王麗 莊尚文

【摘 要】 物種的滅絕、遺傳多樣性的喪失、生態(tài)系統(tǒng)的退化，都直接或間接地威脅到人類的健康、發(fā)展甚至生存。因此，保護(hù)生物多樣性已成為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。生物多樣性審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的重要組成部分，是國(guó)家和地方政府監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)生物資源是否得到有效管理、人類活動(dòng)是否合理規(guī)范的有力工具。鑒于目前國(guó)內(nèi)外有關(guān)生物多樣性審計(jì)的理論研究較為有限，文章對(duì)我國(guó)開(kāi)展生物多樣性審計(jì)面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行了探討，并分析了20世紀(jì)七八十年代以來(lái)美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家有關(guān)生物多樣性的審計(jì)實(shí)踐報(bào)告，借鑒他們的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，提出推進(jìn)我國(guó)生物多樣性審計(jì)的對(duì)策，以期為我國(guó)開(kāi)展生物多樣性審計(jì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)奠定重要基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】 生物多樣性審計(jì)； 資源環(huán)境審計(jì)； 生物資源管理； 生態(tài)文明建設(shè)

【中圖分類號(hào)】 F239.44? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2024）08-0122-06

一、引言

黨的二十大報(bào)告指出，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件，保護(hù)生物多樣性也是生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一。然而，目前受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和氣候等多重因素的影響，全球生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅和挑戰(zhàn)，“地球正迅速接近不可逆轉(zhuǎn)的臨界點(diǎn)”。從保護(hù)進(jìn)程來(lái)看，全球生物多樣性保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011—2030年），我國(guó)生物多樣性也面臨著部分生態(tài)系統(tǒng)功能不斷退化、物種瀕危程度加劇、遺傳資源不斷喪失和流失等威脅。盡管全球愛(ài)知生物多樣性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不太理想，但我國(guó)執(zhí)行情況高于全球平均水平。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》強(qiáng)調(diào)，將保護(hù)生物多樣性上升為國(guó)家戰(zhàn)略，形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)當(dāng)、公眾參與”的保護(hù)模式，不斷深入生物多樣性主流化；系統(tǒng)治理山水林田湖草沙冰，實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程和瀕危物種拯救工程，建立并深化“一帶一路”“南南合作”等多邊合作交流機(jī)制，持續(xù)加大生物多樣性保護(hù)力度。

作為世界上生物多樣性最為豐富、又是受到威脅最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，開(kāi)展生物多樣性審計(jì)刻不容緩。生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵問(wèn)題是生物資源的有效管理和人類活動(dòng)的合理規(guī)范，而生物多樣性審計(jì)正是國(guó)家和地方政府監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)生物資源是否得到有效管理、人類活動(dòng)是否合理規(guī)范的有力工具。我國(guó)生物多樣性審計(jì)起步較晚，相關(guān)實(shí)踐也較為有限，如審計(jì)署于2004年針對(duì)西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和鹽城國(guó)家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)的管理狀況開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，其他與生物多樣性相關(guān)的審計(jì)一般都是合并在與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的審計(jì)項(xiàng)目中。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代，生物多樣性審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)制度也逐漸完善。2009年《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》（審農(nóng)發(fā)〔2009〕147號(hào)）明確將生物多樣性減少作為資源環(huán)境審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)情況，2021年新修訂的《審計(jì)法》明確審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定報(bào)告對(duì)國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)情況”。

為了有效應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前生物多樣性保護(hù)面臨的突出問(wèn)題，深入推進(jìn)生物多樣性審計(jì)尤為迫切，生物多樣性審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的一個(gè)重要領(lǐng)域，實(shí)務(wù)與理論界應(yīng)給予更多的關(guān)注和研究。目前，我國(guó)的生物多樣性審計(jì)還在發(fā)展階段，如何界定和實(shí)施生物多樣性審計(jì)還缺乏理論和實(shí)踐上的探索。本文擬在分析我國(guó)推進(jìn)生物多樣性審計(jì)所面臨問(wèn)題的基礎(chǔ)上，通過(guò)概括和借鑒國(guó)際上生物多樣性審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)對(duì)策，以期為我國(guó)更好地開(kāi)展生物多樣性審計(jì)從而助力生態(tài)文明建設(shè)提供重要參考。

