楊燦燦

（作者單位：山東省魯南地質(zhì)工程勘察院（山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第二地質(zhì)大隊(duì)））

一、行政事業(yè)單位預(yù)決算管理概述

（一）預(yù)決算管理的概念界定

預(yù)決算管理是預(yù)算管理和決算管理的統(tǒng)稱。對(duì)行政事業(yè)單位而言，預(yù)算管理是對(duì)本單位未來一段時(shí)間內(nèi)的經(jīng)營活動(dòng)和相應(yīng)的財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行全面預(yù)測和籌劃，其以收支平衡為原則，以提高本單位資金的使用合理性為目標(biāo)，旨在達(dá)成設(shè)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和管理目標(biāo)[1]；決算管理是指本單位根據(jù)財(cái)務(wù)部門相關(guān)決算編審要求，在會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上完成的用以核算、分析和評(píng)價(jià)預(yù)算管理成效的工作總稱，主要涵蓋報(bào)表設(shè)計(jì)、編制審核、匯總分析、數(shù)據(jù)監(jiān)督及管理、決算考核等方面。對(duì)行政事業(yè)單位而言，預(yù)決算管理是財(cái)務(wù)管理工作的核心組成部分，預(yù)決算管理的質(zhì)量直接影響行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的價(jià)值。只有預(yù)算的編制和執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)保持高適配性，才能達(dá)成良好的決算效果，推動(dòng)本單位財(cái)務(wù)管理工作良性發(fā)展。

（二）預(yù)決算管理流程簡述

從現(xiàn)行工作機(jī)制來看，我國行政事業(yè)單位一般采取預(yù)算和決算區(qū)分管理的制度，按照行政事業(yè)單位的級(jí)別和部門歸屬分別開展相應(yīng)工作，涉及日常運(yùn)營的各個(gè)環(huán)節(jié)。財(cái)務(wù)管理部門和執(zhí)行部門是預(yù)算管理和決算管理的主要落實(shí)部門。財(cái)務(wù)部門和相關(guān)部門聯(lián)合依托智能化系統(tǒng)和科技手段對(duì)前期行政事業(yè)單位的各項(xiàng)運(yùn)營數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、分析、校正、處理，不斷提高預(yù)算和決算相關(guān)報(bào)表的準(zhǔn)確性，為單位未來決策提供支撐[2]。與預(yù)算工作相比，決算工作流程相對(duì)簡單，需要聯(lián)動(dòng)的部門較少，其核心要求在于確保結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）預(yù)決算管理的必要性

面對(duì)百年未有之大變局，我國包括行政事業(yè)單位在內(nèi)的各級(jí)組織、單位都在推進(jìn)內(nèi)部管理提質(zhì)增效，全面降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位預(yù)決算管理的工作質(zhì)效直接影響內(nèi)部資源的配置效率和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高低。一方面，通過合理控制預(yù)算事項(xiàng)的執(zhí)行進(jìn)度，可提高行政事業(yè)單位各類資源配置的合理性和資源使用的效率，減少資源分配、資金使用不合理等問題的發(fā)生；另一方面，通過監(jiān)督預(yù)算事項(xiàng)執(zhí)行效果，可為決算管理提供動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)支撐，客觀評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的合理性，避免監(jiān)督不力導(dǎo)致的項(xiàng)目資金擠占、財(cái)務(wù)資源挪用、財(cái)務(wù)報(bào)銷不規(guī)范等問題，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)決算現(xiàn)存問題

（一）預(yù)決算管理的系統(tǒng)性不強(qiáng)

目前，部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)決算管理的認(rèn)知仍存在誤區(qū)，很容易出現(xiàn)本單位預(yù)算管理的編制缺乏統(tǒng)籌性、決算管理流于形式的現(xiàn)象[3]。從高層來看，主要表現(xiàn)為將預(yù)算和決算管理簡單歸于財(cái)務(wù)工作，沒有意識(shí)到預(yù)決算管理在整個(gè)單位運(yùn)營中的重要性，缺少頂層設(shè)計(jì)和指引。從中基層來看，主要表現(xiàn)為對(duì)預(yù)決算管理工作參與的積極性不足，在涉及預(yù)算和決算管理的相關(guān)工作上，規(guī)范性弱化、創(chuàng)新性不足，如不考慮形勢變化簡單套用往年模板等。從行政事業(yè)單位整體運(yùn)行視角來看，會(huì)出現(xiàn)預(yù)算大幅超支或結(jié)余的情況。從職能部門工作實(shí)效來看，受不同部門工作權(quán)限不同、高層管理者對(duì)不同條線工作認(rèn)知不同等因素影響，行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門之間經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一、隨意變更款項(xiàng)用途等情況。預(yù)決算管理的系統(tǒng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算編制與本單位實(shí)際情況不符，決算管理流于形式。

