夏 冬, 夏柱智

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院, 湖北 武漢 430072)

一、文獻(xiàn)綜述和核心概念

黨的十九大之后,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求“產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”,其中基層村級治理是國家治理的基礎(chǔ),治理有效是核心要求。近年來,學(xué)界除了從治理主體[1-2]、制度建設(shè)[3-4]等方面探討基層治理有效的路徑,集體經(jīng)濟也成為重要的角度[5-6]。在我國,村級治理與城市社區(qū)治理不同,村級治理具有集體土地所有制的制度基礎(chǔ),從而具有集體經(jīng)濟發(fā)展的可能,奠定了村民自治的空間。

當(dāng)前,學(xué)界從集體經(jīng)濟視角展開的村級治理研究具有兩個方面的取向。第一,將集體經(jīng)濟增收作為基層治理有效的主要指標(biāo),以及作為衡量鄉(xiāng)村振興水平的尺度[7]。圍繞集體經(jīng)濟增長和帶動農(nóng)民發(fā)展致富,學(xué)界提出集體產(chǎn)權(quán)制度市場化改革的主張,鼓勵通過明晰產(chǎn)權(quán)邊界,實行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,激活要素市場,加速農(nóng)村生產(chǎn)要素流動,發(fā)展新型集體經(jīng)濟。其典型形式包括在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟組織,如“公司化”經(jīng)營模式[8-9]。第二,通過集體經(jīng)濟發(fā)展再造村社集體,激發(fā)集體政治活力,實現(xiàn)村莊有效治理[10]。不少研究集中討論了集體經(jīng)濟對于鄉(xiāng)村有效治理的作用[11-12]。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),集體經(jīng)濟發(fā)展從激發(fā)村治精英參與村政、動員村民參與公共事務(wù)管理、促進(jìn)村莊制度創(chuàng)新和構(gòu)建立體化的公共服務(wù)等四個維度,優(yōu)化和提升了村莊治理的效果[13]。

這兩種研究取向均強調(diào)了集體經(jīng)濟發(fā)展的重要治理意義,只是出發(fā)點不同,也為本文研究提供了進(jìn)一步探討的理論基礎(chǔ)。但是,學(xué)界已有研究還存在進(jìn)一步推進(jìn)的空間,一方面,把中西部地區(qū)的集體經(jīng)濟薄弱現(xiàn)狀當(dāng)作是一種不良的狀態(tài),認(rèn)為需要通過干預(yù)達(dá)到發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的水平,從而忽視了中西部地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱是結(jié)構(gòu)性的,且在較長一段時期內(nèi)只能相對改善的事實。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中,以“股權(quán)量化”為核心的產(chǎn)權(quán)改革,在廣大普通農(nóng)村地區(qū)面臨著因集體經(jīng)濟薄弱而難以落地的實踐困境[14];另一方面,將村莊治理能力簡單還原為了集體經(jīng)濟的強弱,而忽略了集體經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)化為治理效能的實踐機制,從而導(dǎo)致已有研究主要討論發(fā)達(dá)集體經(jīng)濟的治理效應(yīng),卻忽視了不多的卻比較穩(wěn)定的集體經(jīng)濟的治理效應(yīng)。因此,本文以中西部地區(qū)廣泛的調(diào)研為基礎(chǔ),試圖延續(xù)治理視角,建立“集體經(jīng)濟-有效治理”的分析框架,深刻認(rèn)識集體經(jīng)濟發(fā)展的村莊治理意義。

國家在脫貧攻堅政策體系中,有“普惠兜底型”和“特定兜底型”的扶貧政策[15],旨在保障底線式的生產(chǎn)生活秩序,扶貧政策的對象既包括個人,也包括農(nóng)村集體。中西部大部分普通農(nóng)村集體也需要集體經(jīng)濟的兜底,從而擺脫過去嚴(yán)重的集體經(jīng)濟“空殼化”狀態(tài)。根據(jù)實地調(diào)研的經(jīng)驗數(shù)據(jù),鄉(xiāng)村振興背景下中西部地區(qū)對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的要求不高、集體經(jīng)濟發(fā)展的實際規(guī)模也不大,一般是5萬～20萬元之間,本文稱之為——兜底型集體經(jīng)濟。大量實踐表明,在廣大中西部地區(qū),農(nóng)村小規(guī)模的兜底集體經(jīng)濟能夠促進(jìn)村級有效治理,即相對于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言,中西部地區(qū)的兜底型集體經(jīng)濟也是集體經(jīng)濟發(fā)展的狀態(tài),形成“新型集體經(jīng)濟”的獨特類型,有助于村莊有效治理目標(biāo)的達(dá)成。也因此,集體經(jīng)濟收入的增長與村莊治理并不存在線性關(guān)系,過度強調(diào)以經(jīng)濟為導(dǎo)向的集體經(jīng)營模式有可能導(dǎo)致集體經(jīng)營的陷阱,抑制了村莊治理能力[16-17]。集體經(jīng)濟與自上而下的專項化的國家項目資源不同,集體經(jīng)濟一定程度上能夠賦予村莊“財權(quán)”,補充了國家自上而下的財政資源,讓村莊治理具有自主性[18]。當(dāng)前,在鞏固脫貧攻堅成效、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)下,兜底型集體經(jīng)濟的發(fā)展也和地方政府集體經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相契合,能夠賦予集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實意義。

