●孟 磊

區(qū)域協(xié)同立法“是貫徹憲法的改革產(chǎn)物”，〔1〕溫澤彬：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法規(guī)制》，載《法學》2023 年第8 期，第30 頁。是由區(qū)域發(fā)展差序化所決定并為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所需要的法律供給機制。經(jīng)過多年的實踐探索之后，區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)成為推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法治保障，并逐步形成了以區(qū)域協(xié)同立法主體之間達成的聯(lián)合立法協(xié)議和上級立法機關(guān)的指導意見為內(nèi)核的規(guī)制機制。為進一步規(guī)范區(qū)域協(xié)同立法，2022 年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（下文簡稱《地方組織法》）和2023 年修訂的《立法法》增加了省、設區(qū)的市人大及其常委會有權(quán)進行跨區(qū)域協(xié)同立法的專門條款。由此，形成了以立法為主導，以聯(lián)合立法協(xié)議和上級指導意見為輔助的區(qū)域協(xié)同立法三重規(guī)制機制。如果說，《地方組織法》和《立法法》中的區(qū)域協(xié)同立法專門條款為區(qū)域協(xié)同立法奠定了合法性基礎(chǔ)，那么區(qū)域立法合作協(xié)議作為規(guī)范協(xié)同立法活動的重要“軟法”資源，可以在協(xié)同立法主體之間構(gòu)筑相互聯(lián)系的基本規(guī)范和形成具有區(qū)域共識的秩序規(guī)則；而上級立法機關(guān)特別是全國人大常委會的指導意見則為區(qū)域協(xié)同立法提供了方向性指引，在實踐中發(fā)揮著十分重要的作用。

全國人大常委會作為推進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要立法樞紐，其對區(qū)域協(xié)同立法的指導實例，隨著區(qū)域協(xié)同立法實踐探索的深入推進而日漸增多。針對赤水河流域協(xié)同立法，全國人大常委會原委員長栗戰(zhàn)書先后兩次就赤水河立法作出批示；為協(xié)調(diào)立法進程，全國人大常委會專門組織召開了兩次協(xié)同立法推進會議和四次專題視頻工作會議；全國人大常委會還指導推動云、貴、川三省人大常委會建立協(xié)同立法秘書長聯(lián)席會議機制，并對共同立法中的焦點、難點問題給予了指導和答復?！?〕參見施林、王萍：《護涓涓細流 守一江碧水——流域保護的地方人大法治實踐》，載《中國人大》2022 年第12 期，第51 頁。在河北省開展白洋淀保護立法中，全國人大常委會組織召開了雄安新區(qū)與白洋淀水資源保護利用法治保障座談會，全國人大環(huán)資委、財經(jīng)委及全國人大常委會法工委等都對《白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護條例》的制定提出了具體的指導意見。滬蘇浙三省市在推進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)協(xié)同立法中，不僅與全國人大法工委聯(lián)合進行了多次研討交流，而且依據(jù)《立法法》第69 條關(guān)于“法律詢問”的規(guī)定，就示范區(qū)的具體法治保障問題向全國人大常委會法工委提出正式法律詢問，并根據(jù)全國人大常委會法工委的答復意見形成了最終的區(qū)域協(xié)同立法文本。

“全國人大常委會對省級人大常委會，是法律監(jiān)督關(guān)系，不是領(lǐng)導關(guān)系；有些方面有指導作用，有些方面是工作聯(lián)系?！薄?〕彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989 年版，第235 頁。以此言之，全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導活動應歸入全國人大常委會對省級人大常委會的指導關(guān)系。當前上下級人大常委會之間就如何進行業(yè)務工作指導已積累了較為豐富的經(jīng)驗、制度與慣例，〔4〕如“進行人大工作方面的法律法規(guī)和業(yè)務工作請示”“上級人大常委會或工作部門對下級人大工作者進行培訓”“上級人大常委會向下級人大常委會印發(fā)具有工作指導性的文件”“上一級人大常委會通過機關(guān)報刊、內(nèi)部材料等指導和聯(lián)系下級人大常委會”“上級人大常委會負責人和組成人員對下級人大的視察、調(diào)研”等。參見明連成、謝蒲定：《上下級人大常委會監(jiān)督、聯(lián)系與指導關(guān)系研究》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2016-06/03/content_1991044.htm，2023 年12 月6 日訪問。為全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法提供了重要的實踐路徑支持。但除《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025 年）》明確提出“加強全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導”外，全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導并無直接明文的法律規(guī)定，其作用機理如何——全國人大與地方各級人大不具有隸屬關(guān)系，全國人大常委會的立法指導意見是如何貫徹落地的？基于實踐的需要，在人大制度框架內(nèi)能否衍生出立法指導制度？諸如此類問題，亟須在理論上做出回答。鑒于此，本文嘗試從分析全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的制度價值出發(fā)，闡明立法指導的正當性基礎(chǔ)，進而探討立法指導制度建設的內(nèi)在機理與具體路徑，以期對全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的實踐有所助益。

一、全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的正當性基礎(chǔ)

區(qū)域協(xié)同立法的基本宗旨在于推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?？臻g正義是支撐區(qū)域協(xié)同發(fā)展的正當性基礎(chǔ)。但在其規(guī)范意義上，區(qū)域規(guī)則并不足以支撐空間正義。毋寧，唯有在區(qū)域規(guī)則與宏觀規(guī)范達成差序聯(lián)動的條件下，方可真正實現(xiàn)空間正義——2018 年中共中央、國務院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確指出“建立健全區(qū)域政策與其他宏觀調(diào)控政策聯(lián)動機制”，其要義即在于區(qū)域發(fā)展中的具體方案與國家發(fā)展頂層設計之間的差序聯(lián)動，其實質(zhì)即區(qū)域立法與國家憲法法律之間的差序聯(lián)動。正是在這個意義上，以“保障憲法實施”“維護法制統(tǒng)一”為基本職能的全國人大常委會介入?yún)^(qū)域協(xié)同立法，為區(qū)域協(xié)同立法提供指導意見，具有內(nèi)在的正當性基礎(chǔ)。

