(jī)構(gòu)較多；項(xiàng)目管理要求較高，需要執(zhí)行國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩套標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目組需要熟悉相關(guān)規(guī)則。

財(cái)政部自2003年起積極借鑒國(guó)際金融組織的成功經(jīng)驗(yàn)和模式，逐步建立起符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)際金融組織項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不斷提升項(xiàng)目績(jī)效管理水平，并于2019年頒布了相關(guān)政策文件。

2021年，財(cái)政部國(guó)際財(cái)金合作司組織了全國(guó)若干省級(jí)財(cái)政部門和中央項(xiàng)目單位，對(duì)數(shù)十個(gè)貸贈(zèng)款在建及完工項(xiàng)目開展了2020年度績(jī)效評(píng)價(jià)。本次績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要成果就是篩選出了9 份質(zhì)量較好的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并作為典型案例匯編成書。這9個(gè)典型案例包括完工項(xiàng)目6個(gè)、在建項(xiàng)目3個(gè)，涉及醫(yī)療衛(wèi)生、林業(yè)、交通、教育、城建、水利、農(nóng)業(yè)、能源等不同領(lǐng)域，入選的9 份報(bào)告為項(xiàng)目管理主體開展新的國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供了重要參考。

由于筆者曾主持過(guò)亞行貸款的污水綜合治理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，基于本人的經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)典型案例資料的啟發(fā)，現(xiàn)從績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等視角，探索國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目成功實(shí)施的路徑。

二、國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)情況

1.績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和績(jī)效指標(biāo)框架

按照財(cái)政部《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款管理辦法》和《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》的基本原則和要求，績(jī)效評(píng)價(jià)圍繞相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性四項(xiàng)準(zhǔn)則，建立績(jī)效指標(biāo)體系。通過(guò)設(shè)置若干二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，對(duì)11項(xiàng)關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行解答?？?jī)效評(píng)價(jià)正是通過(guò)分析各項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的實(shí)際完成情況來(lái)衡量項(xiàng)目四個(gè)方面的績(jī)效。

第一，相關(guān)性是指項(xiàng)目目標(biāo)與國(guó)家、行業(yè)和所在區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、政策重點(diǎn)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的相符程度。關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題包括：項(xiàng)目目標(biāo)和內(nèi)容設(shè)計(jì)是否符合國(guó)家、行業(yè)和所在區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略；是否能夠有效地解決實(shí)際問(wèn)題；項(xiàng)目目標(biāo)受益群體定位是否精準(zhǔn)。

第二，效率是指項(xiàng)目投入和產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系，即能否以更低的成本或更快的速度取得預(yù)計(jì)產(chǎn)出。關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題包括：項(xiàng)目是否按計(jì)劃進(jìn)度實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)了所有預(yù)期目標(biāo)；項(xiàng)目預(yù)算是否按計(jì)劃投入和使用；項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理；項(xiàng)目管理及內(nèi)部控制是否到位并確保項(xiàng)目有效實(shí)施；項(xiàng)目的資源投入是否經(jīng)濟(jì)有效；項(xiàng)目?jī)?nèi)容設(shè)計(jì)和實(shí)施機(jī)制是否具有一定的創(chuàng)新性。

第三，效果是指項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及實(shí)際產(chǎn)生的效果和相關(guān)目標(biāo)群體的獲益程度。關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題包括：項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)；項(xiàng)目實(shí)際受益群體是否為項(xiàng)目的目標(biāo)受益群體。

第四，可持續(xù)性是指項(xiàng)目實(shí)施完工后，項(xiàng)目的獨(dú)立運(yùn)行能力和產(chǎn)生效益的持續(xù)性。關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題包括：項(xiàng)目財(cái)務(wù)是否具有可持續(xù)性；項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)是否具有可持續(xù)性；項(xiàng)目績(jī)效是否具有可持續(xù)性；項(xiàng)目創(chuàng)新內(nèi)容是否具有示范性。

2.績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)是一種以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用特定的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，分析項(xiàng)目的投入產(chǎn)出、管理效率、實(shí)施效果等是否符合績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)既是績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和前提，也反映了項(xiàng)目實(shí)施需要取得的效果。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)方法

項(xiàng)目績(jī)效可以分為四個(gè)等級(jí)，完工項(xiàng)目的績(jī)效等級(jí)包括高度成功、成功、比較成功、不成功；在建項(xiàng)目的績(jī)效等級(jí)包括實(shí)施順利、實(shí)施比較順利、實(shí)施不太順利、難以繼續(xù)實(shí)施。

第一，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)框架，收集項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成情況的證據(jù)。

