陳 兵,張?zhí)烊?/p>

(南開大學 法學院,天津 300350)

一、背景與問題

2023年12月11—12日,中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行。會議指出“必須堅持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動,以高質(zhì)量發(fā)展促進高水平安全,以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展,發(fā)展和安全要動態(tài)平衡、相得益彰”,2024年的工作部署強調(diào)要突出重點、把握關鍵,將以科技創(chuàng)新引領現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設放在首位,其中“要大力推進新型工業(yè)化,發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟,加快推動人工智能發(fā)展”“深化重點領域改革”“擴大高水平對外開放”等涉及數(shù)據(jù)治理相關的問題。數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展的關鍵要素,關注其治理即是有效落實中央經(jīng)濟工作會議精神和部署。

2020年4月9日,中共中央、國務院公布了《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,其中把數(shù)據(jù)列為同土地、勞動力、資本、技術并列的生產(chǎn)要素,隨著數(shù)據(jù)與算法的結(jié)合,數(shù)據(jù)資源的價值大幅提升,成為企業(yè)追逐的重要資源。2023年10月25日,國家數(shù)據(jù)局正式掛牌成立,負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設,統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用,統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等。由此可見,數(shù)據(jù)要素受到高度重視,其也是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和我國經(jīng)濟增長的核心引擎。

關于數(shù)據(jù)規(guī)制,有學者指出在治理平臺經(jīng)濟過程中,反壟斷監(jiān)管和數(shù)據(jù)規(guī)制的聯(lián)動效應可以強化公平競爭,保障消費者利益,反壟斷監(jiān)管聚焦于市場中的壟斷行為,數(shù)據(jù)規(guī)制聚焦于用戶權(quán)益和隱私保護,二者相輔相成。[1]也有學者提出數(shù)據(jù)共享是解決平臺企業(yè)數(shù)據(jù)利用問題的最優(yōu)辦法,但當前平臺企業(yè)更傾向于“數(shù)據(jù)割據(jù)”,可以采取強制數(shù)據(jù)共享、制定平臺企業(yè)數(shù)據(jù)共享的官方指南、提高平臺企業(yè)數(shù)據(jù)共享的公平開放程度等方式構(gòu)建平臺企業(yè)數(shù)據(jù)共享制度。[2]

大數(shù)據(jù)背景下互聯(lián)網(wǎng)平臺在利用數(shù)據(jù)和算法、技術、資本及平臺規(guī)則的過程中,其競爭行為的合法邊界不斷受到挑戰(zhàn),特別是在利用數(shù)據(jù)的過程中,對數(shù)據(jù)壟斷是否為真,如果存在數(shù)據(jù)壟斷,應予以怎樣規(guī)制都面臨挑戰(zhàn),為建立健全數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展,特別是與數(shù)據(jù)競爭行為相適應的競爭規(guī)則,亟須對相關法律法規(guī)作出調(diào)整和完善,豐富規(guī)制措施。

數(shù)據(jù)壟斷是制約數(shù)據(jù)要素市場培育的關鍵因素,健全數(shù)據(jù)壟斷規(guī)章制度的目的是充分釋放數(shù)據(jù)價值,促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。我國現(xiàn)有數(shù)據(jù)領域反壟斷法律體系仍在完善中。2019年頒布的《電子商務法》第22條對電商濫用市場力量作出了規(guī)定;2019年頒布的《國務院辦公廳關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》第二部分提出了“維護公平競爭市場秩序”的要求;2021年印發(fā)的《國務院反壟斷委員會關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)第二、三、四章為數(shù)字治理工作拓展了平臺競爭監(jiān)管的領域,并多次提及數(shù)據(jù)與算法;2022年新修訂的《反壟斷法》明確提出“經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為”,基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢的壟斷受到重點關注。以上法規(guī)執(zhí)行框架以“壟斷協(xié)議”“濫用市場支配地位”“經(jīng)營者集中”為中心。[3]132與傳統(tǒng)行業(yè)不同,數(shù)字經(jīng)濟面對高度的動態(tài)競爭挑戰(zhàn),必須不斷地夯實其網(wǎng)絡效應、鎖定效應、規(guī)模經(jīng)濟等特征,零定價策略和多邊市場構(gòu)造使得現(xiàn)行反壟斷分析及適用方法在實踐中面臨挑戰(zhàn)。

公平與效率始終是市場競爭和公平公正監(jiān)管需要達成的價值融合,規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷是為了保障數(shù)字經(jīng)濟市場公平競爭,以高水平的公平競爭促進高水平的創(chuàng)新發(fā)展。實踐中,數(shù)據(jù)集中有可能產(chǎn)生規(guī)模效應等積極作用,促進經(jīng)濟效率的提升,但是也有可能抑制競爭、限制創(chuàng)新,為此,鼓勵和實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是當前平臺經(jīng)濟領域反壟斷措施中不可或缺的一部分[4],但同時,也需要注意區(qū)別數(shù)據(jù)共享中公平競爭與平等使用的具體內(nèi)涵和表現(xiàn)形式。

目前,全球主要國家和地區(qū)反壟斷政策越來越強調(diào)市場資源的高效配置與消費者福利及可持續(xù)發(fā)展,各主要司法轄區(qū)競爭當局在規(guī)制壟斷行為、矯正不正當或不公正競爭行為對市場競爭秩序的扭曲、維護市場公平競爭的同時,也更加關注市場競爭行為對消費者福利等社會公共利益的影響[5]102,兩者之間理應具有高度的統(tǒng)一性。然而,在實踐中有時還存在異向運行甚或沖突的現(xiàn)象,即對競爭行為的規(guī)制與對消費者福利等社會總福利的考量還需要進一步細化,尋求規(guī)制行為與規(guī)制多目標之間的平衡。

具體而言,反壟斷法的實施既要關注企業(yè)競爭行為對市場的綜合影響,也應當注重其對自身經(jīng)濟效率的影響,特別是企業(yè)競爭行為對市場上其他多元主體的多維度長短期利益的影響?；诖?對互聯(lián)網(wǎng)平臺可能存在的數(shù)據(jù)壟斷等違法行為,只有當法律法規(guī)有明確規(guī)定時,才可直接認定相關行為構(gòu)成壟斷;若法律法規(guī)對相關行為沒有進行明確規(guī)定,譬如數(shù)據(jù)利用行為,即便從外觀形態(tài)上來看,其可能涉嫌限制競爭,但是也應進行規(guī)范嚴謹?shù)母偁幮Ч治?方能給予明確的法律規(guī)制,防止在法律實踐過程中“一刀切”,進而對符合促進社會總福利的平臺行為造成不必要的規(guī)制,引發(fā)假陽性錯誤,妨礙平臺經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展。