二、文獻(xiàn)回顧

目前國(guó)內(nèi)外專門針對(duì)生物多樣性審計(jì)的理論研究較為有限。國(guó)外有學(xué)者對(duì)生物多樣性審計(jì)方法以及將生物多樣性審計(jì)納入地方保護(hù)戰(zhàn)略的方法進(jìn)行了探討，如Paul et al.[1]提出的生物多樣性審計(jì)方法為確定物種保護(hù)的優(yōu)先次序和節(jié)約成本提供了一個(gè)客觀的模式，這種方法適用于生物多樣性特征良好的歐洲地區(qū)。Liam? et al.[2]探討了把快速低成本的生物多樣性審計(jì)納入地方保護(hù)戰(zhàn)略的方法，他們建議將生物多樣性審計(jì)納入全球人為景觀的規(guī)劃過(guò)程，特別是歐盟2030年的生物多樣性戰(zhàn)略，他們還敦促?zèng)Q策者支持生物多樣性審計(jì)，把生物多樣性審計(jì)作為制定有效的自然恢復(fù)戰(zhàn)略的常規(guī)性步驟。此外，他們還指出如果他們提出的建議得到廣泛采用，可以增強(qiáng)全世界許多區(qū)域的生物多樣性戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施的權(quán)力。此外，也有學(xué)者對(duì)森林和海洋相關(guān)的審計(jì)進(jìn)行了探討，如Bryan et al.[3]按照經(jīng)核實(shí)的碳標(biāo)準(zhǔn)對(duì)森林碳抵消項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)，主要關(guān)注了審計(jì)影響和徹底性兩個(gè)方面。研究結(jié)果表明，審計(jì)顯著減少了造林/再造林/恢復(fù)和改進(jìn)森林管理項(xiàng)目從事前估計(jì)到事后核準(zhǔn)的抵消數(shù)；審計(jì)的徹底性幾乎隨著項(xiàng)目類型抵消估計(jì)數(shù)的增加而增加。最后他們根據(jù)審計(jì)影響給森林碳抵消買家和審計(jì)師提出了相應(yīng)建議，根據(jù)徹底性給森林碳抵消賣家提出了相應(yīng)建議。Florin et al.[4]通過(guò)分析認(rèn)證報(bào)告對(duì)森林管理委員會(huì)森林管理認(rèn)證審計(jì)進(jìn)行了全球評(píng)估。結(jié)果表明，與證人評(píng)估相比，合規(guī)性評(píng)估的有效性可能較低；認(rèn)證活動(dòng)可以捕捉到與審計(jì)相關(guān)的基本活動(dòng)中的重大失誤，包括審計(jì)師的決定，審計(jì)師收集、解釋和綜合證據(jù)的能力，以及公開(kāi)報(bào)告的能力；認(rèn)證過(guò)程相關(guān)信息的可用性和對(duì)認(rèn)證報(bào)告的分析有助于改進(jìn)認(rèn)證活動(dòng)和森林管理審計(jì)實(shí)踐。Holly et al.[5]以澳大利亞海洋生物多樣性抵消的研究為例，指出跨政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和非政府組織的戰(zhàn)略關(guān)系管理提高了生物多樣性的重要性，但審計(jì)過(guò)程是否已在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮作用仍是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)有關(guān)于生物多樣性審計(jì)的研究較少，如邱玲[6]給出了生物多樣性審計(jì)的具體定義，并且指出實(shí)施生物多樣化審計(jì)是人類對(duì)更好生活的要求、是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求、是建設(shè)和諧社會(huì)的要求。王志榕[7]分析了珠三角地區(qū)生物多樣化及審計(jì)現(xiàn)狀，并提出了相應(yīng)完善對(duì)策。華金秋等[8]探討了國(guó)家審計(jì)維護(hù)生物安全的實(shí)施路徑。此外，王麗等[9]對(duì)環(huán)境審計(jì)工作組（Working Group on Environmental Auditing，WGEA）2019年修訂的《生物多樣性審計(jì)指南》中的10個(gè)審計(jì)主題共68個(gè)案例進(jìn)行了分析總結(jié)，并得出了一些啟示，給我國(guó)后續(xù)開(kāi)展生物多樣性審計(jì)提供了一些思路。盡管如此，國(guó)內(nèi)針對(duì)生物多樣性的相關(guān)審計(jì)主題的研究還是比較豐富的，如對(duì)森林、草原、淡水和海洋等，尤其是近年對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)研究成果頗豐，這里就不一一贅述了。

