邱 暉,杜忠連

(大連大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 大連 116622)

2020年,我國農(nóng)村貧困人口全部脫貧,中國人民的絕對(duì)貧困就此成為歷史。這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民邁向共同富裕的進(jìn)程中取得的一項(xiàng)舉世矚目的偉大成就。但這并不意味著我國已經(jīng)徹底解決了貧困問題,相反,貧困治理依然是我們黨治國理政的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。只不過,貧困治理的主線從原來的絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)為相對(duì)貧困治理,所要解決的主要問題從物質(zhì)貧困引發(fā)的生存危機(jī)轉(zhuǎn)為多維度貧困導(dǎo)致的發(fā)展困境。我國人口基數(shù)龐大,相對(duì)貧困群體人數(shù)自然也不可低估。我國相對(duì)貧困人口主要由城市中的低收入者、農(nóng)民工、邊緣戶和農(nóng)村中的脫貧戶、邊緣戶等構(gòu)成,數(shù)量龐大,結(jié)構(gòu)復(fù)雜。相對(duì)貧困的誘發(fā)因素也十分復(fù)雜,不僅包括生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害等客觀性因素,還包括社會(huì)排斥、精神貧困等主觀性因素。因此,相對(duì)貧困的治理比絕對(duì)貧困的治理更為復(fù)雜。2020年中央一號(hào)文件提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困”。接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展并逐步緩解相對(duì)貧困,是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)?！跋鄬?duì)貧困因社會(huì)比較而產(chǎn)生,具有‘相對(duì)性’,且其不僅包括經(jīng)濟(jì)層面的‘貧’,還包括非經(jīng)濟(jì)層面的‘困’。”[1]與絕對(duì)貧困治理是“攻堅(jiān)戰(zhàn)”不同,相對(duì)貧困治理是一場“持久戰(zhàn)”,在這場戰(zhàn)役中,需要建立起相對(duì)貧困治理的長效機(jī)制,將貧困治理常態(tài)化,保障相對(duì)貧困群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán),最終保障絕大部分群體能夠在相對(duì)公平的條件下通過自我發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的普遍繁榮和共同富裕。

一、相對(duì)貧困的內(nèi)涵與特征

(一)相對(duì)貧困的內(nèi)涵

作為一種客觀存在的現(xiàn)象,貧困一直伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展。貧困可以分為絕對(duì)貧困、相對(duì)貧困兩種不同的類型。絕對(duì)貧困主要意指物質(zhì)層面的匱乏,即生產(chǎn)資料和生活資料的短缺導(dǎo)致生存困境,因此,絕對(duì)貧困本質(zhì)上是一種生存性的貧困。判別個(gè)體或家庭是否陷入絕對(duì)貧困的主要依據(jù)是其所擁有的物質(zhì)財(cái)富能否滿足基本的生存需要。朗特里(Rowntree)指出,“如果一個(gè)家庭的總收入不足以維持家庭人口最基本的生存活動(dòng)要求,那么,這個(gè)家庭就基本上陷入了貧困之中”[2]。相對(duì)貧困的內(nèi)涵遠(yuǎn)較絕對(duì)貧困復(fù)雜,相對(duì)貧困本質(zhì)上是一種次生性的貧困,判別個(gè)體或家庭是否陷入相對(duì)貧困的主要依據(jù)是其所擁有的物質(zhì)財(cái)富、精神財(cái)富、權(quán)利資源乃至所處的自然生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等能否滿足其生存需要之上的最基本的非生存需要。不能將“絕對(duì)貧困”和“相對(duì)貧困”理解為“涇渭分明”的對(duì)立概念。我國全面建成小康社會(huì)之前,貧困治理的重點(diǎn)是絕對(duì)貧困,但這個(gè)階段同樣存在相對(duì)貧困;全面建成小康社會(huì)之后,貧困治理的重點(diǎn)是相對(duì)貧困,但這也并不意味著絕對(duì)貧困完全消失、不再出現(xiàn)。絕對(duì)貧困突出的是物質(zhì)層面上的“貧”,是生存危機(jī)的外顯;相對(duì)貧困突出的是物質(zhì)、精神、權(quán)利、環(huán)境等眾多維度上的“困”,是發(fā)展危機(jī)的折射。

