何振興

隨著國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步深化改革，不少國(guó)有企業(yè)采取引入民營(yíng)資本、投資民營(yíng)企業(yè)或與民營(yíng)企業(yè)共同出資組建混合所有制企業(yè)。國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本，有利于提高國(guó)有企業(yè)活力和效率，在做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)的同時(shí)，推動(dòng)各種所有制資本發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)，共同實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)參股管理的新形勢(shì)新要求

（一）國(guó)有參股企業(yè)的數(shù)量和體量發(fā)展迅速

國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目引入民資股東、外資股東和機(jī)構(gòu)投資者等非國(guó)有資本是深化國(guó)有企業(yè)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。國(guó)有企業(yè)可以帶動(dòng)民間資本參與投資，解決投資中的資金不足問(wèn)題，可以借助民間資本的參與，有效嫁接雙方優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展。對(duì)民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以借助合作進(jìn)入更多投資領(lǐng)域，獲得新的發(fā)展機(jī)會(huì)，可以借助合作，融洽雙方關(guān)系，拓展合作領(lǐng)域，在合作中尋找機(jī)會(huì)，合理利用國(guó)企資源，實(shí)現(xiàn)借勢(shì)發(fā)展。國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)企改革三年行動(dòng)以來(lái)，中央企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)等社會(huì)資本股權(quán)合作金額超過(guò)9000億元。截至2023年，中央企業(yè)對(duì)外參股投資各類企業(yè)超過(guò)1.3萬(wàn)戶，在國(guó)企、民企資本合作上取得了重要進(jìn)展。

（二）做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)資國(guó)企是光榮使命

黨的二十大報(bào)告重申“推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大”，這是黨中央賦予國(guó)有企業(yè)新的光榮使命。做強(qiáng)做優(yōu)做大，就是要求國(guó)資國(guó)企把握新機(jī)遇、迎接新挑戰(zhàn)，以創(chuàng)新為引領(lǐng)，提升自身核心競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。就是要求國(guó)資國(guó)企優(yōu)化國(guó)有資本布局，從全局性、戰(zhàn)略性和重要性考慮，扶持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展；要求國(guó)資國(guó)企壯大規(guī)模和實(shí)力，在量的增長(zhǎng)的同時(shí)更好實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提高，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐力量。

（三）國(guó)資監(jiān)管對(duì)國(guó)有企業(yè)參股管理提出新要求

2023年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)國(guó)有企業(yè)參股投資管理、股權(quán)經(jīng)營(yíng)管理、退出管理、監(jiān)管問(wèn)責(zé)等方面統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，為國(guó)有企業(yè)參股投資管理劃底線，明確監(jiān)管職責(zé)，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有企業(yè)參股投資的監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化，重點(diǎn)更加清晰，明確要求國(guó)有企業(yè)規(guī)范開(kāi)展參股經(jīng)營(yíng)投資，加強(qiáng)合法合規(guī)性審查，有效行使股東權(quán)利，依法履行股東義務(wù)，維護(hù)國(guó)有企業(yè)合法權(quán)益?！稌盒修k法》的出臺(tái)將有助于規(guī)范國(guó)有企業(yè)參股經(jīng)營(yíng)投資從可研分析、項(xiàng)目決策、投后管理、后續(xù)退出等業(yè)務(wù)流程，大大加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)對(duì)參股投資的管理力度。《暫行辦法》還明確要求國(guó)有企業(yè)建立健全內(nèi)控體系，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督檢查，規(guī)范開(kāi)展參股經(jīng)營(yíng)投資，并依據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)違規(guī)行為開(kāi)展責(zé)任追究。

二、國(guó)有參股投資管理存在的主要問(wèn)題

（一）參股投資方向不清晰，定位不明確

國(guó)有企業(yè)參股投資不以控制經(jīng)營(yíng)權(quán)為目的，確定參股投資的投資方向和定位就顯得尤為重要。實(shí)踐中存在一些國(guó)有企業(yè)投資管理體系不完善，缺乏投資戰(zhàn)略規(guī)劃，投資呈現(xiàn)多元化的狀態(tài)，由于缺乏對(duì)市場(chǎng)需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的準(zhǔn)確把握，選取的投資項(xiàng)目可能并不符合自身的發(fā)展戰(zhàn)略，甚至盲目擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，隨意性較強(qiáng)，并未完全聚焦企業(yè)主業(yè)投資方向，投資業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍發(fā)生偏離，為參股投資的健康持續(xù)發(fā)展埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患，導(dǎo)致投資效益低下。