本研究的經(jīng)驗材料主要來源于2019至2021年在中部地區(qū)農(nóng)村的調(diào)查,包括鄂東南山區(qū)Y縣、鄂西山區(qū)T縣、皖南丘陵地區(qū)F縣、贛南山區(qū)X縣等,力圖在大量實地考察調(diào)研的基礎(chǔ)上,分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項舉措下中部農(nóng)村兜底型集體經(jīng)濟的發(fā)展路徑,兜底型集體經(jīng)濟促進(jìn)村莊有效治理的若干機制,最后說明兜底型集體經(jīng)濟的現(xiàn)實對我國集體經(jīng)濟發(fā)展政策選擇有所啟示。

二、兜底型集體經(jīng)濟的發(fā)展路徑

在市場經(jīng)濟條件下,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟較邊緣化,具有發(fā)展基礎(chǔ)的村莊數(shù)量并不多,這是基本的背景。近年來,從實地調(diào)研看,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較過去還是有了很大的發(fā)展,形成了兜底型集體經(jīng)濟。這種獨特類型的集體經(jīng)濟,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下,由于內(nèi)生和外生的制度基礎(chǔ),具有穩(wěn)定的發(fā)展空間,擺脫了過去嚴(yán)重的“空殼化”狀態(tài),形成了穩(wěn)健發(fā)展的集體經(jīng)濟。

客觀而言,我國中西部農(nóng)業(yè)型村莊集體經(jīng)濟發(fā)展面臨資源稟賦較弱、工業(yè)基礎(chǔ)不足、區(qū)位優(yōu)勢不明顯等困境,普遍“空殼化”。據(jù)2016 年全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行情況,在統(tǒng)計的55.9萬個行政村中,村集體沒有經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下的“空殼村”有41.8萬個,占總村數(shù)的74.9%;經(jīng)營收益5萬元以上的村14.0萬個,占總村數(shù)的25.1%[19]。其原因主要和村集體的資源稟賦有關(guān),而和村干部主觀動機無關(guān)。學(xué)界已有研究指出,東部沿海地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟是嵌入在區(qū)域化的城市經(jīng)濟帶之中的[20],不僅能夠增加集體資源和資產(chǎn)的要素流動效率以及市場價值,而且能夠分享城市擴張和工業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟效益;而中西部地區(qū)農(nóng)村以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為基礎(chǔ),很難通過工業(yè)化和城市化實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模效應(yīng),這突出地表現(xiàn)為資產(chǎn)結(jié)構(gòu)占比。據(jù)2019 年數(shù)據(jù),從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看,全國農(nóng)村集體經(jīng)濟非經(jīng)營性資產(chǎn)3.4萬億元,經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元,然而,東部地區(qū)的資產(chǎn)占比達(dá)到64.7%,中西部地區(qū)的資產(chǎn)占比僅有35.3%,并且有超過3/4的資產(chǎn)集中在14%的村[21]。這些村莊主要是城中村、城郊村、自然資源豐富的村莊等類型,兩極分化嚴(yán)重。普通的農(nóng)業(yè)型村莊的經(jīng)營性資產(chǎn)很少。

在這個背景下,中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟的宏觀約束較多,集體經(jīng)濟的發(fā)展就一定要實事求是、因地制宜,不可好高騖遠(yuǎn)、緣木求魚,只要能達(dá)到最基本的數(shù)量,而且能夠維持穩(wěn)定,那么就是集體經(jīng)濟的“發(fā)展”,就達(dá)到了考核要求。 2019—2021年,我們基于在湖北省、安徽省和江西省多個村莊的調(diào)查發(fā)現(xiàn),上級政府對集體經(jīng)濟發(fā)展的基本要求是完成5萬元集體經(jīng)營性收入,一般不超過20萬;只有在少數(shù)村莊,即村莊的集體經(jīng)營性資產(chǎn)較多,集體經(jīng)濟發(fā)達(dá),地方政府才提出較高的集體經(jīng)濟發(fā)展要求;同時,在大多數(shù)貧困縣(現(xiàn)在均已脫貧摘帽,進(jìn)入鞏固脫貧攻堅成果階段),5萬元也是村莊脫貧出列的基本考核指標(biāo),表明了集體經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的“兜底”特征。這是符合實際的考核方式。