相對(duì)貧困一定是在不同群體之間的比較中顯現(xiàn)出來的。處在相對(duì)貧困中的個(gè)體或家庭,盡管其生存的需要已經(jīng)可以通過自身掌握的物質(zhì)財(cái)富來得到滿足,但他們所能達(dá)到的生活水準(zhǔn)與整個(gè)社會(huì)所能達(dá)到的平均生活水準(zhǔn)相比仍然有很大的差距。并且,由于認(rèn)知水平不高,在就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育等方面享受的權(quán)利不充分,所處的自然生態(tài)環(huán)境或社會(huì)環(huán)境較差等原因,相對(duì)貧困群體陷入了發(fā)展的困境。對(duì)于相對(duì)貧困內(nèi)涵的探討主要是沿著兩條不同的線索展開的。一是從生活水準(zhǔn)角度出發(fā),將相對(duì)貧困界定為一種能夠滿足生存需要但生活水平與社會(huì)平均水平尚有一定差距的狀態(tài)。這里的差距在不同國家或地區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一樣。二是從個(gè)人主觀感受角度出發(fā),將相對(duì)貧困視為人們對(duì)自身所處境遇產(chǎn)生的相對(duì)剝奪感。阿馬蒂亞·森強(qiáng)調(diào),相對(duì)貧困表現(xiàn)為人們社會(huì)權(quán)利的缺失與基本能力的剝奪[3],而“貧困可以用可行能力的被剝奪來合理地識(shí)別”[4]。這意味著,相對(duì)貧困是因?yàn)闄M向比較而產(chǎn)生的一種相對(duì)剝奪感,是個(gè)體的一種主觀感受。這種“被剝奪”的主觀感受的發(fā)生不全是由于該個(gè)體因物質(zhì)財(cái)富匱乏而遭受的社會(huì)排斥,同樣也源自話語權(quán)的匱乏所引發(fā)的社會(huì)地位落差。正如湯森德(Townsend)所指出的,貧困是某人因缺乏資源而被剝奪了享有常規(guī)生活水平、參與正常社會(huì)生活的權(quán)利[5]。因此,相對(duì)貧困不僅體現(xiàn)于收入水平低下,也體現(xiàn)于無法公平地獲得就業(yè)、教育、醫(yī)療等,后者跟前者一樣,都會(huì)導(dǎo)致相對(duì)貧困群體能力被剝奪。產(chǎn)生相對(duì)貧困的一個(gè)重要原因是權(quán)利不平等,解決這個(gè)問題的根本出路則是向相對(duì)貧困群體賦權(quán)。

(二)相對(duì)貧困的特征

從上述對(duì)于相對(duì)貧困內(nèi)涵的論述中可以發(fā)現(xiàn),較之絕對(duì)貧困,相對(duì)貧困有幾個(gè)比較顯著的特征。

首先,相對(duì)貧困是一種多維性貧困。相對(duì)貧困既指收入低于社會(huì)平均水平,也指在教育、醫(yī)療、住房、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面處于弱勢地位和相對(duì)匱乏的境地。相對(duì)貧困的群體既出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū),也出現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū);既出現(xiàn)于農(nóng)村地區(qū),也大量分布在城鎮(zhèn)當(dāng)中。在相對(duì)貧困治理中,不僅要通過經(jīng)濟(jì)增長來繼續(xù)提升相對(duì)貧困人群的收入水平,更要注重分配的公平性,推進(jìn)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)享受上的均等化。要消除因?yàn)槭杖氩罹噙^大或者公共服務(wù)資源享用不平等而造成的社會(huì)排斥給弱勢群體帶來的心理上的負(fù)面作用,賦予相對(duì)貧困群體更多的社會(huì)資源,促進(jìn)這部分群體社會(huì)地位的提高。