當前,對于數(shù)據(jù)壟斷的監(jiān)管還未形成專門的法律制度,理論界與實務界對于數(shù)據(jù)領域的壟斷行為定性與規(guī)制路徑還未達成共識,在當前數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下,全面推進數(shù)據(jù)領域的共享與嚴格的監(jiān)管不符合時代背景,也不具有可行性。因此,在完善數(shù)據(jù)壟斷規(guī)章制度前,需要厘清數(shù)據(jù)共享中“公平競爭”與“平等使用”的意義,平衡好數(shù)據(jù)共享與經(jīng)濟效率,在此基礎上提出能夠有效規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的方案。

二、規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷面臨的復雜挑戰(zhàn)

(一)何謂數(shù)據(jù)壟斷

數(shù)據(jù)壟斷主要是指擁有數(shù)據(jù)絕對優(yōu)勢的企業(yè),基于對數(shù)據(jù)來源和渠道的控制,利用技術優(yōu)勢在數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)使用等環(huán)節(jié)實施壟斷行為[6],拒絕或限制他人訪問、使用數(shù)據(jù),排除、限制競爭。由于數(shù)據(jù)要素市場仍在培育之中,現(xiàn)實中發(fā)生在數(shù)據(jù)交易環(huán)節(jié)中的壟斷行為還有待進一步核清,故此,暫且不討論“通過限制數(shù)據(jù)交易形成的數(shù)據(jù)壟斷”,主要探討“通過控制數(shù)據(jù),實施壟斷行為,將壟斷優(yōu)勢體現(xiàn)在其他產(chǎn)品或服務市場”,即基于數(shù)據(jù)的壟斷。

根據(jù)梅特卡夫定律,網(wǎng)絡價值與用戶數(shù)的平方成正比,網(wǎng)絡使用者越多,價值就越大,并且互聯(lián)網(wǎng)的邊際傳播成本幾乎為零,所以從技術原理來看,互聯(lián)網(wǎng)平臺天然具有“馬太效應”,即在市場競爭中具有數(shù)據(jù)、技術、資金等優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)平臺會聚集更多資源,實現(xiàn)“贏者通吃”的局面,具有天然的市場壟斷性。[7]數(shù)據(jù)具有非競爭性與非排他性,突破式的創(chuàng)新會使競爭格局發(fā)生深刻改變,因此具有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的企業(yè)有動機封鎖數(shù)據(jù),阻礙潛在競爭對手的創(chuàng)新,維持頭部地位。在數(shù)字經(jīng)濟場景下,數(shù)據(jù)作為關鍵生產(chǎn)要素,壟斷數(shù)據(jù)即能獲得利潤,無須像傳統(tǒng)的生產(chǎn)體制那樣,需要壟斷一般物質(zhì)生產(chǎn)資料或者雇傭勞動力。[8]數(shù)據(jù)壟斷多產(chǎn)生于超大型平臺的經(jīng)營活動,平臺利用算法,通過投送、篩選、錨定、選擇、再投送的程式構(gòu)建了數(shù)據(jù)閉環(huán)。[3]134根據(jù)歐盟、美國反壟斷監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)查,數(shù)據(jù)壟斷集中體現(xiàn)在電子商務、搜索引擎、移動操作系統(tǒng)、社交媒體等數(shù)字平臺領域[9],主要有以下三類行為容易誘發(fā)數(shù)據(jù)壟斷風險。

1.壟斷協(xié)議

發(fā)生在數(shù)據(jù)領域的壟斷協(xié)議主要表現(xiàn)為利用算法合謀與數(shù)據(jù)共享機制達成壟斷協(xié)議。在利用數(shù)據(jù)的算法共謀中經(jīng)營者無須進行溝通即可了解其他經(jīng)營者的定價與經(jīng)營方式,進而利用算法實施影響市場價格的行為,特別是基于自學型算法的默示合謀,算法的動機與合法性難以識別和判定,具有隱蔽性,監(jiān)管機構(gòu)難以監(jiān)測其行為,這就給算法合謀的認定帶來困難。在這一過程中,數(shù)據(jù)共享機制本身亦會誘發(fā)甚或助長壟斷協(xié)議達成的風險。譬如,在數(shù)據(jù)共享機制安排下,各成員為維護自身的競爭資源和優(yōu)勢,可為獲取或使用數(shù)據(jù)設置不公平的高價或低價,提出明顯不合理的隱私政策等條件。由此,其他經(jīng)營者可能因為接受了上述條件而喪失自身競爭力,只能依附于數(shù)據(jù)優(yōu)勢經(jīng)營者展業(yè)。[10]

2.濫用市場支配地位

其一,自我優(yōu)待。數(shù)字經(jīng)濟中的自我優(yōu)待是指當主導平臺既是第三方廠商訪問用戶的中介,又在同一市場從事與第三方廠商具有競爭關系的經(jīng)營活動時,優(yōu)先支持自己產(chǎn)品和服務銷售的行為。平臺既是多邊市場的運營者,也是提供自營服務的市場參與者,這為自我優(yōu)待創(chuàng)造了條件。我國《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定(征求意見稿)》列舉的自我優(yōu)待包括兩種形式,即“對自身商品給予優(yōu)先展示或者排序”和“利用平臺內(nèi)經(jīng)營者的非公開數(shù)據(jù),開發(fā)自身商品或者輔助自身決策”。該條款在正式施行的規(guī)定中并沒有保留,但可作為理解自我優(yōu)待行為的參考。 “優(yōu)待”主要表現(xiàn)為在平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)訪問、算法排序等方面提供更有利的條件,通過為自營業(yè)務提供傾斜性的資源來贏得交易機會。[11]自我優(yōu)待的判定在國外已有實踐,譬如2017年歐盟認定谷歌在比較購物服務市場時實施自我優(yōu)待;2020年10月,美國眾議院司法委員會發(fā)布了《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》,指出亞馬遜利用第三方賣家無法訪問的數(shù)據(jù)實施自我優(yōu)待[12];歐盟委員會在“亞馬遜市場案”中認定亞馬遜利用第三方賣家的數(shù)據(jù)校準亞馬遜的零售報價和改變商業(yè)決策,實施自我優(yōu)待;在“亞馬遜黃金購物車案”中,亞馬遜給予自營商品便利,使之更容易被消費者選擇,上述行為被認定為構(gòu)成自我優(yōu)待。(1)Case AT.40462-Amazon Marketplace and AT.40703-Amazon Buy Box, 2022 E.C. No 1/2003, https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202310/AT_40703_8990760_1533_5.pdf.