（一）堅持中央統(tǒng)籌原則，優(yōu)化區(qū)域利益的協(xié)調(diào)保障

全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法，是在區(qū)域事務治理過程中堅持中央統(tǒng)籌原則，并進而優(yōu)化強化中央對區(qū)域利益協(xié)調(diào)保障的重要表現(xiàn)形式。中央統(tǒng)籌作為我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，為2018年《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》所正式確立，“意味著中央可以積極謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在區(qū)域治理中可以進行積極調(diào)控，是憲法上民主集中制原則的集中體現(xiàn)”。〔5〕葉必豐：《區(qū)域治理的“中央統(tǒng)籌與地方負責”原則》，載《行政法學研究》2023 年第2 期，第9 頁。與地方事務有所不同的是，區(qū)域事務所影響的對象為跨越兩個及以上同級行政區(qū)劃的居民，既往面對行政區(qū)自身利益與區(qū)域利益的沖突，在無外部力量介入特別是中央權(quán)力干預的情況下，通常難以排除為保全行政區(qū)自身利益而損害區(qū)域整體利益情形，更為嚴重的情況則可能是將這種保護主義通過地方立法形式予以固化。黨的二十大報告將“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”作為我國構(gòu)建新發(fā)展格局的重要著力點。為加強對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法治保障，全國人大常委會作為國家最高立法機關(guān)，不僅需要圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)事項積極履行中央立法職責，不斷增強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范體系的系統(tǒng)性和全面性，而且也應承擔針對與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)地方立法活動的協(xié)調(diào)、指導與監(jiān)督職責，統(tǒng)籌協(xié)同立法進度安排，幫助調(diào)和各方利益分歧，指導協(xié)同立法中疑難問題的解決；在極其特殊的情況下，甚至可以“對區(qū)域協(xié)同立法進行主動干預，以中央權(quán)威推動特定區(qū)域或事項的區(qū)域協(xié)同立法”?！?〕溫澤彬：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法規(guī)制》，載《法學》2023 年第8 期，第31 頁。

審視云貴川三省關(guān)于赤水河流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護歷程，可以看出中央統(tǒng)籌作用的充分發(fā)揮，構(gòu)成了三方合作保護機制建立和發(fā)展過程中不可或缺的重要推動力量。自然環(huán)境的區(qū)域差異，在一定意義上導致赤水河上、中、下游三省出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不均衡，進而引發(fā)在流域治理利益導向和目標方面的不同步。而當前赤水河流域協(xié)同治理之所以能夠取得良好成效，《關(guān)于全面推行河長制的意見》《按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》等中央政策的“高位推動”發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，形成了以中央統(tǒng)籌為主導的流域治理格局。全國人大常委會對赤水河流域協(xié)同立法的全過程指導本身即構(gòu)成“縱向中央統(tǒng)籌”的重要部分，成為赤水河流域立法的關(guān)鍵外部保障，通過“統(tǒng)籌各行政區(qū)域立法機關(guān)的立法動機，為共同立法提供立法的總體目標，從而使跨區(qū)域流域共同立法成為可能”，〔7〕喻少如：《流域治理保護視角下的共同立法——云貴川共同立法保護赤水河的實踐與經(jīng)驗》，載《民主與法制時報》2022年7 月22 日，第6 版。為赤水河流域協(xié)同立法提供了重要的路徑指引與推進動力。

（二）維護法制統(tǒng)一原則，確保地方立法的“不抵觸”

全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導，是單一制國家結(jié)構(gòu)形式下維護國家法制統(tǒng)一的應有之義。在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下，全國只有一部憲法和一種法律體系，中央在立法權(quán)力分配中居于主導地位，地方立法活動必須服從憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，主動維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴。然而，受地方立法主體的立法能力、技術(shù)和水平等因素限制，地方立法中難免會出現(xiàn)與上位法相抵觸的情形。對此，全國人大常委會除通過備案審查機制對其依法加以改變或撤銷外，加強對地方立法的過程指導，確保在地方立法完成前及時發(fā)現(xiàn)并糾正其中與上位法相抵觸的內(nèi)容，也應成為全國人大常委會維護國家法制統(tǒng)一的重要方式。例如，針對地方人大常委會就法律制定或?qū)嵤┻^程中的重點、疑難問題所提出的詢問，《立法法》第69 條授權(quán)全國人大常委會工作機構(gòu)可以進行指導答復；其中，2018 年某省人大常委會法工委詢問設區(qū)的市能否針對見義勇為行為進行立法，2022 年某省人大常委會法工委詢問未成年人監(jiān)護、知識產(chǎn)權(quán)保護、個人破產(chǎn)制度是否屬于地方性法規(guī)的立法權(quán)限范圍等，全國人大常委會法制工作委員會對此都給予了專門答復。〔8〕上述所列舉的各項法律詢問答復，參見《詢問答復》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c2597/c5854/c5948/，2023年12 月6 日訪問。