三、我國(guó)推進(jìn)生物多樣性審計(jì)存在的突出問(wèn)題

我國(guó)在生物多樣性方面的研究成果為開(kāi)展生物多樣性審計(jì)奠定了基礎(chǔ)。生物多樣性審計(jì)作為自然資源與環(huán)境審計(jì)的新興領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力工具之一。但由于開(kāi)展年限短、經(jīng)驗(yàn)缺失等原因，我國(guó)的生物多樣性審計(jì)還面臨以下問(wèn)題。

（一）生物多樣性審計(jì)依據(jù)相對(duì)不足

《生物多樣性公約》和《昆明宣言》的發(fā)布表明，生物多樣性相關(guān)法規(guī)取得了一定的進(jìn)步，但在國(guó)家層面，目前仍缺乏針對(duì)生物多樣性保護(hù)的專門法。生物多樣性保護(hù)法律體系的構(gòu)建須堅(jiān)持整體系統(tǒng)觀的理論指引，應(yīng)努力克服立法部門化的傾向[10]。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)生物多樣性審計(jì)的開(kāi)展也缺乏權(quán)威統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。盡管審計(jì)署發(fā)布了一些文件，如《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》（2009）和《水環(huán)境審計(jì)指南》（2011），但生物多樣性審計(jì)的依據(jù)仍然不足[11]。完善生物多樣性審計(jì)的法律法規(guī)和普適性的審計(jì)評(píng)價(jià)體系是進(jìn)行生物多樣性審計(jì)的關(guān)鍵，能避免審計(jì)人員在審計(jì)工作中無(wú)章可循，處于被動(dòng)狀態(tài)。

（二）生物多樣性審計(jì)主題較為單一

生物多樣性本身包羅萬(wàn)象，因此生物多樣性審計(jì)涵蓋的主題也非常廣泛，WGEA在2007年首次編寫和2019年修訂的《生物多樣性審計(jì)指南》中均介紹了10個(gè)主流生物多樣性審計(jì)主題[9]。從《生物多樣性審計(jì)指南》中的審計(jì)主題可以看出，生物多樣性審計(jì)一方面屬于自然資源的審計(jì)，如對(duì)瀕危物種、入侵物種、淡水資源、濕地、海洋資源、遺傳資源、森林資源的審計(jì)，都涉及了與生物多樣性相關(guān)的自然資源；另一方面，生物多樣性審計(jì)也屬于環(huán)境審計(jì)，如對(duì)淡水生境、海洋生境和保護(hù)區(qū)的審計(jì)，都涉及了相關(guān)的環(huán)境。我國(guó)生物多樣性審計(jì)起步較晚，開(kāi)展得也十分有限，如審計(jì)署于2004年針對(duì)西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和鹽城國(guó)家級(jí)珍禽自然保護(hù)區(qū)的管理狀況開(kāi)展的專項(xiàng)審計(jì)，實(shí)地考察了保護(hù)區(qū)中生物多樣性保存最完好、管理最嚴(yán)格的區(qū)域，審計(jì)主題只涉及保護(hù)區(qū)和入侵物種兩類。其他與生物多樣性相關(guān)的審計(jì)一般都是合并在其他審計(jì)項(xiàng)目中，如審計(jì)署開(kāi)展的青藏鐵路、西氣東輸?shù)却笮徒ㄔO(shè)項(xiàng)目審計(jì)[6]。2021年，南京市審計(jì)部門在全市自然資源環(huán)境審計(jì)工作中統(tǒng)籌謀劃環(huán)境污染威脅生態(tài)整治、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)、物種保護(hù)及外來(lái)物種防控等事項(xiàng)審計(jì)，關(guān)注區(qū)域自然環(huán)境的生態(tài)平衡。此外，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中生物多樣性保護(hù)常作為考核指標(biāo)。因此，隨著國(guó)家對(duì)生物多樣性的重視程度不斷加深，生物多樣性審計(jì)主題的覆蓋率也應(yīng)不斷提升。

（三）生物多樣性保護(hù)和監(jiān)管職能劃分不清

我國(guó)的生物多樣性保護(hù)和監(jiān)管職能散落在生態(tài)環(huán)境部（自然生態(tài)保護(hù)司）、自然資源部（國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家公園管理局）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（漁業(yè)漁政管理局、種植業(yè)管理司等）、公安部、海關(guān)總署（動(dòng)植物檢疫司）等多個(gè)不同的部門，存在交叉管理、多頭管理和空缺管理的問(wèn)題，致使生物多樣性審計(jì)時(shí)存在責(zé)任主體難界定、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和相關(guān)數(shù)據(jù)難獲取等諸多問(wèn)題；加之生物多樣性保護(hù)措施的制定、相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施以及保護(hù)資金的績(jī)效一般由環(huán)保督察進(jìn)行督促并發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，審計(jì)監(jiān)督的作用往往被忽視或輕視，因此審計(jì)人員在開(kāi)展生物多樣性審計(jì)時(shí)往往會(huì)困難重重、無(wú)從下手。此外，我國(guó)生態(tài)審計(jì)內(nèi)容側(cè)重于后期評(píng)估，難以形成有效反饋，限制了生態(tài)審計(jì)作為戰(zhàn)略工具的成效[12]。

