余文霞

（作者單位：淮安市審計(jì)局）

公共工程是政府為了公共利益所進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)，以及其他主體為實(shí)現(xiàn)政府治理意圖所進(jìn)行的體現(xiàn)公共利益價(jià)值取向的工程活動(dòng)[1]。規(guī)范開展公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，有利于全面反映建設(shè)成果，有利于正確核定資產(chǎn)價(jià)值，有利于資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記。

筆者在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，近年來，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)迅速，地方財(cái)政支出和融資資金投入不斷增大，但項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算率較低，未能真實(shí)反映交付的固定資產(chǎn)價(jià)值，造成會(huì)計(jì)信息失真。目前，仍存在建設(shè)單位對(duì)工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算認(rèn)識(shí)不夠、管理意識(shí)欠缺，重投資建設(shè)輕價(jià)值核算、重物質(zhì)形態(tài)使用輕價(jià)值形態(tài)的問題，如資產(chǎn)價(jià)值交付（移交）滯后或長(zhǎng)期不辦理，只強(qiáng)調(diào)將工程實(shí)體交付管理養(yǎng)護(hù)單位，忽視了資產(chǎn)價(jià)值的交付與管理，未將已使用工程轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，形成了賬外固定資產(chǎn)等。這些問題易造成項(xiàng)目投資總額和資產(chǎn)（價(jià)值）不真實(shí)，不利于資產(chǎn)登記入賬和管理使用。本文從公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理中存在的普遍性問題入手，從審計(jì)視角分析問題產(chǎn)生的原因并提出建議，以期為解決此類問題提供參考。

一、公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理過程中存在的問題

（一）公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作推進(jìn)緩慢，時(shí)間較長(zhǎng)

2016年，財(cái)政部印發(fā)的《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“基本建設(shè)項(xiàng)目完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，特殊情況確需延長(zhǎng)的，中小型項(xiàng)目不得超過2個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過6個(gè)月?！?021年國(guó)務(wù)院頒布的《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第三十一條規(guī)定：“各部門及其所屬單位……應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后及時(shí)辦理資產(chǎn)交付手續(xù)，并在規(guī)定期限內(nèi)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，期限最長(zhǎng)不得超過1年?！比欢?，在具體實(shí)踐中，上述規(guī)定決算編報(bào)期限很難執(zhí)行到位，多數(shù)項(xiàng)目存在竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)拖延時(shí)間較長(zhǎng)的情況，甚至有的項(xiàng)目一直未進(jìn)行竣工財(cái)務(wù)決算編制工作。此外，建設(shè)單位普遍認(rèn)為，工程項(xiàng)目只要竣工交付使用就已達(dá)到建設(shè)目的，是否辦理竣工財(cái)務(wù)決算無關(guān)緊要，這樣易導(dǎo)致無法準(zhǔn)確核定所形成資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，易造成工程形成資產(chǎn)底數(shù)不清晰。

（二）公共工程項(xiàng)目科學(xué)管理水平不高

在實(shí)際工作中，公共工程項(xiàng)目在實(shí)施與運(yùn)營(yíng)過程中存在一些普遍性的管理問題，影響了竣工財(cái)務(wù)決算管理工作的推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是建設(shè)單位工程項(xiàng)目?jī)?nèi)控意識(shí)不強(qiáng)。例如，有的項(xiàng)目建設(shè)單位未建立健全相關(guān)工程管理方面的制度，或雖建立但未有效執(zhí)行；有的項(xiàng)目單位基建、財(cái)務(wù)等部門溝通聯(lián)系脫節(jié)，上報(bào)的數(shù)據(jù)、信息等資料相互矛盾；有的項(xiàng)目因人員交接脫節(jié)或原始資料保管不善，存在合同糾紛等問題。二是工程造價(jià)結(jié)算慢、決算難。例如，有的項(xiàng)目“久拖不結(jié)”，竣工后多年未結(jié)算；有的綠化工程項(xiàng)目甚至尚未決算，資產(chǎn)實(shí)際已經(jīng)使用多年或滅失，賬實(shí)不符現(xiàn)象較為嚴(yán)重；有的項(xiàng)目存在邊施工，邊更改設(shè)計(jì)、追加變更、調(diào)增費(fèi)用的現(xiàn)象，建設(shè)方、施工方爭(zhēng)議較多，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無法結(jié)算、決算等。三是工程建設(shè)管理不到位。例如，未辦理或先開工建設(shè)后辦理施工許可、未辦理或先投入使用后辦理竣工驗(yàn)收等違反基本建設(shè)程序的問題普遍存在；有的項(xiàng)目招投標(biāo)過程存在一些不合規(guī)現(xiàn)象，應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、拆分工程規(guī)避招標(biāo)等現(xiàn)象普遍存在；有的項(xiàng)目工程合同管理執(zhí)行仍存在欠缺，存在工期延誤、未按合同約定支付工程款、工程簽證較多導(dǎo)致投資控制不到位等現(xiàn)象。四是會(huì)計(jì)核算規(guī)范性不足。例如，有的項(xiàng)目賬務(wù)處理不清，未合理劃分待攤費(fèi)用，存在待攤費(fèi)用未在項(xiàng)目之間分?jǐn)?、工程交付使用后仍在建設(shè)成本中列支利息費(fèi)用等現(xiàn)象。