全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法則是在維護國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，引導地方立法機關(guān)積極采取以合作立法的形式解決跨區(qū)域難題，指引地方立法主體注意到并解決協(xié)同立法文本與程序等方面可能存在的與法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的風險。首先，基于對區(qū)域事務的治理權(quán)，全國人大常委會可以選擇通過國家統(tǒng)一立法來為區(qū)域事務治理提供基本法治框架，在此情形下，區(qū)域協(xié)同立法更多表現(xiàn)出“實施性立法”特征，通過結(jié)合地區(qū)實際情況以補充或細化規(guī)定增強中央立法的執(zhí)行性與可操作性；如赤水河流域立法在某種意義就屬于“實施性立法”類型，赤水河作為長江上游支流，遵循《長江保護法》的相關(guān)規(guī)定自無疑義，但考慮到赤水河流域保護的特殊性，云、貴、川三省在《長江保護法》框架下進行了有針對性的特別立法，其出發(fā)點“并不是構(gòu)建新的法治秩序，而是將國家的法治秩序和法治舉措在本行政區(qū)內(nèi)予以更好地推進與落實”?！?〕駱天緯：《區(qū)域法治發(fā)展的理論邏輯》，法律出版社2017 年版，第53 頁。其次，在區(qū)域協(xié)同立法過程中，或者是基于政治晉升錦標賽的政績強激勵，或者是由于區(qū)域協(xié)同立法規(guī)范缺失或經(jīng)驗缺乏等因素，可能會在個別或局部范圍內(nèi)出現(xiàn)破壞國家法律統(tǒng)一規(guī)定的情形，借助全國人大常委會自上而下的合法性監(jiān)督方式，加強立法指導，能夠?qū)崿F(xiàn)維護“立法體制的統(tǒng)一并保障區(qū)域立法尊重中央立法的權(quán)威”?！?0〕王軒：《博弈與合作：區(qū)域共治之路》，國家行政學院出版社2022 年版，第72 頁。此外，全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導，在特殊情況下還能發(fā)揮出為區(qū)域協(xié)同立法活動提供立法授權(quán)的功能，如有學者指出，在滬蘇浙就長三角示范區(qū)進行協(xié)同立法過程中，三省人大常委會依據(jù)《立法法》相關(guān)規(guī)定，“采用‘法律詢問答復’的方式，取得全國人大常委會授權(quán)后再開展地方立法協(xié)同工作?！眳⒁娡舯虮颍骸堕L三角區(qū)域立法協(xié)同研究》，載《人大研究》2021 年第3 期，第25 頁。

（三）貫徹科學立法原則，提高區(qū)域協(xié)同立法的質(zhì)量

全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法，是貫徹科學立法原則、確保區(qū)域協(xié)同立法質(zhì)量的必然要求。推進科學立法原則構(gòu)成我國新時期立法工作的重中之重，要求法律規(guī)范的立、改、廢、釋工作應以契合其所規(guī)制對象的本質(zhì)特性和客觀發(fā)展規(guī)律為根本遵循，強調(diào)立法必須結(jié)合我國國情和經(jīng)濟社會的發(fā)展實際，所側(cè)重的是立法質(zhì)量的實質(zhì)提升而非立法數(shù)量的簡單增加。由于我國一直欠缺關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法系統(tǒng)、完整的法律規(guī)定，在很大程度上制約了地方政府的協(xié)同立法實踐，進而阻礙了區(qū)域協(xié)同立法機關(guān)和立法者區(qū)域協(xié)同立法需求識別、協(xié)同立法決策、協(xié)同立法協(xié)調(diào)和協(xié)同立法起草等能力的養(yǎng)成，致使難以完成區(qū)域協(xié)同立法工作或相關(guān)協(xié)同立法缺乏法律實效，終而會對區(qū)域協(xié)同立法進程的全面推進形成窒礙。與之相對，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機關(guān)的常設機關(guān)，具有更為科學化、民主化、完備化的立法程序，相對而言具備更高的立法能力和技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，“全國人大常委會對憲法法律的內(nèi)容和精神實質(zhì)的理解更權(quán)威，在地方人大保證憲法法律的貫徹執(zhí)行過程中，它能給予最權(quán)威的指導，有助于地方各級人大更準確、更有效地遵守和執(zhí)行憲法法律”?！?1〕明連成、謝蒲定：《上下級人大常委會監(jiān)督、聯(lián)系與指導關(guān)系研究》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/bmzz/llyjh/2016-06/03/content_1991044.htm，2023 年12 月8 日訪問。因此，經(jīng)由全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導，有助于解決區(qū)域協(xié)同立法所面臨的難題與困境，提高協(xié)同立法的質(zhì)量，提升協(xié)同立法的權(quán)威性，成為區(qū)域協(xié)同立法科學性的重要保障。

全國人大常委會指導協(xié)同立法在推進協(xié)同立法科學性方面的價值日漸獲得各方的充分肯認。全國人大常委會專題調(diào)研組在關(guān)于打好污染防治攻堅戰(zhàn)的專題調(diào)研報告中，建議全國人大各專門委員會“加強對重點區(qū)域、重點領(lǐng)域、跨界流域立法的指導和支持”。〔12〕《全國人民代表大會常務委員會專題調(diào)研組關(guān)于〈全國人民代表大會常務委員會關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議〉落實情況的調(diào)研報告》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202012/t20201223_309362.html，2023 年12 月6 日訪問。在2020 年舉行的第26 次全國地方立法工作座談會上，重慶市和山東省的人大常委會副主任均提出，鑒于各方缺乏開展協(xié)同立法的經(jīng)驗，以及在推進協(xié)同立法工作中可能遭遇到各種困難，希望全國人大常委會加強對區(qū)域協(xié)同立法的指導，必要時可出臺工作文件?！?3〕參見《用法治力量助力區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/2020-11/24/content_1301832312.htm，2023 年9 月16 日訪問。有學者總結(jié)道，對于京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理而言，其寶貴經(jīng)驗之一就在于積極爭取全國人大常委會的指導支持，〔14〕參見孟慶瑜等：《京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策法律問題研究》，人民出版社2019 年版，第237 頁。每屆京津冀協(xié)同立法聯(lián)席會議都邀請到了全國人大常委會法工委領(lǐng)導到會指導。此外，隨著以設區(qū)的市為主體的協(xié)同立法項目逐漸增多，省級人大常委會也開始有意識地強化對設區(qū)的市之間協(xié)同立法的指導，較具代表性的有湖北省人大常委會指導武漢城市圈協(xié)同立法、江西省人大常委會指導武功山協(xié)同立法、黑龍江省人大常委會指導嘟嚕河濕地保護協(xié)同立法。

