□ 蔡 煒 王寶麗 陳 夏/文

隨著國家經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，民航系統(tǒng)全面推進世界級機場群建設(shè)，不斷完善現(xiàn)代化空管體系，基建投資規(guī)模持續(xù)攀升。在此背景下，需要加強對基建項目財務(wù)管理的關(guān)注和研究。做好民航基建項目財務(wù)管理工作，能夠深入揭示經(jīng)濟風(fēng)險隱患，更能推動基建項目統(tǒng)籌發(fā)展。同時，對財務(wù)人員也提出了新的要求，不能僅滿足于財務(wù)日常核算、資金支付，還需意識到基建項目財務(wù)管理是一項需要多專業(yè)協(xié)調(diào)、多部門協(xié)作、多方博弈的工作。如何充分發(fā)揮財務(wù)管理優(yōu)勢和經(jīng)濟運行“把關(guān)”作用，建立科學(xué)、有效的內(nèi)部制約措施，形成財務(wù)風(fēng)險防控機制，降低風(fēng)險的發(fā)生，是一個重要課題。

民航基建管理概況

（一）民航基建發(fā)展背景

民航是構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系的重要組成部分，具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性等特點，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為民航運輸提供有力支撐，是持續(xù)推動民航高質(zhì)量發(fā)展的基本盤。黨的十八大以來，民航基建取得了顯著成果，民航基建和技改投資額從2013 年的716 億元上升到2022 年的1231 億元，增幅71.93%。十年來，我國境內(nèi)新建機場73 個、遷建機場12 個，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)了從整體滯后到穩(wěn)步提升，再到總體騰飛的跨越式轉(zhuǎn)變（見圖1）。

圖1：近十年我國民航基建和技改投資額發(fā)展統(tǒng)計

2020 年在新冠疫情沖擊下，民航業(yè)運營指標(biāo)大幅下降，但全行業(yè)抓住運輸量降低的窗口期，固定資產(chǎn)投資額連續(xù)三年超千億，空管“三中心”竣工驗收，西藏“3 ＋1”機場項目開工建設(shè)，新建、遷建機場21 個，“十四五”期間民航基建投資呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。投資資金來源以民航發(fā)展基金和自有資金為主，部分地方還有政府投資，投資額從數(shù)十萬至數(shù)百億元不等，既有機場新建、遷建、改擴建，空管運行建設(shè)和相關(guān)系統(tǒng)升級改造，也有新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研示范基地等先導(dǎo)性項目，民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)中有進、穩(wěn)中提質(zhì)。

（二）民航基建財務(wù)管理現(xiàn)狀

民航業(yè)緊緊圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動重點項目加快實施，基建財務(wù)管理的監(jiān)管政策也日趨嚴(yán)格。2015 年民航局制定《民航行政事業(yè)單位內(nèi)部財經(jīng)控制規(guī)范（試行）》，從建設(shè)項目、合同管理等方面，對基建風(fēng)險防控提出明確要求。近年來，民航局修訂《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算審核評審管理辦法》和《直屬單位建設(shè)項目管理辦法》等政策制度，發(fā)布《關(guān)于加強基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理的通知》和《關(guān)于清理上繳財政撥款結(jié)余資金的通知》等重要文件，對投資決策到竣工財務(wù)決算等重點階段進行有效規(guī)范。

2013 年民航局成立審計中心，設(shè)立基建審計部，開展民航基建項目投資評審等工作，十年來先后評審首都機場擴建、空管“三中心”等40 余項基建工程竣工財務(wù)決算。2013 年底民航局出臺《財務(wù)聯(lián)席監(jiān)控實施辦法》，設(shè)立了專門的監(jiān)控組，對所屬單位經(jīng)濟行為實時監(jiān)控，并結(jié)合重點領(lǐng)域組織專項檢查，2017 年以來已開展4 次基建項目專項檢查。隨著監(jiān)管持續(xù)深入和前移，民航單位內(nèi)部控制建設(shè)不斷補充完善，以往未批先建、超概算、提高建設(shè)規(guī)?；驑?biāo)準(zhǔn)等問題得到控制，建管費用管理不嚴(yán)、大手大腳花錢等現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，有力保障了民航基建項目的合法合規(guī)開展。

面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)險防控的概念

風(fēng)險防控是組織為了預(yù)防、減輕或控制風(fēng)險而采取的措施和方法，包括風(fēng)險識別和評估、風(fēng)險控制措施、風(fēng)險監(jiān)測和控制、應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)措施、內(nèi)部控制和合規(guī)管理。其中，風(fēng)險控制措施是指識別出風(fēng)險后，制定和執(zhí)行相應(yīng)的政策、技術(shù)以及內(nèi)部控制，對風(fēng)險因素進行防范和管控，以確保經(jīng)濟活動符合法律法規(guī)和規(guī)范要求，減少風(fēng)險發(fā)生概率或降低損失。同時，風(fēng)險因素是無法完全避免的，需要接受和承擔(dān)風(fēng)險事件導(dǎo)致的直接損失和間接損失。