（四）生物多樣性審計(jì)專業(yè)性欠佳

由于生物資源自身的特性，需要野外實(shí)地調(diào)查、觀測(cè)、實(shí)驗(yàn)等專業(yè)方法。生物多樣性審計(jì)項(xiàng)目組調(diào)查的內(nèi)容主要包括該地區(qū)的生物多樣性現(xiàn)狀、該地區(qū)生物多樣性所面臨的威脅、政府對(duì)于保護(hù)該地區(qū)生物多樣性制定的對(duì)策等，傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)等審計(jì)方法存在較大的局限性，加之生物的棲息地（保護(hù)區(qū)、河流等）往往跨區(qū)域，使得責(zé)任界定困難。如在2004年的生物多樣性審計(jì)中，主要通過(guò)訪談、座談、實(shí)地考察等方式，關(guān)注自然保護(hù)區(qū)、林業(yè)、環(huán)保、管理所等部門建設(shè)管理情況[13]。同時(shí)，生物多樣性涉及生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、地理學(xué)、林學(xué)、海洋學(xué)等諸多學(xué)科，因此生物多樣性審計(jì)涉及的內(nèi)容也非常廣泛龐雜，此時(shí)就需要審計(jì)人員具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，而審計(jì)人員基本上是審計(jì)學(xué)和會(huì)計(jì)學(xué)背景，在審計(jì)人員緊缺的現(xiàn)狀下，現(xiàn)有審計(jì)人員欠缺復(fù)合型專業(yè)知識(shí)，存在基礎(chǔ)知識(shí)和技術(shù)方法上的困難。綜上所述，審計(jì)技術(shù)方法、審計(jì)人員和審計(jì)經(jīng)費(fèi)都有限，導(dǎo)致生物多樣性審計(jì)無(wú)法常態(tài)化實(shí)施。

（五）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用范圍與效果受限

我國(guó)的生物多樣性審計(jì)多圍繞對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的遵循情況、保護(hù)資金使用的真實(shí)情況和減輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況等，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用范圍具有一定的局限性。以2019年審計(jì)署關(guān)于環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)為例，關(guān)注環(huán)境保護(hù)資金的使用效率、污染防控治理執(zhí)行情況、生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施效果等內(nèi)容，審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用范圍較為狹窄。生物多樣性減少等重大生態(tài)破壞問(wèn)題，危害廣、損失大，具有長(zhǎng)期性和隱蔽性，需要加大對(duì)相關(guān)問(wèn)題的反映力度。2021年10月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)的意見(jiàn)》對(duì)遏制生物多樣性減少提出了很多具體要求。因此，生物多樣性審計(jì)應(yīng)突出對(duì)重大生物多樣性問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)的揭示，與紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)動(dòng)整改，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題后續(xù)整改情況的跟蹤檢查。

四、生物多樣性審計(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

早在20世紀(jì)七八十年代，國(guó)際上諸多國(guó)家便開(kāi)始開(kāi)展生物多樣性審計(jì)，取得了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。據(jù)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（International Organisation of Supreme Audit Institutions，INTOSAI）環(huán)境審計(jì)工作組（WGEA）制定的《生物多樣性審計(jì)指南》中的介紹，1993—2003年期間，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)至少開(kāi)展了180次環(huán)境審計(jì)，自2007年至2015年，在生物多樣性領(lǐng)域完成了約133次審計(jì)報(bào)告。本文通過(guò)分析指南及各國(guó)最高審計(jì)機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站與生物多樣性相關(guān)的審計(jì)實(shí)踐報(bào)告，為我國(guó)后續(xù)開(kāi)展生物多樣性審計(jì)提供一些思路。