二、全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的制度機理

隨著法治作為現(xiàn)代國家治理基本方式獲得普遍認可與支持，國家公權(quán)力的運行要想獲得人民的“普遍服從”，必須“致力于將事實的權(quán)力關(guān)系之組成部分轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€獲得性法權(quán)的空間”?！?5〕［德］奧托·基希海默：《合法律性與合法性》，王鳳才、孫一洲譯，載《國外社會科學》2017 年第2 期，第53 頁。當前全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導還存在著指導的對象和內(nèi)容有待完善、指導的具體效力尚不明確、指導的程序規(guī)范尚待健全等問題。鑒于此，為有效因應不斷增多的區(qū)域協(xié)同立法指導需求，提高區(qū)域協(xié)同立法的成效，進而為實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供更加有力的保障，有必要加強全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的制度建設，推動形成一種可推廣、能復制的立法指導模式。通過對比分析設區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導以尋求經(jīng)驗借鑒，并將“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”和“發(fā)揮地方的主動性、積極性”原則作為制度架構(gòu)的基本理念，進而確立指引具體制度構(gòu)造的內(nèi)在機理。

（一）全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設的經(jīng)驗借鑒

設區(qū)的市法規(guī)的事先審查制度，強調(diào)在法規(guī)生效或?qū)嵤┲?，必須由省級人大常委會先行對其予以審查，再行作出是否批準生效的決定，審查因而構(gòu)成設區(qū)的市法規(guī)得以最終生效的必經(jīng)環(huán)節(jié)。確立針對設區(qū)的市法規(guī)的審查批準制度，主要是考慮到設區(qū)的市自身立法經(jīng)驗、技術(shù)和能力的不足，提前介入指導及時發(fā)現(xiàn)并解決設區(qū)的市立法中可能存在的問題，“通過業(yè)務上的指導和工作上的聯(lián)系，對其承擔確保立法質(zhì)量逐步提高的政治責任”?！?6〕侯學勇：《設區(qū)的市地方性法規(guī)批準制度的憲法回歸》，載《政法論叢》2020 年第6 期，第68 頁。通過法規(guī)事先審查，不僅能夠及時預防由于設區(qū)的市立法權(quán)限范圍擴張所可能導致的破壞國家法制統(tǒng)一風險，而且可以有效減少因地方立法經(jīng)驗和能力受限所可能引發(fā)的立法為地方利益“所俘獲”、立法權(quán)行使違反法定程序、地方立法特色不明顯及創(chuàng)制性不足等弊病，在此意義上，與其說法規(guī)事先審查是對設區(qū)的市地方立法的限制，毋寧說是指導與提升。

區(qū)域行政指導是我國行政指導制度的重要部分，是指上級行政機關(guān)為推進經(jīng)濟社會一體化、重大基礎(chǔ)設施建設等方面的區(qū)域合作進程，依據(jù)法定職權(quán)和程序，通過制定非強制性的政策、綱要、計劃等規(guī)范性文件或給出具體示范、建議、提倡等方式，對下級行政機關(guān)作出或不作出某種行政行為予以指導或產(chǎn)生影響。與區(qū)域合作協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域合作組織等區(qū)域合作機制相比，區(qū)域行政指導兼具權(quán)威性與靈活性，其出現(xiàn)與國家實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，作為科層制下常規(guī)治理策略的輔助或補充手段，區(qū)域行政指導依憑其內(nèi)在形式的多元性和適用領(lǐng)域的廣泛性，有助于克服傳統(tǒng)科層制管理體制對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求回應的僵化和滯后，加快區(qū)域公共政策的有效協(xié)調(diào)，推動區(qū)域范圍內(nèi)市場要素的有機整合。

綜觀設區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導制度，能為全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設提供如下啟發(fā)：其一，介入指導的必要性，無論是設區(qū)的市法規(guī)的事先審查還是區(qū)域行政指導，在某種意義上都可以被視為是既有制度設計之外的非正式制度安排，可以較好解決制度發(fā)展的階段性或特殊性問題，從而彌補正式制度的不足；如有學者研究指出，區(qū)域行政指導在推動珠三角區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展、基礎(chǔ)設施建設、生態(tài)環(huán)境保護等方面發(fā)揮出了“定位引航”的優(yōu)勢?！?7〕參見王爽：《論我國區(qū)域行政指導規(guī)范的法治化——以珠三角區(qū)域經(jīng)濟一體化為例》，載《法治社會》2018 年第6 期，第29-30 頁。其二，功能定位的輔助性，提前介入設區(qū)的市法規(guī)審查是省級人大常委會審查批準設區(qū)的市法規(guī)的衍生，其制度定位既不是要取代審查批準機制，也并非要主導設區(qū)的市的立法過程，而是服務于審查批準機制。與之類似，區(qū)域行政指導是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中行政系統(tǒng)內(nèi)部合作關(guān)系的補充，在其之外還有著眾多的立法、行政與司法合作機制。其三，程序規(guī)范的不完備性，從消極面向來看，設區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導在程序規(guī)范建設上，都還存在著較大的完善空間，而這也是外界對這兩項制度的主要詬病所在；而最后這點也提醒在加強全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的制度建設過程中，必須重視程序機制的完善。