（二）預(yù)算編制的精細(xì)化不足

首先表現(xiàn)為預(yù)算編制的界線不清晰。比如，不少行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)沒有按照《中華人民共和國預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，尤其是在人員經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等方面的界定不夠清晰，導(dǎo)致在后續(xù)執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目虛列的情況。其次表現(xiàn)為編制預(yù)算時(shí)部門費(fèi)用的預(yù)算邊界模糊。一些行政事業(yè)單位內(nèi)部為獲取更多項(xiàng)目資金會(huì)進(jìn)行虛假列項(xiàng)甚至盲目申報(bào)，在相關(guān)項(xiàng)目的可行性評(píng)估和論證上缺少數(shù)據(jù)支撐。最后表現(xiàn)為預(yù)算編制工作與相關(guān)規(guī)章制度脫節(jié)。比如，不少行政事業(yè)單位簡單地將預(yù)算理解為項(xiàng)目款項(xiàng)的申請(qǐng)與劃撥，注重是否申請(qǐng)成功及款項(xiàng)劃撥情況，對(duì)預(yù)算使用中涉及的相關(guān)規(guī)章制度的落實(shí)情況關(guān)注度不高。

（三）決算管理的后評(píng)價(jià)缺失

決算管理的后評(píng)價(jià)與行政事業(yè)單位其他工作一樣，應(yīng)納入本單位績效后評(píng)價(jià)范疇。但從實(shí)際情況來看，不少行政事業(yè)單位還存在對(duì)決算管理后評(píng)價(jià)關(guān)注度不高的問題，導(dǎo)致決算管理工作長期處于低效狀態(tài)，進(jìn)而影響本單位財(cái)務(wù)管理工作的質(zhì)量。后評(píng)價(jià)缺失，主要是指未能將決算管理的質(zhì)效納入本單位績效考核范疇，也未能將決算管理工作與本單位中長期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。決算管理后評(píng)價(jià)的缺位，將導(dǎo)致無法有效約束相關(guān)人員，也難以追溯至預(yù)算層面為本單位發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施提供指導(dǎo)服務(wù)。

（四）預(yù)決算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性偏低

預(yù)算的核心工作就是對(duì)本單位前期大量數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理分析，總結(jié)本單位財(cái)務(wù)管理工作的基本情況，并對(duì)未來財(cái)務(wù)管理工作乃至整個(gè)單位的發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)判和指導(dǎo)。行政事業(yè)單位預(yù)算和決算管理工作的所有環(huán)節(jié)都需要大量數(shù)據(jù)支撐，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度會(huì)對(duì)本單位預(yù)決算工作、財(cái)務(wù)管理工作產(chǎn)生重要影響。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位預(yù)決算存在數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情況。從客觀層面來看，部分行政事業(yè)單位前期數(shù)據(jù)采集不規(guī)范，預(yù)算數(shù)據(jù)的參考價(jià)值不大；也有部分行政事業(yè)單位實(shí)際項(xiàng)目信息與前期計(jì)劃的項(xiàng)目信息在執(zhí)行中存在偏差；加上部分決算人員在報(bào)表加工時(shí)較少考慮不同報(bào)表之間的數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系，導(dǎo)致報(bào)表數(shù)據(jù)缺乏交叉驗(yàn)證。從主觀層面來看，個(gè)別行政事業(yè)單位會(huì)為了平衡內(nèi)部各部門間的橫向賬目或者本單位縱向賬目而修改數(shù)據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)失真和決算數(shù)據(jù)參考性降低[4]。

（五）預(yù)決算管理的信息化水平較低

目前，預(yù)算報(bào)表的編制和決算數(shù)據(jù)的驗(yàn)證是預(yù)決算管理中的重點(diǎn)，涉及的部門多、數(shù)據(jù)雜。雖然不少行政事業(yè)單位近年來在大數(shù)據(jù)背景下不斷嘗試引入最新技術(shù)，但目前預(yù)算編制和決算實(shí)施依然以傳統(tǒng)手段為主，該模式不僅拉長了預(yù)算管理的時(shí)間，也降低了決算管理的工作效率。部分行政事業(yè)單位雖然嘗試應(yīng)用了信息化手段，但整體仍然處于將簡單信息分條塊進(jìn)行植入的初期階段，信息化水平不高。另外，不少行政事業(yè)單位內(nèi)部不同部門之間受應(yīng)用軟件、端口兼容等因素影響，數(shù)據(jù)流通不暢，產(chǎn)生了新的“信息墻”。加上同時(shí)具備信息化技術(shù)和財(cái)務(wù)專業(yè)技能的復(fù)合型人才數(shù)量偏少，在打破“信息藩籬”、提高預(yù)算和決算管理信息化水平等方面還有較大的進(jìn)步空間。