（一）生物多樣性審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定與完善

一方面，完善的法律制度有助于審計(jì)細(xì)化目標(biāo)和任務(wù)，保障審計(jì)人員有法可依。WGEA在2019年修訂的生物多樣性審計(jì)指南附錄中列出了16項(xiàng)國(guó)際公約和協(xié)定以及39項(xiàng)區(qū)域生物多樣性協(xié)定，包括《生物多樣性公約》（1992年）、《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（1973年）、《保護(hù)野生動(dòng)物遷徙物種公約》（1979年）、《濕地公約》（1971年）等；國(guó)際上還有一些其他依據(jù)，如《2011—2020年生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《最高審計(jì)機(jī)關(guān)防治荒漠化的土地利用和土壤質(zhì)量管理的審計(jì)指南（2019）》等。這些現(xiàn)有的與生物多樣性相關(guān)的國(guó)際公約、法律法規(guī)、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃、方案和制度等都可以作為生物多樣性審計(jì)的審計(jì)依據(jù)。此外，20世紀(jì)60年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家興起了廣泛的生態(tài)環(huán)境運(yùn)動(dòng)，相關(guān)法律、政策也隨之完善。如英國(guó)高度重視生物多樣性保護(hù)工作，在2000年制定了專門的生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略和評(píng)估指標(biāo)。2019年，《歐洲綠色新政》提出的政策包括指引生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的《歐盟2030生物多樣性戰(zhàn)略》，從部門、行業(yè)、行為體、治理層四個(gè)層次闡述歐盟生物多樣性保護(hù)的治理模式和路徑[14]，為評(píng)價(jià)生物多樣性戰(zhàn)略治理效果提供了審計(jì)依據(jù)。歐盟生物多樣性戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)從自然本身擴(kuò)展為人與自然互動(dòng)關(guān)系，出臺(tái)了相關(guān)政策，例如法國(guó)的《鞏固生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的歐洲研究區(qū)》、德國(guó)的《氣候變化和未來(lái)海岸生物系統(tǒng)服務(wù)及生物多樣性》。生物多樣性審計(jì)可以發(fā)揮監(jiān)督職能，為多領(lǐng)域、多部門協(xié)同治理提供保障。

另一方面，法律制度的制定推動(dòng)了生物多樣性審計(jì)的開(kāi)展。澳大利亞與生物多樣性相關(guān)的法律法規(guī)多達(dá)50多部，堪稱完備[15]，在1999年《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱“EPBC”）的推動(dòng)下，澳大利亞審計(jì)署自2003年起陸續(xù)對(duì)本國(guó)生物多樣性保護(hù)情況開(kāi)展了29項(xiàng)常規(guī)性審計(jì)。隨著EPBC所涉及保護(hù)措施的細(xì)致化和深入化，審計(jì)主題也由濕地、瀕危物種、生態(tài)群落、海洋等常規(guī)內(nèi)容逐漸擴(kuò)大到了淡水、森林、遺傳資源和入侵物種等方面。相對(duì)應(yīng)的，隨著審計(jì)實(shí)務(wù)的發(fā)展，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)工作組定期出臺(tái)一些具體指南，例如生物多樣性審計(jì)指南、森林資源審計(jì)指南、漁業(yè)資源可持續(xù)管理審計(jì)指南等[11]，從而幫助提高審計(jì)人員工作質(zhì)量和效率。

（二）生物多樣性審計(jì)主題的選擇

通過(guò)對(duì)美國(guó)、加拿大等5個(gè)在生物多樣性審計(jì)領(lǐng)域開(kāi)展較好的國(guó)家的審計(jì)實(shí)踐情況進(jìn)行分析（表1），可以看出目前國(guó)際上生物多樣性審計(jì)關(guān)注較多的有淡水環(huán)境及其資源、瀕危物種、保護(hù)區(qū)和海洋環(huán)境及其資源，另外生物多樣性的國(guó)家戰(zhàn)略也是審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。美國(guó)的生物多樣性審計(jì)幾乎涵蓋了所有的生物多樣性審計(jì)主題，其中瀕危物種、保護(hù)區(qū)、淡水生境、海洋生境、森林資源和濕地等領(lǐng)域占到生物多樣性審計(jì)項(xiàng)目總數(shù)的90%以上。相較于美國(guó)，新西蘭主要集中在國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略、淡水和海洋三個(gè)方面。英國(guó)主要集中在淡水和入侵物種等方面，氣候變化使得英國(guó)部分地區(qū)面臨著嚴(yán)重的水資源短缺問(wèn)題和洪水風(fēng)險(xiǎn)，因此英國(guó)審計(jì)署尤其關(guān)注水資源的管理、水污染的管控以及洪水風(fēng)險(xiǎn)的管控。值得注意的是，生物多樣性審計(jì)的內(nèi)容遠(yuǎn)不止《生物多樣性審計(jì)指南》中提及的10個(gè)主題，如歐盟審計(jì)院（European Court of Auditors）與生物多樣性審計(jì)相關(guān)的主題還涉及了荒漠化防治、農(nóng)業(yè)生物多樣性、野生授粉者、生物燃料等方面，美國(guó)審計(jì)署還關(guān)注了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品出口以及農(nóng)藥和化肥的使用等方面，澳大利亞審計(jì)署還關(guān)注了檢驗(yàn)檢疫和食品標(biāo)準(zhǔn)等方面。