（二）全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設的原則指引

全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導，需要妥善處理中央指導意見與地方立法自主意志之間的關(guān)系。在加強全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的制度建設過程中，應將堅持“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”和“發(fā)揮地方的主動性、積極性”作為制度建設的主要原則，從而充分發(fā)揮全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法進行指導的積極性與地方立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法的主動性。

1.“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”原則?！稇椃ā返? 條第4 款規(guī)定了央地國家機構(gòu)職權(quán)劃分的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”原則；2022 年修訂后的《地方組織法》新增了關(guān)于地方各級人大及其常委會“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下……保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的實施”的規(guī)定?！爸醒氲慕y(tǒng)一領(lǐng)導”原則因而構(gòu)成針對地方立法主體開展區(qū)域協(xié)同立法活動的基本要求，并成為全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設須遵循的基本原則。首先，堅持“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導”要求全國人大常委會應積極開展對區(qū)域協(xié)同立法的指導工作，通過立法指導的實施，不僅要盡力幫助地方立法主體解決協(xié)同立法過程中遇到的疑難法律問題，而且能夠及時發(fā)現(xiàn)和制止協(xié)同立法實踐中可能存在的破壞國家法制統(tǒng)一、有悖區(qū)域協(xié)同發(fā)展要義、與地方主義相耦合等風險?！?8〕參見賀海仁：《我國區(qū)域協(xié)同立法的實踐樣態(tài)及其法理思考》，載《法律適用》2020 年第21 期，第76-78 頁。其次，鑒于區(qū)域協(xié)同立法法治化建設尚面臨著規(guī)范供給明顯不足的情勢，全國人大常委會除了加強對具體協(xié)同立法項目的指導外，還要著眼于宏觀層面完備法律體系的構(gòu)造工作，經(jīng)由加強關(guān)于立法指導的實體與程序規(guī)范建設，確保全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導始終在法治軌道上運作；此外，通過加強區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范化制度體系，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更加堅實的法治保障。

2.“發(fā)揮地方的主動性、積極性”原則。作為地方立法權(quán)行使的一種新形態(tài)與特殊類型，區(qū)域協(xié)同立法的出現(xiàn)與地方立法主體主動性、積極性的充分發(fā)揮密不可分，故此應保證地方立法主體在區(qū)域協(xié)同立法活動中的主導地位，鼓勵地方立法主體堅持問題導向，突出地方立法特色，積極探索實踐區(qū)域協(xié)同立法的新模式。與之相對地，全國人大常委會的指導對于地方的區(qū)域協(xié)同立法活動而言應處于輔助地位，須遵循非必要不介入原則，盡可能少地介入?yún)^(qū)域協(xié)同立法活動。全國人大常委會在對區(qū)域協(xié)同立法的指導過程中，應充分秉持謙抑理念、克制精神與自制立場，指導并不以代替區(qū)域協(xié)同立法主體行使協(xié)同立法權(quán)為旨歸。更應強調(diào)通過全國人大常委會的指導，扶持幫助地方立法主體通過累積更多的區(qū)域協(xié)同立法經(jīng)驗來提升協(xié)同立法的能力和水平，進一步推動地方探索形成較為成熟的區(qū)域協(xié)同立法體制機制，并督促地方立法主體提高以區(qū)域協(xié)同立法方式滿足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要的能力和水平。

（三）全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設的框架思路

1.把握全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的工作強度。法規(guī)事先審查和區(qū)域行政指導盡管也面臨著效力的不確定性問題，但是由于分別存在著審查主體對法規(guī)的審查批準權(quán)和上下級行政機關(guān)之間的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，審查或指導意見因而具有一種“非強制性的強制力”。然而，考慮到上下級人大常委會之間指導與被指導關(guān)系，全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導必須控制在適當?shù)膹姸确秶鷥?nèi)，要在“流于表面”的指導與“壓制協(xié)同立法主體決策自主性”的指導這兩種極端之間尋找平衡點。應盡量避免徑行以決議決定形式指導區(qū)域協(xié)同立法，指導行為“應當更加注重通過資源支持、利益協(xié)調(diào)、信任強化、加強監(jiān)督等方式進行”，〔19〕程慶棟：《區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的疏解》，載《法學》2022 年第10 期，第43 頁。不應以強制措施或手段，違背地方協(xié)同立法意愿，違法干預區(qū)域協(xié)同立法整體進程和文本內(nèi)容。

2.明確全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的機制內(nèi)容。全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設的著力點，主要有指導的對象、效力與程序等問題。就全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導對象來說，除了協(xié)同立法文本起草外，還應包括區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議締結(jié)和協(xié)同立法規(guī)劃計劃制定等內(nèi)容，從而更加突顯全國人大常委會在區(qū)域協(xié)同立法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的效力界定，要堅持遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導和發(fā)揮地方的主動性積極性相結(jié)合，區(qū)分對于特定協(xié)同立法項目的效力和對于其他區(qū)域協(xié)同立法主體及項目這兩種類型。健全全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的程序規(guī)范，則要在明確指導程序啟動條件的前提下，確保全國人大常委會、區(qū)域協(xié)同立法主體、其他地方國家機關(guān)及社會主體等主體之間的充分對話與溝通，增強全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法過程的民主性與公開性。