其次,相對(duì)貧困是一種發(fā)展性貧困。相對(duì)貧困人口面臨著發(fā)展性需求得不到滿足的問題。由于收入水平不高,在滿足生存的需要之后,能夠用于發(fā)展性需求的物質(zhì)資本所剩無幾,資本積累慢。若將資本的概念從物質(zhì)資本擴(kuò)大到包含人力資本在內(nèi),則來自知識(shí)、能力、精神等多維度的約束進(jìn)一步限制了相對(duì)貧困群體的發(fā)展能力。相對(duì)貧困包含著知識(shí)貧困、能力貧困、精神貧困等眾多不同的貧困類型,其中知識(shí)貧困是一種“由知識(shí)系統(tǒng)失靈而導(dǎo)致的相對(duì)貧困”[6]。社會(huì)越是向前發(fā)展,知識(shí)在財(cái)富創(chuàng)造中的重要性就越是突出。在傳統(tǒng)的生產(chǎn)函數(shù)中,產(chǎn)出的結(jié)果取決于投入的勞動(dòng)、資本、土地、技術(shù)、信息等要素的數(shù)量和質(zhì)量;而知識(shí)是驅(qū)動(dòng)要素向產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的載體,其強(qiáng)大的外溢性是經(jīng)濟(jì)增長的重要源泉。能力貧困和精神貧困均與知識(shí)貧困密切相關(guān)。對(duì)于某些群體而言,知識(shí)的缺乏和能力的不足導(dǎo)致他們無法有效地參與社會(huì)分工,而只能從事一些對(duì)知識(shí)依賴程度較低的工作,尤其是風(fēng)險(xiǎn)較高的體力勞動(dòng)。這類工作在整個(gè)社會(huì)產(chǎn)業(yè)分工鏈條排序中處于底端,也就導(dǎo)致這部分人群的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源和精神資源被稀釋,進(jìn)而使他們陷入相對(duì)貧困的境地。文化資源和精神資源的匱乏會(huì)影響到相對(duì)貧困群體的社會(huì)心態(tài),既可能激發(fā)改變命運(yùn)的豪情壯志,也可能滋生“等靠要”的怠惰思想,導(dǎo)致一些人為了得到政策照顧而不愿改變現(xiàn)狀,甚至爭當(dāng)貧困者。這種精神貧困與物質(zhì)貧困相互作用,會(huì)令這部分群體陷入一種惡性循環(huán)。當(dāng)然,精神貧困不僅指部分群體喪失了通過努力奮斗改變現(xiàn)狀的意志,也指精神活動(dòng)匱乏導(dǎo)致生活滿意度低、自我效能感缺乏、幸福感低。精神貧困是人的一種心理狀態(tài),難以衡量,因此,對(duì)精神貧困的治理也比對(duì)知識(shí)貧困、能力貧困的治理更加復(fù)雜。

最后,相對(duì)貧困是一種分散性貧困。相對(duì)貧困的出現(xiàn)主要?dú)w因于經(jīng)濟(jì)增長過程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性失衡以及隨之而來的貧富分化。在我國當(dāng)前所處的發(fā)展階段上,區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等結(jié)構(gòu)性問題都是引發(fā)相對(duì)貧困的主要誘因。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的群體對(duì)于發(fā)展的需要因?yàn)槭艿浇?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制而難以得到充分的滿足。在絕對(duì)貧困治理階段,貧困治理主要針對(duì)農(nóng)村地區(qū),尤其是集中連片的貧困地區(qū)。絕對(duì)貧困表現(xiàn)出區(qū)域性、群體性特征。相對(duì)貧困的特征較之絕對(duì)貧困發(fā)生了重大變化。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),農(nóng)村人口不斷涌入城市,“集中貧困擴(kuò)散為城鄉(xiāng)流動(dòng)式的分散貧困”[7]。來自農(nóng)村卻又很難在城市扎根的群體容易演變?yōu)橄鄬?duì)貧困的群體,因?yàn)檫@部分群體既沒有能夠順利成為城市的市民,也不符合農(nóng)村扶貧對(duì)象的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。這部分人群在城市中從事著辛苦而低薪的工作,在住房、教育、醫(yī)療等方面難以享受到與市民同等的待遇,階層隔離由此外顯。除了農(nóng)村進(jìn)城人口,城市中的相對(duì)貧困群體還包括失業(yè)群體、低保人員等。而在農(nóng)村地區(qū),隨著“三權(quán)分置”土地制度的推行和一二三產(chǎn)融合發(fā)展的推進(jìn),農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化也在加速,農(nóng)民之間收入水平的差距不斷拉大?？傮w而言,有許多不屬于絕對(duì)貧困的人會(huì)被按照新的標(biāo)準(zhǔn)納入相對(duì)貧困的范疇,相對(duì)貧困的人群零星分布在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的各個(gè)角落,呈現(xiàn)出散點(diǎn)分布的特征。

