●趙 宏

2021 年《行政處罰法》修改，明確將“限制從業(yè)”列為處罰類型，限制從業(yè)也與限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和責(zé)令關(guān)閉一起被歸入行政處罰中的行為罰。這一增加對(duì)于確定實(shí)踐中廣泛存在的限制從業(yè)類懲罰的法律屬性，進(jìn)而對(duì)其予以法律約束具有正面意義。但作為處罰總則，《行政處罰法》對(duì)限制從業(yè)類處罰的規(guī)定仍舊粗疏，所涉及的內(nèi)容也主要是設(shè)定限制從業(yè)處罰的法律依據(jù)、實(shí)施機(jī)關(guān)、適用情節(jié)與具體程序等，并不包括此類處罰設(shè)定的一般基準(zhǔn)。

與相對(duì)粗疏的處罰法規(guī)范相比，行政實(shí)踐中存在大量禁止個(gè)人從事某類職業(yè)的行政法規(guī)范，行政機(jī)關(guān)動(dòng)輒啟用“限制從業(yè)”“行業(yè)禁入”甚至“終身禁業(yè)”的處罰實(shí)例也不少見。近年來(lái)，最引發(fā)大眾關(guān)注的就是針對(duì)劣跡藝人的從業(yè)禁令。〔1〕其中最典型的事例是，2021 年鋼琴家李云迪因嫖娼而被中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出無(wú)限期抵制禁令。參見《李云迪因嫖娼被拘，中演協(xié)：對(duì)其進(jìn)行從業(yè)抵制》，載光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/baijia/2021-10/22/1302648535.html，2024 年2 月20 日訪問(wèn)。除針對(duì)具有明星示范效應(yīng)的藝人外，對(duì)普通人的行業(yè)禁入同樣普遍。例如2023 年5 月，云南省景洪市交通運(yùn)輸局就對(duì)加價(jià)未果而拒載的網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行了“史上最嚴(yán)”處罰，包括根據(jù)《云南省城市出租汽車管理辦法》對(duì)駕駛員予以3 萬(wàn)元罰款，并對(duì)該車及駕駛員采取無(wú)限期禁封措施?！?〕參見《網(wǎng)約車加價(jià)未果拒載，罰款3 萬(wàn)，無(wú)限期禁封》，載光明網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1764764692291403382&wfr=spider&for=pc，2024 年2 月20 日訪問(wèn)。同樣是2023 年5 月，北京市文化和旅游局認(rèn)為上海笑笙文化傳媒有限公司及其演員肆意篡改演出申報(bào)內(nèi)容，造成惡劣社會(huì)影響，遂根據(jù)《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》，對(duì)該公司作出警告、沒(méi)收違法所得和罰款的處罰，并決定無(wú)限期暫停涉事公司在京所有演出活動(dòng)?！?〕參見《笑果被罰！罰沒(méi)超1400 萬(wàn)，無(wú)限期暫停在京演出》，載每日經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，https://m.gmw.cn/baijia/2021-10/22/1302648535.html，2024 年2 月20 日訪問(wèn)。

上述處罰案例作出后都引發(fā)廣泛討論，也將學(xué)界對(duì)行政處罰的關(guān)注引向限制從業(yè)罰。限制從業(yè)甚至終身禁業(yè)的處罰會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾力，也會(huì)有明確的特別預(yù)防效果，這是此類處罰被廣泛設(shè)定并頻繁適用的原因。但此類處罰又直接影響當(dāng)事人的職業(yè)自由，以及附著在職業(yè)自由之上的財(cái)產(chǎn)權(quán)和名譽(yù)權(quán)等重要權(quán)利。觀察上述案例會(huì)發(fā)現(xiàn)，設(shè)置這些限制從業(yè)處罰的規(guī)范層級(jí)參差不一，有的甚至只是行政規(guī)范性文件，以效力參差不一的規(guī)范對(duì)個(gè)人的職業(yè)自由予以限制甚至是終身限制，首先就涉及權(quán)利限制的形式合法性問(wèn)題。此外，不同層級(jí)的法律規(guī)范在設(shè)定限制從業(yè)處罰時(shí)究竟應(yīng)基于何種目的，參酌何種要素，由此才不會(huì)逾越過(guò)罰相當(dāng)原則，才不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的職業(yè)自由造成過(guò)度侵害，這又涉及限制從業(yè)罰設(shè)定的實(shí)質(zhì)合法性問(wèn)題。這些問(wèn)題已在諸多典型個(gè)案中凸顯，卻未獲得充分討論，而本文的研究也圍繞這些問(wèn)題展開。

一、法規(guī)范中的限制從業(yè)類措施及其具體表現(xiàn)

在細(xì)致討論限制從業(yè)類處罰設(shè)定的形式和實(shí)質(zhì)合法性之前，有必要對(duì)現(xiàn)有法規(guī)范中的此類措施進(jìn)行系統(tǒng)梳理和屬性甄別，由此也能明確限制從業(yè)類處罰在法體系中的基本定位，并在規(guī)范協(xié)調(diào)和體系均衡的視角下思考這類處罰的設(shè)定基準(zhǔn)。

（一）刑罰中的從業(yè)限制

限制從業(yè)類懲戒并非僅存在于行政領(lǐng)域，同樣大量存在于刑法領(lǐng)域。刑法中的從業(yè)限制首先是《刑法修正案（九）》第1 條所規(guī)定的對(duì)利用職業(yè)便利實(shí)施犯罪，或者實(shí)施違背職業(yè)要求的特定義務(wù)的犯罪人的“行業(yè)禁入”。對(duì)行業(yè)禁入的屬性，刑法通說(shuō)認(rèn)為其是一種保安處分，即為預(yù)防犯罪、保障社會(huì)公眾安全和維護(hù)社會(huì)公共利益所采取的預(yù)防性措施，其目的是通過(guò)剝奪有前科者的職業(yè)資格，消除其利用職業(yè)資格實(shí)施犯罪的職業(yè)條件，進(jìn)而避免其再次從業(yè)可能導(dǎo)致的潛在風(fēng)險(xiǎn)?！?〕參見葉良芳、應(yīng)家赟：《論有前科者從業(yè)禁止及其適用》，載《華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第4 期，第9 頁(yè)。除行業(yè)禁入外，《刑法修正案（八）》還規(guī)定了對(duì)判處管制、宣告緩刑的犯罪分子的禁止令，禁止內(nèi)容也包括在管制期內(nèi)或假釋考驗(yàn)期內(nèi)從事特定活動(dòng)。除了《刑法》明確規(guī)定的行業(yè)禁入和禁止令外，刑罰中對(duì)于犯罪人的就業(yè)限制早就有前科制度的規(guī)定。與明確寫入《刑法》的行業(yè)禁入不同，前科制度基本規(guī)定于其他法律規(guī)范，而大部分法律對(duì)前科的規(guī)定又都是無(wú)限期的，即只要曾因犯罪受過(guò)刑罰處罰，就會(huì)因有犯罪記錄而終身喪失進(jìn)入某些行業(yè)的資格。

在更大范圍內(nèi)，上述的從業(yè)禁止、禁止令和前科制度都從屬于刑罰的附隨性后果。這種后果除針對(duì)犯罪人本人的職業(yè)禁止、承擔(dān)如實(shí)報(bào)告等特定義務(wù)外，還包括禁止或限制考試資質(zhì)、限制落戶、限制信譽(yù)或榮譽(yù)的獲得、排除社會(huì)保障、限制有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)性作業(yè)或收養(yǎng)等行為，以及一定時(shí)間內(nèi)不予簽發(fā)護(hù)照等。更嚴(yán)重的還有針對(duì)犯罪人家庭成員及其親屬的附隨后果，最典型的就是針對(duì)犯罪人親屬在就業(yè)、入學(xué)、入伍以及社會(huì)活動(dòng)等資格方面的限制。〔5〕參見《最高法調(diào)研“連坐規(guī)定”：非必要不對(duì)犯罪人親屬作出權(quán)利限制》，載中華網(wǎng)，https://news.china.com/socialgd/10000169/20240112/46072383.html，2024 年1 月17 日訪問(wèn)。

（二）行政領(lǐng)域的限制從業(yè)類處罰

在刑法以外，行政管理領(lǐng)域也早已存在限制從業(yè)的規(guī)定，在《證券法》《藥品管理法》《疫苗管理法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境影響評(píng)估法》等法律中，都可找到禁止行為人一定期限內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作，不得從事藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得參加生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動(dòng)，以及不得擔(dān)任生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人的規(guī)定。這些限定與刑法上的行業(yè)禁入在功能上幾無(wú)二致，都是通過(guò)限制或剝奪其行為能力或任職資格，避免其再次從業(yè)導(dǎo)致的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1.預(yù)防性作為限制從業(yè)罰的典型特征。在《行政處罰法》修改前的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，行政法學(xué)界都傾向于將限制從業(yè)僅視為一種屬性不明的獨(dú)立于行政處罰之外的監(jiān)管行為。將限制從業(yè)并不歸類為行政處罰，雖然意在簡(jiǎn)化決定程序和提高行政效率，但其直接結(jié)果卻是規(guī)避了《行政處罰法》中有關(guān)處罰設(shè)定、依據(jù)和程序的相關(guān)要求?！?〕參見宋華琳：《禁入的法律性質(zhì)及設(shè)定之道》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第4 期，第48 頁(yè)。如果說(shuō)將限制從業(yè)歸入處罰以外的監(jiān)管措施，可能受制于《行政處罰法》在修改之前欠缺對(duì)此類處罰的明確列舉，這一問(wèn)題在《行政處罰法》修改后已獲解決。修訂后的《行政處罰法》一方面為避免明確列舉模式可能導(dǎo)致的處罰范圍限縮，而在第2 條對(duì)行政處罰進(jìn)行了概括性規(guī)定，另一方面也區(qū)分了行為罰和資格罰，并明確列舉“限制從業(yè)”屬于針對(duì)違法行為人行為能力的處罰類型。