（三）資產(chǎn)交付使用管理不到位

2019年，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》要求，進(jìn)一步解決在建工程比例較大、計(jì)入固定資產(chǎn)比例較低、做好竣工財(cái)務(wù)決算編制等轉(zhuǎn)固基礎(chǔ)工作問題。但在實(shí)際工作中，基建項(xiàng)目形成的交付資產(chǎn)在使用和管理過程中仍存在一些問題。一是資產(chǎn)交付使用手續(xù)辦理滯后，形成賬外資產(chǎn)。部分建設(shè)單位出現(xiàn)了以下現(xiàn)象：項(xiàng)目已投入使用多年，仍無資產(chǎn)交付使用手續(xù)，已投入使用資產(chǎn)仍掛在“在建工程”，形成賬外資產(chǎn)，這會(huì)影響固定資產(chǎn)的后續(xù)管理。二是資產(chǎn)交付使用缺乏相關(guān)制度。對(duì)于基本建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位一般在工程管理等方面制定了比較全面的管理制度，而在資產(chǎn)交付使用方面未制定相關(guān)工作制度，導(dǎo)致資產(chǎn)相關(guān)責(zé)任人無制度可依，職責(zé)不清，容易造成資產(chǎn)交付使用不規(guī)范、手續(xù)不齊全，從而導(dǎo)致資產(chǎn)使用失控。例如，資產(chǎn)移交的相關(guān)程序不夠明確。如果工程完工形成的交付使用資產(chǎn)存在兩個(gè)以上移交接收單位，交接手續(xù)怎樣辦理，在程序上怎樣確保所有資產(chǎn)全部移交，最終不會(huì)造成資產(chǎn)存在毀損缺失的風(fēng)險(xiǎn)，沒有明確的制度規(guī)范。再如，資產(chǎn)交付使用工作缺乏審計(jì)監(jiān)督。在平時(shí)決算工作過程中，工程財(cái)務(wù)決算審計(jì)在時(shí)間上一般早于資產(chǎn)移交，這會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)移交游離于審計(jì)監(jiān)督之外，易造成資產(chǎn)交付使用過程中存在不合規(guī)現(xiàn)象[2]。三是交付使用資產(chǎn)價(jià)值計(jì)量不規(guī)范、成本核算不準(zhǔn)確。因財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，賬務(wù)處理錯(cuò)誤，未將待攤投資中的管理費(fèi)用等按工程明細(xì)分?jǐn)傆?jì)入成本，未將待核銷支出從交付資產(chǎn)中轉(zhuǎn)出，造成轉(zhuǎn)入交付使用資產(chǎn)的價(jià)值不準(zhǔn)確。

（四）竣工財(cái)務(wù)決算資料收集不完整，信息失真

竣工財(cái)務(wù)決算是公共工程項(xiàng)目建設(shè)全過程管理中的最后環(huán)節(jié)，決算編制需要從項(xiàng)目立項(xiàng)起就投入使用完整流程審批資料、實(shí)際數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)資料[3]。但是，在實(shí)際工作中存在多種因素導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算資料不完整、信息失真，最終影響決算編制工作。例如，公共工程項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長(zhǎng)、涉及單位多、經(jīng)手人員多、審批及合同等資料復(fù)雜，實(shí)際工作中工程超概（預(yù)）算、工程變更等情況時(shí)有發(fā)生，工程項(xiàng)目信息未及時(shí)更新和完善，未及時(shí)使用修訂后的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，有的甚至因人員調(diào)整、檔案資料多次搬運(yùn)、部門銜接不暢等造成工程資料遺失、損毀，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資料信息無法清晰準(zhǔn)確地反映工程建設(shè)的實(shí)際情況，影響資產(chǎn)計(jì)價(jià)準(zhǔn)確性，從而無法保障竣工財(cái)務(wù)決算工作的高質(zhì)量有效開展。