其二,對用戶實行差別待遇。此種行為主要表現(xiàn)為對不同用戶設置不同的交易條件,譬如日常生活中不斷被詬病的“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等行為,特別是基于用戶精準畫像的“大數(shù)據(jù)殺熟”這類價格歧視行為。當然,僅憑借“價格歧視”就認定構(gòu)成違法,在實踐中還有待進一步探明,還需要通過一系列的效果分析方可準確認定,然而,在這一“價格歧視”行為的發(fā)生過程中很可能涉及對用戶數(shù)據(jù)權(quán)益的濫用,也存在濫用算法權(quán)力和濫用經(jīng)營者市場地位的風險,需予以高度關注及實時監(jiān)管。 目前,關于企業(yè)對消費者數(shù)據(jù)規(guī)范使用的問題,國家還沒有出臺清晰的法律規(guī)范。在規(guī)制缺失和商業(yè)利益的驅(qū)使下,一些企業(yè)肆無忌憚地對數(shù)據(jù)進行分析和濫用,并利用算法的高技術性和高隱蔽性,采用歧視性的算法匹配侵犯消費者的權(quán)益。商業(yè)平臺基于大數(shù)據(jù)和算法技術,憑借市場地位設置不平等的交易條件區(qū)別對待消費者是一種濫用市場支配地位的行為。

其三,拒絕交易。2021年2月2日,抖音以騰訊濫用市場支配地位拒絕用戶分享抖音視頻至微信、QQ平臺為由向北京知識產(chǎn)權(quán)法院提起反壟斷訴訟。此種封禁行為是指平臺企業(yè)拒絕其他平臺經(jīng)營者使用其正當獲取或運營的數(shù)據(jù)、應用程序編程接口等資源的行為。平臺經(jīng)營者具有選擇交易對象的自由,但是,如果平臺經(jīng)營者在相關市場上有絕對支配地位,拒絕和其他經(jīng)營者交易數(shù)據(jù)可能導致其他競爭者的發(fā)展受限,從而破壞相關市場有序競爭。

3.經(jīng)營者集中

網(wǎng)絡平臺處理和使用數(shù)據(jù)的成本結(jié)構(gòu)具有特殊性,企業(yè)通常承擔極高的前期沉沒投入成本和接近零的邊際成本。[13]前期企業(yè)需要投入高昂的成本存儲與處理數(shù)據(jù),當數(shù)據(jù)量達到一定規(guī)模時,新增加的數(shù)據(jù)能夠以較低的成本改進算法與優(yōu)化數(shù)據(jù)處理結(jié)構(gòu),這種運行模式使數(shù)據(jù)很容易集中。并且在大數(shù)據(jù)時代,越來越多的數(shù)據(jù)都是半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的,數(shù)據(jù)的價值密度低,只有企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)達到一定的規(guī)模,數(shù)據(jù)才能充分發(fā)揮價值。故此,企業(yè)為了集聚數(shù)據(jù)資源,利用經(jīng)營者集中的方式加固和擴大其數(shù)據(jù)優(yōu)勢地位,不斷增高數(shù)據(jù)市場進入壁壘,包括資金壁壘、技術壁壘、人才壁壘等。當然,同時我們也要認識到數(shù)據(jù)集中,特別是超大型平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)集中并不一定就構(gòu)成壟斷,界定數(shù)據(jù)壟斷主要看其是否利用持有數(shù)據(jù)資源的優(yōu)勢,實施破壞市場公平競爭秩序的行為,同時也要關注市場競爭效果,即數(shù)據(jù)規(guī)模并不當然意味著數(shù)據(jù)力量和數(shù)據(jù)使用效能。[14]譬如,在我國網(wǎng)約車交通出行領域,相關市場上出現(xiàn)了滴滴出行與快的打車、優(yōu)步中國(Uber China)的合并;在網(wǎng)絡外賣訂餐服務領域,出現(xiàn)了美團與大眾點評的集中。這些互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的集中背后可能都含有獲取競爭對手用戶數(shù)據(jù)的訴求。根據(jù)《國務院關于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》第三條的規(guī)定,提出申報門檻主要以營業(yè)收入為標準。在這種情況下,很多企業(yè)因為達不到門檻而免于審查。經(jīng)營者集中以營業(yè)額作為事前審查的重要指標,掌握數(shù)據(jù)的平臺企業(yè)大部分具有業(yè)務免費特點,容易通過以營業(yè)額為指標的審查,但平臺企業(yè)合并極有可能使合并后的企業(yè)掌握不同領域的甚至互補的龐大數(shù)據(jù),合并后的企業(yè)若實行濫用行為很可能會給市場競爭帶來嚴重損害。

同樣值得關注的是,數(shù)據(jù)集中也有可能給消費者福利帶來正面影響。數(shù)據(jù)規(guī)模的擴大可以促進平臺服務優(yōu)化,并且當前數(shù)據(jù)攜帶權(quán)有成為法定權(quán)利的趨勢,消費者被一個平臺鎖定的概率降低,當產(chǎn)品質(zhì)量下降時,消費者很容易選擇其他產(chǎn)品,因此數(shù)據(jù)集中并不必然損害消費者利益。企業(yè)收集與利用數(shù)據(jù),很有可能為用戶或消費者提供更好的服務,從而促進市場效率的提升。在一些涉及并購類型的案件中,執(zhí)法機構(gòu)也指出合并將帶來效率提升,譬如,歐盟委員會批準微軟收購動視暴雪,認為微軟的承諾會使云游戲流媒體將動視暴雪的熱門游戲帶給消費者,并最終為市場競爭和消費者帶來重大利好。(2)Case M.10646-MICROSOFT/ACTIVISION BLIZZARD,2023 E.C. 139/2004, https://ec.europa.eu/competition/mergers/cases1/202330/M_10646_9311516_7443_3.pdf.具體來講,為了解決委員會在通過云游戲流媒體服務分銷PC和主機游戲的市場中發(fā)現(xiàn)的競爭問題,微軟提出了以下為期10年的全面許可承諾:向歐洲經(jīng)濟區(qū)的消費者提供免費許可證,允許他們通過自己選擇的任何云游戲流媒體服務流式傳輸他們擁有許可證的所有當前和未來的動視暴雪PC和主機游戲。向云游戲流媒體服務提供商提供相應的免費許可證,允許歐洲經(jīng)濟區(qū)的游戲玩家流式傳輸任何動視暴雪的PC和主機游戲。因此,對于數(shù)據(jù)壟斷的分析與調(diào)查需要采取較為謹慎的立場和提供更為充分的證據(jù),同時結(jié)合不同類型的場景來區(qū)別對待。[15]