第二，運(yùn)用特定的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和打分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)收集和整理的證據(jù)，對(duì)每項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)和關(guān)鍵評(píng)價(jià)問(wèn)題進(jìn)行打分、評(píng)級(jí)。

第三，根據(jù)四項(xiàng)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的權(quán)重，對(duì)四項(xiàng)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的評(píng)價(jià)分值進(jìn)行加權(quán)平均，計(jì)算項(xiàng)目的績(jī)效分值。

第四，根據(jù)績(jī)效分值，確定項(xiàng)目績(jī)效等級(jí)。相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性四項(xiàng)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的權(quán)重因項(xiàng)目完工與否而不同。完工項(xiàng)目的四項(xiàng)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則權(quán)重分別為10%、30%、30% 和30%；在建項(xiàng)目的四項(xiàng)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則權(quán)重分別為20%、50%、20%和10%。

績(jī)效分值采用百分制，分為90分及以上、80分及以上但不超過(guò)90分、60分及以上但不超過(guò)80分、60分以下四個(gè)等級(jí)。對(duì)應(yīng)的完工項(xiàng)目的績(jī)效等級(jí)分別為高度成功、成功、比較成功和不成功；對(duì)應(yīng)的在建項(xiàng)目的績(jī)效等級(jí)分別為實(shí)施順利、實(shí)施比較順利、實(shí)施不太順利和難以繼續(xù)實(shí)施。

三、典型案例分析

1.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析

第一，綜合績(jī)效評(píng)分最低為82分，9個(gè)項(xiàng)目均為高度成功、成功的已完工項(xiàng)目或?qū)嵤╉樌?shí)施比較順利的在建項(xiàng)目。

第二，從績(jī)效分值的結(jié)構(gòu)來(lái)看，相關(guān)性準(zhǔn)則的平均分最高，為96.65分，并存在滿分項(xiàng)目；效率準(zhǔn)則的平均分最低，為87.09分。

第三，在9個(gè)項(xiàng)目中，單項(xiàng)準(zhǔn)則最低分為某項(xiàng)目的效果準(zhǔn)則，得分為70分。雖然該項(xiàng)的得分比較低，但是由于其他準(zhǔn)則的得分比較高，該項(xiàng)目的績(jī)效等級(jí)為成功。

第四，9個(gè)典型項(xiàng)目包括6個(gè)完工項(xiàng)目和3個(gè)在建項(xiàng)目，由于完工項(xiàng)目和在建項(xiàng)目的四項(xiàng)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的權(quán)重不同，尤其是在建項(xiàng)目，僅效率準(zhǔn)則一項(xiàng)的權(quán)重就高達(dá)50%，意味著項(xiàng)目管理的規(guī)范性、項(xiàng)目實(shí)施的計(jì)劃性等因素尤為重要。其中某在建項(xiàng)目由于效率準(zhǔn)則的評(píng)分偏低，得分為78.50分，屬于該準(zhǔn)則第三檔，最終也影響了綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，績(jī)效等級(jí)為實(shí)施比較順利。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反映的項(xiàng)目問(wèn)題和不足之處

雖然相關(guān)典型案例在項(xiàng)目全過(guò)程，包括項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施、管理、結(jié)果及影響等方面可圈可點(diǎn)，但是仍然存在一些問(wèn)題需要解決。下面選擇其中8 個(gè)案例進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

項(xiàng)目1為醫(yī)療設(shè)備購(gòu)置項(xiàng)目，其效果的績(jī)效等級(jí)為比較滿意，但經(jīng)濟(jì)效益績(jī)效目標(biāo)未達(dá)成，如收支結(jié)余增長(zhǎng)率、百元專用設(shè)備醫(yī)療收入增長(zhǎng)率、項(xiàng)目投資回收期和項(xiàng)目財(cái)務(wù)凈值。

項(xiàng)目2為義務(wù)教育均衡發(fā)展項(xiàng)目，其效率的績(jī)效等級(jí)為效率一般。主要失分項(xiàng)為項(xiàng)目開工時(shí)間吻合度、項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度與預(yù)計(jì)進(jìn)度的相符程度、資金按計(jì)劃使用率等。

項(xiàng)目3為黃河防沙治沙項(xiàng)目，其效率的績(jī)效等級(jí)為效率高，但項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與設(shè)計(jì)進(jìn)度的一致性欠佳，預(yù)算資金到位率偏低。

項(xiàng)目4為城市交通項(xiàng)目，其效率的績(jī)效等級(jí)為效率高，但項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度一般，配套資金到位率偏低。