二、相對(duì)貧困治理的多維困境

(一)物質(zhì)維度:發(fā)展失衡長期存在,導(dǎo)致相對(duì)貧困群體陷入增收困境

相對(duì)貧困問題的解決有賴于階層差異的消除,即社會(huì)逐步達(dá)到共同富裕,這絕不是短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。之所以會(huì)出現(xiàn)相對(duì)貧困,關(guān)鍵還是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不均衡所帶來的貧富分化。只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度還沒有能夠逾越這個(gè)階段,相對(duì)貧困的問題就不會(huì)消失。只有從深層次上消除導(dǎo)致我國居民收入不平衡的因素,才能真正根治相對(duì)貧困的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡有著深刻的歷史原因和制度原因,需要在長期不斷的深化改革中逐步消除那些導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的因素;而在短期內(nèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的態(tài)勢還有可能會(huì)擴(kuò)大。

就目前情況看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的一個(gè)主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。由于生產(chǎn)要素流動(dòng)的逐利性,優(yōu)質(zhì)的要素不斷向相對(duì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)集聚,相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)由于要素的流失以及自身吸引力的缺乏,在發(fā)展過程中與城鎮(zhèn)地區(qū)的差距越來越大。換言之,在“馬太效應(yīng)”的作用下,會(huì)出現(xiàn)差距的擴(kuò)大化。農(nóng)村地區(qū)由于在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中處于不利位置并難以改變現(xiàn)狀,容易陷入相對(duì)貧困的泥沼難以自拔。資金、人才、技術(shù)等關(guān)鍵生產(chǎn)要素難以向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng),加之農(nóng)村地區(qū)往往產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平低、社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,致使農(nóng)村地區(qū)仍然存在返貧的風(fēng)險(xiǎn),容易陷入“因?yàn)樨毨载毨А钡膼盒匝h(huán)。

相對(duì)貧困治理的“主戰(zhàn)場”仍然在農(nóng)村地區(qū)。在收入水平較低的農(nóng)村地區(qū),相對(duì)貧困治理面臨的一大難題就是相對(duì)貧困群體的增收問題。收入增長乏力的關(guān)鍵原因是缺乏可持續(xù)的內(nèi)源性增收機(jī)制。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分,利潤創(chuàng)造能力差;農(nóng)村居民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的途徑更少。農(nóng)村地區(qū)居民收入的增長主要來源于外出打工收入,換句話說,農(nóng)民收入增長主要依靠的是外源性收入。在絕對(duì)貧困治理階段,為了提高內(nèi)源性收入,黨和國家從政策層面提出了產(chǎn)業(yè)扶貧的做法,通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展來提升農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性收入。產(chǎn)業(yè)扶貧政策確實(shí)有一定的效果,但由于扶貧產(chǎn)業(yè)一般來講都比較低端且同質(zhì)化比較嚴(yán)重,對(duì)于扶貧干部本身及其所掌握的人脈資源具有較強(qiáng)的依賴性,產(chǎn)品銷售主要依靠政府采購和人情關(guān)系認(rèn)購而難以真正實(shí)現(xiàn)市場化,所以產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實(shí)過程中難以做到利用市場打造出真正的產(chǎn)業(yè)鏈或者產(chǎn)業(yè)生態(tài),而是更多地依靠政府的力量或個(gè)體的人格魅力來推進(jìn),導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)缺乏穩(wěn)定性,增收效果不明顯。同時(shí),隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)。由于城鎮(zhèn)的生活成本較高,這部分群體容易陷入相對(duì)貧困狀態(tài),導(dǎo)致城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口增加。