近幾年,在國家和地方政府的積極推動與項目扶持下,中西部農(nóng)村集體經(jīng)濟取得了不錯的發(fā)展成效。到2019年,全國村集體經(jīng)營收益超過5萬元以上的村占到48.2%,比2016年提高23.2個百分點[22]。我們通過3年調(diào)查也發(fā)現(xiàn),在鄉(xiāng)村振興背景下,我國集體經(jīng)濟發(fā)展達(dá)標(biāo)的比例繼續(xù)增長,普遍形成兜底型集體經(jīng)濟的類型,可以分為兩種發(fā)展路徑。

(一)發(fā)掘內(nèi)生資源的發(fā)展路徑

由于不具有發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的土地非農(nóng)價值增值的空間,普通農(nóng)業(yè)型村莊所具有的土地資源主要是自然資源。這部分自然資源包括山林、水面、耕地等。稅費改革后,一部分村莊為了化解村級債務(wù)以及增加村級收入來源,不僅將大部分機動地分給了農(nóng)戶,而且將集體山林、水面、四荒地等資源以極低價格超長期限拍賣和承包給私人,造成村集體資源的價值流失。閑置資產(chǎn)則包括村小學(xué)校舍、曬場、祠堂等,許多村莊由于管理不善,這部分資產(chǎn)或者廢棄,或者被私人霸占。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以來,農(nóng)村集體經(jīng)濟管理逐漸從混亂狀態(tài)轉(zhuǎn)向規(guī)范化,大量的集體資產(chǎn)資源流失、貶值等問題陸續(xù)得到治理,村集體逐漸收回部分集體資產(chǎn)資源的支配權(quán),能夠為集體經(jīng)濟創(chuàng)造一部分收入。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計,清產(chǎn)核資后集體資產(chǎn)總額增加了0.8萬億,增幅14.2%,其中固定資產(chǎn)增加近7 500億[23]。大部分集體經(jīng)濟組織通過資源資產(chǎn)的租賃,可以獲得基本的收入來源,形成集體經(jīng)濟內(nèi)生型發(fā)展的可持續(xù)路徑。

(二)基于外生資源的發(fā)展路徑

針對中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱的狀況,國家和地方政府設(shè)置集體經(jīng)濟發(fā)展項目,促進(jìn)集體經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是黨的十八大以來,隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施,國家加大了對貧困落后地區(qū)集體經(jīng)濟空殼村、薄弱村的支持力度。國家為支持集體經(jīng)濟發(fā)展輸入村莊的項目主要包括三類：產(chǎn)業(yè)建設(shè)類、資產(chǎn)經(jīng)營類、入股分紅類。產(chǎn)業(yè)建設(shè)類項目就是村集體自行申請合適的項目,通過經(jīng)營來獲得集體經(jīng)濟收入,比如,建立集體農(nóng)場,這時集體經(jīng)濟組織就是村級公司;資產(chǎn)經(jīng)營類就是政府提供項目資金或直接建設(shè),然后交由集體運營,作為集體資產(chǎn),收益歸村集體所有,包括門面、廠房、機械設(shè)備、大棚等;入股分紅類就是村集體利用項目資金入股到本地龍頭企業(yè),獲得分紅收入。據(jù)我們的調(diào)查,安徽省F縣2018—2020年縣財政累計投入扶持資金5 440萬元,扶持了56個村,一共扶持形成了295個項目,帶動經(jīng)營主體投入5 730萬元,村集體投入2 460萬元,到2020年末已實現(xiàn)村均收入28.5萬元,消滅了經(jīng)濟薄弱村。F縣并不是個案,地方政府后續(xù)還要進(jìn)行制度設(shè)計,保障農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定與發(fā)展。比如,地方政府準(zhǔn)備將已經(jīng)形成的經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)明確在村集體經(jīng)濟組織名下,同時鼓勵村集體和市場主體合作,即通過引進(jìn)社會資本來運營固定資產(chǎn),村集體獲得固定租金收入。

三、兜底型集體經(jīng)濟的治理效應(yīng)

發(fā)展集體經(jīng)濟的主要功能在于促進(jìn)有效治理,這也是政府扶持集體經(jīng)濟發(fā)展,解決集體經(jīng)濟“空殼化”的重要目標(biāo)。在村級治理體系中,作為集體內(nèi)部的經(jīng)濟與組織活動的集體經(jīng)濟雖然規(guī)模較小,但依然具有重要的治理效應(yīng),可以圍繞村莊內(nèi)部的管理、建設(shè)、服務(wù)問題依次展開分析。

(一)促進(jìn)村級組織穩(wěn)定運轉(zhuǎn)