（二）基建財務(wù)管理風(fēng)險分析

基建項目管理流程通常包括規(guī)劃可研、初步設(shè)計、招投標(biāo)、工程實施、竣工驗收、竣工結(jié)算、竣工決算、后評價等八個階段?；ㄘ攧?wù)管理貫穿于項目管理全過程，對項目管理的組織、調(diào)節(jié)、監(jiān)督等均能起到?jīng)Q定性作用。

1.基建財務(wù)管理主要內(nèi)容

基建項目前期，規(guī)劃可研和初步設(shè)計階段財務(wù)部門參與度不高，主要是配合籌資融資規(guī)劃，為項目決策提供財務(wù)指標(biāo)支持。基建項目中期，參與招標(biāo)文件商務(wù)條款審核，監(jiān)督招投標(biāo)程序和評標(biāo)結(jié)果的合規(guī)性。負(fù)責(zé)申請或籌集建設(shè)資金，合理籌劃存量資金經(jīng)濟價值，審核并支付合同進度款及其他費用。民航發(fā)展基金支持的項目還需要申報績效指標(biāo)、績效自評等工作?；椖亢笃?，參與工程結(jié)算，交付資產(chǎn)盤點及暫估入賬，審核并上報項目竣工財務(wù)決算。配合上級部門完成竣工財務(wù)決算評審及問題整改，負(fù)責(zé)清理結(jié)余資金。從工作內(nèi)容上劃分，基建項目各階段又可進一步細化為投資規(guī)劃、資金支付等財務(wù)管理具體環(huán)節(jié)。

2.基建財務(wù)管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)及風(fēng)險

2022 年，民航局組織了基建項目專項治理，從各單位自查情況分析（見圖2），當(dāng)前主要問題集中在工程結(jié)算及資金結(jié)余、竣工財務(wù)決算報告編制兩個方面，分別占問題總數(shù)的13%、26%?；诂F(xiàn)階段項目監(jiān)管日趨嚴(yán)格的背景，基建財務(wù)管理應(yīng)立足本職、突出重點，筑牢內(nèi)部控制基礎(chǔ)，加強合同執(zhí)行、資金管理、工程結(jié)算、竣工財務(wù)決算四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控。上述關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險源自多個單位、多個部門，亦或規(guī)劃、招標(biāo)等前置階段的管理還不夠深入細致，但積極主動防范和糾正，仍是財務(wù)管理部門應(yīng)盡職責(zé)。一是在內(nèi)部控制建設(shè)上，需要防范基建項目內(nèi)部控制制度不健全，不相容崗位未分離，授權(quán)審批控制失效，“三重一大”集體決策履行不到位等風(fēng)險。二是在合同執(zhí)行、資金管理環(huán)節(jié)，需要防范合同增項或工程頻繁變更，成本控制不到位，項目管理混亂引起進度滯后、資金沉淀等風(fēng)險。三是在工程結(jié)算、竣工財務(wù)決算環(huán)節(jié)，需要防范價款結(jié)算不及時、審核不嚴(yán)格，以及超概算、超期限導(dǎo)致竣工財務(wù)決算失真、編報不及時等風(fēng)險。

圖2：民航基建專項治理自查情況統(tǒng)計

加強風(fēng)險防控的對策

下文結(jié)合風(fēng)險管理、標(biāo)準(zhǔn)化等理念，提出基于標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序（即Standard Operation Procedure）的基建財務(wù)審查清單（以下簡稱“SOP清單”），以及內(nèi)部控制、財務(wù)管理的優(yōu)化措施，以期把牢財務(wù)監(jiān)督關(guān)口。

（一）基建財務(wù)清單式審查標(biāo)準(zhǔn)程序

1.構(gòu)建SOP 清單思路

SOP 清單是指將某一事件的標(biāo)準(zhǔn)操作步驟和要求以統(tǒng)一格式描述出來，用來指導(dǎo)和規(guī)范日常工作。通過借鑒清單+標(biāo)準(zhǔn)化模式構(gòu)建SOP 清單，用于指導(dǎo)和規(guī)范財務(wù)工作。每個清單項的檢查運行，其實質(zhì)是以建設(shè)部門報送付款資料為始點，財務(wù)部門審核時，運用SOP 清單提高審查效率和效果，對某一建設(shè)程序中的關(guān)鍵控制點進行細化、量化，讓參與審查的財務(wù)管理人員能夠快速切中要點。SOP 清單更傾向于財務(wù)部門在審查時使用，并通過實踐檢驗不斷補充積累，具有靈活性和繼承性等特征。