(二)精神維度:幫扶政策長期實(shí)施,導(dǎo)致相對(duì)貧困群體陷入思維困境

除了產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平落后這個(gè)客觀原因之外,主觀因素也在一定程度上制約著相對(duì)貧困人口持續(xù)增收的實(shí)現(xiàn)。在絕對(duì)貧困治理階段,為了適應(yīng)脫貧“攻堅(jiān)戰(zhàn)”的需要,當(dāng)時(shí)的扶貧政策是由政府來進(jìn)行主導(dǎo)的,政府通過各種手段主動(dòng)幫扶貧困群體,只要是滿足條件的貧困戶,就都能夠享受相應(yīng)的幫扶政策。在這個(gè)過程中,享受幫扶的條件就是貧困本身。因此,在這種被動(dòng)式接受幫扶的過程中,滋生了一些貧困戶“等靠要”的思想,進(jìn)一步引發(fā)了這部分群體的精神貧困。精神貧困會(huì)導(dǎo)致貧困治理過程中貧困群體內(nèi)生性動(dòng)力不足,他們雖然在政策的幫扶下脫離了生存危機(jī)的旋渦,但由于缺乏足夠的致富能力,逐漸成為社會(huì)中的邊緣人。加之這部分群體所居住的地區(qū)本身發(fā)展空間就十分逼仄,更是使他們喪失了致富的欲望和奮斗的意志,“得過且過”成為精神貧困者普遍的心態(tài)和狀態(tài)。從某種意義上講,貧困絕不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,它還是一種文化現(xiàn)象。精神貧困者的上述思維習(xí)慣和心態(tài)具有強(qiáng)大的慣性,能夠?qū)崿F(xiàn)代際“遺傳”,因而造就根深蒂固的貧困思維和貧困習(xí)慣。相對(duì)貧困也表現(xiàn)為文化資本的薄弱以及長期貧困文化所致的生存心態(tài)問題。物質(zhì)層面貧困治理的績效比較容易度量,而精神層面貧困治理的績效則不容易度量,很難通過數(shù)字化指標(biāo)體系方式來進(jìn)行考核。解決由精神貧困引發(fā)的增收乏力問題難度很大,如何激發(fā)相對(duì)貧困群體積極脫貧的內(nèi)生動(dòng)力是相對(duì)貧困治理中面臨的一大難題。

(三)權(quán)利維度:分配制度長期失衡,導(dǎo)致相對(duì)貧困群體陷入權(quán)利困境

在絕對(duì)貧困治理階段,為了解決絕對(duì)貧困群體生存問題、保障人民基本生存權(quán)利,國家組織力量打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”,是維持社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要路徑?？梢哉f,這種搞“大會(huì)戰(zhàn)”的做法是一種“應(yīng)急之舉”,是快速解決溫飽問題的舉措。但是,這種做法并不能從根源上解決貧困問題,因?yàn)樨毨У母丛谟跈?quán)利的缺失。在我國全面進(jìn)入小康社會(huì)之后,貧困治理的緊迫性有所下降,“大會(huì)戰(zhàn)”做法的效果會(huì)明顯減弱,相對(duì)貧困的治理需要徐徐圖之。治理相對(duì)貧困需要的不是“大會(huì)戰(zhàn)”,而是權(quán)利的重新分配,即賦予相對(duì)貧困群體更多權(quán)利,讓他們享受到更大的分配份額。

從表面上看,相對(duì)貧困往往是因?yàn)槟芰θ笔?但從深層看,能力缺失又來源于相對(duì)貧困群體在基本權(quán)利上的缺失。在城鎮(zhèn),相對(duì)貧困群體的權(quán)利缺失主要體現(xiàn)于住房、健康和教育方面;在農(nóng)村,則主要體現(xiàn)于教育、健康和就業(yè)能力方面。此外,對(duì)于相對(duì)貧困群體而言,在失業(yè)時(shí)享受生活保障的權(quán)利、在失去工作能力的情況下獲得社會(huì)扶養(yǎng)和救濟(jì)的權(quán)利、通過接受就業(yè)培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)再次就業(yè)的權(quán)利等眾多關(guān)涉基本生存保障的權(quán)利都沒有得到足夠的關(guān)注,處于嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。相對(duì)貧困實(shí)際上與公共服務(wù)的供給程度密切相關(guān),農(nóng)村地區(qū)權(quán)利缺失的程度要高于城鎮(zhèn)。當(dāng)下,我國教育、醫(yī)療等公共資源分布不平衡的情況仍然比較普遍,基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化也還有很長的路要走。公共服務(wù)供給不均衡所造成的權(quán)利缺失是造成相對(duì)貧困群體就業(yè)能力低下、脫貧動(dòng)力不足的重要原因。