但在《行政處罰法》修改前后也都有人指出，若將此類行為列入制裁性的行政處罰，勢(shì)必使此類措施的設(shè)定違背處罰中的責(zé)任主義、過(guò)罰相當(dāng)以及一事不二罰原則，因此，此類措施更應(yīng)被歸入預(yù)防、規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)的信用工具，即通過(guò)對(duì)交易方的信用進(jìn)行評(píng)價(jià)來(lái)判定交易的風(fēng)險(xiǎn)，并據(jù)此安排的風(fēng)險(xiǎn)防范措施?！?〕例如，《上海市社會(huì)信用條例》第31 條就規(guī)定：“對(duì)嚴(yán)重失信主體，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，就相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)采取以下懲戒措施：（一）限制進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)；（二）限制進(jìn)入相關(guān)行業(yè)；（三）限制相關(guān)任職資格；（四）限制開展相關(guān)金融業(yè)務(wù)；（五）限制享受相關(guān)公共政策；（六）限制獲得相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施?！边@一觀點(diǎn)突出了限制從業(yè)類處罰區(qū)別于傳統(tǒng)處罰的預(yù)防特性，其論證邏輯也近似于很多學(xué)者對(duì)于通報(bào)批評(píng)、行政處罰決定公開的屬性解釋。但如果以刑罰為參考會(huì)發(fā)現(xiàn)，制裁性只是行政處罰的一個(gè)側(cè)面，現(xiàn)代行政處罰除制裁外，同樣追求預(yù)防的目的，限制從業(yè)就是基于當(dāng)事人過(guò)去的違法行為，為更好地服務(wù)于公共安全等法益，而對(duì)違法行為人未來(lái)的就業(yè)或行為予以限制。這種懲罰的邏輯并非傳統(tǒng)的報(bào)應(yīng)觀念，而是基于預(yù)防。由此來(lái)看，預(yù)防性特征雖未否定限制從業(yè)作為行政處罰的屬性，但其與典型的著眼于制裁的處罰確有明顯區(qū)別，在設(shè)定和適用時(shí)的參考因素也應(yīng)有不同?！?〕參見陳國(guó)棟：《〈行政處罰法〉中限制從業(yè)罰的解釋與適用》，載《南大法學(xué)》2021 年第4 期，第107 頁(yè)。

2.規(guī)范類型與表現(xiàn)方式。在立法形式上，由于限制從業(yè)處罰往往與行政許可關(guān)系密切，其在規(guī)范上就常常表現(xiàn)為吊銷許可證照后的附隨效果。例如，《食品安全法》第135 條規(guī)定：“被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及其法定代表人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可，或者從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作、擔(dān)任食品生產(chǎn)企業(yè)食品安全管理人員。”

在處罰內(nèi)容上，典型的限制從業(yè)類處罰所針對(duì)的多為限制進(jìn)入行業(yè)、從事工作或活動(dòng)、擔(dān)任職位等。除這些典型情形外，此類處罰還常常表現(xiàn)為限制違法行為人在一定期限內(nèi)重新申請(qǐng)，因堵塞了職業(yè)入口，其效果也當(dāng)然與直接限制從業(yè)相同。而《旅游法》第103 條則是將吊銷許可證與禁止申請(qǐng)統(tǒng)合于一起，“違反本法規(guī)定被吊銷導(dǎo)游證的導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)和受到吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證處罰的旅行社的有關(guān)管理人員，自處罰之日起未逾三年的，不得重新申請(qǐng)導(dǎo)游證或者從事旅行社業(yè)務(wù)”。與限制申請(qǐng)效果類似的，還有限制行為人在一定期限內(nèi)參加進(jìn)入某類職業(yè)的資格考試。例如，《法律職業(yè)資格考試違紀(jì)行為處理辦法》第5 條規(guī)定：“不具備考試報(bào)名條件的人員通過(guò)隱瞞個(gè)人信息、虛假承諾等方式取得報(bào)名資格的，由考區(qū)所在地司法行政機(jī)關(guān)作出報(bào)名無(wú)效的決定；對(duì)通過(guò)提供偽造、變?cè)斓膶W(xué)歷學(xué)位證書及證明書、法律工作經(jīng)歷、身份及戶籍信息等騙取報(bào)名或者通過(guò)賄賂、脅迫等其他不正當(dāng)手段取得報(bào)名資格的，由考區(qū)所在地司法行政機(jī)關(guān)一并給予其二年內(nèi)不得報(bào)名參加國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的處理?！币灿袑W(xué)者將禁賽處罰等同于限制從業(yè)罰?！?〕參見楊曦：《行政法視角下從業(yè)限制制度的體系化梳理與完善》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第1 期，第144 頁(yè)。但這種限制比賽類的處罰雖然屬于行為罰，卻因?yàn)椴⒉慌c職業(yè)禁入直接相關(guān)，因此不能被歸入嚴(yán)格意義上的限制從業(yè)類處罰。如果說(shuō)上述規(guī)范都是從正面限制違法行為人的從業(yè)可能，以《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》為代表的規(guī)范，則是借由要求全行業(yè)的演藝單位和個(gè)人對(duì)違法藝人發(fā)起行業(yè)抵制，從側(cè)面限制了演藝人員的從業(yè)可能。行業(yè)抵制由此也可說(shuō)是另一類典型的限制從業(yè)罰。

從限制從業(yè)的期限來(lái)看，現(xiàn)有規(guī)定的時(shí)間又基本可劃分為以下序列：（1）1 年以上3 年以下，如《對(duì)外貿(mào)易法》第61 條第3 款；〔10〕《對(duì)外貿(mào)易法》第61 條第3 款：“自前兩款規(guī)定的行政處罰決定生效之日或者刑事處罰判決生效之日起，國(guó)務(wù)院對(duì)外貿(mào)易主管部門或者國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門可以在三年內(nèi)不受理違法行為人提出的進(jìn)出口配額或者許可證的申請(qǐng)，或者禁止違法行為人在一年以上三年以下的期限內(nèi)從事有關(guān)貨物或者技術(shù)的進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”（2）5 年以內(nèi)，如《安全生產(chǎn)法》第92 條；（3）10 年以內(nèi)，如《土壤污染防治法》第90 條第2 款；〔11〕《土壤污染防治法》第90 條第2 款規(guī)定：“前款規(guī)定的單位出具虛假報(bào)告的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，十年內(nèi)禁止從事前款規(guī)定的業(yè)務(wù)；構(gòu)成犯罪的，終身禁止從事前款規(guī)定的業(yè)務(wù)?！保?）終身禁業(yè)，如《食品安全法》第138 條第2 款?！?2〕《食品安全法》第138 條第2 款規(guī)定：“因食品安全違法行為受到刑事處罰或者因出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故受到開除處分的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員，終身不得從事食品檢驗(yàn)工作?！碑?dāng)然，除明確規(guī)定期限外，還有以當(dāng)事人罹患的傳染病治愈或者排除傳染嫌疑作為限制從業(yè)期限的，如《就業(yè)促進(jìn)法》第30 條?！?3〕《就業(yè)促進(jìn)法》第30 條規(guī)定：“用人單位招用人員，不得以是傳染病病原攜帶者為由拒絕錄用。但是，經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定傳染病病原攜帶者在治愈前或者排除傳染嫌疑前，不得從事法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定禁止從事的易使傳染病擴(kuò)散的工作?！?/p>

二、限制從業(yè)類處罰設(shè)定的形式依據(jù)

既然在法律上確認(rèn)行業(yè)禁入屬于行政處罰已無(wú)障礙，那么行政機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)再通過(guò)將其歸入其他行政監(jiān)管措施而規(guī)避《行政處罰法》的適用。歸入行政處罰后，在判定其合法性時(shí)，首先涉及的就是此類處罰的設(shè)定依據(jù)。

（一）法律、法規(guī)作為限制從業(yè)處罰的依據(jù)

從《行政處罰法》的規(guī)定來(lái)看，限制從業(yè)的處罰只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作出，規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)僅限于警告、通報(bào)批評(píng)或一定數(shù)額的罰款，而其他規(guī)范性文件則完全不得設(shè)定行政處罰。但實(shí)踐中，由規(guī)章或其他規(guī)范性文件設(shè)定限制從業(yè)罰的并不少見。例如，《主要農(nóng)作物品種審定辦法》（農(nóng)業(yè)部2016 年第4 號(hào)令，2019 年、2022 年修訂）第49 條規(guī)定：“品種審定委員會(huì)委員、工作人員不依法履行職責(zé)、弄虛作假、徇私舞弊的，依法給予處分；自處分決定作出之日起五年內(nèi)不得從事品種審定工作?！薄稒C(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部2022 年第32 號(hào)令）第48 條規(guī)定：“……有前款第三項(xiàng)行為且情節(jié)嚴(yán)重的，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員5 年內(nèi)不得從事原備案的機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)業(yè)務(wù)?！边@些規(guī)定已與《行政處罰法》嚴(yán)重抵牾，未來(lái)也亟需清理。

再回到本文開頭提及的劣跡藝人封殺案的規(guī)范依據(jù)。明確規(guī)定對(duì)嫖娼、吸毒等劣跡藝人予以行業(yè)禁入的主要是《國(guó)家新聞出版廣播電視總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)有關(guān)廣播電視節(jié)目、影視劇和網(wǎng)絡(luò)試聽節(jié)目制作傳播管理的通知》、中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》以及中宣部印發(fā)的《關(guān)于開展文娛領(lǐng)域綜合治理工作的通知》。廣電總局和中宣部下發(fā)的通知都屬于規(guī)范性文件，當(dāng)然無(wú)權(quán)設(shè)定此類處罰。中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)性組織而非國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)，其頒布的《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》甚至只是行業(yè)自律性文件，也非《行政處罰法》所認(rèn)可的能夠設(shè)定限制從業(yè)類處罰的法定依據(jù)。

另有一種意見認(rèn)為，演出行業(yè)協(xié)會(huì)所發(fā)出的抵制只是一種呼吁而非禁令，因此不能歸入處罰。若屬呼吁當(dāng)然更符合其作為自律性組織的屬性定位。而且《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》第15 條在規(guī)定對(duì)劣跡藝人的行業(yè)抵制時(shí)，使用的語(yǔ)詞表述同樣是，演出行業(yè)協(xié)會(huì)“監(jiān)督引導(dǎo)”會(huì)員單位實(shí)施行業(yè)聯(lián)合抵制?！氨O(jiān)督引導(dǎo)”似乎就只是一種呼吁而非強(qiáng)制。但這種理解又被該辦法第16 條予以否定。依照第16 條的規(guī)定，在演出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出抵制后，“中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)各會(huì)員單位或者個(gè)人不得邀請(qǐng)、組織處于聯(lián)合抵制期內(nèi)的演藝人員參與演出行業(yè)各類活動(dòng)，也不得為其提供其他宣傳、推介等便利”。此處的表述已經(jīng)證明，所謂抵制呼吁其實(shí)就是明確的禁令。又從實(shí)際效果來(lái)看，在演出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)出抵制呼吁后，劣跡藝人就已喪失了一定期限甚至終身從事演藝行業(yè)的可能，這已經(jīng)屬于國(guó)家強(qiáng)制而非單純的市場(chǎng)抵制。而此類事例也說(shuō)明，通過(guò)內(nèi)部的行業(yè)規(guī)定對(duì)違法行為人予以限制從業(yè)，既不符合處罰法中有關(guān)形式合法的基本要求，在很大程度上也借由行業(yè)自律規(guī)定的外觀，使對(duì)個(gè)人職業(yè)自由的保障和約束徹底溢出法律規(guī)范之外。它不僅會(huì)引發(fā)行為屬性識(shí)別上的爭(zhēng)議，也會(huì)給行為人嗣后的行政救濟(jì)帶來(lái)障礙。