三、全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的制度完善

鑒于現(xiàn)行法律中并未明文規(guī)定上級人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導權(quán)，建議在今后《立法法》修改中增加關(guān)于“全國人大常委會應當加強對區(qū)域協(xié)同立法的統(tǒng)一指導”“省級人大常委會應當加強對轄區(qū)范圍內(nèi)設區(qū)的市協(xié)同立法的指導”的專門規(guī)定，〔20〕參見《完善立法體制機制 提高立法質(zhì)量和效率——全國人大常委會組成人員分組審議立法法修正草案》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202210/fdc93e2bb849427d81841472a28e8e0a.shtml，2023 年9 月22 日訪問。為上級人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法提供法律依據(jù)。而在指導規(guī)范尚未出臺前，全國人大常委會必須要準確把握指導的對象、內(nèi)容、程序和效力等事宜，避免指導的本質(zhì)從監(jiān)督蛻變?yōu)楦深A，甚至“異化”為以全國人大常委會的意志與權(quán)威徑行替代地方立法主體的區(qū)域協(xié)同立法活動。

（一）全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的對象與內(nèi)容

全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導，應當更加聚焦于影響區(qū)域協(xié)同立法推進的宏觀、重大、疑難問題，以期通過立法指導為區(qū)域協(xié)同立法提供合法性引領(lǐng)，進而推動協(xié)同立法進程，提高協(xié)同立法效率。區(qū)域協(xié)同立法活動既然在廣義上是由締結(jié)協(xié)同立法合作協(xié)議、編制協(xié)同立法規(guī)劃或計劃、形成協(xié)同立法文本等主要環(huán)節(jié)組成的有機體，那么全國人大常委會的指導應圍繞上述主要事項來展開。

1.區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議在某種意義上可視為區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃或計劃的總綱。為實現(xiàn)彰顯立法協(xié)同理念、明確協(xié)同立法模式、安排協(xié)同立法具體進程等目的考量，實踐中越來越多的地方立法主體選擇在具體區(qū)域協(xié)同立法項目正式啟動前簽訂相關(guān)的立法合作協(xié)議，立法合作協(xié)議進而成為協(xié)同立法運作中的重要軟法規(guī)范。如2021 年廣州和佛山兩市在廣東省人大常委會的有力指導和大力支持之下，簽署了廣佛協(xié)同立法合作協(xié)議，期望通過立法資源的全面對接與有機整合，共同攜手打造粵港澳大灣區(qū)法治建設高地，從而拉開了兩地協(xié)同立法工作的序幕，2023 年兩市順利完成關(guān)于城市軌道交通管理的協(xié)同立法。在締結(jié)立法合作協(xié)議之前，省級協(xié)同立法主體應當與全國人大常委會專門委員會、法制工作委員會提前溝通，并就協(xié)議內(nèi)容的合法性與可行性等方面征求其意見，最終締結(jié)的協(xié)同立法合作協(xié)議文本也應當報全國人大常委會備案。

2.區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃和計劃對于區(qū)域協(xié)同立法活動具有重要的參考和指導價值，因此在編制過程中，應當著力加強立法規(guī)劃和計劃的調(diào)研與論證，提升其科學性程度，既要保證其在應然層面的前瞻性與合理性，也要充分考慮其在現(xiàn)實層面的可行性問題。對于具體協(xié)同立法規(guī)劃或計劃的編制而言，全國人大常委會指導的側(cè)重點在于其是否違反了中央與地方的立法權(quán)限劃分，審查協(xié)同立法對象是否屬于區(qū)域協(xié)同立法事項范圍，鑒于區(qū)域協(xié)同立法所規(guī)制的對象為跨區(qū)域事務，凡屬于中央統(tǒng)一立法事務或者由各個地方通過地方立法就可有效規(guī)制的地方性事務，則應建議不宜啟用區(qū)域協(xié)同立法；對于存在侵犯中央立法權(quán)限范圍或者并不適合采取協(xié)同立法的情形，應該及時與地方立法主體溝通，如若發(fā)現(xiàn)其中確實存在跨區(qū)域立法客觀需求的實際情況，具體負責指導區(qū)域協(xié)同立法的機構(gòu)，則可以提請全國人大常委會授權(quán)相應地方進行協(xié)同立法或者啟動中央統(tǒng)一立法。

3.區(qū)域協(xié)同立法文本是全國人大常委會指導的重點對象，在此問題上應通過向協(xié)同立法主體詢問情況、實地調(diào)研、征求相關(guān)機構(gòu)意見、聽取社會各方面意見等方式，從協(xié)同立法的合憲性、合法性與適當性等方面加以指導。在合憲性問題上，一方面要審查區(qū)域協(xié)同立法是否構(gòu)成了對公民權(quán)利的侵犯，另一方面則須檢視區(qū)域協(xié)同立法是否有助于《憲法》序言“科學發(fā)展觀”“新發(fā)展理念”等目標任務的實現(xiàn)?！?1〕參見劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，載《中國法律評論》2019 年第4 期，第63-66 頁。在合法性指導方面，首先，全國人大常委會可以幫助各方協(xié)調(diào)立法中的重大利益分歧，并就主要條款設計提出宏觀建議和意見；其次，需要考察協(xié)同立法與上位法的關(guān)系問題，既要審視是否存在違反《立法法》第8 條關(guān)于法律保留規(guī)定的情形，又要看立法文本內(nèi)容是否與法律規(guī)定明顯不一致或與法律目的、精神相違背；最后，由于當前缺乏關(guān)于協(xié)同立法程序的明文規(guī)定，全國人大常委會的指導不僅要對協(xié)同立法中明顯程序違法予以糾正，而且應鼓勵指導地方立法主體在協(xié)同立法程序方面的有效探索實踐。對于協(xié)同立法適當性問題的指導，主要內(nèi)容有：立法目的或精神是否明顯違背社會主義核心價值觀和公序良俗；是否以區(qū)域協(xié)同各方立法主體所管轄區(qū)域范圍為依據(jù)，對于區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務規(guī)定存在明顯不合理情形；為實現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的之間是否存在明顯不匹配、不均衡。