三、行政事業(yè)單位預(yù)決算管理失效的原因

（一）編制方案匹配度不高

對(duì)行政事業(yè)單位來說，預(yù)決算管理的整個(gè)落實(shí)過程都應(yīng)與本單位實(shí)際情況相結(jié)合，要嚴(yán)格參照本單位上年度乃至近年來實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況確定編制方案。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)決算管理的重視度不夠，在編制方案時(shí)具有明顯的經(jīng)驗(yàn)主義色彩，每年度方案大同小異，甚至完全雷同，對(duì)面臨的內(nèi)外部新形勢缺乏研判，不可避免地出現(xiàn)了預(yù)算編制不精確、預(yù)算內(nèi)容不全面等情況，導(dǎo)致預(yù)算方案無法與本單位發(fā)展實(shí)際和需求精準(zhǔn)匹配。

（二）收支雙線關(guān)聯(lián)度偏低

從當(dāng)前我國行政事業(yè)單位預(yù)算編制實(shí)際成效來看，預(yù)算落實(shí)不到位的一個(gè)重要影響因素就是收入預(yù)算與支出預(yù)算的編制是“兩條腿走路”，這種雙線模式容易自說自話，關(guān)聯(lián)度不夠。一些行政事業(yè)單位在對(duì)本單位收入進(jìn)行分析時(shí)，很容易出現(xiàn)收入預(yù)算不夠精準(zhǔn)或者收入預(yù)算無法獨(dú)立展現(xiàn)等問題。如對(duì)部分項(xiàng)目投資缺乏客觀評(píng)估，導(dǎo)致只能獲取較少的收益，低于投資預(yù)期。在這種情況下，原本用于支出的資金會(huì)受到影響，部分預(yù)算支出無法落實(shí)；如果嚴(yán)格按照預(yù)算數(shù)據(jù)落實(shí)支出，必然會(huì)導(dǎo)致部分支出事項(xiàng)無法落實(shí)。這種收支兩條線之間的弱關(guān)聯(lián)性不僅會(huì)對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性產(chǎn)生較大影響，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算管理工作的價(jià)值無法在行政事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)中充分體現(xiàn)，甚至失去預(yù)算管理的意義。

（三）預(yù)算管理的約束力不強(qiáng)

受主客觀因素影響，部分行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中存在非財(cái)政專項(xiàng)資金融入往來賬款核算項(xiàng)目的情況，在決算管理過程中，原則上應(yīng)對(duì)此情況嚴(yán)肅追責(zé)[5]。但在實(shí)際執(zhí)行中，不少行政事業(yè)單位往往會(huì)對(duì)此情況進(jìn)行彈性處理。預(yù)算管理的約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果與實(shí)際情況產(chǎn)生了較大偏差。對(duì)大部分項(xiàng)目而言，可用預(yù)算資金的減少不僅會(huì)影響工作效果，也往往會(huì)造成預(yù)算超支。同時(shí)，在實(shí)際工作中，也有一些行政事業(yè)單位存在部分項(xiàng)目周期較長、資金審批偏慢的情況，這也會(huì)對(duì)預(yù)算的準(zhǔn)確性產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響決算工作的質(zhì)量。

四、提高行政事業(yè)單位預(yù)決算管理水平的建議

（一）增強(qiáng)預(yù)決算管理意識(shí)，完善預(yù)決算管理體系

建立完善的預(yù)決算管理體系離不開行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)決算管理工作的重視。在具體實(shí)踐中，行政事業(yè)單位要重點(diǎn)做好以下四項(xiàng)工作。第一，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)決算宣傳和培訓(xùn)，提高參與人員對(duì)相關(guān)工作的重視度，營造人人關(guān)注預(yù)決算管理、全員參與財(cái)務(wù)相關(guān)信息化建設(shè)工作的良好氛圍。第二，從內(nèi)部控制、權(quán)責(zé)監(jiān)督角度明確崗位劃分，減少內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，為預(yù)決算管理體系的完善打好基礎(chǔ)。第三，對(duì)現(xiàn)有預(yù)決算管理體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，確保能及時(shí)了解其運(yùn)行情況。第四，不斷細(xì)化審批制度，做到常規(guī)審批和例外審批相結(jié)合。一方面，對(duì)前期預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)的調(diào)整事項(xiàng)進(jìn)行分類，從制度設(shè)計(jì)上明確調(diào)整要求；另一方面，明確特殊審批事項(xiàng)的審批流程和原則，通過審批體系的優(yōu)化，最大限度保證預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性，避免先用后批等違規(guī)行為的發(fā)生，提高內(nèi)部預(yù)決算管理水平。