(二)規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的特殊性

1.數(shù)據(jù)要素具有獨特性

數(shù)據(jù)具有瞬時性,可復用,但其價值卻隨時間流逝而遞減,因此允許平臺暫時獨占數(shù)據(jù)不一定損害市場競爭環(huán)境。數(shù)據(jù)持有量不等同于數(shù)據(jù)價值,企業(yè)掌握大量數(shù)據(jù)并不意味著其掌控了行業(yè)發(fā)展的核心。數(shù)據(jù)具有非排他性,即一個企業(yè)獲得數(shù)據(jù)不排除其他企業(yè)獲得類似數(shù)據(jù),雖然數(shù)據(jù)持有者可以選擇付出較高的代價使用專門技術限制自己的數(shù)據(jù)資源共享,但其他競爭對手也可以通過用戶獲得相似數(shù)據(jù),大型平臺付出此高昂成本顯得并不必要。數(shù)據(jù)價值具有主觀性,不同企業(yè)采用不同算法對數(shù)據(jù)進行處理和分析,可能會影響數(shù)據(jù)創(chuàng)造的價值。

2.數(shù)據(jù)驅(qū)動型企業(yè)經(jīng)營方式具有獨特性

與其他領域的壟斷不同,數(shù)據(jù)壟斷并沒有通過向消費者收取更高的價格來獲取利益,但這并不意味著數(shù)據(jù)壟斷是無害的。實施數(shù)據(jù)壟斷的企業(yè)可以通過獲取個人數(shù)據(jù)來獲取財富,這些數(shù)據(jù)包括用戶的喜好、意圖等,而不必為數(shù)據(jù)的市場價值付費。表面上來看許多數(shù)據(jù)壟斷者似乎提供“免費”服務,然而,其所收集的個人信息的價值可能遠遠超過提供“免費”服務的成本;數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)可以免費獲取用戶的創(chuàng)造性內(nèi)容,其可利用用戶發(fā)布的內(nèi)容來吸引其他人使用他們的平臺;數(shù)據(jù)壟斷企業(yè)也可能收取更高的廣告費用。因此可以說,數(shù)據(jù)壟斷使平臺企業(yè)更易獲得高額、超額利潤,加強了資本的統(tǒng)治力度。[6]

(三)規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷需要把握數(shù)據(jù)共享的限度

當前,我國數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的短板是數(shù)據(jù)要素供給不足、數(shù)據(jù)共享受阻,如何推進數(shù)據(jù)資源共享、打破“數(shù)據(jù)孤島”,助力數(shù)據(jù)要素市場建設與發(fā)展,成為目前亟待解決的問題。雖然前文提出“平等使用”下的數(shù)據(jù)共享不應成為規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷、推進數(shù)據(jù)共享的工作主線,但是數(shù)據(jù)共享確實可使大量數(shù)據(jù)流入市場,提高數(shù)據(jù)供給,使數(shù)據(jù)在共享中實現(xiàn)二次開發(fā)與重復利用,能夠最大限度地釋放數(shù)據(jù)紅利。

然而,數(shù)據(jù)共享確實需要避免“平等使用”下的數(shù)據(jù)共享思路和做法?；跀?shù)據(jù)的復雜特征,規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷不應武斷地要求無限度開放共享,需要充分考慮數(shù)據(jù)的特殊性,采取合適的措施。“平等使用”下的數(shù)據(jù)共享要求無差別地開放收集數(shù)據(jù),存在用戶隱私數(shù)據(jù)無序流動和在位企業(yè)基于競爭獲取的優(yōu)勢地位不受保護的風險,特別是在平臺經(jīng)濟領域普遍存在零價格交易模式,相當于用戶以數(shù)據(jù)換服務;不加限度地平等使用數(shù)據(jù)會導致數(shù)據(jù)要素市場搭便車的行為大量出現(xiàn),這樣的平等共享很顯然不利于提升數(shù)據(jù)服務質(zhì)量,特別是容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全風險,發(fā)生劣幣驅(qū)逐良幣的數(shù)據(jù)公地悲劇,而且這類悲劇的發(fā)生還具有不可逆性,因為數(shù)據(jù)一旦泄露,其危害和引發(fā)的信任危機是難以評估的。

(四)規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷需要系統(tǒng)理解《反壟斷法》多元價值目標

對數(shù)據(jù)壟斷進行規(guī)制的前提是選擇合適的目標[16],我國《反壟斷法》第一條指出:“為了預防和制止壟斷行為,保護市場公平競爭,提高經(jīng)濟運行效率,維護消費者利益和社會公共利益,促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展,制定本法?！笨梢?在我國反壟斷法設定和實施中對多元價值目標是較為認可的,這一點在其他國家和地區(qū)的反壟斷法或競爭法實施中也曾經(jīng)有體現(xiàn)。譬如,美國《謝爾曼法》非單純地追求經(jīng)濟目標,歐盟(之前歐洲共同體)的競爭法條款的政治目標更為明顯。[17]

尤其在當前數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中,超大型平臺企業(yè)形成了聚合數(shù)據(jù)、資本、人才、技術為一體的新型商業(yè)體,美國的新布蘭代斯運動的興起,歐盟《數(shù)字市場法》《數(shù)字服務法》的制定及實施都在不同程度上響應了對反壟斷法或競爭法非經(jīng)濟性目標的召喚,其多元價值目的在反壟斷法實踐中的復歸已經(jīng)成為各國和地區(qū)競爭當局必須嚴肅認真考慮的問題。在我國大力推進中國式現(xiàn)代化建設,建設高水平社會主義市場經(jīng)濟體系的進程中,需在堅持多元價值目標的前提下,實現(xiàn)多元協(xié)同治理。

三、數(shù)據(jù)壟斷規(guī)制前提釋明

《中共中央 國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》)提出“推進非公共數(shù)據(jù)按市場化方式‘共同使用、共享收益’的新模式”,對數(shù)據(jù)共享提出了要求,并且提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制。平等(equality)與公平(fairness)是兩個不同的概念,公平為效率服務,而平等強調(diào)無差別。[18]平等使用要求數(shù)據(jù)驅(qū)動型大型企業(yè)平等地允許其他企業(yè)訪問自身擁有的數(shù)據(jù),而構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境必須考慮經(jīng)濟效率。立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局,“既要創(chuàng)造比資本主義更高的效率,又要更有效地維護社會公平,更好實現(xiàn)效率與公平相兼顧、相促進、相統(tǒng)一”[19]。故維護市場公平競爭蘊含提升經(jīng)濟效率的目標,雖然數(shù)據(jù)共享是規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷行為的有效方式,數(shù)據(jù)共享在一定程度上可以縮小中小平臺與大型平臺的數(shù)據(jù)儲量差距,提高競爭強度,但當數(shù)據(jù)共享不能推動行業(yè)效率提升時,在不影響市場競爭秩序的情況下,應允許企業(yè)有一定的保留,以維護經(jīng)濟效率,即數(shù)據(jù)共享需要有一定限度。因此,需從三個角度厘清數(shù)據(jù)共享中的公平競爭與平等使用。