（二）全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的效力

法的效力問題是法學理論和法治實踐中的關(guān)鍵問題，不僅要求有權(quán)主體依循正當法律程序制定的成文法律具有法律效力，而且要求紙面上的法律能夠在現(xiàn)實的社會生活中發(fā)揮實際作用，即產(chǎn)生法律實效。全國人大常委會的指導對于區(qū)域協(xié)同立法主體是否具有效力，具有何種效力，不僅切實關(guān)系到該制度構(gòu)建和運行的根本價值，而且影響到區(qū)域協(xié)同立法的推進與成效。

1.全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導應具有個案效力。理由如下：首先，通過賦予全國人大常委會的指導以特定的個案效力，特別是當區(qū)域協(xié)同立法所涉事務關(guān)乎中央專屬立法事權(quán)范圍或明顯違反法律程序情形時，全國人大常委會的指導對于保障憲法法律在地方層面的正確實施具有重要作用。其次，借鑒關(guān)于法律詢問答復效力的討論與處理，作為《立法法》中明文規(guī)定的一項法律機制，學界對其效力問題爭議更多集中在具有何種法律效力而非有無法律效力。實踐中，答復為詢問機關(guān)所認可，法律詢問答復即可“在某些行政、司法系統(tǒng)內(nèi)部獲得類似抽象行政行為的普遍約束力并得以執(zhí)行”?！?2〕褚宸舸：《論答復法律詢問的效力——兼論全國人大常委會法工委的機構(gòu)屬性》，載《政治與法律》2014 年第4 期，第92 頁。最后，全國人大常委會指導的效力更多表現(xiàn)為一種柔性效力，借鑒對地方人大立法協(xié)商結(jié)果的效力處理思路，〔23〕參見巢永樂、林彥：《地方人大立法協(xié)商：概念厘定、實踐難題與發(fā)展進路》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2022 年第3 期，第125-126 頁。將立法指導意見視為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中一種特殊的咨詢性意見，區(qū)域協(xié)同立法各方主體具有是否采納的最終決定權(quán)?！?4〕鑒于上下級國家權(quán)力機關(guān)之間的現(xiàn)實關(guān)系，對于全國人大常委會的立法指導意見，特別是那些依下級人大常委會請求而提出的審查意見，區(qū)域協(xié)同立法主體如若決定不加采用時，應當向全國人大常委會作出書面不予采納的理由說明。當然，為了確保全國人大常委會的指導不致異化為越位干涉區(qū)域協(xié)同立法主體的協(xié)同立法意志與行動，具體的指導事項和范圍應以區(qū)域協(xié)同立法主體的請求為限，審查標準應主要圍繞協(xié)同立法的合憲性、合法性與適當性標準展開，不應涉及特定區(qū)域協(xié)同立法的必要性與可行性等事宜。

2.全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導不具有普遍約束力。全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法活動的指導，具有個殊性、暫時性、權(quán)宜性特征，因此更應側(cè)重的是調(diào)動地方的協(xié)同立法主動性和積極性、培育地方立法主體的協(xié)同立法能力，不具備被普遍化適用的內(nèi)在特性。更為重要的是，“指導不同于領(lǐng)導，不是強制命令，沒有服從關(guān)系，不負主體責任”，〔25〕謝維雁、陳丹丹：《省、自治區(qū)人大常委會“提前介入”設區(qū)的市地方立法規(guī)制研究》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2023 年第3 期，第74 頁。全國人大常委會的指導應當充分尊重協(xié)同立法主體對于區(qū)域人民意愿的代表性，認可地方主體對于區(qū)域協(xié)同立法的最終決定權(quán)，設若明確規(guī)定下級人大常委會因違反全國人大常委會指導意見而所須承擔的法律責任，則將有違上下級人大常委會之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系實質(zhì)。因此可以說，除非全國人大常委會在指導過程中，針對相關(guān)事宜制定立法解釋或立法性決定等具有普遍法律效力的規(guī)范性文件，否則全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導效力僅限于個案，不具有普遍約束力。

3.在全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導與備案審查的關(guān)系處理上，一方面，全國人大常委會對于區(qū)域協(xié)同立法的指導，不應替代對協(xié)同立法文本的備案審查，在接到地方主體報送備案的區(qū)域協(xié)同立法文本后，全國人大常委會應當啟動主動審查程序，依法嚴格審查，不能以指導意見代替?zhèn)浒笇彶橐庖?；另一方面，基于?quán)力運行的穩(wěn)定性和一貫性原則，全國人大常委會的備案審查意見應當盡可能地與區(qū)域協(xié)同立法指導意見相一致，同時考慮到區(qū)域協(xié)同立法指導的對象不包括各方批準頒行的法規(guī)文本，因而也有可能出現(xiàn)備案審查意見與指導意見不一致的情況，全國人大常委會就此應當與區(qū)域協(xié)同立法主體充分溝通，除非存在著原則性的沖突，否則不輕易動用撤銷權(quán)。