構(gòu)建方式包括：一是成立SOP 清單編寫小組，核心成員應(yīng)具備較好的財務(wù)管理水平和一定基建知識。二是總結(jié)基建項目普遍性風(fēng)險，分析適合自身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對風(fēng)險發(fā)生頻次、代價等進行合理評估。進而對已識別風(fēng)險組織討論研究，關(guān)注對現(xiàn)有業(yè)務(wù)效率影響、執(zhí)行所需成本，以及風(fēng)險可接受程度等，判別是否納入SOP 清單（見圖3）。三是試運行測試，關(guān)注預(yù)防措施執(zhí)行的效率性、專業(yè)性。四是根據(jù)新問題及時增加，動態(tài)更新。

圖3：清單式審查標(biāo)準(zhǔn)程序編制流程

2.構(gòu)建SOP 清單示例

SOP 清單（見表1）應(yīng)包括關(guān)鍵環(huán)節(jié)、審查項目、控制要點、資料清單等主要內(nèi)容，合理應(yīng)用SOP 清單可以促使財務(wù)管理人員具備識別和防范風(fēng)險的能力，降低風(fēng)險發(fā)生幾率，及時發(fā)現(xiàn)問題、減輕損失，起到預(yù)防性作用。

表1：模擬SOP 清單簡表

（二）基于內(nèi)部控制的優(yōu)化措施

內(nèi)部控制建設(shè)水平?jīng)Q定風(fēng)險防范能力，財務(wù)管理人員要充分認(rèn)識到加強基建領(lǐng)域內(nèi)部控制的重要性。一是提升財務(wù)管理話語權(quán)。財務(wù)部門通過召開專題會議，對預(yù)算進度、資金狀況等定期報告，形成可持續(xù)性的良好氛圍，提高領(lǐng)導(dǎo)重視程度。二是完善制度明確邊界。建立健全基建項目內(nèi)部控制手冊，明確管理職責(zé)、明晰管理邊界，關(guān)注相關(guān)制度體系完整性、運行權(quán)限有效性，并定期開展內(nèi)部風(fēng)險評估。三是關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位職責(zé)分離。合理設(shè)置崗位，實施權(quán)責(zé)分離措施，包括授權(quán)批準(zhǔn)與基建業(yè)務(wù)相分離，基建業(yè)務(wù)與會計記錄、資產(chǎn)保管、監(jiān)督審核等職責(zé)相分離等，定期對重要崗位輪崗或?qū)ｍ棇徲?，形成相互制約、相互監(jiān)督工作機制。四是運用信息化技術(shù)加強溝通與協(xié)同，使基建項目在統(tǒng)一系統(tǒng)框架下運作，及時傳遞信息和數(shù)據(jù)，解決建設(shè)部門與財務(wù)部門、資產(chǎn)部門銜接問題，加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)流程控制，及早識別和應(yīng)對項目風(fēng)險。

（三）做好基建財務(wù)管理工作的措施

1.針對合同執(zhí)行風(fēng)險控制措施

財務(wù)管理人員既是參與者也是監(jiān)督者，要熟悉合同相關(guān)條款，嚴(yán)格把關(guān)計價依據(jù)、費用調(diào)整等規(guī)定。一是建立項目合同執(zhí)行臺賬，或通過信息系統(tǒng)加以管理，按照概算對合同付款、合同變更等準(zhǔn)確統(tǒng)計和計量，動態(tài)掌握工期進度、付款比例、成本變動等信息，為竣工財務(wù)決算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。二是緊盯工程進度。建立工程量核對備案機制，計算月度進度款、采購付款的占比，識別是否符合年度預(yù)算計劃，對于預(yù)算進度緩慢、虛增工程量等異常波動，追查原因，及時報請領(lǐng)導(dǎo)層督促改進。三是建立經(jīng)濟事項變更財務(wù)會審機制。實行“分級控制、限額簽證”，對于工程變更按性質(zhì)和費用影響分為重大變更、重要變更和一般變更三類，對于現(xiàn)場簽證按涉及費用大小設(shè)定審批限額，執(zhí)行簽證流程前提交財務(wù)會審，必要時組織召開專題會議進行論證。