（二）終身禁業(yè)的設(shè)定依據(jù)

《行政處罰法》中規(guī)定設(shè)定行業(yè)禁止的依據(jù)是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，但此處并不明確：若無(wú)限期抵制和終身禁業(yè)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)是否仍舊可以作為合法的授權(quán)依據(jù)。與在一定時(shí)間內(nèi)限制某類人員從事某種職業(yè)不同，終身禁業(yè)不僅涉及個(gè)體的職業(yè)自由，以及附著于職業(yè)自由之上的個(gè)人借由職業(yè)獲取財(cái)產(chǎn)和生存要件等自我發(fā)展和自我構(gòu)建的可能，甚至?xí)皩?dǎo)致想要自新之人對(duì)剩余人生的人格重建基礎(chǔ)的根本性毀滅”?！?4〕Borrmann, Der Schutz der Berufsfreiheit im deutschen Verfassungsrecht und im europ?ischen Gemeinschaftsrecht,2002, S.104.

如果對(duì)比《刑法修正案（九）》中的表述，能夠?qū)π袠I(yè)禁入施以超出3—5 年期限限制的法律規(guī)范似乎就只有法律和行政法規(guī)，“因利用職業(yè)便利實(shí)施犯罪，或者實(shí)施違背職業(yè)要求的特定義務(wù)的犯罪被判處刑罰的，人民法院可以根據(jù)犯罪情況和預(yù)防再犯罪的需要，禁止其自刑罰執(zhí)行完畢之日起或者假釋之日起從事相關(guān)職業(yè)、期限為三年至五年……其他法律、行政法規(guī)對(duì)其從事職業(yè)另有禁止或者限制性規(guī)定的，從其規(guī)定”。此處的“其他法律、行政法規(guī)對(duì)其從事職業(yè)另有禁止或者限制性規(guī)定的”，當(dāng)然可理解為法律、行政法規(guī)可對(duì)行業(yè)禁入作出超出《刑法修正案（九）》所規(guī)定的時(shí)間限制的規(guī)定。典型的例如，2020 年修訂的《未成年人保護(hù)法》就對(duì)曾有性侵、虐待、拐賣、暴力傷害等違法記錄人員，作出終身不得從事密切接觸未成年人工作的規(guī)定?！?5〕《未成年人保護(hù)法》第62 條規(guī)定：“密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院查詢應(yīng)聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法記錄；發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用。密切接觸未成年人的單位應(yīng)當(dāng)每年定期對(duì)工作人員是否具有上述違法犯罪記錄進(jìn)行查詢。通過(guò)查詢或者其他方式發(fā)現(xiàn)其工作人員具有上述行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解聘。”這一規(guī)定可理解為對(duì)此類人員的終身禁業(yè)。除期限比《刑法修正案（九）》規(guī)定的時(shí)間更長(zhǎng)外，《未成年人保護(hù)法》在行業(yè)禁入所涉及的從業(yè)范圍上同樣進(jìn)行了擴(kuò)張規(guī)定，只要是密切接觸未成年人的職業(yè)，均可禁止違法行為人從事，而并不僅限于學(xué)校教師、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)老師及未成年人看護(hù)人員等。無(wú)論是對(duì)從業(yè)人員的擴(kuò)大性解釋，還是在禁入期限上作出超出《刑法修正案（九）》所規(guī)定的終身禁業(yè)，其目的都是最大化保護(hù)未成年人利益，也是法律在此對(duì)未成年人利益與職業(yè)自由的權(quán)利沖突所做的價(jià)值權(quán)衡。

只有法律、行政法規(guī)才能設(shè)定終身禁業(yè)，不僅可從《刑法》規(guī)定中導(dǎo)出，同樣為2021 年《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2021 年備案審查工作情況的報(bào)告》所肯定。該報(bào)告指出：“有的地方性法規(guī)規(guī)定，開鎖、公章刻制、信托寄賣、金銀首飾加工、廢舊金屬收購(gòu)等特種行業(yè)從業(yè)人員利用該行業(yè)便利進(jìn)行違法活動(dòng)受過(guò)行政或刑事處罰的，終身不得從事該行業(yè)……我們審查認(rèn)為，地方性法規(guī)對(duì)某些特種行業(yè)設(shè)定較為嚴(yán)格的從業(yè)資格條件，對(duì)維護(hù)公共安全有積極作用，但在法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定從業(yè)限制的領(lǐng)域，地方性法規(guī)作出相關(guān)從業(yè)限制規(guī)定時(shí)，不宜規(guī)定‘終身禁止’，建議制定機(jī)關(guān)調(diào)整完善相關(guān)規(guī)定。”〔16〕《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2021 年備案審查工作情況的報(bào)告》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202112/2606f90a45b1406e9e57あ45b42ceb1c.shtml，2023 年4 月13 日訪問(wèn)。由此來(lái)看，全國(guó)人大法工委已經(jīng)認(rèn)為，地方性法規(guī)在無(wú)上位法規(guī)定時(shí)，雖可以設(shè)定限制從業(yè)的處罰，卻不能設(shè)定終身禁業(yè)的規(guī)定。

其實(shí)，從上述報(bào)告中又可讀取出另一層含義，即如果終身禁業(yè)是由法律、行政法規(guī)所規(guī)定就具備合法性，此處并不區(qū)分是因有犯罪前科還是行政違法所導(dǎo)致的行業(yè)禁入。這種與刑法一致的解釋當(dāng)然是出于法秩序統(tǒng)一的考慮，但其引發(fā)的問(wèn)題在于：備案審查報(bào)告似乎為此前所有由行政法規(guī)設(shè)定的終身禁業(yè)罰都提供了合法性背書。其支持理由在于，備案審查報(bào)告本身雖沒(méi)有法律效力，但常委會(huì)對(duì)它的審議意見卻具有法律效力。〔17〕根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第35 條第1 款和第2 款，常委會(huì)組成人員對(duì)各項(xiàng)報(bào)告的審議意見交由有關(guān)機(jī)關(guān)研究處理。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常委會(huì)提出書面報(bào)告，常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以對(duì)有關(guān)報(bào)告作出決議。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。而2023 年12 月29 日發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》第17 條第2 款也規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)備案審查工作情況報(bào)告的審意意見連同備案審查工作情況報(bào)告，一并交由有關(guān)制定機(jī)關(guān)研究處理?！倍饲皣?guó)務(wù)院行政法規(guī)中規(guī)定的終身禁業(yè)也不在少數(shù)。例如，2020 年國(guó)務(wù)院修訂的《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第5 條就規(guī)定，曾因吸食、注射毒品被強(qiáng)制戒毒的，以及因賣淫、嫖娼曾被處以行政拘留的，不得開辦娛樂(lè)場(chǎng)所或者在娛樂(lè)場(chǎng)所從業(yè)。再如2012 年《校車安全管理?xiàng)l例》第23 條也規(guī)定，除有犯罪記錄的以外，曾有酗酒、吸毒行為記錄的，終身不得取得校車駕駛資格。除這兩部行政法規(guī)外，規(guī)定終身禁業(yè)的行政法規(guī)還包括：《獸藥管理?xiàng)l例》《反興奮劑條例》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》《人類遺傳資源管理?xiàng)l例》等。

如果按照憲法的重要性理論，終身禁業(yè)因密切關(guān)涉?zhèn)€人基本權(quán)，屬于嚴(yán)格的法律保留即國(guó)會(huì)保留的范疇，而不應(yīng)容許行政機(jī)關(guān)介入。此前也有學(xué)者撰文質(zhì)疑上述限制違背了嚴(yán)格的法律保留原則。〔18〕參見蔣紅珍：《把握好限制公民平等就業(yè)權(quán)的合理的度——從〈娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例〉第5 條招致質(zhì)疑說(shuō)開去》，載《法學(xué)》2006 年第9 期，第117-124 頁(yè)；何永紅：《職業(yè)自由權(quán)的限制之合憲性判斷——〈娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例〉禁止事例簡(jiǎn)評(píng)》，載《理論與改革》2006 年第6 期，第143-147 頁(yè)；等等。但2021 年的備案審查報(bào)告盡管確認(rèn)地方性法規(guī)以及下位規(guī)范無(wú)權(quán)對(duì)公民進(jìn)行終身的職業(yè)禁入，卻仍舊在并不區(qū)分終身禁業(yè)的原因是行政違法還是犯罪的前提下，和《刑法修正案（九）》一樣將終身禁入的法律依據(jù)擴(kuò)張至行政法規(guī)。放寬的法律保留同樣放寬了對(duì)限制職業(yè)自由這種基本權(quán)利的民主正當(dāng)性要求，是否妥當(dāng)值得斟酌?？紤]到對(duì)終身禁業(yè)的嚴(yán)格限定，《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2021 年備案審查工作情況的報(bào)告》或許可做另一種理解，即其雖禁止地方性法規(guī)作出終身禁業(yè)的處罰，卻并不能因此將其擴(kuò)張解釋為是對(duì)行政法規(guī)可設(shè)定終身禁業(yè)處罰的默許，從保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利出發(fā)，這種處罰權(quán)的設(shè)定仍應(yīng)保留給法律。此外，行政違法的社會(huì)危害性和違法行為人的人身危險(xiǎn)性都明顯低于犯罪，在限制從業(yè)類處罰中是否可規(guī)定終身禁業(yè)同樣值得商榷。這一點(diǎn)已指向此類處罰的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，但卻提示上述對(duì)行政違法行為設(shè)定終身禁業(yè)處罰的行政法規(guī)，本質(zhì)上都面臨形式合法和實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)目絾?wèn)。