（三）全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的程序

區(qū)域協(xié)同立法程序是推進區(qū)域協(xié)同立法活動科學化、民主化、法治化的制度保證，立法程序方面的探索和創(chuàng)新，成為區(qū)域協(xié)同立法實踐創(chuàng)新的重要部分。全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的程序主要涉及兩方面問題：首先是指導的啟動條件，即指導是可以由全國人大常委會單方主動發(fā)起，還是只能待區(qū)域協(xié)同立法主體提出申請后全國人大常委會方能介入，或兩種發(fā)起方式可并存。其次，除了全國人大常委會的指導意見外，區(qū)域協(xié)同立法中還存在著地方立法主體的多元化主張和社會公眾的意見或建議，需要通過具體的協(xié)商程序設置以增進各參與主體的交互性，保證各方主體的意見可以得到及時充分表達，推動各主體之間的暢通互動和對話，達成能夠兼顧最大多數(shù)群體、最大限度意志的協(xié)同立法文本。

1.全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法的啟動以區(qū)域協(xié)同立法主體提出具體指導請求為前提。在對區(qū)域協(xié)同立法指導的發(fā)起問題上，既需考慮到全國人大常委會相關(guān)機構(gòu)的人力、物力等方面客觀資源限制，又需要兼顧抑制指導任意性和隨機性滋生的因素，只有當?shù)胤搅⒎ㄖ黧w提出協(xié)同立法指導的具體申請后，全國人大常委會方能啟動指導程序。此外，還須補充說明的是，鑒于區(qū)域協(xié)同立法的特殊性質(zhì)，區(qū)域協(xié)同立法指導申請應由參與協(xié)同立法的各方主體協(xié)商達成一致后，聯(lián)合向全國人大常委會提出。

2.加強全國人大常委會與地方立法主體以及協(xié)同立法主體之間的溝通協(xié)商機制建設。溝通協(xié)商機制構(gòu)成推進區(qū)域協(xié)同立法工作的重要紐帶，通過暢通的協(xié)同立法溝通協(xié)商渠道，有助于將各分散的立法主體統(tǒng)合到區(qū)域協(xié)同立法進程中，進而推動立法信息交流、資源優(yōu)化整合、立法行動協(xié)調(diào)、利益分歧彌合、立法文本協(xié)同起草等工作，對于協(xié)同立法的質(zhì)量與效率提升具有明顯的加成作用。從邏輯上看，一次完整的指導程序為：協(xié)同立法主體提出申請→全國人大常委會給予指導→協(xié)同立法主體就指導信息加以交流磋商→必要時向全國人大常委會進行反饋→全國人大常委會予以再指導。因此，健全區(qū)域協(xié)同立法指導程序，不僅要求在縱向上建立有序的指導溝通聯(lián)系機制，做好全國人大常委會指導與地方立法主體反饋之間的有序銜接；而且在橫向上通過強化常態(tài)化的立法聯(lián)席會議機制建設，推進協(xié)同立法主體之間根據(jù)區(qū)域協(xié)同立法指導信息進行相應的立法信息交流、立法行動協(xié)調(diào)、立法文本起草等活動。

3.全國人大常委會在對區(qū)域協(xié)同立法進行指導的過程中，要有意識地強化指導的公開性。習近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)指出，應在人大工作的各環(huán)節(jié)全過程中保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，“完善人大的民主民意表達平臺和載體”?！?6〕《習近平出席中央人大工作會議并發(fā)表重要講話》，載中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/14/content_5642542.htm，2023 年9 月20 日訪問。當前區(qū)域協(xié)同立法的公開程度不夠、公民參與不足，實施區(qū)域協(xié)同立法的主要動因是國家自上而下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，具體施行主體主要為省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市人大及其常委會，而地方政府的協(xié)同立法主體資格并未獲得《立法法》和《地方組織法》的認可，區(qū)域內(nèi)的相關(guān)市場主體、社會組織和民眾對區(qū)域協(xié)同立法活動的知情、表達和參與還存在著較多的不足之處。加強區(qū)域協(xié)同立法指導的程序公開性建設，不僅應當通過組織座談會、聽證會、論證會等形式及時公開立法信息并傾聽其他相關(guān)主體意見建議，而且還要及時將指導信息與其他相關(guān)機關(guān)溝通并定期向全國人大常委會匯報，此外全國人大常委會在每年向全國人民代表大會所作的工作報告中，也應當增加過去一年度對區(qū)域協(xié)同立法給予指導情況的簡要報告說明。

四、結(jié)語

“真想解除一國的內(nèi)憂，應該依靠良好的立法，不能依靠偶爾的機會?！薄?7〕［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965 年版，第102 頁。隨著黨和國家對立法問題的日漸高度重視以及通過法律修改逐步化解了地方主體立法合作的合法性難題，區(qū)域協(xié)同立法的實踐進展迅速，已成為我國區(qū)域經(jīng)濟一體化和生態(tài)環(huán)境治理的重要法律機制。全國人大常委會在赤水河流域立法、白洋淀保護立法、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設立法等協(xié)同立法過程中發(fā)揮的重要協(xié)調(diào)與指導作用，為上述協(xié)同立法最終獲得通過提供了重要助力。以全國人大常委會對區(qū)域協(xié)同立法的指導實踐為觀察樣本，透視指導的過程方式、正當性及合法性理據(jù)問題，構(gòu)成抽象化、概括化全國人大常委會指導協(xié)同立法的邏輯理路與實踐進路。在借鑒設區(qū)的市法規(guī)的事先審查和區(qū)域行政指導制度的同時，進一步明確全國人大常委會指導區(qū)域協(xié)同立法制度建設的原則指引與框架思路，并提出了完善的制度構(gòu)造方案，以期為對區(qū)域協(xié)同立法的指導提供規(guī)范化制度化路徑，進而為各地區(qū)域協(xié)同立法實踐提供更多的制度支持與動力，在此基礎(chǔ)上助推中國式區(qū)域法治現(xiàn)代化建設。