(一)將數(shù)據(jù)視作必需設施并不利于有效率競爭的市場發(fā)展

實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的一個思路是認定數(shù)據(jù)是必需設施,并強制其平等地向其他企業(yè)開放。在2017年的“hiQ訴LinkedIn(領英)案”(3)2012年,領英認為hiQ未經(jīng)領英同意抓取用戶公開職業(yè)數(shù)據(jù)的行為違反美國聯(lián)邦《計算機欺詐和濫用法案》(CFAA),禁止hiQ訪問其數(shù)據(jù)。2017年,hiQ對領英提起訴訟;2019年,美國聯(lián)邦第九巡回上訴法院維持了地方法院的初步禁令,阻止領英拒絕hiQ訪問公開的領英會員資料;2021年6月,美國聯(lián)邦最高法院將案件發(fā)回重審;2022年4月,美國聯(lián)邦第九巡回上訴法院在第二次裁決中維持了之前的決定;2022年12月,美國加利福尼亞北區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院裁定hiQ違反了領英的用戶協(xié)議(其中規(guī)定禁止抓取網(wǎng)站數(shù)據(jù)和創(chuàng)建虛假個人資料),雙方達成和解協(xié)議。中,原告方hiQ認為領英阻止其通過爬蟲獲取用戶數(shù)據(jù)的行為違反了必需設施原則,并要求領英對數(shù)據(jù)進行開放。關于數(shù)據(jù)必需設施,有學者指出強制開放必需數(shù)據(jù)具有可行性[20],或通過建立數(shù)據(jù)公地,對平臺數(shù)據(jù)共享進行規(guī)制,共享的數(shù)據(jù)包括志愿共享數(shù)據(jù)和必要共享數(shù)據(jù)。[3]138也有學者指出一般情況下數(shù)據(jù)無法達到不可或缺的程度,因此數(shù)據(jù)一般不會構(gòu)成必需設施。[21]2020年11月,國務院反壟斷委員會發(fā)布的《指南(征求意見稿)》專門提及了將數(shù)據(jù)認定為必需設施的問題,但在國務院反壟斷委員會發(fā)布的正式版《指南》中,相關的條文并沒有保留,可見將必需設施理論引入數(shù)據(jù)領域欠缺可行性。2021年2月出臺的《指南》的第十四條采取法定列舉的方式規(guī)定了平臺經(jīng)濟領域主要存在的幾種拒絕交易的行為模式,僅僅在第五項規(guī)定了控制必需設施的經(jīng)營者拒絕進行交易可能構(gòu)成拒絕交易行為,這是首次在平臺經(jīng)濟領域引入必需設施原理。

首先,必需設施原理源于美國1912年“United States v. Terminal Railroad Ass’n”案件,必需設施原理要求該設施必不可少且不可復制[22],域外對必需設施理論的適用主要集中于具有自然壟斷屬性的產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)等領域,數(shù)據(jù)具有可復制性、非競爭性與非排他性,必需設施理論應用于數(shù)據(jù)領域存在理論基礎上的障礙。在數(shù)字經(jīng)濟領域中,原則上每個企業(yè)都可以收集用戶信息等數(shù)據(jù),不能僅憑某一企業(yè)的數(shù)據(jù)持有量認定企業(yè)筑起市場壁壘,即使平臺掌握的某些數(shù)據(jù)對于特定經(jīng)營者開展經(jīng)營具有重要價值,但難以證成其對市場競爭具有不可或缺性。數(shù)據(jù)的價值不只取決于數(shù)據(jù)本身,企業(yè)對數(shù)據(jù)的處理利用也能夠發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。企業(yè)應當通過自身的優(yōu)質(zhì)服務、創(chuàng)新技術吸引消費者,通過在經(jīng)營領域的競爭力積累數(shù)據(jù)優(yōu)勢才是公平競爭下的應有之義。譬如在“微軟和領英并購案”中,歐盟委員會認為數(shù)據(jù)構(gòu)成算法分析和機器學習的重要投入要素,但并非唯一要素。平臺經(jīng)濟動態(tài)競爭的屬性要求反壟斷法須保持必要的謙抑性,雖然并購行為將有可能限制競爭對手獲取領英的數(shù)據(jù),并降低市場創(chuàng)新的可能性,但影響軟件技術開發(fā)的因素眾多,即使缺乏涉案數(shù)據(jù)不必然導致市場進入失效,因此不能僅僅從競爭對手的依賴程度認定數(shù)據(jù)是否屬于必需設施。

其次,平臺掌握的海量用戶數(shù)據(jù)包括個人隱私數(shù)據(jù),如果在數(shù)據(jù)領域適用必需設施理論,很有可能導致個人隱私數(shù)據(jù)在未經(jīng)用戶同意的情況下泄露給第三方,一方面會威脅用戶數(shù)據(jù)安全,另一方面也會損害消費者權(quán)益,不利于提高經(jīng)濟效率目標的實現(xiàn),并且數(shù)據(jù)資源一旦被分享,原數(shù)據(jù)所有者就很難對其用途進行追蹤,也很難控制因此產(chǎn)生的各種風險。

最后,開放所謂必需數(shù)據(jù)會給企業(yè)帶來額外成本。國家統(tǒng)計局、國家知識產(chǎn)權(quán)局等部門曾對公眾無償開放數(shù)據(jù),結(jié)果引發(fā)網(wǎng)絡崩潰,后經(jīng)過加大投入、調(diào)整分享數(shù)據(jù)策略,類似的網(wǎng)絡崩潰情況才得到緩解。由于政務數(shù)據(jù)本身具有公益共性,所以政府有開放相關數(shù)據(jù)的義務,能夠承擔數(shù)據(jù)開放的成本。而對于企業(yè)來講,數(shù)據(jù)開放同樣可能面臨網(wǎng)絡崩潰的問題,為解決網(wǎng)絡崩潰等問題,企業(yè)需為此承擔額外成本。

(二)考慮用戶隱私

數(shù)據(jù)要素價值的充分釋放與消費者隱私保護之間的平衡,是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展及規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的重要課題。數(shù)據(jù)無序共享可能導致用戶隱私保護與數(shù)據(jù)安全方面存在重大風險。消費者福利已成為競爭效果分析的重要標桿[5]102,而消費者個人隱私是消費者福利的重要內(nèi)容之一,具有人格權(quán)屬性,與經(jīng)濟效率息息相關。對于個人信息保護力度,相對其他國家而言,我國《個人信息保護法》作出了更為嚴苛的規(guī)定[23],表明我國對個人信息保護的重視。由于平臺與消費者地位的不對等,消費者無法得知哪些數(shù)據(jù)被利用、如何被利用以及個人數(shù)據(jù)處理后的用途,服務提供商故意使隱私政策含糊不清,使消費者難以評估其數(shù)據(jù)的真正價值。用戶用個人信息換取平臺提供的服務,若允許平臺競爭者或上下游企業(yè)平等地使用平臺已收集的用戶信息,可能導致用戶隱私數(shù)據(jù)利用的不可控。