（三）生物多樣性審計(jì)客體的劃分與延伸

將審計(jì)客體由政府保護(hù)部門延伸至生物多樣性治理全鏈條的利益相關(guān)者，有助于明確各方責(zé)任的性質(zhì)和分工，有效降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。相較于美國(guó)生物多樣性審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注美國(guó)農(nóng)業(yè)部、美國(guó)環(huán)境保護(hù)局等政府部門保護(hù)生物多樣性措施的實(shí)施效果及其協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能的發(fā)揮情況，英國(guó)和歐盟審計(jì)機(jī)關(guān)延伸審計(jì)客體范圍，保證審計(jì)的完整性，充分反映了生物多樣性治理的特點(diǎn)和性質(zhì)。審計(jì)過(guò)程中，英國(guó)審計(jì)署重點(diǎn)關(guān)注政府不同部門各自承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)及其各自監(jiān)督、管理職能的履行情況，審計(jì)對(duì)象不僅包括政府的下設(shè)職能部門，還延伸至相關(guān)企業(yè)、農(nóng)場(chǎng)主等利益相關(guān)者。在歐盟地方層面，農(nóng)業(yè)和土地相關(guān)的行為體占據(jù)生物多樣性治理的關(guān)鍵位置，農(nóng)民、與農(nóng)業(yè)和森林相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)等主體在生物多樣性事務(wù)中發(fā)揮著重要影響力。

（四）生物多樣性審計(jì)技術(shù)方法與審計(jì)人員培養(yǎng)

在審計(jì)技術(shù)方法層面，國(guó)外利用不同學(xué)科專業(yè)方法實(shí)現(xiàn)事前和事后評(píng)估。王蕓等[12]概括了國(guó)際生態(tài)審計(jì)的三種主流方法，一是生態(tài)學(xué)方法，二是工藝學(xué)方法，三是管理學(xué)方法。在審計(jì)人員培養(yǎng)層面，國(guó)外審計(jì)組織通過(guò)信息共享實(shí)現(xiàn)生物多樣性知識(shí)的整合和交流。如歐洲搭建“歐洲生物多樣性研究戰(zhàn)略平臺(tái)”，為政府、社會(huì)和企業(yè)獲取生物多樣性知識(shí)，改進(jìn)研究方法，進(jìn)行知識(shí)分享，提升協(xié)同工作效率提供便利，以滿足歐洲生物多樣性的科學(xué)研究需要。

（五）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用與反饋機(jī)制的建立

在審計(jì)開(kāi)展過(guò)程中，除了揭示本國(guó)生物多樣性管理領(lǐng)域存在的問(wèn)題之外，美國(guó)審計(jì)署還致力于為生物多樣性管理工作的更好開(kāi)展提供合理有效的建議。美國(guó)《對(duì)外援助法》要求美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署（USAID）將防止全球生物多樣性喪失列為高度優(yōu)先事項(xiàng)，USAID發(fā)布的《生物多樣性政策》為生物多樣性援助提供宏觀戰(zhàn)略指引和明確行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)部門的反饋意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際生物多樣性援助。相類似的，新西蘭也十分關(guān)注審計(jì)建議的后續(xù)實(shí)施進(jìn)展，新西蘭審計(jì)署通過(guò)定期開(kāi)展后續(xù)跟蹤審計(jì)，評(píng)估相關(guān)部門對(duì)審計(jì)建議的采納程度，分析整改成果以及仍存在的問(wèn)題，提出新的審計(jì)建議。此外，澳大利亞審計(jì)署通過(guò)協(xié)調(diào)保護(hù)部門與經(jīng)濟(jì)部門的合作，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣性保護(hù)雙向補(bǔ)給、共同發(fā)展。除了充分運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，加拿大生物多樣性審計(jì)重視公眾的參與，建立了透明、高效的信息反饋機(jī)制，公眾向?qū)徲?jì)長(zhǎng)辦公室提交的環(huán)境請(qǐng)?jiān)笗?，可以幫助審?jì)部門了解到相關(guān)重要事項(xiàng)，審計(jì)長(zhǎng)辦公室必須按時(shí)向議會(huì)和公眾通報(bào)收到的請(qǐng)?jiān)笗痛饛?fù)狀況，請(qǐng)?jiān)噶鞒逃晒娮园l(fā)，拓寬生物多樣性審計(jì)立項(xiàng)渠道，延伸審計(jì)監(jiān)督范圍。