項(xiàng)目5為環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，其可持續(xù)性的績(jī)效等級(jí)為可持續(xù)，但污水處理費(fèi)收入仍不足以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本，只有在政府補(bǔ)貼及相關(guān)國(guó)企的成本分擔(dān)下，才能滿足運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的經(jīng)費(fèi)需求。

項(xiàng)目6為水資源綜合管理項(xiàng)目，其效率的績(jī)效等級(jí)為效率一般。主要失分項(xiàng)包括：少數(shù)項(xiàng)目開工不及時(shí)；由于地方配套資金未能及時(shí)足額到位，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施周期長(zhǎng)于計(jì)劃實(shí)施周期；調(diào)查工作不夠細(xì)化，設(shè)計(jì)報(bào)告的精度和深度不夠；內(nèi)部控制制度執(zhí)行存在問(wèn)題。

項(xiàng)目7為產(chǎn)業(yè)幫扶試點(diǎn)示范項(xiàng)目，其效果的績(jī)效等級(jí)為滿意，但在產(chǎn)業(yè)幫扶機(jī)制研究與推廣方面不夠理想。

項(xiàng)目8為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村綜合發(fā)展項(xiàng)目，其相關(guān)性的績(jī)效等級(jí)為相關(guān)。項(xiàng)目產(chǎn)出一般能夠滿足當(dāng)前及未來(lái)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林業(yè)種植發(fā)展、種植合作社及農(nóng)戶的需求，但存在個(gè)別產(chǎn)出經(jīng)營(yíng)不可持續(xù)和項(xiàng)目實(shí)施失敗的現(xiàn)象。

3.經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

上述典型案例的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告同時(shí)總結(jié)了各項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。雖然項(xiàng)目涉及的行業(yè)各異，但是仍然揭示了很多具有共性的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

第一，經(jīng)驗(yàn)主要包括：契合發(fā)展主題、績(jī)效目標(biāo)合理；各級(jí)部門高度重視，組織保障到位；制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目管理制度，充分汲取項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目實(shí)施方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；綜合分析研判，全方位把握項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。

第二，教訓(xùn)主要包括：規(guī)劃論證和設(shè)計(jì)的前瞻性不足，致使項(xiàng)目調(diào)整；國(guó)內(nèi)配套資金到位不及時(shí)，影響項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度；缺乏項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目管理精細(xì)化程度不高，影響運(yùn)行效率；項(xiàng)目相關(guān)利益方眾多且分散，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致項(xiàng)目情況未能及時(shí)傳遞與反饋等。

四、國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目成功實(shí)施的建議

第一，提高項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及初步設(shè)計(jì)文本的精細(xì)化程度，提高項(xiàng)目規(guī)劃的系統(tǒng)性和前瞻性，實(shí)現(xiàn)信息共享，避免出現(xiàn)頻繁調(diào)整的情況。

第二，設(shè)置合理的績(jī)效目標(biāo)，尤其是財(cái)務(wù)目標(biāo)設(shè)置和償債能力估算，確?？?jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目?jī)?nèi)容高度吻合。

第三，提高項(xiàng)目實(shí)施方案的可靠性，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì)，加強(qiáng)全過(guò)程管理。

第四，尊重國(guó)際規(guī)則，虛心學(xué)習(xí)先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。重視項(xiàng)目管理人員的選拔和培訓(xùn)工作，建立一支相對(duì)穩(wěn)定的、高素質(zhì)的項(xiàng)目管理人才隊(duì)伍。

第五，正視項(xiàng)目利益方眾多的事實(shí)，加強(qiáng)各方之間的溝通交流和協(xié)調(diào)管理。

第六，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目配套資金、項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)資金到位的及時(shí)性和到位率的跟蹤管理；對(duì)于具有一定公益性質(zhì)的項(xiàng)目，需要加強(qiáng)資金管理，部分資金缺口可以由財(cái)政兜底。

第七，增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，采取創(chuàng)新舉措，創(chuàng)造性地解決實(shí)際問(wèn)題。既可以為項(xiàng)目增光添彩，也能夠使項(xiàng)目具有示范引領(lǐng)和復(fù)制推廣價(jià)值。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，必將促進(jìn)更多的國(guó)際財(cái)金合作項(xiàng)目成功實(shí)施。通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，必將為我國(guó)培養(yǎng)更多具有國(guó)際視野、精通國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目管理的高級(jí)人才，助推國(guó)際合作水平更上一層樓，樹立與我國(guó)大國(guó)地位相稱的國(guó)際形象，建立國(guó)際資金借得來(lái)、用得好、還得起的良性循環(huán)，為重大項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入源源不斷的動(dòng)力。