（二）投資決策不科學(xué)，風(fēng)險(xiǎn)控制不到位

一是參股投資決策程序不規(guī)范。一般參股投資涉及的股權(quán)小，投資金額也不大，一些國(guó)有企業(yè)不重視審核決策的流程和程序，由下屬子公司自行決策，參股投資決策隨意性大，內(nèi)部審核把關(guān)流程缺失。二是參股投資決策缺乏市場(chǎng)化思維。一些國(guó)有企業(yè)在參股投資決策時(shí)，往往受到政府影響和政績(jī)考核的制約，缺乏市場(chǎng)化思維，未結(jié)合企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，導(dǎo)致參股投資項(xiàng)目的盈利性、可行性不明確，決策程序不科學(xué)，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)較高。三是參股投資風(fēng)險(xiǎn)管控不足。一些國(guó)有企業(yè)參股投資未進(jìn)行充分的前期研究和論證，盈利測(cè)算、盡職調(diào)查及資產(chǎn)評(píng)估等資料不完整或存在重大缺陷；缺乏必要的市場(chǎng)調(diào)研和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)投資項(xiàng)目所處行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境不了解，未嚴(yán)格篩選合作對(duì)象，部分合作方存在經(jīng)營(yíng)管理水平低、資質(zhì)信譽(yù)差等問(wèn)題；投資協(xié)議或公司章程不完整，未明確重大事項(xiàng)處理機(jī)制，不能有效保護(hù)國(guó)有企業(yè)投資者的合法權(quán)益。參股投資風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足，為后期合作埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）參股投資的投后管理未引起足夠重視

一是參股投資管理機(jī)制不健全。目前國(guó)有企業(yè)對(duì)參股股權(quán)管理工作的重視度不高，缺少科學(xué)統(tǒng)一的管理機(jī)制，各部門之間的職責(zé)分工不清晰、相互配合度不夠，非常容易形成無(wú)人管理或推諉扯皮等現(xiàn)象。二是參與參股企業(yè)日常管理程度不足。參股公司的法人治理結(jié)構(gòu)不健全，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則流于形式，日常經(jīng)營(yíng)的重要決策權(quán)多掌控在控股股東手中。國(guó)有企業(yè)對(duì)參股企業(yè)持股比例不高，管理意識(shí)不強(qiáng)，較少參與公司日常經(jīng)營(yíng)，易造成管理上的疏漏和失控。三是對(duì)參股公司的信息掌握不夠及時(shí)全面。受限于低比例的國(guó)有股權(quán)，目前國(guó)有企業(yè)對(duì)參股企業(yè)的管理普遍存在控制權(quán)、表決權(quán)和話語(yǔ)權(quán)較弱等問(wèn)題，很難及時(shí)獲得參股企業(yè)重要的經(jīng)營(yíng)管理信息，對(duì)參股公司經(jīng)營(yíng)情況的了解主要是通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表，難以參與決策和日常經(jīng)營(yíng)。四是派出人員未能有效履行股東職責(zé)。國(guó)有企業(yè)派到參股企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員兼任的現(xiàn)象較為突出，兼職人員時(shí)間和精力有限，加之國(guó)有企業(yè)缺少對(duì)派出人員的管理和監(jiān)督，容易導(dǎo)致派出管理人員不能有效履行股東職責(zé)，不利于維護(hù)出資人的合法權(quán)益。五是投資退出機(jī)制不健全。對(duì)參股企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)指標(biāo)關(guān)注不夠，與可行性分析的核心指標(biāo)產(chǎn)生偏差未進(jìn)行及時(shí)分析，對(duì)長(zhǎng)期未分紅或長(zhǎng)期虧損、經(jīng)營(yíng)效率低下的參股股權(quán)，沒(méi)有及時(shí)處置，國(guó)有資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、國(guó)有參股投資加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的途徑和方法

（一）推動(dòng)建立內(nèi)部參股管理制度

國(guó)有企業(yè)內(nèi)審部門在深入學(xué)習(xí)研究《暫行辦法》出臺(tái)的背景、戰(zhàn)略意圖等基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在國(guó)家法規(guī)的框架下，結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際建立內(nèi)部參股企業(yè)管理制度，健全參股投資決策、日常監(jiān)督、退出機(jī)制、評(píng)價(jià)考核、責(zé)任追究等管理體系，從制度上規(guī)范國(guó)有企業(yè)參股投資管理，確保參股工作有章可循、有規(guī)可依。明確參股企業(yè)章程重要條款修訂、重大投融資、重大擔(dān)保、重大產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等重大事項(xiàng)的審批程序和要求，保障國(guó)有股東審計(jì)監(jiān)督權(quán)限。健全以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的參股管理內(nèi)控體系，不斷提高國(guó)有企業(yè)參股管理水平。