(四)政策維度:扶貧政策轉(zhuǎn)向滯后,導(dǎo)致相對(duì)貧困群體陷入福利困境

從絕對(duì)貧困治理階段邁向相對(duì)貧困治理階段,并不意味著絕對(duì)貧困治理階段的扶貧、脫貧政策要全部停止。相反,從政策持續(xù)性的角度出發(fā),對(duì)其中的一部分政策應(yīng)當(dāng)予以延續(xù),具體內(nèi)容上可以根據(jù)新階段的新形勢加以適當(dāng)調(diào)整。由于相對(duì)貧困的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái),因此,相對(duì)貧困治理的政策架構(gòu)尚不清晰,相對(duì)貧困治理的政策效應(yīng)也有待觀察。在新的政策框架尚不明確的情況下,面對(duì)相對(duì)貧困治理的新特點(diǎn)、新形勢,如何接續(xù)絕對(duì)貧困治理期間的扶貧、脫貧政策,并對(duì)這類政策進(jìn)行符合新形勢要求的改動(dòng),充分發(fā)揮其作用,是當(dāng)前相對(duì)貧困治理面臨的一個(gè)突出問題。

在絕對(duì)貧困治理階段,為了幫助貧困人口脫貧,國家采用了社會(huì)救助兜底保障的方法。在一些深度貧困的地區(qū),由于自然環(huán)境惡劣等原因,產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、生態(tài)扶貧等手段效果不佳。這類地區(qū),尤其是這類地區(qū)的老弱病殘等特殊群體,就需要依靠社會(huì)救助兜底的方式來實(shí)現(xiàn)脫貧。但是,這種做法只能保證這部分人獲得必要的生存資料,維持基本的生活。進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段后,這部分人群必然屬于相對(duì)貧困群體,如何幫助這部分群體獲得更高的生活水平是相對(duì)貧困治理中的一個(gè)難題。

在絕對(duì)貧困治理時(shí)期,政策設(shè)計(jì)上的一個(gè)難點(diǎn)在于既要精準(zhǔn)識(shí)別貧困群體,保證“一個(gè)不漏”,又要能夠調(diào)動(dòng)貧困群體主動(dòng)脫貧的積極性,盡量避免其對(duì)政策產(chǎn)生“福利依賴”。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的主要手段是對(duì)貧困戶進(jìn)行建檔立卡。進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段之后,貧困群體的內(nèi)涵和外延都有所變化,城鎮(zhèn)低收入群體、城鄉(xiāng)流動(dòng)性貧困群體等都可能成為相對(duì)貧困群體。相對(duì)貧困人群面更廣,也更加分散,相對(duì)貧困人口識(shí)別的難度也比絕對(duì)貧困人口識(shí)別的難度大。貧困的治理不僅要能夠準(zhǔn)確識(shí)別貧困群體,還要準(zhǔn)確識(shí)別貧困的原因。與絕對(duì)貧困相比,相對(duì)貧困的形成原因更加復(fù)雜多變,使得相對(duì)貧困治理政策的出臺(tái)需要對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的致貧因素進(jìn)行準(zhǔn)確研判并做到對(duì)癥下藥,這就加大了政策治理的難度。