五、我國(guó)開(kāi)展生物多樣性審計(jì)的對(duì)策

從前文的分析可以看出，國(guó)際上諸多國(guó)家很早就開(kāi)始開(kāi)展生物多樣性的審計(jì)，審計(jì)主題涉及眾多方向。目前我國(guó)的生物多樣性審計(jì)還在起步階段，相關(guān)審計(jì)也是依托于其他審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)展。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)政府高度重視生物多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)展情況，必然會(huì)加大生物多樣性保護(hù)的投入，而這些都離不開(kāi)生物多樣性審計(jì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。鑒于此，本文提出以下對(duì)策，期望為生物多樣性審計(jì)的全面開(kāi)展提供一些思路。

（一）健全生物多樣性審計(jì)法治建設(shè)，完善制度依據(jù)

雖然我國(guó)頒布了20多部與生物多樣性相關(guān)的法律、法規(guī)和條例，如《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》《生物安全法》《野生動(dòng)植物保護(hù)法》《瀕危物種保護(hù)法》《水生生物保護(hù)法》等，但是還缺乏專門指導(dǎo)生物多樣性審計(jì)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等。首先，隨著生物多樣性專門法的制定條件趨于成熟，政府可以在適當(dāng)時(shí)候總結(jié)生物多樣性審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并將相關(guān)內(nèi)容納入《審計(jì)法》。其次，探索建立生物多樣性審計(jì)準(zhǔn)則。審計(jì)評(píng)價(jià)是審計(jì)過(guò)程中較難的一環(huán)，作為審計(jì)人員開(kāi)展工作的指引，審計(jì)準(zhǔn)則幫助不同背景的審計(jì)人員構(gòu)建統(tǒng)一的操作標(biāo)準(zhǔn)，為探索普適性的生物多樣性審計(jì)評(píng)價(jià)體系打下基礎(chǔ)。在相關(guān)法律法規(guī)缺位的當(dāng)下，審計(jì)還可以充分關(guān)注生物多樣性相關(guān)的國(guó)際公約、法律法規(guī)、準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、政策、計(jì)劃、方案和制度等，平穩(wěn)渡過(guò)制度建設(shè)階段。最后，審計(jì)準(zhǔn)則制度應(yīng)在與國(guó)際趨同的背景下，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行完善，陸地和海洋等保護(hù)工作需要統(tǒng)籌考慮地方、國(guó)家和全球目標(biāo)。同時(shí)，準(zhǔn)則制度需要重點(diǎn)關(guān)注落實(shí)國(guó)家層面的生物多樣性保護(hù)目標(biāo)，并堅(jiān)持因地制宜的原則，從而提高頂層設(shè)計(jì)和基層執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富與生物多樣性保護(hù)之間的協(xié)同。

（二）提高生物多樣性審計(jì)主題覆蓋率，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制

審計(jì)部門可以采取專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式對(duì)生物多樣性的各個(gè)審計(jì)主題開(kāi)展定期審計(jì)，不斷提高審計(jì)主題的覆蓋率，擴(kuò)大審計(jì)范圍，將生物多樣性審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的一個(gè)新領(lǐng)域[9]。除了《生物多樣性審計(jì)指南》中介紹的10個(gè)主流生物多樣性審計(jì)主題，審計(jì)主題還應(yīng)關(guān)注重大生態(tài)問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)的揭示，如跨流域、跨區(qū)域的重大環(huán)境污染問(wèn)題和挖田造湖造景等打著保護(hù)生態(tài)的名義破壞生態(tài)的問(wèn)題；此外，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)狀況的評(píng)估和監(jiān)測(cè)、生物多樣性保護(hù)和管理中存在的不足、非法野生動(dòng)植物貿(mào)易、不合理的土地利用和開(kāi)發(fā)等也應(yīng)納入生物多樣性審計(jì)中重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容；最后，還應(yīng)發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的作用，生物多樣性審計(jì)應(yīng)落實(shí)好領(lǐng)導(dǎo)干部主體責(zé)任，及時(shí)反映生物多樣性和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的新情況及風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）健全生物多樣性審計(jì)客體體系，形成良好審計(jì)循環(huán)