即使不論2021 年的備案審查報(bào)告將法律保留中的“法律”擴(kuò)張至行政法規(guī)是否合適，若以上述備案審查報(bào)告為依據(jù)會(huì)發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中規(guī)定終身禁業(yè)的低層級(jí)規(guī)范同樣并不少見，例如，河南省人大常委會(huì)發(fā)布的《河南省養(yǎng)老服務(wù)條例》第84 條就規(guī)定：“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)護(hù)理人員歧視、侮辱、虐待、遺棄老年人或者其他侵犯老年人合法權(quán)益的，十年內(nèi)不得從事養(yǎng)老服務(wù)工作；情節(jié)嚴(yán)重的，終生不得從事養(yǎng)老服務(wù)工作……”以此標(biāo)準(zhǔn)再看劣跡藝人封殺案。中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》規(guī)定可對(duì)違反從業(yè)規(guī)范的演藝人員，根據(jù)其情節(jié)輕重及危害程度，實(shí)施1 年直至永久性的行業(yè)聯(lián)合抵制，同樣與形式合法性要求嚴(yán)重不符。而且，因?yàn)樵撧k法并未明確永久性抵制的適用前提，這同樣給演出行業(yè)協(xié)會(huì)留下巨大裁量空間。在面對(duì)政策壓力或公眾輿論時(shí)，中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)都會(huì)傾向于對(duì)劣跡藝人實(shí)施更嚴(yán)苛的抵制。例如，在李云迪因嫖娼被行政拘留的第二天，中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)即發(fā)布公告稱：“本會(huì)對(duì)演藝人員李云迪的違法行為進(jìn)行道德申訴，并根據(jù)《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》的規(guī)定，要求會(huì)員單位對(duì)其進(jìn)行從業(yè)抵制?！贝颂幬疵鞔_從業(yè)抵制的具體時(shí)間，但從中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)后來(lái)公布的諸多警示名單來(lái)看，警示期限為長(zhǎng)期的，其實(shí)就已經(jīng)相當(dāng)于永久封禁，其對(duì)當(dāng)事人職業(yè)自由的限制由此可見一斑。

三、限制從業(yè)類處罰設(shè)定的實(shí)質(zhì)理由

確定限制從業(yè)的法律屬性以及明確其適法性依據(jù)，是在探求限制從業(yè)乃至終身禁業(yè)的形式合法性，但形式合法性所解決的只是手段正當(dāng)性問(wèn)題，其將限制甚至剝奪個(gè)人職業(yè)自由的權(quán)利概括性地交由法律和法規(guī)，卻不涉及法律和法規(guī)作此規(guī)定的目的正當(dāng)。此外，形式合法和手段正當(dāng)很容易就會(huì)達(dá)成，例如在學(xué)者提出對(duì)劣跡藝人施以終身禁業(yè)的懲戒面臨法律依據(jù)匱乏后，2023 年就有兩會(huì)代表提出，應(yīng)將“一次吸毒，終身禁演”寫進(jìn)法律規(guī)范中以解決其依據(jù)欠缺的問(wèn)題。〔19〕參見《娛樂(lè)圈屢現(xiàn)涉毒藝人，人大代表建議“一次吸毒，終身禁演”》，載中國(guó)新聞周刊網(wǎng)站，http://www.inewsweek.cn/politics/2021-03-10/11952.shtml，2024 年2 月20 日訪問(wèn)。據(jù)此，要評(píng)價(jià)甚至是規(guī)制限制從業(yè)類處罰的設(shè)定，除形式依據(jù)外，還應(yīng)溯源至實(shí)質(zhì)理由。

（一）限制從業(yè)所涉及的職業(yè)自由

禁止公民在一段時(shí)間內(nèi)或永久性地從事某種職業(yè)，首先涉及憲法上的職業(yè)自由。職業(yè)自由包括擇業(yè)自由、執(zhí)業(yè)自由和棄業(yè)自由三個(gè)方面?！?0〕參見高景芳：《職業(yè)自由概念的擴(kuò)展分析》，載《石家莊學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第1 期，第57 頁(yè)。德國(guó)學(xué)者將職業(yè)自由直接總結(jié)為：“個(gè)人在其選擇的職業(yè)中利用以及放棄就業(yè)機(jī)會(huì)的決定都受到保護(hù)?！薄?1〕［德］羅爾夫·施托貝爾：《經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》，謝立斌譯，商務(wù)印書館2008 年版，第125 頁(yè)。從基本權(quán)的防御權(quán)功能出發(fā)，職業(yè)自由既有積極的擇業(yè)自由和執(zhí)業(yè)自由，也有消極的棄業(yè)自由。而且很多國(guó)家為禁止國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制勞動(dòng)來(lái)束縛權(quán)利，也都會(huì)將禁止強(qiáng)制工作和禁止強(qiáng)制勞動(dòng)寫入憲法，以標(biāo)示出職業(yè)自由的消極面向?！?2〕典型的例如德國(guó)《基本法》第12 條第2、3 款，以及《歐洲人權(quán)公約》第4 條和《歐盟基本權(quán)利憲章》第5 條。

與德國(guó)《基本法》不同，我國(guó)《憲法》中未規(guī)定職業(yè)自由而僅有勞動(dòng)權(quán)的規(guī)定，其規(guī)范構(gòu)造也具有一定特殊性，現(xiàn)行《憲法》第42 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家通過(guò)各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇。勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)。”在上述規(guī)范構(gòu)造下，憲法學(xué)一向?qū)趧?dòng)權(quán)首先作為社會(huì)權(quán)理解，即公民有權(quán)要求國(guó)家積極創(chuàng)造勞動(dòng)條件，為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)?！?3〕參見林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001 年版，第9 頁(yè)。但伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民自主擇業(yè)現(xiàn)象的普及，開始有越來(lái)越多的觀點(diǎn)嘗試從職業(yè)自由的角度界定勞動(dòng)權(quán)，這也使勞動(dòng)權(quán)在社會(huì)權(quán)之外同樣具備了自由權(quán)的屬性。作為自由權(quán)的勞動(dòng)權(quán)，意味著公民進(jìn)行勞動(dòng)和職業(yè)選擇的權(quán)利不受國(guó)家違法干預(yù)，公民可基于勞動(dòng)權(quán)的防御權(quán)功能要求國(guó)家對(duì)個(gè)人的擇業(yè)、執(zhí)業(yè)和棄業(yè)自由保持尊重和克制?！?4〕參見龔向和、袁立：《勞動(dòng)權(quán)的防御功能與國(guó)家尊重義務(wù)》，載《北方法學(xué)》2013 年第4 期，第216 頁(yè)。由此來(lái)看，憲法學(xué)的一般處理是將勞動(dòng)權(quán)的自由權(quán)或防御權(quán)面向解讀為職業(yè)自由，由此將職業(yè)自由同樣嵌入我國(guó)憲法文本中。〔25〕參見杜強(qiáng)強(qiáng)：《勞動(dòng)權(quán)的規(guī)范構(gòu)造及其第三人效力——再論最高人民法院有關(guān)“工傷概不負(fù)責(zé)”的批復(fù)》，載《北方法學(xué)》2018 年第5 期，第66 頁(yè)。無(wú)論是將職業(yè)自由與勞動(dòng)權(quán)等置，還是僅將職業(yè)自由作為勞動(dòng)權(quán)的自由權(quán)面向，值得注意的是，勞動(dòng)權(quán)的自由權(quán)面向都排在社會(huì)權(quán)面向之前，公民也唯有首先能自由選擇職業(yè)，接下來(lái)才會(huì)涉及國(guó)家對(duì)其職業(yè)開展的給付義務(wù)和保護(hù)義務(wù)。

任何基本權(quán)利都不是無(wú)限的，國(guó)家亦可以公共利益為考量對(duì)職業(yè)自由予以合理限制。例如，國(guó)家可通過(guò)設(shè)置與個(gè)人失范行為相關(guān)聯(lián)的準(zhǔn)入門檻或退出機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾的保護(hù)，從而構(gòu)筑起更安全穩(wěn)定的職業(yè)場(chǎng)景。規(guī)定某種職業(yè)資格和準(zhǔn)入條件，或是直接限制某類人群不得從事某種職業(yè)，都屬于國(guó)家對(duì)職業(yè)自由的干預(yù)。但正如劣跡藝人封殺案所呈現(xiàn)的，公權(quán)機(jī)關(guān)往往將終身禁業(yè)的事由簡(jiǎn)單歸因于對(duì)公眾尤其是青少年的保護(hù)，認(rèn)為鑒于藝人的明星效應(yīng)，為避免其對(duì)青少年產(chǎn)生精神污染，即使適用“一次違法、終身禁演”的雷霆手段也并無(wú)問(wèn)題。但為青少年保護(hù)是否就可徹底剝奪個(gè)人的職業(yè)自由值得省思。與之相關(guān)的是，如果對(duì)職業(yè)自由的限制僅滿足抽象的公益保護(hù)需要，而沒(méi)有更細(xì)致的理由說(shuō)明、利益權(quán)衡和合比例裁量，最終導(dǎo)致的可能就是為片面追求某項(xiàng)公益而徹底排除和掏空職業(yè)自由。〔26〕參見趙宏：《限制的限制：德國(guó)基本權(quán)利限制模式的內(nèi)在機(jī)理》，載《法學(xué)家》2011 年第2 期，第156 頁(yè)。據(jù)此，對(duì)限制從業(yè)的實(shí)質(zhì)合法性問(wèn)題同樣需要從職業(yè)自由限制的事由和限度等多重角度予以探討。

（二）職業(yè)自由限制正當(dāng)性的三階論

德國(guó)聯(lián)邦憲法法院曾在1958 年的“藥房案”〔27〕該案的背景在于德國(guó)巴伐利亞州制定了《藥房法》，要求將藥劑師的數(shù)量限定在一定范圍內(nèi)，只有新的藥房在商業(yè)上可行，且對(duì)附近的藥房競(jìng)爭(zhēng)不造成經(jīng)濟(jì)損害，州法才授權(quán)頒布新的執(zhí)照。本案中提起憲法訴愿的是東德的一名藥劑師，在遷居西德后其向巴伐利亞政府提出申請(qǐng)?jiān)谙嗤囟伍_設(shè)新的藥房，后被州政府拒絕。中確立了職業(yè)自由保護(hù)的階層論（Stufentheorie），這一判決也成為思考職業(yè)自由限制的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性時(shí)難以繞過(guò)的經(jīng)典。在該案中，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，立法者可對(duì)職業(yè)執(zhí)行和職業(yè)選擇進(jìn)行限制，但其在這兩個(gè)領(lǐng)域中的限制權(quán)限卻應(yīng)有不同?！奥殬I(yè)選擇應(yīng)當(dāng)自由，而從業(yè)行為應(yīng)當(dāng)被規(guī)制，立法者不能對(duì)兩個(gè)階段以同種實(shí)體性的強(qiáng)度來(lái)處理?！薄?8〕［德］福爾克爾·埃平、塞巴斯蒂安·倫茨、菲利普·萊德克：《基本權(quán)利》（第8 版），張冬陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2023 年版，第409 頁(yè)。原則上，職業(yè)選擇是自我決定的行為，是個(gè)人的自由意志決定，公權(quán)力應(yīng)盡量不予干涉；而個(gè)人從業(yè)行為直接關(guān)系到社會(huì)生活，攸關(guān)他人和社會(huì)整體利益，因此可對(duì)該行為予以限制。職業(yè)執(zhí)行和職業(yè)選擇的限制又可再細(xì)分為對(duì)職業(yè)執(zhí)行的限制、對(duì)擇業(yè)的主觀限制和對(duì)擇業(yè)的客觀限制三個(gè)層級(jí)，所謂階層論或三階論也由此而來(lái)。