當前,對消費者隱私的保護在一定程度上反映出平臺企業(yè)間競爭的態(tài)勢。如果平臺企業(yè)間競爭激烈,企業(yè)會通過重視保護消費者隱私而吸引用戶;而當平臺企業(yè)間的競爭被弱化時,平臺企業(yè)保護消費者隱私的意愿可能也隨之降低。在規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷時,若允許其他企業(yè)平等地使用大型企業(yè)數(shù)據(jù),其他企業(yè)可以以極低成本獲得用戶數(shù)據(jù),那么企業(yè)對用戶隱私數(shù)據(jù)進行保護的意愿和動力可能降低。

(三)數(shù)據(jù)共享需考慮大數(shù)據(jù)商業(yè)價值

“大數(shù)據(jù)”通常指不同類型的海量數(shù)據(jù),由多種渠道高速產(chǎn)生,其處理和分析需要新的、更強大的中央處理器和算法,具有高速、多樣、大量、重要的特征,數(shù)據(jù)規(guī)模的擴大能夠優(yōu)化平臺企業(yè)的算法,提高服務質(zhì)量。當前大數(shù)據(jù)已從互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營者的商業(yè)技術核心進階成為國家乃至全球經(jīng)濟發(fā)展新布局和新戰(zhàn)略頂層設計的一部分。[24]大數(shù)據(jù)的價值遠遠超過單一數(shù)據(jù)價值之和,它可以通過數(shù)據(jù)的進一步積聚或應用于機器學習等而獲得更大的應用價值。

高度依賴數(shù)據(jù)的市場正經(jīng)歷正反饋循環(huán):企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)越多,其產(chǎn)品就越好,即強大的數(shù)據(jù)驅(qū)動網(wǎng)絡效應。譬如谷歌這樣的搜索引擎能夠通過使用其搜索數(shù)據(jù)庫不斷從其數(shù)十億用戶那里收集大量數(shù)據(jù)來改進搜索結(jié)果,使用特定搜索引擎的人越多,搜索引擎算法就越有可能了解到消費者的偏好,搜索結(jié)果也就越有可能變得更相關,會吸引其他人使用該搜索引擎,并且積極的反饋會持續(xù)下去。同樣的,臉書(Facebook,現(xiàn)為Meta)能夠憑借其擁有的大量用戶數(shù)據(jù),向目標用戶投放極具針對性的廣告。

大數(shù)據(jù)將成為未來創(chuàng)新和增長的關鍵,特別是在人工智能領域,大數(shù)據(jù)是人工智能運行的燃料。譬如特斯拉從其汽車運行中收集數(shù)據(jù),然后使用這些數(shù)據(jù)優(yōu)化其自動駕駛算法,這使得競爭對手很難在特斯拉之前進行創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)較強的正向規(guī)模效應和較弱的反向規(guī)模效應導致了高額的壟斷收益,也使互聯(lián)網(wǎng)平臺在一定條件下可以在壟斷狀態(tài)中獲得較之傳統(tǒng)壟斷狀態(tài)更高的效率。[25]數(shù)字經(jīng)濟以數(shù)據(jù)收集、存儲、處理與使用為核心,挖掘大數(shù)據(jù)價值能夠推動數(shù)字經(jīng)濟高速發(fā)展與繁榮。

經(jīng)營者通過對大數(shù)據(jù)進行分析并同步改進算法,能夠提供更符合消費者需求的服務。對于擁有大數(shù)據(jù)并能夠?qū)ζ溥M行處理分析的企業(yè)來說,大數(shù)據(jù)即是其核心競爭力,若要求企業(yè)提供給其他企業(yè)甚至是競爭對手平等使用的權(quán)利,會使具有數(shù)據(jù)優(yōu)勢的企業(yè)減少數(shù)據(jù)收集處理的積極性,無法最大程度地發(fā)揮大數(shù)據(jù)價值,對經(jīng)濟效率產(chǎn)生負面影響。

四、規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的對策建議

(一)加快完善數(shù)據(jù)要素市場化配置

1.優(yōu)化完善科學合理的數(shù)據(jù)分類分級制度

我國數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展,在數(shù)據(jù)權(quán)屬、交易定價、流通共享規(guī)則等機制設計方面遇到諸多難題,對數(shù)據(jù)的流通利用造成阻礙。數(shù)據(jù)分類分級是解決前述問題,對數(shù)據(jù)要素進行市場化配置的前提條件,是促進數(shù)據(jù)要素公平有序、安全有效流通的基礎保障。[26]《數(shù)據(jù)二十條》將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個人信息數(shù)據(jù),并以此為基礎建構(gòu)數(shù)據(jù)利用的權(quán)利義務體系,基于數(shù)據(jù)壟斷視角,本文討論的是企業(yè)數(shù)據(jù)開放共享路徑。2021年,《數(shù)據(jù)安全法》正式提出從國家制度層面建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度,根據(jù)數(shù)據(jù)重要程度匹配相應的保護和管理措施。不同數(shù)據(jù)生成、使用場景、重要程度有著較大的差異,很難用統(tǒng)一的標準進行共享,數(shù)字平臺上的用戶對數(shù)據(jù)進行分級授權(quán)可以尊重用戶自身意愿,同時提升消費者福利和社會總體福利。

當前對數(shù)據(jù)分級的研究,多按照風險等級劃分數(shù)據(jù),將數(shù)據(jù)劃分為核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、一般數(shù)據(jù)。一般數(shù)據(jù)又可分為四個風險等級。[27]這種分類方法立足于數(shù)據(jù)保護,旨在貫徹落實《數(shù)據(jù)安全法》中“國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度”的要求,保障國家安全、公共利益、個人和組織的合法權(quán)益。數(shù)據(jù)安全對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展至關重要,為提升消費者對平臺服務的信任度,將信任轉(zhuǎn)化為對數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)服務更大的接受度,企業(yè)需完善數(shù)據(jù)保護技術,將用戶數(shù)據(jù)安全置于經(jīng)營目標中,并且企業(yè)需要平衡用戶數(shù)據(jù)處理的收益和風險,確保數(shù)據(jù)被安全地收集和存儲,并且僅用于合法目的。