二、公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理存在問題的原因

（一）相關(guān)單位對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算重視程度不夠，組織協(xié)調(diào)不足

當(dāng)前，建設(shè)單位對(duì)公共工程項(xiàng)目管理的側(cè)重點(diǎn)仍是工程建設(shè)管理與投資進(jìn)度控制管理，并未對(duì)相關(guān)項(xiàng)目制定竣工財(cái)務(wù)決算編制方案，未明確落實(shí)工程項(xiàng)目和財(cái)務(wù)等管理部門之間的具體責(zé)任，并且竣工財(cái)務(wù)決算管理工作缺乏組織協(xié)調(diào)和溝通協(xié)作。部分建設(shè)單位和資產(chǎn)管理養(yǎng)護(hù)單位的資產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，普遍存在“等結(jié)算、決算完成之后再入賬”的思想。主管部門普遍存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”和“重投資、輕核算”的思想，忽視了項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是辦理資產(chǎn)移交、產(chǎn)權(quán)登記、公共工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要前提和依據(jù)[4]。而財(cái)政部門主要開展各類專項(xiàng)資金的使用績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目投資績(jī)效的評(píng)價(jià)不夠重視。

（二）項(xiàng)目管理人員專業(yè)性不強(qiáng)，部門間缺乏溝通配合

多數(shù)建設(shè)單位將公共工程項(xiàng)目作為一項(xiàng)臨時(shí)任務(wù)，為其配備的負(fù)責(zé)人員往往缺乏工程、財(cái)務(wù)等專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)和管理方面的經(jīng)驗(yàn)，致使項(xiàng)目建設(shè)過程缺乏有效監(jiān)管，造成項(xiàng)目建設(shè)程序不到位，項(xiàng)目管理工作不規(guī)范，不能滿足工程財(cái)務(wù)決算編制的要求，進(jìn)而影響交付使用資產(chǎn)的管理使用[5]。例如，項(xiàng)目管理工作在合同條款執(zhí)行、工程量計(jì)算、工程價(jià)款結(jié)算與支付、財(cái)務(wù)計(jì)量與核算等諸多方面都不能滿足竣工財(cái)務(wù)決算的要求，導(dǎo)致決算成本難以核定；再如，項(xiàng)目管理中不能反映合同履行的情況、未及時(shí)辦理交付使用手續(xù)、未經(jīng)竣工驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即投入使用，這均增加了資產(chǎn)交付使用管理的難度。此外，建設(shè)單位存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為竣工財(cái)務(wù)決算是財(cái)務(wù)部門的事，很少主動(dòng)關(guān)注。

（三）監(jiān)督考核和項(xiàng)目管理機(jī)制不健全

在實(shí)際工作中，相關(guān)部門監(jiān)督考核機(jī)制并不完善，大多數(shù)地方尚未建立健全防范公共工程項(xiàng)目竣工決算管理不到位的約束機(jī)制，對(duì)拖延竣工財(cái)務(wù)決算的行為沒有嚴(yán)格的考核措施和硬性約束。此外，項(xiàng)目管理機(jī)制不健全，缺乏全面覆蓋工程項(xiàng)目立項(xiàng)、施工及竣工財(cái)務(wù)決算等環(huán)節(jié)的管理制度，導(dǎo)致竣工財(cái)務(wù)決算管理不到位。例如，因缺少工程結(jié)算管理方面的制度，部分建設(shè)項(xiàng)目施工期會(huì)出現(xiàn)付款比例過高的現(xiàn)象，施工單位獲得足夠“沖抵”建設(shè)成本的工程進(jìn)度款后，申報(bào)結(jié)算并配合決算審計(jì)的積極性不高，也客觀造成竣工財(cái)務(wù)決算難的情況。

三、加強(qiáng)公共工程項(xiàng)目竣工決算管理的審計(jì)建議

（一）壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)組織管理

決算編制工作具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性，需要財(cái)務(wù)、計(jì)劃、工程、運(yùn)營(yíng)等多個(gè)部門高度配合。在建設(shè)項(xiàng)目竣工后，各部門應(yīng)積極配合，及時(shí)開展竣工財(cái)務(wù)決算工作，如實(shí)編報(bào)工程竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表及說明書，準(zhǔn)確核算實(shí)際完成投資額以及交付使用資產(chǎn)的價(jià)值、轉(zhuǎn)出投資的價(jià)值等。