對(duì)職業(yè)執(zhí)行的限制為職業(yè)的執(zhí)行規(guī)范（Ausübungsregelung），其僅針對(duì)執(zhí)業(yè)的具體操作，并不涉及職業(yè)入口管制的選擇自由，立法者所受的限制也最小，例如，營(yíng)業(yè)方式、商品銷售方式、營(yíng)業(yè)時(shí)間、個(gè)人執(zhí)行業(yè)務(wù)的方式等。〔29〕例如，將計(jì)程車漆成黃色，車上必須放置營(yíng)業(yè)登記卡，要求收費(fèi)必須符合一定的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，加裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)等。此時(shí)立法者只要為公益考慮，且公益考慮合乎情理就可對(duì)執(zhí)業(yè)自由進(jìn)行限制。相應(yīng)地，正因?yàn)閷?duì)職業(yè)執(zhí)行限制的正當(dāng)性理由要求較低，國(guó)家對(duì)職業(yè)執(zhí)行的干預(yù)只要不是“明顯的”或者“毫無(wú)疑義”的錯(cuò)誤，就被認(rèn)為是合憲的?！?0〕參見［德］福爾克爾·埃平、塞巴斯蒂安·倫茨、菲利普·萊德克：《基本權(quán)利》（第8 版），張冬陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2023年版，第407 頁(yè)。。

區(qū)別于職業(yè)執(zhí)行，如果立法者已對(duì)職業(yè)進(jìn)入進(jìn)行了調(diào)整，導(dǎo)致個(gè)人已很難或根本無(wú)法從事某種職業(yè)，此種限制就已從職業(yè)執(zhí)行跨入職業(yè)自由，即從執(zhí)業(yè)自由跨入擇業(yè)自由。在擇業(yè)自由領(lǐng)域，如果立法者是對(duì)個(gè)人從事某種職業(yè)規(guī)定主觀的屬人要件，就涉及所謂的“職業(yè)選擇的主觀準(zhǔn)入要件”（subjektive Zulassungsvoraussetzungen）。屬人要件是個(gè)人進(jìn)入職業(yè)所應(yīng)具備的條件，包括職業(yè)要求的個(gè)人特征、能力或是否完成相應(yīng)的訓(xùn)練、年齡、體能、國(guó)籍身份甚至是道德品行的要求等。因?yàn)橐焉婕叭肟诠苤?，攸關(guān)個(gè)人有無(wú)機(jī)會(huì)從事此類職業(yè)，立法者要對(duì)職業(yè)選擇的主觀許可要件進(jìn)行規(guī)定，只有是為保護(hù)“重要的公共利益且有充分必要之時(shí)”，限制才能正當(dāng)化?！?1〕BVerfGE7,377（389）.

職業(yè)選擇的客觀準(zhǔn)入要件（objektive Zulassungsvoraussetzungen）是個(gè)人對(duì)該要件的成立沒(méi)有任何影響力的要件，此類要件對(duì)當(dāng)事人的職業(yè)自由影響最深，將此類要件作為限制個(gè)人進(jìn)行職業(yè)市場(chǎng)的條件，甚至?xí)羞`反人權(quán)保障之虞，因此，“只有為防御極其重要的公共利益，且構(gòu)成可證明的以及明顯非常嚴(yán)重的危險(xiǎn)時(shí)，才能合法化對(duì)此類職業(yè)選擇自由的侵害”?！?2〕BVerfGE7,377（391）.相應(yīng)地，立法者制定此等限制所追求的立法目的以及手段與目的之間的因果關(guān)系，都要受到聯(lián)邦憲法法院最嚴(yán)格的審查。而“藥房案”中，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的藥店數(shù)量予以嚴(yán)格限定就屬于這種客觀準(zhǔn)入要件。

從職業(yè)執(zhí)行條件到主觀準(zhǔn)入要件再到客觀準(zhǔn)入要件，立法者對(duì)職業(yè)自由的干預(yù)權(quán)限明顯呈逐漸限縮的趨勢(shì)。至客觀許可要件，因?yàn)橐雅c個(gè)人努力完全無(wú)關(guān)，“國(guó)家非有極為堅(jiān)實(shí)的理由就不得作出此類限制，否則就會(huì)發(fā)生過(guò)度干預(yù)進(jìn)而違反比例原則，或是不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止的問(wèn)題”。〔33〕李惠宗：《職業(yè)自由主觀要件限制之違憲審查——“司法院”大法官釋字第584 號(hào)解釋評(píng)析》，載《憲政時(shí)代》第30 卷第3 期，第264 頁(yè)。三階論的區(qū)分首先涉及的是不同層級(jí)的法律保留和規(guī)范密度。法律所欲規(guī)范的事項(xiàng)的重要性不同，法律保留亦有相應(yīng)的層級(jí)區(qū)分。而層級(jí)化的法律保留包括：憲法保留、絕對(duì)法律保留（國(guó)會(huì)保留）、相對(duì)法律保留和非法律保留事項(xiàng)四個(gè)層級(jí)。有關(guān)職業(yè)執(zhí)行要件的限制，屬于相對(duì)的法律保留，立法機(jī)關(guān)可在符合授權(quán)明確性要求的前提下，授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定執(zhí)行性或細(xì)節(jié)性的事項(xiàng)，法律并未對(duì)其予以嚴(yán)格管控；但有關(guān)選擇職業(yè)應(yīng)具備的主觀準(zhǔn)入條件的限制，原則就屬于國(guó)會(huì)保留的事項(xiàng)，且國(guó)會(huì)不得隨意授權(quán)；再至客觀準(zhǔn)入條件，不僅應(yīng)屬于嚴(yán)格的國(guó)會(huì)保留，其規(guī)范密度的要求也更高?！?4〕同上注，第265 頁(yè)。

除提供立法者限制不同的職業(yè)自由所具備的正當(dāng)性事由外，三階論同樣是比例原則的具體細(xì)化?！?5〕參見謝立斌：《藥店判決》，載張翔主編：《德國(guó)憲法案例選釋第1 輯》（基本權(quán)利總論），法律出版社2012 年版，第48 頁(yè)。在“藥房案”判決中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院同樣明確，“在對(duì)職業(yè)選擇之侵犯不可避免的情況下，立法者必須永遠(yuǎn)使用對(duì)基本權(quán)利限制最小的調(diào)控手段”?！?6〕BVerfGE7,377（389）.這一表述正是比例原則的表達(dá)。具體至三個(gè)階段的國(guó)家干預(yù)，如果是針對(duì)從業(yè)行為，法院一般僅進(jìn)行普通的比例性審查，即看干預(yù)手段是否能適合、必要且均衡地達(dá)到目的；如果是針對(duì)主觀準(zhǔn)入條件，不僅干預(yù)的目的要服務(wù)于特別重要的公益，而且法院在必要性審查時(shí)必須要看此時(shí)是否只要采取對(duì)從業(yè)行為的限制就可以達(dá)到目的；最后，對(duì)職業(yè)選擇的客觀準(zhǔn)入限制因?qū)€(gè)人產(chǎn)生最強(qiáng)的影響，法院不僅要審查是否僅通過(guò)從業(yè)自由的干預(yù)或是主觀準(zhǔn)入條件的干預(yù)即可達(dá)到目的，還要求必須具有絕對(duì)必要性時(shí)，才可認(rèn)為客觀準(zhǔn)入的限制是合比例的?！?7〕參見［德］福爾克爾·埃平、塞巴斯蒂安·倫茨、菲利普·萊德克：《基本權(quán)利》（第8 版），張冬陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2023年版，第203 頁(yè)。

（三）有無(wú)違法前科作為職業(yè)選擇的準(zhǔn)入要件及其考慮要素

如前所述，我國(guó)限制從業(yè)類處罰的前提基本都是行為人存在違法前科。在德國(guó)法上，有無(wú)犯罪或違法前科的道德要件，都不再只是執(zhí)業(yè)條件，而屬于職業(yè)選擇的主觀準(zhǔn)入要件?！?8〕但德國(guó)法對(duì)前科的規(guī)定范圍也較我國(guó)窄，根據(jù)德國(guó)《營(yíng)業(yè)法》第35 條的規(guī)定，此類前科記錄作為職業(yè)自由主觀要件的限制，僅限于德國(guó)刑法第70 條規(guī)定的職業(yè)犯罪。德國(guó)《刑法典》第70 條則規(guī)定：“意圖通過(guò)反復(fù)實(shí)施某類犯罪行為以獲取持續(xù)性收入者，為職業(yè)上犯罪。”但如果因前科記錄就對(duì)個(gè)人職業(yè)自由予以徹底剝奪，從邏輯上就應(yīng)被歸入客觀準(zhǔn)入要件，因?yàn)榇藭r(shí)國(guó)家在入口處就已封禁了當(dāng)事人從事某職業(yè)的可能，個(gè)人對(duì)職業(yè)準(zhǔn)入條件也再無(wú)任何影響。由此來(lái)看，限制從業(yè)乃至終身禁業(yè)的處罰不僅在形式依據(jù)上應(yīng)采取更嚴(yán)格的法律保留，此類處罰所欲維護(hù)的也必須是重要的公益且有充分的限制必要，而至終身禁業(yè)，更應(yīng)是為了防御極其重要的公益，且公權(quán)機(jī)關(guān)必須證明若不采取這一限制措施就會(huì)造成明顯且嚴(yán)重的危險(xiǎn)時(shí)才可采用。