政府應加快出臺針對企業(yè)數(shù)據(jù)的再利用問題的分類分級制度,需盡快明確數(shù)據(jù)安全需要達到的標準,如數(shù)據(jù)匿名化處理需要做到何種程度,因為在大數(shù)據(jù)時代,數(shù)據(jù)量激增,技術無法做到數(shù)據(jù)完全匿名化。因此,應明確企業(yè)保障數(shù)據(jù)安全的責任范圍,避免因風險的不確定進一步加劇企業(yè)愿意共享數(shù)據(jù)但不敢共享的矛盾。[28]同時,數(shù)據(jù)要素市場化配置要求充分釋放數(shù)據(jù)價值,提升數(shù)字經(jīng)濟效率,盡可能地創(chuàng)造更多的收益。因此,也應當探索以數(shù)據(jù)對于企業(yè)提升業(yè)績重要性為標準的數(shù)據(jù)分級方式,以此限定企業(yè)數(shù)據(jù)開放共享的限度,在破除數(shù)據(jù)壟斷的同時維護提升企業(yè)業(yè)績水平和經(jīng)濟效率的目標。

2.建立健全公平高效的數(shù)據(jù)交易制度

配置效率和生產(chǎn)效率共同構(gòu)成整體經(jīng)濟福利[5]103,數(shù)據(jù)要素價值的充分釋放能夠推動經(jīng)濟發(fā)展,數(shù)據(jù)要素市場化配置的核心是數(shù)據(jù)要素供給和需求的高效匹配[29],推進數(shù)據(jù)要素市場化配置的過程就是以制度或技術促進市場化交易的過程。[30]

有學者認為可將數(shù)據(jù)交易界定為服務類合同[31],比“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”更能準確體現(xiàn)出平臺所發(fā)揮的真實作用。數(shù)據(jù)交易是大數(shù)據(jù)及算法處理技術發(fā)展至高水平階段的產(chǎn)物,數(shù)據(jù)深刻影響企業(yè)的運行及收益,數(shù)據(jù)交易本質(zhì)上是對無償數(shù)據(jù)共享的限制。數(shù)據(jù)平等使用已不符合目前數(shù)據(jù)決定企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀。

在數(shù)據(jù)交易制度構(gòu)建過程中,若將個人信息與數(shù)據(jù)混同,認為企業(yè)占有數(shù)據(jù)即占有用戶個人信息,得出企業(yè)可以交易個人信息的結(jié)論,是錯誤的。數(shù)據(jù)作為信息的載體,個人信息只是其記錄表達的一部分,在分級規(guī)制的情況下,關涉?zhèn)€人隱私信息的數(shù)據(jù)應嚴格保護,而脫敏后的個人數(shù)據(jù)具有交易的可行性,并且數(shù)據(jù)交易注重數(shù)據(jù)的體量和完整性,大數(shù)據(jù)更具有交易價值,單個數(shù)據(jù)承載信息的價值不會決定整體數(shù)據(jù)交易的價值。

強制企業(yè)允許其他企業(yè)平等地使用自己控制的數(shù)據(jù)有諸多弊端,與其強制開放共享,不如建立數(shù)據(jù)交易機制,在市場交易中發(fā)揮數(shù)據(jù)最大價值。對于匿名化數(shù)據(jù),即不影響消費者個人隱私的數(shù)據(jù),以及不會損害企業(yè)核心利益的數(shù)據(jù),可以建立強制或自愿交易的制度,使企業(yè)獲得相應報酬,繼續(xù)投入算法改進等技術創(chuàng)新,也使其他企業(yè)能夠以一定的對價獲得所需數(shù)據(jù),避免零成本的“搭便車”,緩和大型企業(yè)為了維持市場優(yōu)勢地位,排擠現(xiàn)有和潛在競爭對手而實施數(shù)據(jù)壟斷的現(xiàn)狀。

2021年發(fā)布的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》提出要“建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則”,科學合理的數(shù)據(jù)交易制度是實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場化配置的重要一環(huán)。當前,需完善數(shù)據(jù)交易規(guī)則,明確哪些企業(yè)數(shù)據(jù)可交易,推進數(shù)據(jù)產(chǎn)品標準化,完善數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價機制,降低數(shù)據(jù)跨平臺、跨區(qū)域流通的交易成本,使企業(yè)在合理的回報激勵下有意愿開放共享數(shù)據(jù)。

(二)促進企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益合法行使和流通

數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)交易流通的保障,數(shù)據(jù)確權(quán)機制不清晰、不完善,對建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場、激活數(shù)據(jù)要素價值必然造成阻礙,數(shù)據(jù)權(quán)屬不明也是造成數(shù)據(jù)壟斷的原因之一。明確企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)權(quán)益是企業(yè)在日常經(jīng)營活動中合規(guī)經(jīng)營的前提,賦予其數(shù)據(jù)權(quán)益能夠鼓勵其市場投入積極性。數(shù)據(jù)確權(quán)需明確客體范疇,數(shù)據(jù)與個人信息需要區(qū)分開,個人信息位于內(nèi)容層,是人格權(quán)的客體;而客觀存在的個人數(shù)據(jù)位于句法層,是財產(chǎn)權(quán)的客體。[32]32數(shù)據(jù)產(chǎn)生、處理、使用過程中涉及多方主體,權(quán)利共有模式對于權(quán)利劃分十分模糊,當前亟須厘清數(shù)據(jù)權(quán)屬劃分。

有學者指出所有權(quán)+用益權(quán)的模式能夠很好地平衡數(shù)據(jù)利益維護和數(shù)據(jù)利用[32][33],也有學者指出從“權(quán)利束”角度分析數(shù)據(jù)權(quán)益,認為提供數(shù)據(jù)的平臺企業(yè)不是數(shù)據(jù)所有者,而是作為數(shù)據(jù)的占有(控制)者形成自己與他人之間的法律關系,數(shù)據(jù)“控制”才是數(shù)據(jù)確權(quán)的核心。[34]而基于“使用權(quán)”的權(quán)利分置模式可以體現(xiàn)出數(shù)據(jù)“控制”的本質(zhì)。

作為恢復競爭秩序、規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷的可靠思路,數(shù)據(jù)共享可以削弱標的使用的排他性,有助于減少算法共謀中數(shù)據(jù)壁壘的形成。目前,反壟斷監(jiān)管需平衡效率與維護競爭秩序的目標,需要解決數(shù)據(jù)濫用中數(shù)據(jù)使用效率的問題,故共享型監(jiān)管原則形成的邏輯也應圍繞“數(shù)據(jù)使用權(quán)”展開,并且在《數(shù)據(jù)二十條》制定過程中,起草者認為推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置應當跳出所有權(quán)思維定式而聚焦于數(shù)據(jù)使用方面的權(quán)利[35],提出構(gòu)建數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置方案。該方案能夠保障用戶對數(shù)據(jù)的權(quán)益,有效促進數(shù)據(jù)流通使用。[32]以數(shù)據(jù)“使用權(quán)”為核心的確權(quán)模式,能夠激勵獲得使用權(quán)的企業(yè)處理、分析數(shù)據(jù),提升服務質(zhì)量,也為數(shù)據(jù)所有權(quán)歸于用戶(初始數(shù)據(jù)提供者)留下了空間,能夠有效地提升數(shù)字經(jīng)濟效率。