（二）聚焦國(guó)企參股投資決策過(guò)程

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)參股投資決策過(guò)程的審計(jì)監(jiān)督，從源頭上管控參股行為。一是審核投資方向。審計(jì)部門對(duì)照國(guó)有企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單等有關(guān)規(guī)定重點(diǎn)關(guān)注投資方向是否符合國(guó)家政策規(guī)定，是否堅(jiān)持聚焦企業(yè)主責(zé)主業(yè)開(kāi)展對(duì)外投資。二是審核可行性分析。審計(jì)部門關(guān)注市場(chǎng)、技術(shù)、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等可行性分析是否充分、有效，對(duì)參股企業(yè)盡職調(diào)查是否充分，綜合分析參股投資的必要性、合理性。同時(shí)關(guān)注合作對(duì)象的資格資質(zhì)信譽(yù)狀況。三是審核決策程序。審核是否按規(guī)定進(jìn)行集體決策，保留完整書(shū)面記錄。涉及重大事項(xiàng)是否及時(shí)向國(guó)資監(jiān)管部門報(bào)告、備案。

（三）通過(guò)章程保障國(guó)有資本權(quán)益

國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)部門研究、分析參股公司章程是否存在不合理、不完善的情況及因此可能導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)通過(guò)參股公司章程保障國(guó)有資本權(quán)益。一是明確維護(hù)國(guó)有股東合法權(quán)益。參股企業(yè)的公司章程要對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)的召集權(quán)、表決事項(xiàng)、議事規(guī)則等進(jìn)一步細(xì)化。國(guó)有企業(yè)可依據(jù)國(guó)有資金性質(zhì)和投資目的，將一些特殊條款納入?yún)⒐晒菊鲁讨校鞔_約定一票否決事項(xiàng)，維護(hù)國(guó)有股東的合法權(quán)益。二是明確國(guó)有股權(quán)退出機(jī)制。在章程中約定國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出觸發(fā)條件、退出方式等相關(guān)要求，防范參股投資風(fēng)險(xiǎn)，保障國(guó)有資本退出的順暢性和合法合規(guī)。三是明確國(guó)有企業(yè)審計(jì)監(jiān)督權(quán)限。通過(guò)參股公司章程等保障國(guó)有股東的審計(jì)監(jiān)督權(quán)利，對(duì)參股企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（四）強(qiáng)化對(duì)參股管理的日常監(jiān)督

一是定期核查投資協(xié)議條款的執(zhí)行情況。定期對(duì)參股權(quán)益進(jìn)行運(yùn)營(yíng)分析，密切關(guān)注參股收益和增減變動(dòng)等情況，是否按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)足額上繳分紅收益，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在重大風(fēng)險(xiǎn)或出現(xiàn)不確定性情形，及時(shí)上報(bào)國(guó)有企業(yè)管理層立即采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，持續(xù)跟蹤協(xié)議的履行情況。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。及時(shí)掌握參股企業(yè)月度、年度財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)營(yíng)情況，通過(guò)分析參股企業(yè)的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)、管理指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)，跟蹤參股企業(yè)的收入、利潤(rùn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制、股東關(guān)系與公司治理、財(cái)務(wù)盈虧等情況，重點(diǎn)對(duì)關(guān)聯(lián)交易占比較高、應(yīng)收賬款金額大或賬齡長(zhǎng)的參股企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查和防控。三是監(jiān)督派出的管理人員職責(zé)履行情況。將國(guó)有企業(yè)向參股公司派出的管理人員的職責(zé)履行情況、業(yè)績(jī)完成情況納入審計(jì)監(jiān)督范圍。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，在國(guó)有企業(yè)參股管理內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作中，雖然管理機(jī)制和管理策略在逐漸完善，但是其中仍缺乏比較全面和具體的審計(jì)監(jiān)督。提升國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)對(duì)參股管理的監(jiān)督成效，便要針對(duì)目前階段國(guó)有企業(yè)參股管理存在的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行深入分析，以科學(xué)性較強(qiáng)的方法和有效的途徑加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)參股管理內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)參股管理的規(guī)范化，為國(guó)有企業(yè)及參股公司的共同發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。