對(duì)有違法犯罪前科者施加從業(yè)限制時(shí)需考慮哪些要素，是判斷此類限制是否具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性面臨的首要問(wèn)題。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議釋字第584 號(hào)解釋對(duì)這一問(wèn)題的討論具有借鑒意義。該案所涉及的規(guī)范為我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“道路交通處罰條例”。依據(jù)該處罰條例，“曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強(qiáng)盜、恐嚇取財(cái)，擄人勒贖或刑法第231 條至229 條妨害性之罪，經(jīng)判決罪行確定者，不準(zhǔn)辦理營(yíng)業(yè)小客車駕駛?cè)寺殬I(yè)登記”。案件中，當(dāng)事人認(rèn)為該條例侵犯了職業(yè)自由遂提起憲法訴愿。大法官會(huì)議在釋字第584 號(hào)解釋中認(rèn)為：“道路交通處罰條例第37 條第一項(xiàng)的規(guī)定，乃基于營(yíng)業(yè)小客車營(yíng)運(yùn)及其駕駛?cè)斯ぷ魈匦?，就駕駛?cè)藗€(gè)人所具備的主觀條件，對(duì)人民職業(yè)選擇自由所為限制，旨在保障乘客安全，確保社會(huì)之治安及增進(jìn)營(yíng)業(yè)小客車職業(yè)信賴……又營(yíng)業(yè)小客車營(yíng)運(yùn)之管理，因各國(guó)國(guó)情與治安狀況而有不同。相關(guān)機(jī)關(guān)審酌曾犯上述之罪者，其累再犯比率偏高，及其對(duì)乘客安全可能的威脅，衡量乘客生命、身體安全等重要公益維護(hù)，與人民選擇職業(yè)應(yīng)具備主觀條件的限制，而就其選擇職業(yè)之自由為合理之不同規(guī)定”，據(jù)此，大法官會(huì)議認(rèn)為這一規(guī)定并不違背職業(yè)自由和平等保護(hù)。但第584 號(hào)解釋也說(shuō)明：“惟以限制營(yíng)業(yè)小客車駕駛?cè)诉x擇職業(yè)之自由，作為保障乘客安全、預(yù)防犯罪之方法，乃基于現(xiàn)階段營(yíng)業(yè)小客車管理制度所采取之不得已措施，但究屬人民職業(yè)選擇自由之限制，自應(yīng)隨營(yíng)業(yè)小客車管理，預(yù)防制度之發(fā)展或其他制度之健全，就其他較小限制替代措施之建立，隨時(shí)檢討改進(jìn)；且若已有方法證明曾犯此等犯罪對(duì)乘客安全不具特別危險(xiǎn)時(shí)，即應(yīng)適時(shí)解除其駕駛營(yíng)業(yè)小客車職業(yè)之限制”。

據(jù)此，盡管大法官會(huì)議對(duì)有前科者予以終身禁業(yè)并不構(gòu)成對(duì)職業(yè)自由和平等保護(hù)的限制的結(jié)論，引發(fā)很多學(xué)者質(zhì)疑，但上述解釋其實(shí)已提示出思考這一問(wèn)題所應(yīng)考慮的要素：其一，對(duì)有前科者限制從業(yè)甚至終身禁業(yè)所欲維護(hù)的公益以及公益維護(hù)的迫切性和必要性；其二，違法行為人的人身危險(xiǎn)性和再犯可能性；其三，限制從業(yè)與所欲維護(hù)的公益之間的實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)；其四，是否存在相較限制從業(yè)尤其是終身禁業(yè)更溫和的限制方式。

（四）限制從業(yè)乃至終身禁業(yè)的正當(dāng)性權(quán)衡

在公法上，上述要素在具體權(quán)衡時(shí)，又可分別放置于比例原則和禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則下考量。也因此，是否符合比例原則，是否與禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則互相悖反，也提供了權(quán)衡限制從業(yè)乃至終身禁業(yè)是否具有實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的思考框架。

1.特別預(yù)防與比例原則。如上所述，無(wú)論是刑罰中的行業(yè)禁入還是行政法上的限制從業(yè)，都不僅涉及對(duì)違法行為人的報(bào)應(yīng)和非難，也兼具預(yù)防性，而且它所指向的都是對(duì)違法行為人的特別預(yù)防。其適用邏輯就是通過(guò)限制和剝奪違法行為人從事某一行業(yè)的可能和條件，以避免其再犯給他人和社會(huì)造成的危險(xiǎn)。但也恰恰是這種特別預(yù)防目的的追求，使行業(yè)禁入和限制從業(yè)很容易就逾越比例原則。其原因在于，特別預(yù)防所追求的正是對(duì)違法行為人再犯風(fēng)險(xiǎn)的防控，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防卻需要建立在科學(xué)預(yù)測(cè)和評(píng)估的基礎(chǔ)之上，由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是個(gè)“兼具認(rèn)知和規(guī)范、描述和評(píng)價(jià)、科學(xué)和政治、交流和程序維度”〔39〕［德］格哈德·班塞：《風(fēng)險(xiǎn)研究的緣由和目標(biāo)》，陳霄、劉剛譯，載劉剛編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012 年版，第33 頁(yè)。的過(guò)程，又涉及所影響的公益的重要性、可能影響的行為人的范圍與規(guī)模、危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)化的客觀概率、危險(xiǎn)后果的可控性等多種因素，因此并不容易被理性做出。相反，受單純的控制思維的影響，公權(quán)機(jī)關(guān)反而會(huì)因過(guò)度追求風(fēng)險(xiǎn)控制而傾向于削減個(gè)人的權(quán)利保護(hù)和自由空間，不合比例甚至嚴(yán)重違背比例的問(wèn)題也因此產(chǎn)生。

以《刑法修正案（九）》為參照，即使是因犯罪而被同時(shí)施以行業(yè)禁入，法院也須根據(jù)個(gè)案中的“犯罪情況和預(yù)防再犯罪的需要”進(jìn)行裁量權(quán)衡，而非徑直作出從業(yè)禁止的決定。法院在權(quán)衡時(shí)，行為人的社會(huì)危險(xiǎn)性、再犯的可能、借由行業(yè)禁入所欲維護(hù)的公共利益，以及行業(yè)禁入可能傷及的個(gè)人權(quán)利與自由都是需要考慮的因素。又因?yàn)橐杂袩o(wú)犯罪或違法前科的道德條件實(shí)施行業(yè)禁入屬于職業(yè)選擇的主觀許可要件，相較只是對(duì)從事職業(yè)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)、對(duì)象或是內(nèi)容等執(zhí)行職業(yè)的自由予以限制，國(guó)家對(duì)個(gè)人職業(yè)選擇的干預(yù)更深，此時(shí)，“只是合乎情理的公益考慮”就不足夠，必須是為“重要且急迫的公益需要”；若要采取終身禁業(yè)，則更要有充分證據(jù)證明，有違法和犯罪前科者再?gòu)氖麓祟愋袠I(yè)必然會(huì)造成社會(huì)秩序的破壞，國(guó)家施加此類限制時(shí)也只能是用來(lái)防御嚴(yán)重的、可被證明的以及高度可能發(fā)生的危險(xiǎn)時(shí)，才會(huì)被認(rèn)為是合理的?！?0〕參見［德］福爾克爾·埃平、塞巴斯蒂安·倫茨、菲利普·萊德克：《基本權(quán)利》（第8 版），張冬陽(yáng)譯，北京大學(xué)出版社2023年版，第201 頁(yè)。

再將此標(biāo)準(zhǔn)適用于劣跡藝人案。在中國(guó)演出行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)劣跡藝人發(fā)出的抵制公告和《國(guó)家新聞出版廣播電視總局辦公廳關(guān)于加強(qiáng)有關(guān)廣播電視節(jié)目、影視劇和網(wǎng)絡(luò)試聽節(jié)目制作傳播管理的通知》中，對(duì)限制藝人在一定期限內(nèi)甚至終身從業(yè)所欲追求的公益都有明確表達(dá)，即為維護(hù)社會(huì)風(fēng)氣、行業(yè)形象和文化秩序。此外，藝人會(huì)因其明星光環(huán)而對(duì)公眾尤其是青少年產(chǎn)生不良示范，也因此，對(duì)違法失德的劣跡藝人進(jìn)行行業(yè)禁入，既是對(duì)其他從業(yè)人員產(chǎn)生震懾，也意在避免其再次走入聚光燈下對(duì)大眾尤其是青少年產(chǎn)生負(fù)面影響。將這些抽象公益作為終身禁業(yè)的正當(dāng)性理由似乎并無(wú)問(wèn)題，但在公序良俗、行業(yè)形象和文化秩序這些抽象公益的另一邊卻是個(gè)人具體的私益。因?yàn)槿袠I(yè)的聯(lián)合抵制，劣跡藝人會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)甚至是永久性失去了從事演藝事業(yè)的可能，這無(wú)疑是對(duì)其職業(yè)自由相當(dāng)嚴(yán)重的干預(yù)和剝奪，此時(shí)就需要對(duì)通過(guò)從業(yè)禁止而予以特別預(yù)防的必要性進(jìn)行認(rèn)真檢視，也需要在限制從業(yè)所欲維護(hù)的公益和侵害的職業(yè)自由的私益之間予以仔細(xì)權(quán)衡。但從《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》來(lái)看，上述抵制規(guī)范在設(shè)定時(shí)，往往僅以青少年保護(hù)、行業(yè)形象和文化秩序作為理由，并未考慮允許當(dāng)事人繼續(xù)從業(yè)，是否就確定無(wú)疑地會(huì)給所欲維護(hù)的公益造成嚴(yán)重的且高度可能發(fā)生的危險(xiǎn)。這種對(duì)概觀的、或然的公益需求給予絕對(duì)保護(hù)，卻很少將當(dāng)事人的職業(yè)自由放在天平上予以權(quán)衡和考慮的立法也非孤例。在《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》〔41〕《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》第64 條規(guī)定：“在申請(qǐng)化妝品行政許可時(shí)提供虛假資料或者采取其他欺騙手段的……對(duì)違法單位的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以其上一年度從單位取得收入的3 倍以上5 倍以下罰款，終身禁止其從事化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”、《網(wǎng)絡(luò)安全法》〔42〕《網(wǎng)絡(luò)安全法》第63 條第3 款規(guī)定：“違反本法第二十七條規(guī)定，受到治安管理處罰的人員，五年內(nèi)不得從事網(wǎng)絡(luò)安全管理和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵崗位的工作；受到刑事處罰的人員，終身不得從事網(wǎng)絡(luò)安全管理和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵崗位的工作?！钡榷嗖糠梢?guī)范中幾乎都可看到這種趨向。限制從業(yè)甚至終身禁業(yè)在此成為立法者所擇選的風(fēng)險(xiǎn)防控和秩序維護(hù)的最佳手段，但其引發(fā)的權(quán)利保障問(wèn)題卻鮮少被關(guān)注。