生態(tài)戰(zhàn)略的審計(jì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)在機(jī)理在于意識(shí)引導(dǎo)、過(guò)程控制、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果反饋，構(gòu)成了一個(gè)良性循環(huán)體系[16]。從環(huán)境利益的受益主體來(lái)看，須通過(guò)法律規(guī)范和調(diào)整公共利益、私人利益與國(guó)家安全利益的關(guān)系，明確保護(hù)的優(yōu)先次序[17]?？梢越梃b國(guó)外較為系統(tǒng)的審計(jì)對(duì)象體系，形成“預(yù)防、控制、監(jiān)督、提高”的良好審計(jì)循環(huán)。因此，我國(guó)的生物多樣性審計(jì)客體主要包括國(guó)家和各級(jí)地方政府中承擔(dān)生物多樣性保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、生態(tài)工程建設(shè)、瀕危物種保護(hù)、入侵物種防治等責(zé)任相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、林草、水利、海洋、農(nóng)業(yè)、自然資源等部門，以及其他與生物多樣性相關(guān)的企事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)，如食品、外交、海關(guān)、國(guó)際貿(mào)易等；此外，由于生物多樣性本身屬于自然資源，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部在離任審計(jì)時(shí)也是審計(jì)客體。

（四）充分利用地理信息技術(shù)，提升審計(jì)效率性和效果性

生物多樣性審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，在充分發(fā)揮審計(jì)人員主動(dòng)性的同時(shí)，對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重、人手少的工作現(xiàn)狀提出挑戰(zhàn)。近年來(lái)，地理信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等資源的審計(jì)，成果在報(bào)告中體現(xiàn)的占比達(dá)到了三分之一以上。首先，探索生物多樣性審計(jì)新方法，如基于地理信息系統(tǒng)和遙感圖像方面的數(shù)據(jù)，運(yùn)用景觀格局分析軟件生成多種景觀指數(shù)，刻畫生物多樣性發(fā)展趨勢(shì)[18]。其次，努力構(gòu)建統(tǒng)一集中的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，加強(qiáng)地理信息技術(shù)在審計(jì)中的應(yīng)用，如與遙感院、測(cè)繪院簽訂戰(zhàn)略協(xié)議購(gòu)買服務(wù)，依托數(shù)據(jù)中心搭建平臺(tái)、培養(yǎng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)、開(kāi)發(fā)生物多樣性審計(jì)系統(tǒng)等，高效應(yīng)用地理信息技術(shù)。最后，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)的遠(yuǎn)程審計(jì)，充分發(fā)揮生物多樣性審計(jì)的作用。通過(guò)可視化處理分析生物多樣性指數(shù)變化趨勢(shì)，從而得出物種多樣性變動(dòng)情況[19]，突破空間上的地理限制；充分利用各級(jí)各類數(shù)據(jù)，構(gòu)建和完善生物多樣性預(yù)測(cè)預(yù)警模型，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享使用和全流程風(fēng)險(xiǎn)控制，進(jìn)而提高審計(jì)效率。

（五）加強(qiáng)生物多樣性審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和復(fù)合型人才儲(chǔ)備

一方面，統(tǒng)籌各方審計(jì)力量。政府審計(jì)是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵監(jiān)督力量[20]，但生物多樣性屬于公共資源，隨著生物多樣性審計(jì)的深入發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)加入社會(huì)審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)組織的力量，充實(shí)生物多樣性審計(jì)隊(duì)伍。另一方面，提高審計(jì)人員的綜合素養(yǎng)。在人才招聘方面，審計(jì)部門可以擴(kuò)充有生物背景的人才，或外聘生物學(xué)專家加入審計(jì)組，提高整體審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)性。在人員培訓(xùn)方面，審計(jì)部門可以定期開(kāi)展生物學(xué)專業(yè)培訓(xùn)、生物多樣性審計(jì)案例分享等，同時(shí)，聯(lián)合生物多樣性保護(hù)部門，針對(duì)晦澀難懂的專業(yè)事項(xiàng)為審計(jì)人員答疑解惑，提高生物多樣性審計(jì)的效率和效果[18]。

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