20世紀(jì)80年代,我國推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,村集體實際上有“分”無“統(tǒng)”,原來的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊就喪失了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接管理權(quán)。農(nóng)村稅費取消后,集體經(jīng)濟也失去了“三提五統(tǒng)”的收入來源,村級組織進(jìn)一步喪失了管理村社生產(chǎn)生活事務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ),村級“財權(quán)”式微。村級“財權(quán)”指的是村級組織對鄉(xiāng)村治理資源的控制權(quán)力[18]。由于村級組織逐漸失去了自主支配的“活錢”,從而導(dǎo)致村級組織日益陷入嚴(yán)重的運轉(zhuǎn)危機,并且弱化村莊凝聚力和治理權(quán)威。村級組織面臨難以動員和組織村干部、村民小組長、黨員、村民代表等村莊治理主體的困境。集體經(jīng)濟的發(fā)展意味著村級組織掌握了對資源的控制權(quán)力,因而在兩個方面具有激活村級組織的積極效應(yīng)。

1.補充村級組織建設(shè)的剛性支出

中部地區(qū)的地方政府受到地方財政能力限制,只能將一部分村干部報酬和辦公經(jīng)費納入財政預(yù)算,難以覆蓋村級組織建設(shè)所需要的全部支出。而為村組干部提供工作報酬是村級組織建設(shè)的重要內(nèi)容,此外還包括組織各類必要的會議等,這直接關(guān)系村級組織的基本運轉(zhuǎn)秩序。維持村級組織運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于村級組織具有控制集體公共資源的能力,而不僅僅是集體資源的多寡。

在鄂東南扶貧村Z村,村書記算了一筆賬,要維持村級運轉(zhuǎn)還面臨兩部分的經(jīng)費差額。一是差額的村干部報酬。Z村有5名村干部。村支書的報酬是每年4萬元,財政完全兜底,1名副職干部3.6萬元,其他3名“兩委”成員每人3萬元,財政兜底每人2.1萬元,其余需要村集體自籌解決。自籌部分達(dá)到5.2萬元,這部分到年底無法拖欠。二是差額的村級辦公經(jīng)費。目前財政撥付的村莊辦公經(jīng)費4萬元,主要滿足辦公所需的耗材費、水電費,而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。比如村級組織開展會議每年也需要2萬多元的經(jīng)費,用于給黨員、村民代表發(fā)放誤工補貼等。面對這些剛性的村級運轉(zhuǎn)開支,村組織只能向縣直部門求援,稱之為“討錢”。村支書說,“要不是縣人民醫(yī)院駐村幫扶給10萬元,村莊就要癱瘓了?！?021年開始,幫扶單位的資金不再延續(xù),Z村新發(fā)展的集體經(jīng)濟承擔(dān)這些運轉(zhuǎn)開支,包括：光伏產(chǎn)業(yè)每年1萬;利用產(chǎn)業(yè)扶持資金分別入股養(yǎng)殖大戶、鞋廠、農(nóng)業(yè)企業(yè),村集體每年獲得分紅3.6萬;42畝(2.8公頃)水面租金收入每年6 000元;私立學(xué)校上交村里管理費用每年 5 000元。 這些集體經(jīng)濟收入構(gòu)成了維持村級運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.建立對村組干部等治理主體的激勵機制

村級組織要承擔(dān)政府治理任務(wù),同時也要回應(yīng)農(nóng)民需求,因此需要有效動員村莊社會中有辦事能力的權(quán)威人物,如“村兩委”干部、黨員、小組長、村民代表等。村級組織通過集體經(jīng)濟建立對村莊各主體的有效激勵,既能夠激活村莊凝聚力,也能夠獲得村民的認(rèn)可。

本文以湖北H村小組長激勵為例。鄂西H村是一個大村,有12個村民小組,集體機動地約73公頃,組集體約53公頃,此外還有數(shù)百畝堰塘、荒地,按照“三資”管理要求,這些集體資源的收入合并進(jìn)入村集體經(jīng)濟賬戶,僅機動地出租,村級組織獲得的年收入達(dá)20多萬元。這部分集體經(jīng)濟有效支持了對村組干部的激勵。H村小組長目前的待遇是7 000元/年,這在湖北省內(nèi)是非常高的了。在此基礎(chǔ)上,村級組織將小組長的獎勵補貼與組集體經(jīng)濟收入掛鉤,小組長按照機動地出租收入的1.5%、堰塘出租收入的15%、荒地出租收入的2%獲得提成,這極大地提高了小組長的工作積極性。某小組的上一任小組長由于3年沒有獲得補貼收入,不僅小組事務(wù)沒人管理,還造成了一部分集體資產(chǎn)的流失。村集體采取基礎(chǔ)待遇加激勵性獎勵補貼后,推選出新村小組長,解決了這一問題。