除對(duì)公益給予過(guò)高保護(hù)而較少考慮當(dāng)事人的職業(yè)自由外，限制從業(yè)處罰對(duì)比例原則的突破，還往往體現(xiàn)于對(duì)當(dāng)事人再犯可能的過(guò)度夸大。這一點(diǎn)對(duì)比下刑法即可獲知。刑法中對(duì)有前科者適用從業(yè)禁止的前提要件有二：一是客觀條件，即行為人利用職業(yè)便利實(shí)施犯罪或?qū)嵤┻`背職業(yè)所要求的特定義務(wù)的犯罪；二是主觀條件，即法院認(rèn)為有前科者有顯著的人身危險(xiǎn)性，限制其繼續(xù)從業(yè)正是為了避免這種危險(xiǎn)。立法又將是否存在顯著的人身危險(xiǎn)性的評(píng)測(cè)，通過(guò)“根據(jù)犯罪情況和預(yù)防再犯罪的需要”這樣的表述交由司法予以個(gè)案裁量，而并未作一致性規(guī)定。但在行政處罰實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)適用限制從業(yè)處罰，甚至是有權(quán)機(jī)關(guān)在法規(guī)范中徑直規(guī)定限制從業(yè)乃至終身禁業(yè)處罰，都往往建立在對(duì)違法有前科者的再犯可能性和人身危險(xiǎn)性概觀的過(guò)高估計(jì)基礎(chǔ)上，這一趨向同樣很容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)因在公益/私益的權(quán)衡中傾向于對(duì)違法風(fēng)險(xiǎn)予以過(guò)度規(guī)避，從而輕易就逾越比例原則。仍以上述我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)大法官會(huì)議第584 號(hào)解釋為例，該解釋曾列舉專業(yè)數(shù)據(jù)為據(jù)，認(rèn)為之所以永久性禁止曾犯故意殺人等罪行的個(gè)人駕駛營(yíng)業(yè)小客車的原因在于，這些人“就同一罪名之累犯再犯率為4.24%，若將犯其他罪名者一并計(jì)入，則其累再犯率高達(dá)22.22%”。即使上數(shù)據(jù)證明有前科者再犯率較高，但僅基于五分之一的再犯率數(shù)據(jù)就要將所有前科者的就業(yè)可能都予以徹底禁絕，本身就屬對(duì)每個(gè)個(gè)體再犯可能的武斷評(píng)估。

如果說(shuō)罪犯的再犯率還有相關(guān)的數(shù)據(jù)佐證，在吸毒、嫖娼等行政違法案件中，對(duì)違法者予以終身禁業(yè)甚至沒(méi)有任何權(quán)威部門發(fā)布的有效數(shù)據(jù)作為評(píng)測(cè)其再犯可能的基準(zhǔn)。公眾一般會(huì)認(rèn)為，吸毒者一般很難戒除，復(fù)吸率也相應(yīng)很高，但實(shí)踐中同樣不乏成功的戒毒者。而且，即使科學(xué)數(shù)據(jù)能夠證明，有違法前科者再犯或累犯的比例相較一般公民更高，這種通過(guò)一刀切的入口管制方式所進(jìn)行的職業(yè)干預(yù)，仍舊是以犧牲個(gè)別當(dāng)事人的職業(yè)自由和平等就業(yè)為代價(jià)，去促成抽象的公共秩序的實(shí)現(xiàn)。在手段選擇上，其不僅未考慮是否存在其他可能損害更小的方式，整齊劃一的規(guī)定也使執(zhí)法機(jī)關(guān)徹底脫逸個(gè)案裁量的義務(wù)。

當(dāng)事人的再犯可能性同樣又標(biāo)示出其人身危險(xiǎn)性，這一要素同樣是設(shè)定和實(shí)施限制從業(yè)處罰時(shí)應(yīng)考慮的要素。但正如刑法學(xué)者所指出的，這種人身危險(xiǎn)性的評(píng)估恰恰是行業(yè)禁入適用中的“阿基利斯之踵”。〔43〕葉良芳：《禁止令的法律性質(zhì)及其司法適用——最高人民法院第14 號(hào)指導(dǎo)案例評(píng)析》，載《浙江學(xué)刊》2014 年第4 期，第137 頁(yè)。其原因在于，再犯可能性要從犯罪人的個(gè)人情況、犯罪的主客觀原因以及犯罪人在犯罪前后的表現(xiàn)等方面予以綜合評(píng)估，這里牽涉犯罪人的生理、心理、年齡、性別、職業(yè)、婚姻、家庭、教育程度、生活經(jīng)歷，犯罪動(dòng)機(jī)、犯罪類型，犯罪手段、犯罪形態(tài)等多項(xiàng)要素，因此，稍不留神就會(huì)流于臆斷。而人們也會(huì)傾向于認(rèn)為，第一次的違法經(jīng)歷會(huì)讓有前科者突破人格羈絆和道德約束，也消解了對(duì)刑罰的可能恐懼，因此再犯就更輕而易舉。這種僅依據(jù)心理傾向的意見是否應(yīng)成為法律決定的核心基準(zhǔn)存有疑慮。但由這種刻板印象導(dǎo)致的直接結(jié)果就是，法律對(duì)有前科者的人身危險(xiǎn)性的武斷評(píng)估甚至是過(guò)高評(píng)估。過(guò)高評(píng)價(jià)也使從業(yè)禁止所要防衛(wèi)的行為人的危險(xiǎn)程度與所預(yù)期達(dá)到的防御目的之間常常不再符合基本比例，這一點(diǎn)同樣明確呈現(xiàn)于限制從業(yè)的處罰設(shè)定中。

如果說(shuō)對(duì)有犯罪前科者予以終身禁業(yè)很多時(shí)候都逾越比例原則，對(duì)行政違法者予以終身禁業(yè)就明顯更不符合比例原則的要求。既然行政違法行為的社會(huì)危害性明顯不及犯罪，那么即使出于特別預(yù)防的目的或是公共秩序的維護(hù)而對(duì)其追加限制從業(yè)的處罰，懲戒期限也絕不應(yīng)比刑法規(guī)定的從業(yè)禁止更長(zhǎng)，終身禁業(yè)則更不應(yīng)在行政處罰中被輕易設(shè)定。這一點(diǎn)同樣是法體系協(xié)調(diào)一致的要求。但如上文所列，在諸多法律法規(guī)中，限制從業(yè)的處罰時(shí)間都是5 年、10 年甚至是終身，遠(yuǎn)超出《刑法》3—5 年的時(shí)限規(guī)定。如此設(shè)置破壞了法體系中有關(guān)資格限制的階梯化設(shè)置，在適用效果上，甚至給人造成行政制裁的非難程度遠(yuǎn)高于刑法的錯(cuò)覺?！?4〕參見楊曦：《行政法視角下從業(yè)限制制度的體系化梳理與完善》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第1 期，第144 頁(yè)。

2.職業(yè)因素與禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)是立法或行政決定的作出必須符合事務(wù)的實(shí)際狀態(tài)與本質(zhì)，而不得將毫無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)的手段和目的進(jìn)行恣意聯(lián)結(jié)。〔45〕參見趙義德：《析論不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原理》，三民書局1999 年版，第222 頁(yè)。具體至權(quán)利干預(yù)和限制措施，就要求立法者或行政機(jī)關(guān)為追求特定目的而對(duì)個(gè)人權(quán)益予以限制時(shí)，必須證明限制手段和基準(zhǔn)具有實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)性和事理的必然性，否則同樣構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違法。

既然行業(yè)禁入和限制從業(yè)的本質(zhì)都是通過(guò)對(duì)行為人職業(yè)資格的限制來(lái)預(yù)防其再犯的可能，職業(yè)因素就應(yīng)成為其中的關(guān)鍵考量?！缎谭ㄐ拚福ň牛诽崾緩臉I(yè)禁止的適用前提之一是，行為人利用職業(yè)實(shí)施了犯罪或是違背了職業(yè)義務(wù)。由此，所犯之罪與所從事的職業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度是評(píng)價(jià)的核心基準(zhǔn)，任何溢出這一基準(zhǔn)之外的考慮都應(yīng)屬于設(shè)定行業(yè)禁入的不當(dāng)聯(lián)結(jié)。這一點(diǎn)同樣適用于對(duì)行政違法者的限制從業(yè)。

再以劣跡藝人被終身禁業(yè)案為例。典型個(gè)案中，劣跡藝人所為的違法行為多為吸毒或是嫖娼。此類行為按照《治安管理處罰法》的確屬于違法行為，法律也已為這兩類違法行為配給以相應(yīng)的行政處罰。但藝人吸毒嫖娼和普通人幾無(wú)差異，在此完全看不到其有利用職業(yè)便利的因素。既然這些違法行為都與職業(yè)條件無(wú)關(guān)，立法和行政對(duì)其施以行業(yè)禁入的理由也就僅余“違背了職業(yè)義務(wù)”。《演出行業(yè)演藝人員從業(yè)自律管理辦法》中的確規(guī)定了對(duì)演藝人員的道德要求和行為禁令，例如，“不得發(fā)表違反法律法規(guī)、違背社會(huì)公序良俗，歪曲歷史事實(shí)、侮辱、誹謗英雄烈士等不當(dāng)言論，或者發(fā)布不實(shí)信息，煽動(dòng)他人擾亂公共秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定；不得有其他違背倫理道德或者社會(huì)公序良俗造成嚴(yán)重不良社會(huì)影響的情形；不得從事法律、行政法規(guī)明文禁止的其他情形”。但如上文所述，作為自律性文件，這一管理辦法對(duì)個(gè)人僅具有倡導(dǎo)性而不具有強(qiáng)制性。除上述規(guī)定外，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第9 條倒是規(guī)定，“演員、導(dǎo)演等電影從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持德藝雙馨”，但這種道德要求是否可以被理解為法律要求同樣值得商榷。因?yàn)檠菟嚾藛T與公眾之間也并非會(huì)建立如醫(yī)生與患者、教師與學(xué)生一樣的職業(yè)托付和信賴，此時(shí)也就無(wú)法推導(dǎo)出演藝人員相比普通人應(yīng)有更高的道德要求，需要承擔(dān)更重的職業(yè)義務(wù)。既然違法行為與從事職業(yè)之間幾無(wú)關(guān)聯(lián)，那么通過(guò)行業(yè)禁入避免其再犯就屬于不當(dāng)聯(lián)結(jié)。這種不當(dāng)聯(lián)結(jié)不僅是對(duì)行為人設(shè)置完全超出其違法行為情節(jié)與社會(huì)危害性的過(guò)度懲罰，又因其將有違法前科者的平等就業(yè)權(quán)與良好的文化秩序徹底對(duì)立，并塑造出“非此即彼”的判斷錯(cuò)覺，亦會(huì)對(duì)違法犯罪人重新回歸社會(huì)造成嚴(yán)重障礙。〔46〕參見蔣紅珍：《把握好限制公民平等就業(yè)權(quán)的合理的度——從〈娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例〉第5 條招致質(zhì)疑說(shuō)開去》，載《法學(xué)》2006 年第9 期，第121 頁(yè)。