賦予數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、數(shù)據(jù)使用者等不同數(shù)據(jù)主體公平獲取數(shù)據(jù)要素所創(chuàng)造的價值,是激勵不同類型數(shù)據(jù)主體參與數(shù)據(jù)生產(chǎn)和價值實現(xiàn)的根本保障。[36]《數(shù)據(jù)二十條》明確規(guī)定要“保護數(shù)據(jù)來源者合法權(quán)益”。企業(yè)對數(shù)據(jù)的加工使用應在賦予個人數(shù)據(jù)所有權(quán)的基礎上進行,個人數(shù)據(jù)所有權(quán)保證了個人隱私數(shù)據(jù)安全,能夠保證信息自決,并且企業(yè)數(shù)據(jù)來源于用戶,用戶使用平臺服務的各項操作產(chǎn)生的數(shù)據(jù)成為算法的“原料”,用戶的這種特殊“勞動”也使其應當擁有數(shù)據(jù)權(quán)利。企業(yè)基于對數(shù)據(jù)的用益權(quán)而享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)和加工使用權(quán),權(quán)利建立在數(shù)據(jù)來源者的知情同意與授權(quán)基礎上。企業(yè)共享數(shù)據(jù)資源,因其不具有數(shù)據(jù)所有權(quán),其共享需要獲得用戶授權(quán),其共享的是數(shù)據(jù)資源的持有權(quán)和加工使用權(quán)?；谇笆鰯?shù)據(jù)分類分級情況,涉及用戶個人隱私的數(shù)據(jù)應嚴格保護,影響企業(yè)利益的數(shù)據(jù)應根據(jù)企業(yè)自身意愿與對價的合理性在市場上流通。 并且,數(shù)據(jù)權(quán)益的法律規(guī)范不能過于抽象,必須結(jié)合數(shù)據(jù)類型和其他場景因素選擇合理的數(shù)據(jù)權(quán)益配置模式。數(shù)據(jù)共享要考慮場景和數(shù)據(jù)使用主體。私人企業(yè)要考慮其處理數(shù)據(jù)的能力和保護數(shù)據(jù)的能力,公益用途應積極開放,企業(yè)盈利用途應綜合考慮各項因素。

(三)允許限時數(shù)據(jù)獨占,探索數(shù)據(jù)共享最佳時點

基于前述對《反壟斷法》多元價值目標的闡述,為保護市場公平競爭,需要對企業(yè)持有的海量數(shù)據(jù)進行關注,若其排除限制競爭,則需要糾正其行為,但《反壟斷法》同樣需要達到提高經(jīng)濟運行效率、維護消費者利益的目標,達到多元目標的平衡需要立法和司法把握規(guī)制限度和企業(yè)利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢的自由度。

允許平臺暫時獨占數(shù)據(jù),但根據(jù)不同場景下的數(shù)據(jù)價值變化曲線,要求、引導或鼓勵平臺在一段時間后分享或開放對社會有公共意義的部分數(shù)據(jù)資源,應當成為維護數(shù)據(jù)相關公共利益的主要思路。這一理念借鑒于知識產(chǎn)權(quán)領域的制度。知識產(chǎn)權(quán)自誕生以來,在平衡鼓勵創(chuàng)新和防止壟斷與權(quán)力濫用之間的緊張關系方面遇到了很大挑戰(zhàn)。這類似于數(shù)據(jù)壟斷所固有的緊張關系,一方面我們鼓勵數(shù)據(jù)的生產(chǎn)和收集,另一方面我們也希望平臺披露和允許公眾訪問這些數(shù)據(jù)。然而,一家企業(yè)幾乎沒有理由分享其數(shù)據(jù)。因此可以從獨占期限入手,合理選擇數(shù)據(jù)共享的時點,在競爭與效率中達到平衡。

大數(shù)據(jù)時代,數(shù)據(jù)具有時效性,人們的消費行為等變化非常快,數(shù)據(jù)越“新鮮”,越有價值,越能夠變現(xiàn)?；谇笆銎髽I(yè)數(shù)據(jù)分級情況,可以允許企業(yè)暫時限制對企業(yè)業(yè)務發(fā)展具有重大影響的數(shù)據(jù)共享,給予企業(yè)更大的發(fā)展空間。而對于對企業(yè)發(fā)展影響較小的一般數(shù)據(jù),則應當鼓勵企業(yè)進行數(shù)據(jù)交易,不支持其獨占此類數(shù)據(jù)。

五、結(jié)語

建設公平競爭市場的要義之一即為提升經(jīng)濟效率。在規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷,要求企業(yè)開放共享數(shù)據(jù)之際,要平衡好開放對象、階段、方式、種類、程度等,在公平與效率之間達成合理方案。根據(jù)不同場景、時點下的數(shù)據(jù)價值變化,引導和鼓勵數(shù)據(jù)持有企業(yè)根據(jù)其經(jīng)營情況自主采取交易或交換的方式開放共享數(shù)據(jù)資源,特別是那些有助于維護和增進社會公共利益,能夠更好地賦能實體經(jīng)濟發(fā)展的高質(zhì)量數(shù)據(jù),并采取市場合理定價和政府有限參與相結(jié)合的思路來平衡數(shù)據(jù)多元主體間的利益,不失為可行進路。

數(shù)據(jù)具有不同于其他要素的特征,既有很強的財產(chǎn)屬性,也有顯著的人格特質(zhì),更兼具復雜的公共屬性,是數(shù)字社會整體運行和高質(zhì)量發(fā)展的基礎原料。因此,考慮到數(shù)據(jù)的巨大價值和潛在效用,在市場競爭領域應盡可能保障公平競爭,做好合理使用,在推動數(shù)據(jù)開放共享的過程中區(qū)分“公平競爭”與“平等使用”的概念,在規(guī)制數(shù)據(jù)壟斷行為時注意平衡公平與效率的關系。必須認識到,無償?shù)幕蛘呤菍r失衡的開放共享需要充分考慮數(shù)據(jù)持有企業(yè)的意愿,在大力推動數(shù)據(jù)要素市場化配置的背景下,應更加關注在分類分級交易中以市場合理對價獲取和使用數(shù)據(jù)的機制建設與維護,避免數(shù)據(jù)領域“搭便車”行為的出現(xiàn),禁止不勞而獲、食人而肥等不正當競爭行為在數(shù)據(jù)領域蔓延,為數(shù)據(jù)作為新的創(chuàng)新型生產(chǎn)要素在公平有序的競爭環(huán)境下參與生產(chǎn)和分配提供制度保障。