村級組織既是完整治理體制的一部分,也是村民自治組織。村干部是兼業(yè)干部,由國家財政完全承擔(dān)基層干部的報酬,不僅增加了財政壓力,而且這也意味著村級組織的行政化和村組干部正式化,存在行政吸納自治的治理困境。集體經(jīng)濟具有公共性,通過集體經(jīng)濟收入激勵村組干部的積極性,具有政策合法性,不僅有效防止了基層治理體系的瓦解,提高了村級組織的凝聚力,而且維持了基層組織靈活機動的動員能力。

(二)維持小微公共品有序供給

公共品供給是生產(chǎn)村莊公共性的重要載體?？焖俪擎?zhèn)化導(dǎo)致村莊人財物外流,農(nóng)民個體忙于生計,村莊建設(shè)面臨農(nóng)民的組織化困境[24]。鄉(xiāng)村振興背景下,國家通過大量財政資源投入,使得鄉(xiāng)村建設(shè)獲得了巨大進(jìn)步,一些大中型的基礎(chǔ)設(shè)施基本完成。但是,村莊仍然面臨公共品供給不足的困境,尤其是涉及規(guī)模較小、差異性大、緊急性高的公共品供給。由于國家資源無法實現(xiàn)覆蓋,個體農(nóng)戶也沒有能力或不愿提供,從而出現(xiàn)供給上的真空。還有部分國家建設(shè)的大型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,如標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)田公路、溝渠、泵站等面臨著“有人建、無人管”的問題。如果村莊有一筆不多的卻十分穩(wěn)定的集體經(jīng)濟收入,則能緩解村莊公共品供給壓力。

1.有效管護(hù)村莊基礎(chǔ)設(shè)施

相比于政府自上而下提供的項目資金,集體經(jīng)濟是村級公共財力,可以相對自主地支配,以滿足村莊內(nèi)部瑣碎的、即時性的、非正式的資金需求。類似于基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)等“修修補補”的小微公共品供給,如短距離的生產(chǎn)道路、通戶道路、小型水渠、堰塘清淤等,使用集體經(jīng)濟收入不僅比項目下鄉(xiāng)效率更高,而且由于村級組織可以借此組織村民共同參與村莊治理,因而更加契合村民需求。

在鄂西L村,村集體收入有20萬元,村莊日常建設(shè)和維護(hù)需求得到了基本滿足。村集體每年組織在村種田的農(nóng)戶參加整修堰塘、修渠清淤、除草清障工作,并由集體經(jīng)濟兜底人工和物資費用,大約1萬多元,這既省去了找農(nóng)民籌資的組織成本,同時也極大地增加了種田農(nóng)戶的積極性。還有一些通過國家項目下鄉(xiāng)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施,如通組和入戶道路的維修、涵管整修、路燈維修、村莊綠化等,集體經(jīng)濟每年支出8萬元。這些開支只需要通過村民代表會議,走“四議兩公開”程序,不需要正式招投標(biāo),具有較高的效率,避免了項目資金不足或不及時的情況下村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓的困境。

2.應(yīng)對村莊內(nèi)部的應(yīng)急事務(wù)

村莊維持應(yīng)急管理的靈活性是國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的一部分,也是提供基礎(chǔ)公共品的內(nèi)在要求。針對一些應(yīng)急管理事務(wù),農(nóng)村集體經(jīng)濟能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用,以保障基礎(chǔ)性民生公共品的有效供給。對于村莊而言,集體經(jīng)濟能夠發(fā)揮低成本、高效率的應(yīng)急管理功能,關(guān)鍵在于村集體經(jīng)濟開支具有靈活性。

皖南S村位于圩區(qū),每年都有較大的防汛壓力。S村有18座涵、9座閘,非汛期的時候,這些設(shè)施需要日?？醋o(hù),并支付看護(hù)費用,一座涵是100元/年,一座閘是200元/年,一年約5 000元看護(hù)費。在汛期來臨的時候,村集體需要增加臨時看護(hù)人員。S村由于有20萬元的穩(wěn)定的集體經(jīng)濟收入,可以較好維護(hù)這些工程,如每年汛期來臨前清障除草、機械維修、防汛排澇等,提前排除危及河堤安全的隱患,具有較強的靈活性。2020年,S村面臨較大的汛情,防汛任務(wù)較重,村集體投入大量資金雇傭人工、機械,以排查水利工程的隱患,當(dāng)年防汛時間達(dá)到2個月,投入集體經(jīng)濟資金22萬。

在此案例中,村集體通過對集體經(jīng)濟的自主支配,成功地應(yīng)對了各類突發(fā)的應(yīng)急公共服務(wù),解決了威脅農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生命財產(chǎn)安排的防汛問題。由于集體經(jīng)濟承擔(dān)開支,可以有效動員農(nóng)村勞動力,農(nóng)戶就很少會產(chǎn)生受益少或受損多而表示不滿的情況。