針對(duì)決算緩慢、組織協(xié)調(diào)不足的問題，各相關(guān)單位應(yīng)壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)組織管理。建設(shè)單位可以結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，擬定項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)流程，明確管理制度，做好項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；可定期召開協(xié)調(diào)溝通會(huì)，加強(qiáng)各部門之間的溝通交流，提升配合能力，嚴(yán)格按照工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)逐步推進(jìn)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編制工作。主管部門和財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，切實(shí)履行項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核和批復(fù)管理職責(zé)，促進(jìn)公共工程項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算工作規(guī)范開展。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，按照政府投資審計(jì)最新文件精神，不斷加大對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目決算的審計(jì)力度，提高項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理工作質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)各類資料管理

完整準(zhǔn)確的項(xiàng)目資料是工程竣工財(cái)務(wù)決算的前提。因此，管理部門要做好工程建設(shè)項(xiàng)目的檔案資料質(zhì)量管理工作，加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目文件資料收集、整理、歸檔等全過程的控制，確保項(xiàng)目資料完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)。對(duì)于立項(xiàng)、審批等程序性資料以及各種合同、協(xié)議資料等，經(jīng)辦人員要把握好政策，規(guī)范資料管理，防止資料丟失、毀損。同時(shí)，工作中還要有效落實(shí)工作移交制度，防止工作變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目資料移交不清、不全。

（三）穩(wěn)定基建財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算

第一，應(yīng)保證一項(xiàng)公共工程項(xiàng)目的財(cái)務(wù)核算管理全程由固定人員負(fù)責(zé)，并考慮財(cái)務(wù)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的有效傳承、工作的有序交接和人員的新老更替。第二，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，引導(dǎo)其了解工程建設(shè)、招投標(biāo)、合同履行、工程變更等環(huán)節(jié)的具體情況，熟悉工程建設(shè)管理方面的知識(shí)。同時(shí)，引導(dǎo)工程人員不斷學(xué)習(xí)與竣工財(cái)務(wù)決算相關(guān)的知識(shí)，熟悉相應(yīng)的政策和規(guī)章，更好地配合做好工程竣工財(cái)務(wù)決算管理工作。有條件的單位還應(yīng)當(dāng)采用“走出去”的方式，借鑒先進(jìn)單位的經(jīng)驗(yàn)，通過吸收消化，形成本單位的竣工決算管理辦法，提高財(cái)務(wù)管理水平。

（四）健全管理機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理

第一，建立健全工程項(xiàng)目全生命周期管理制度。重視項(xiàng)目前期建設(shè)、輕項(xiàng)目后期核算管理是當(dāng)前項(xiàng)目全生命周期管理中的一個(gè)短板，因此要進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后開展財(cái)務(wù)決算的相關(guān)規(guī)定，建立健全工程決算編制、審核的內(nèi)控制度，加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目基建財(cái)務(wù)的管理和監(jiān)督。

第二，完善相關(guān)部門跟蹤督查和考核機(jī)制。為了使竣工財(cái)務(wù)決算能順利進(jìn)行，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督考核尤為重要。為此，可適時(shí)搭建項(xiàng)目監(jiān)督考核平臺(tái)。監(jiān)督考核時(shí)可將項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算是否按期辦理、招投標(biāo)程序是否嚴(yán)格履行、簽訂合同是否合理規(guī)范、超概算審批手續(xù)是否齊全等納入分析和研判，找出存在的問題及原因，明確相關(guān)責(zé)任，動(dòng)態(tài)跟蹤督查項(xiàng)目實(shí)施過程。

第三，完善資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制?？⒐へ?cái)務(wù)決算后的金額最終影響資產(chǎn)入賬金額和資金的使用效益，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理。要明確資產(chǎn)交付使用的必要程序、責(zé)任部門和工作職責(zé)、資產(chǎn)交付后的管理職責(zé)，防止形成賬外資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。要建立資產(chǎn)交付使用管理體系，加強(qiáng)資產(chǎn)交付使用的組織管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)從建設(shè)、形成到交付的動(dòng)態(tài)管理，提高基建財(cái)務(wù)管理水平，做到工程實(shí)體和資產(chǎn)價(jià)值同步交付，使資產(chǎn)從投入使用起即進(jìn)入正常管理軌道，保障資產(chǎn)管理安全有效。

公共工程項(xiàng)目對(duì)國(guó)計(jì)民生的影響重大，因此要妥善解決好項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的一系列問題。項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算作為項(xiàng)目管理過程中的重要一環(huán)，真實(shí)反映了項(xiàng)目各階段的管理情況及資金投入，也是基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備運(yùn)營(yíng)管理的價(jià)值起點(diǎn)。因此，要高度重視竣工財(cái)務(wù)決算管理工作，強(qiáng)化組織管理，提升相關(guān)人員業(yè)務(wù)能力，不斷提升項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理的質(zhì)量，以有效推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。