在考慮所違之法與所犯之罪與所從事的職業(yè)之間的密切關(guān)聯(lián)時(shí)，特定職業(yè)是否具有敏感性和脆弱性同樣是需考慮的因素。對(duì)于已利用職業(yè)便利實(shí)施違法或犯罪的有前科者而言，這種職業(yè)如果更易被濫用，更易受到傷害時(shí)，對(duì)有前科者適用行業(yè)禁入就是更妥當(dāng)?shù)?。在判斷該職業(yè)是否具備敏感性和脆弱性時(shí)，該職業(yè)面向的客戶是否具有實(shí)質(zhì)脆弱性、客戶對(duì)該職業(yè)是否具有超出一般職業(yè)的托付信賴關(guān)系、該職業(yè)是否因需要特殊技能或個(gè)人信譽(yù)而受到嚴(yán)格復(fù)雜的職業(yè)許可制度和行政監(jiān)管，都屬于應(yīng)考量的重要因素。〔47〕參見葉良芳、應(yīng)家赟：《論有前科者從業(yè)禁止及其適用》，載《華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015 年第4 期，第13 頁(yè)。例如，《未成年人保護(hù)法》禁止曾有性侵、虐待、拐賣和暴力傷害等違法犯罪者從事密切接觸未成年人的工作就是適宜的，因這一職業(yè)所面向的人群為未成年人，其面對(duì)侵害難有抵御能力，一旦有前科者利用職業(yè)便利再犯，對(duì)未成年人的影響幾乎是難以挽回的。而諸如醫(yī)生、教師、法官這類職業(yè)不僅有較高的準(zhǔn)入門檻，其與服務(wù)對(duì)象之間更是建立起超出一般職業(yè)的信賴關(guān)系，這些信賴關(guān)系也要求這些職業(yè)的從業(yè)者不僅需要具備專業(yè)技能，更要承擔(dān)更高的道德義務(wù)。而《公務(wù)員法》之所以規(guī)定嚴(yán)格的職業(yè)禁入，同樣是因?yàn)檫@一職業(yè)代表國(guó)家形象，法律也對(duì)其有更高的道德要求。但如果完全不考慮職業(yè)是否具有敏感性和脆弱性，而一律效仿上述特殊職業(yè)要求，甚至在法律之外自行設(shè)置職業(yè)門檻，將有違法或犯罪前科者都拒之門外，有前科者的就業(yè)空間就會(huì)越來(lái)越小。而這種不區(qū)分職業(yè)要求和不考慮職業(yè)特點(diǎn)，就一律對(duì)有違法前科者在其已遭受的處罰之外再額外附加限制從業(yè)的處罰，本質(zhì)也是借由法律懲戒來(lái)強(qiáng)推社會(huì)道德，其不僅使法律更具泛道德化傾向，也內(nèi)含國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的危險(xiǎn)和沖動(dòng)。

綜上，限制從業(yè)類處罰設(shè)定的基本考慮在于對(duì)公共安全、公共秩序等公益的維護(hù)，但概觀的、抽象的、或然的公益保護(hù)需求卻不能成為限制或剝奪個(gè)人職業(yè)自由的絕對(duì)理由，立法機(jī)關(guān)在此仍需承擔(dān)對(duì)抽象公益予以具體化說(shuō)明的義務(wù)。此外，國(guó)家即使為公益目的而設(shè)定此類處罰，也需在公益維護(hù)和個(gè)人權(quán)利之間仔細(xì)權(quán)衡，而不能僅為預(yù)防目的就完全無(wú)視違法行為人的職業(yè)自由。具體權(quán)衡時(shí)，又需滿足比例原則和禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的基本要求，在此既不能過(guò)度夸大有違法前科者的人身危險(xiǎn)和再犯可能，更不能不顧及職業(yè)差異而將某些特殊職業(yè)的道德義務(wù)演變成對(duì)所有職業(yè)的道德要求。鑒于法體系性一致的要求，對(duì)超過(guò)刑法中行業(yè)禁入期限的限制從業(yè)處罰以及終身禁業(yè)的處罰，都應(yīng)該在行政處罰領(lǐng)域被逐步修改和清除，由此才能確保法體系整體有關(guān)資格限制規(guī)范的合比例的階梯式構(gòu)造，也不至于使行政違法的附隨效果遠(yuǎn)勝于刑罰。對(duì)于終身禁業(yè)而言，因法律設(shè)定此類處罰的考慮建立在通過(guò)曾經(jīng)的錯(cuò)誤來(lái)臆測(cè)行為人未來(lái)違法可能的基礎(chǔ)上，其本質(zhì)就是對(duì)行為人進(jìn)行了有罪推定，且認(rèn)為違法行為人再無(wú)改惡從善的可能，這當(dāng)然構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人人格的徹底否定，也是將個(gè)人永久性地作為秩序改良和政策實(shí)現(xiàn)的客體和工具。所以，非因極重要的公益且其保護(hù)具有迫切性和充分必要性，就不應(yīng)對(duì)個(gè)人權(quán)利予以無(wú)限期剝奪。

四、結(jié)語(yǔ)：防御限制從業(yè)罰的無(wú)節(jié)制濫用

包括行業(yè)禁入和前科制度甚至是親屬連坐在內(nèi)的犯罪附隨性效果的泛化，近年來(lái)一直都是刑法學(xué)界熱議的問(wèn)題。鑒于其正當(dāng)性的匱乏，刑法學(xué)者也一直呼吁對(duì)這一制度進(jìn)行系統(tǒng)性清理?！?8〕參見崔志偉：《積極刑法立法背景下前科消滅制度之構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第6 期，第162-179 頁(yè)；王瑞君：《我國(guó)刑罰附隨后果制度的完善》，載《政治與法律》2018 年第8 期，第92-106 頁(yè)；彭文華：《我國(guó)犯罪附隨后果制度規(guī)范化研究》，載《法學(xué)研究》2022 年第6 期，第171-188 頁(yè)。對(duì)比犯罪附隨效果，我國(guó)行政領(lǐng)域中的限制從業(yè)類處罰在近年同樣呈現(xiàn)愈演愈烈的趨勢(shì)。與犯罪附隨效果一樣，限制從業(yè)處罰的泛化背后所體現(xiàn)的，同樣是基于特別預(yù)防的考慮，而對(duì)當(dāng)事人未來(lái)違法風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度防御。但過(guò)度夸大違法行為人的再犯可能以及人身危險(xiǎn)，甚至過(guò)度強(qiáng)調(diào)對(duì)抽象公益的預(yù)防，都會(huì)導(dǎo)致限制從業(yè)罰的濫用，其結(jié)果就是以過(guò)度限制甚至徹底剝奪當(dāng)事人的職業(yè)自由以及附著在職業(yè)自由之上的其他權(quán)利為代價(jià)，去片面追求社會(huì)預(yù)防效果。其不僅對(duì)違法行為人重返社會(huì)人為制造了制度性障礙，本質(zhì)上也是將個(gè)人作為社會(huì)預(yù)防工具的重刑主義觀念在行政領(lǐng)域的呈現(xiàn)。過(guò)度預(yù)防本身也與重刑重罰互相依傍。但這種重刑主義已被證明與現(xiàn)代法治精神互相違背，而過(guò)度預(yù)防中所蘊(yùn)含的國(guó)家懲罰權(quán)約束的松弛以及法治國(guó)保障弱化的風(fēng)險(xiǎn)也引發(fā)刑法學(xué)界的廣泛反思?！?9〕參見勞東燕：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與功能主義的刑法立法觀》，載《法學(xué)評(píng)論》2017 年第6 期，第12-16 頁(yè)。這一點(diǎn)同樣值得行政法領(lǐng)域警醒，如犯罪的附隨效果一樣，若不加限制地任由限制從業(yè)處罰不斷泛化必定會(huì)造成不當(dāng)后果。

除傾向于對(duì)違法風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度防御外，無(wú)論是刑罰還是行政處罰領(lǐng)域，公權(quán)機(jī)關(guān)僅因公民私德有虧就隨意啟動(dòng)職業(yè)禁入甚至是終身禁業(yè)的懲罰，背后反映的還有國(guó)家對(duì)于社會(huì)道德的強(qiáng)制性塑造。這一點(diǎn)在劣跡藝人封殺案中格外凸顯?，F(xiàn)代國(guó)家雖應(yīng)對(duì)社會(huì)價(jià)值觀予以引導(dǎo)，卻不應(yīng)借由對(duì)道德悖反者嚴(yán)苛的權(quán)利剝奪，甚至是通過(guò)不合比例的懲罰不斷拔高對(duì)公眾的道德要求。此種做法有違憲法對(duì)個(gè)人基本人權(quán)和個(gè)人自決的尊重，其最終有可能導(dǎo)致法律與道德界限的消弭以及法律本身的虛無(wú)，而當(dāng)個(gè)人感覺法律已是對(duì)其道德的過(guò)度要求，那么社會(huì)也同樣會(huì)陷入荒謬和虛偽。

綜上，在《行政處罰法》將限制從業(yè)法納入處罰種類并對(duì)其予以拘束后，仍有必要對(duì)行政領(lǐng)域現(xiàn)有的限制從業(yè)類處罰進(jìn)行正當(dāng)性檢視，這種檢視既包含形式依據(jù)，同樣涵蓋實(shí)質(zhì)理由，而這些檢視和反思所指向的又都是如何防御和避免當(dāng)下處罰實(shí)踐中對(duì)限制從業(yè)罰的無(wú)節(jié)制濫用。