（二）細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，提升執(zhí)行效果

預(yù)算編制的精細(xì)化程度會(huì)對(duì)預(yù)算工作的質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。各級(jí)行政事業(yè)單位要結(jié)合《中華人民共和國預(yù)算法》相關(guān)要求，堅(jiān)持全面性和特色化原則，選擇適合本單位實(shí)際情況的預(yù)算編制方法，根據(jù)不同功能對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化分類，在支出各環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵照國家國庫集中支付制度要求，督促各級(jí)審核人員嚴(yán)格按照預(yù)算要求進(jìn)行分類審核，通過審核機(jī)制的落地，提高管理工作的價(jià)值創(chuàng)造作用。

（三）完善評(píng)估機(jī)制，提高財(cái)務(wù)管理質(zhì)效

合理的決算評(píng)估和反饋，對(duì)提高行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作質(zhì)量有重要作用，一方面能有效增強(qiáng)相關(guān)財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)；另一方面可及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行中的偏差與問題，提高財(cái)務(wù)管理工作的質(zhì)效。為此，行政事業(yè)單位要重點(diǎn)做好三項(xiàng)工作：第一，結(jié)合本單位實(shí)際做好各流程數(shù)據(jù)采集和編制工作，保障相關(guān)指標(biāo)的合理性，借助績效考評(píng)手段，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算到?jīng)Q算全流程的監(jiān)督；第二，確定評(píng)估機(jī)制中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和關(guān)鍵項(xiàng)目，明確檢查頻次和方法，針對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題制定差異化整改方案；第三，結(jié)合本單位財(cái)務(wù)管理整體績效評(píng)價(jià)體系，建立合理的員工激勵(lì)制度，用以提高參與預(yù)算和決算管理的相關(guān)人員的積極性。

（四）加大專業(yè)培訓(xùn)力度，提高信息使用價(jià)值

首先，行政事業(yè)單位要加大專業(yè)培訓(xùn)力度，提升單位預(yù)決算相關(guān)人員的專業(yè)能力，要求相關(guān)工作人員定期學(xué)習(xí)國家最新政策。其次，要著眼信息獲取、加工、校驗(yàn)各流程，在預(yù)決算數(shù)據(jù)獲取環(huán)節(jié)，通過明確責(zé)任人和操作規(guī)范，最大限度避免信息失真；在數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)，建議采取“人工+數(shù)字技術(shù)”“交叉檢查+二次抽查”相結(jié)合的模式，最大限度防范人工統(tǒng)計(jì)帶來的錯(cuò)誤和由主觀判斷導(dǎo)致的不合理性問題；在數(shù)據(jù)校驗(yàn)環(huán)節(jié)，設(shè)置異常預(yù)決算數(shù)據(jù)預(yù)警機(jī)制，參照與上年度及往期本單位預(yù)決算數(shù)據(jù)，對(duì)偏離度超過一定閾值的數(shù)據(jù)進(jìn)行二次審核，查清數(shù)據(jù)異常原因。最后，要確保預(yù)決算數(shù)據(jù)處理和結(jié)果分析的準(zhǔn)確性，以現(xiàn)有數(shù)據(jù)預(yù)測未來趨勢，進(jìn)而為本單位戰(zhàn)略規(guī)劃提供決策依據(jù)。

（五）科技賦能資源配置，加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)表建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合本單位在財(cái)務(wù)管理建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，積極探索并引入最新的信息化管理系統(tǒng)，以科技賦能為導(dǎo)向，引入先進(jìn)設(shè)備、技術(shù)和軟件，提高單位預(yù)決算管理質(zhì)量。前沿技術(shù)方面，可充分利用人工智能（AI）技術(shù)，如通過AI深度學(xué)習(xí)，對(duì)本單位歷史數(shù)據(jù)（不限于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)）和本年度大量數(shù)據(jù)進(jìn)行持續(xù)分析，提取出與未來財(cái)務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行關(guān)聯(lián)度較大的數(shù)據(jù)，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和有效性，并將結(jié)果用于預(yù)測財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、優(yōu)化預(yù)算分配、自動(dòng)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行等方面。軟件更替方面，要及時(shí)關(guān)注市場上相關(guān)財(cái)務(wù)軟件的更新情況，及時(shí)升級(jí)現(xiàn)有軟件的預(yù)算差異自動(dòng)計(jì)算、財(cái)務(wù)報(bào)表生成等功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析的迭代優(yōu)化，減少人工差錯(cuò)。