(三)為留守農(nóng)民提供基本公共服務(wù)

在農(nóng)村青壯年大部分離土離鄉(xiāng)背景下,村莊空心化程度越來越高,傳統(tǒng)生產(chǎn)生活體系也日趨瓦解,村級組織需要為留在村莊的弱勢農(nóng)民提供一些基本公共服務(wù)。以國家為主導(dǎo)的基層公共服務(wù)體系通過標(biāo)準(zhǔn)化的、一刀切的方式難以對接差異化的農(nóng)民需求,導(dǎo)致國家資源投放經(jīng)常與村莊需求產(chǎn)生錯配。農(nóng)村集體經(jīng)濟在社會保障項目中發(fā)揮補充功能,能夠最大程度滿足弱勢群體差異化的、緊急的需求[25]。

1.為弱勢群體提供補充性的福利保障

國家對村莊最為貧弱的低保、五保戶提供了兜底型的保障,然而,如果村集體也能夠提供補充性的福利,那么無疑將增加村級治理的合法性。本文調(diào)研發(fā)現(xiàn),憑借少量集體經(jīng)濟,大多數(shù)村集體為一些長期在村生活的貧困戶和低保戶提供慰問金和公益性崗位,以解決他們在生活上的迫切困難,有助于建立村級組織的合法性。

皖南A村每年年底對21名五保戶進(jìn)行慰問,開支2 000元。村集體將一些公益性崗位如村莊保潔員、水管員、護(hù)路員、護(hù)林員、防火員等,優(yōu)先供給低保戶等弱勢群體。這些崗位的收入并不高,意義卻很大,強化了特殊弱勢群體的村社認(rèn)同,有利于村莊社會穩(wěn)定。A村村集體設(shè)置了10個衛(wèi)生保潔公益性崗位,村集體聘用了10名貧困戶,縣級財政負(fù)擔(dān)每人每月500元的固定補貼,村集體每年支出約3萬,既包括對公益性崗位的額外激勵,也包括臨時雇用人工的開支。

2.支持在村留守農(nóng)民的社會組織發(fā)展

當(dāng)前,我國農(nóng)村社會組織快速發(fā)展,需要一定的經(jīng)濟支持。本文調(diào)查發(fā)現(xiàn),即使只有少量集體經(jīng)濟收入,村集體也可以適當(dāng)支持村莊鑼鼓隊、廣場舞協(xié)會、籃球隊、老年人協(xié)會等文化娛樂組織,不僅能滿足在村群體的文化娛樂需求,而且能夠強化農(nóng)民的村莊歸屬感。以集體經(jīng)濟支持老年人活動中心建設(shè)為例。

2022年春,鄂東南P村通過改造集體所有的閑置小學(xué)、舊村部等設(shè)施的方式為老年人協(xié)會提供了一處活動中心,面積約100平方米。此外,村集體每年提供5 000元活動經(jīng)費,從而促進(jìn)了老年人協(xié)會的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。老年人在活動中心打牌、練習(xí)書法、看電視、聊天等,這既是集體經(jīng)濟供給的公共福利,也是實現(xiàn)村莊生活有序的重要方式。支持在村婦女的廣場舞活動也是如此,集體經(jīng)濟僅提供2 000元,就可以為廣場舞隊提供音響等設(shè)備,從而激活了她們的主動參與和自我組織的熱情。

3.供給基礎(chǔ)性的生產(chǎn)服務(wù)

集體經(jīng)濟能夠為在村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民提供基礎(chǔ)性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。這些服務(wù)項目是一種低成本且高福利的集體內(nèi)部自我服務(wù)。鄂西J村以柑橘產(chǎn)業(yè)為主,但是一直受到“大實蠅”的困擾。針對大實蠅的防治不僅需要專門的農(nóng)藥、套袋,更關(guān)鍵的是需要集中時間統(tǒng)一防治。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)每年提供給農(nóng)業(yè)辦的防治資金只有5萬,這筆資金分配到每個村遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。J村利用集體經(jīng)濟收入免費為農(nóng)民提供防治知識的教育、宣傳動員以及提供一定的補貼,提高農(nóng)民參與共同防治的積極性。集體經(jīng)濟通過為村莊較為弱勢群體提供基本公共服務(wù),不僅尊重他們的村莊主體地位,而且提高了他們的農(nóng)業(yè)收入。在國家支持基礎(chǔ)上,這部分開支所需要的資金其實并不多,但是卻能夠顯著增強集體凝聚力。