2.針對資金管理風(fēng)險控制措施

建設(shè)過程中財務(wù)管理部門應(yīng)統(tǒng)籌安排各項資金支出，努力運用經(jīng)濟措施、技術(shù)措施降低工程成本。一是建立履約擔(dān)保核驗機制，要求提供履約保函的，應(yīng)審核履約保函真實性，關(guān)注出具機構(gòu)是否滿足擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)，有無擔(dān)保違法失信記錄。建立施工方履約保函時效核驗臺賬，支付工程價款時對照檢查，防范保函超期失效風(fēng)險。二是嚴(yán)格控制管理費用開支，涉及多家所屬單位的實行建管費總額管控，細分各單位建管費概算，防范超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)險。三是立足本職加強投融資規(guī)劃。綜合分析投資、成本、預(yù)算等經(jīng)濟指標(biāo)，為科學(xué)決策提供依據(jù)。合理選擇負(fù)債融資方式，降低資金成本，重大基建項目規(guī)劃銀團貸款，降低貸款市場報價利率。四是合理預(yù)估資金需求，建立項目年度資金預(yù)算審查機制，關(guān)注上年末結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，科學(xué)評估本年度預(yù)算安排，避免資金大規(guī)模沉淀。自籌資金項目關(guān)注實施進度與資金需求，防范超量融資增加利息成本，以及多個項目間資金相互擠占的風(fēng)險。

3.針對工程結(jié)算風(fēng)險控制措施

財務(wù)管理部門要及時掌握工程結(jié)算進度，督促在規(guī)定的時間內(nèi)完成結(jié)算。一是采取多級復(fù)核機制。在工程造價咨詢單位復(fù)核基礎(chǔ)上，增設(shè)其他咨詢單位復(fù)審或財務(wù)部門聯(lián)審，未經(jīng)審定的造價變更事項，若不能形成有效解決意見，應(yīng)堅持原則不予結(jié)算。二是建立結(jié)算會商機制。爭議事項財務(wù)管理部門召集設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理、施工及跟蹤審計等單位共同會商，對審價結(jié)果有重大影響的問題公開討論，形成決策意見。如發(fā)生索賠時，關(guān)注相關(guān)理由、依據(jù)以及費用分析是否合理合規(guī)，監(jiān)理單位是否出具審核意見。三是實行工程結(jié)算、決算與交付聯(lián)合并行機制。各部門及三方機構(gòu)組成聯(lián)合體，將資產(chǎn)盤點、資產(chǎn)交付提前至結(jié)算階段，定期跟進交付資產(chǎn)使用情況。單項工程結(jié)算后即可交付入賬，并編制單項工程竣工決算，待整體決算時據(jù)實調(diào)整，及時繳納房產(chǎn)稅等稅費，促進工程結(jié)算按時完成。

4.針對竣工財務(wù)決算風(fēng)險控制措施

竣工財務(wù)決算是確定工程投資規(guī)模，正確核定交付資產(chǎn)價值的重要環(huán)節(jié)，要防范決算編制不及時、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、內(nèi)容不完整等風(fēng)險。一是推動決算編報及時完成。按規(guī)定完成竣工財務(wù)決算的時間為三個月，大型項目不超六個月，應(yīng)提早啟動決算編制工作，跟進造價咨詢單位編制進度，督促相關(guān)部門和單位積極推進，及時清理結(jié)余資金。二是建立決算報表審核機制。工程竣工財務(wù)決算報表中投資額應(yīng)包含全部支出，項目合同歸集、待攤投資分?jǐn)傢殰?zhǔn)確無誤，防止決算數(shù)據(jù)錯漏。核對銀行存款、應(yīng)付賬款，特別是分階段或分地區(qū)基建項目，編制竣工財務(wù)決算復(fù)雜，應(yīng)確保整體決算基準(zhǔn)日的費用調(diào)整準(zhǔn)確規(guī)范，防范賬表不一致風(fēng)險。三是對中介機構(gòu)服務(wù)實施追責(zé)機制。通過竣工財務(wù)決算編制審核和咨詢服務(wù)評價、考核，對違規(guī)或未盡責(zé)中介機構(gòu)視情節(jié)輕重給予處罰，持續(xù)強化執(zhí)業(yè)人員監(jiān)管力度，著力提升竣工財務(wù)決算編制質(zhì)量。

結(jié)束語

“十四五”時期，智慧民航、智慧機場建設(shè)穩(wěn)步推進，很多民航單位正在開展業(yè)務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，研發(fā)或購置項目管理、基建工程管理等信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了內(nèi)部控制措施及項目數(shù)據(jù)信息化、共享化，風(fēng)險防控理念與基建管理融合互促的渠道更加暢通。在此基礎(chǔ)上SOP 清單及各項控制機制也將更有用武之地，基于全方位、多維度、高水平信息化的風(fēng)險防控措施，可持續(xù)推動民航基建風(fēng)險綜合治理，為民航高質(zhì)量發(fā)展貢獻力量。