四、集體經(jīng)濟發(fā)展的實踐誤區(qū)與政策選擇

近年來,地方政府非常重視集體經(jīng)濟發(fā)展,統(tǒng)合了很多項目資源支持集體經(jīng)濟發(fā)展,這是解決過往集體經(jīng)濟“空殼化”的必要舉措,然而也存在一些問題。很多地方政府存在不切實際的考核要求,把“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”轉(zhuǎn)化為“齊步走”和“一刀切”的硬性考核指標(biāo)[26],發(fā)展集體經(jīng)濟走向了“經(jīng)營村莊”[17]。基于實地調(diào)查,本文分析了“經(jīng)營村莊”的實踐誤區(qū), 并根據(jù)廣大中西部的現(xiàn)實,嘗試提出發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的政策建議。

(一)“經(jīng)營村莊”的誤區(qū)

近幾年,政府大力推動集體產(chǎn)權(quán)制度改革,各村基本上完成了清產(chǎn)核資、清人分類、集體資產(chǎn)股份量化以及組建“股份經(jīng)濟合作社”的改革,但是發(fā)現(xiàn)仍然難以發(fā)揮促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展的作用。隨著政府持續(xù)加大推動集體經(jīng)濟發(fā)展的力度,集體經(jīng)濟增長成為了各級政府工作考核的重要指標(biāo)。本文多地調(diào)研發(fā)現(xiàn),為了完成集體經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)目標(biāo),在層層壓力傳導(dǎo)下,政府普遍通過下達(dá)明確的發(fā)展指標(biāo)來推動集體經(jīng)濟的發(fā)展。

在湖北、安徽、江西等多地的地方實踐中,政府把農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展作為當(dāng)前“三農(nóng)工作”的頭等大事來抓,集體經(jīng)濟規(guī)模和速度的增長成為了衡量村干部業(yè)績的主要指標(biāo)之一。湖北M村在2021年集體經(jīng)濟達(dá)到20萬元之后,馬上被上級政府定為集體經(jīng)濟發(fā)展示范村,該村2022年的集體經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)被增加到50萬,并納入考核指標(biāo),村干部表示壓力很大,只能挖空心思想辦法,形成很大風(fēng)險。在行政考核壓力下,地方政府形成了兩種典型的經(jīng)營村莊的實踐。一是基層組織試圖借助“激活土地”的合作社發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富[27]。然而,土地價值依賴于區(qū)位,只有少數(shù)村莊有條件發(fā)展以土地經(jīng)營為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟,因此該實踐方式不具有可復(fù)制性;二是試圖利用“集體經(jīng)濟發(fā)展項目”,推動集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而,近年來的數(shù)十個村莊的調(diào)查顯示“經(jīng)營村莊”鮮有成功的案例。湖北省西部某鎮(zhèn)“十四五”規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)項目中,大部分是能夠獲得上級審批,但沒有被嘗試過的“新型”產(chǎn)業(yè)。L村2015年在政府鼓勵下成立農(nóng)業(yè)公司,經(jīng)營40公頃的石榴園,村集體持股67%,村民自由入股33%,總投入200萬元。然而由于村民積極性不高,這部分股份是由村組干部帶頭入股解決的。目前石榴產(chǎn)業(yè)還停留在尋找銷路的階段,而內(nèi)部的經(jīng)營、管理問題也并不是很順利,除了一位專職員工外,其他管理人員都是返聘的村干部,專業(yè)化能力不足。

這種通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的集體經(jīng)濟發(fā)展模式在農(nóng)村十分普遍,然而由于忽略了市場空間,致使“經(jīng)營村莊”的結(jié)果往往是投入了大量資源,產(chǎn)業(yè)卻難以獲得利潤,而且還增加了村莊發(fā)展的巨大風(fēng)險,其中一個表現(xiàn)就是村級負(fù)債的增加,這在一些大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的村莊已經(jīng)顯現(xiàn)?？傮w來說,村干部缺乏經(jīng)營能力,也缺乏長遠(yuǎn)的經(jīng)營預(yù)期,日益行政化的村級治理模式也使村干部缺乏冒險意愿和能力,產(chǎn)業(yè)競爭力并不強。本文調(diào)查發(fā)現(xiàn),村干部在產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金流失和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營失敗時面臨被問責(zé)的壓力,理由是“項目資金使用不謹(jǐn)慎”,但按照目前的集體經(jīng)濟發(fā)展模式,這是無法避免的。

(二)集體經(jīng)濟發(fā)展的政策選擇

我國正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,未來有大量農(nóng)民持續(xù)離開農(nóng)村進(jìn)城?；谶@種城鄉(xiāng)關(guān)系的變動特征,在中西部地區(qū)農(nóng)村,發(fā)展集體經(jīng)濟是為了防止農(nóng)村走向衰敗,維持農(nóng)村社會的基本秩序。從實際出發(fā),激活村莊集體經(jīng)濟關(guān)鍵是在內(nèi)在和外在條件支持下,建立穩(wěn)定的兜底型集體經(jīng)濟,發(fā)揮其治理效應(yīng),維持村莊社會秩序。為此,我們提出發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策建議。

1.分類推進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展

我國有城鄉(xiāng)差距,也有巨大的區(qū)域差異。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下,城鄉(xiāng)功能是分化的,城市是經(jīng)濟的發(fā)動機,是各類產(chǎn)業(yè)的聚集地,而鄉(xiāng)村則是穩(wěn)定器、蓄水池,主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè),附加值不高,這是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)關(guān)系的基本特征[28]。這樣,國家在制定農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展政策時,必須有分類的視野。相對于沿海地區(qū)城市經(jīng)濟帶的,以及依附于大城市的城郊村和城中村,廣大中西部地區(qū)農(nóng)村的集體經(jīng)濟發(fā)展,有一定空間,但是空間不大,只能發(fā)展小規(guī)模的、兜底型的集體經(jīng)濟。盲目經(jīng)營村莊,既浪費國家財政資源,也給村集體經(jīng)濟帶來發(fā)展風(fēng)險。從農(nóng)村和農(nóng)民的需求來看,集體經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)立足于為留守在村莊以及尚未實現(xiàn)進(jìn)城的弱勢農(nóng)民提供基本服務(wù),而不是解決農(nóng)民致富問題,為此,也不需要對標(biāo)發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟。因此,賦予不同類型的村莊以不同的集體經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo),在廣大中西部地區(qū),建立“兜底即發(fā)展”的新理念,通過各種方式發(fā)展兜底型集體經(jīng)濟是合理的政策選擇。

2.加強村社集體的統(tǒng)籌能力

本文認(rèn)為,我國發(fā)展集體經(jīng)濟的目標(biāo)是促進(jìn)村莊有效治理,小規(guī)模的、兜底的集體經(jīng)濟也能夠促進(jìn)村莊有效治理。目前,我國有些地方存在一種政策,試圖用行政化代替村民自治組織,把村集體經(jīng)濟性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑斦Y金,按照國家資金的方式進(jìn)行管理,這本質(zhì)上是取消村社集體,取消村集體經(jīng)濟。在四川成都市農(nóng)村,早期政府輸入村級公共服務(wù)資金,本質(zhì)是財政項目投入轉(zhuǎn)化為村集體經(jīng)濟,形成了一種制度化的村民動員能力。近年來,村公資金的使用開始出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象,失去其集體經(jīng)濟特征及村莊治理效應(yīng)[29]。正因如此,我們認(rèn)為應(yīng)該加強村社集體的統(tǒng)籌能力、加強村社集體的自主治理能力建設(shè),避免一刀切地、過度地推進(jìn)村級組織行政化。為了避免村級小微權(quán)力的腐敗,尤其是在集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)的村莊,需要自上而下加強村級治理規(guī)范,但是沒有必要因噎廢食,消解村集體經(jīng)濟的自主性。從實地調(diào)查來看,這種自主性是集體經(jīng)濟之所以發(fā)揮治理效應(yīng)的制度前提。

五、結(jié)語

在鄉(xiāng)村振興、資源下鄉(xiāng)背景下,國家不斷加大推動集體經(jīng)濟發(fā)展的力度,各地集體經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入了新階段,如何看待新階段的集體經(jīng)濟及其治理效應(yīng)是本文的核心主題。本文延續(xù)治理視角,基于實地調(diào)查的資料,建立“集體經(jīng)濟-有效治理”的分析框架,闡釋中西部典型地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的特征,解釋集體經(jīng)濟的村莊治理效應(yīng),避免將中西部地區(qū)規(guī)模較小、發(fā)展較慢的農(nóng)村集體經(jīng)濟過度“問題化”。在這一分析框架中,兜底型集體經(jīng)濟是核心概念。集體經(jīng)濟的兜底并不等于薄弱,而是一種適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會條件的穩(wěn)健的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。兜底是相對于過去的集體經(jīng)濟“空殼化”而言的,即使為兜底,地方政府及村集體也投入了大量的資源。兜底型集體經(jīng)濟概念對于我國當(dāng)前集體經(jīng)濟發(fā)展政策實踐的理論設(shè)計的啟發(fā)意義在于,明晰不同類型的集體經(jīng)濟發(fā)展與治理有效之間的關(guān)聯(lián)。在鄉(xiāng)村振興的背景下,村級有效治理需要集體經(jīng)濟發(fā)展,但集體經(jīng)濟的量和有效治理的程度并不是線性關(guān)系。中西部地區(qū)的兜底型的集體經(jīng)濟,只要使用得當(dāng),也能夠充分釋放其治理效應(yīng),表現(xiàn)在村莊管理、建設(shè)和服務(wù)等多個方面。在此意義上,兜底型集體經(jīng)濟不僅提供了一個有一定理論意義的概念,而且為我國集體經(jīng)濟發(fā)展的政策實踐提供了一個新的理論視角。