三、相對(duì)貧困治理的機(jī)制構(gòu)建

(一)物質(zhì)維度:構(gòu)建凸顯城鄉(xiāng)融合的持續(xù)增收機(jī)制

1.推動(dòng)城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展

在相對(duì)貧困治理階段,貧困治理工作已經(jīng)不再局限于農(nóng)村地區(qū),而是發(fā)展到了鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)共同減貧的階段。隨著城鄉(xiāng)之間要素雙向流動(dòng)的深化,新型的城鄉(xiāng)關(guān)系逐步形成。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)空間及社會(huì)空間逐步融合,城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的界限越來越模糊,城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的相對(duì)貧困治理是難以截然分開、單獨(dú)處理的。相反,應(yīng)該對(duì)城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村的資源加以整合統(tǒng)籌,建立起城鄉(xiāng)相互配合協(xié)調(diào)的相對(duì)貧困共同治理體系。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間邊界逐步虛化的趨勢,推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的空間融合。推動(dòng)城鄉(xiāng)空間融合主要是在規(guī)劃上做文章。地區(qū)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展,從一體化的角度出發(fā),制定符合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的規(guī)劃體系。村莊布局的規(guī)劃工作要以村級(jí)組織為主體,各項(xiàng)規(guī)劃要對(duì)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展進(jìn)行通盤考慮,對(duì)城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、合理安排,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一。在統(tǒng)籌規(guī)劃中,要注重傳承村莊的歷史文化,突出鄉(xiāng)村特色。防止將城鎮(zhèn)規(guī)劃簡單復(fù)制到鄉(xiāng)村的做法,切忌“千村一面”。通過科學(xué)規(guī)劃,形成城鄉(xiāng)一體的空間布局體系,在縣域內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)縣城、集鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、中心村、居民點(diǎn),打造多層級(jí)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點(diǎn)。加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的農(nóng)民生活圈的建設(shè),以鎮(zhèn)帶村、以村促鎮(zhèn),推進(jìn)鎮(zhèn)、村聯(lián)動(dòng)發(fā)展,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、人口、設(shè)施形成梯度布局。

2.推動(dòng)城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展

要進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的門檻。除了個(gè)別超大城市之外,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的限制應(yīng)逐步取消。對(duì)于超大城市而言,也應(yīng)區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄縣市,對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶采取不同的政策,制定差別化的落戶條件。要強(qiáng)化居住證作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市公共服務(wù)之載體的作用,提高居住證的“含金量”,全面落實(shí)附著在居住證上的享受醫(yī)療、社保、子女入學(xué)等公共服務(wù)的權(quán)利。對(duì)于持有居住證達(dá)到相應(yīng)年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,城市管理部門應(yīng)提供合法落戶的途徑,使之實(shí)現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變。不僅要在制度層面破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙,還要在就業(yè)層面讓這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城市生根。從目前情況來看,我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)整體上仍然集中在制造業(yè)、建筑業(yè)以及某些低端服務(wù)業(yè),多以體力勞動(dòng)為主,可替代性強(qiáng),缺乏長期就業(yè)的保障。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期處于城市的邊緣地帶,這就是他們?nèi)菀壮蔀橄鄬?duì)貧困人口的關(guān)鍵原因。因此,解決該部分人群相對(duì)貧困問題的重點(diǎn)仍然是保就業(yè),即通過多種途徑加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的技能培訓(xùn),提升他們的就業(yè)能力。在新型城鎮(zhèn)化背景下,農(nóng)民就地市民化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的一個(gè)新趨勢。政府應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計(jì)層面積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地、就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,要加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,完善縣城的綜合服務(wù)功能,依托大城市而發(fā)展中小城市以及小城鎮(zhèn),加快產(chǎn)城融合,大力推動(dòng)特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的發(fā)展,吸引農(nóng)民就地市民化。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中,要大力推進(jìn)農(nóng)地制度改革,幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶資、帶產(chǎn)入城。而且,農(nóng)地制度改革也是提升農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。從當(dāng)前情況看,應(yīng)在繼續(xù)推動(dòng)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性,在確保所有權(quán)穩(wěn)定和承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)有序的前提下加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)集中,從加強(qiáng)土地使用效率的角度出發(fā),將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到能夠創(chuàng)造最大效益的主體手中,使農(nóng)戶可以流轉(zhuǎn)自身的土地承包經(jīng)營權(quán)而獲取租金收益等。目前農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性同樣很低,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)“三權(quán)分置”,在落實(shí)所有權(quán)、保障資格權(quán)的基礎(chǔ)上,放活宅基地的使用權(quán),通過向獲得宅基地使用權(quán)的主體收取使用費(fèi)的方式增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。

城鄉(xiāng)間要素的流動(dòng)應(yīng)該是雙向的,即不僅要?jiǎng)?chuàng)造條件讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn),同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造條件讓更多的人才投身農(nóng)村。目前,農(nóng)村應(yīng)將人才引進(jìn)主要鎖定于三種情形:一是農(nóng)民工、新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),二是大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),三是城市科技人員和其他專業(yè)人才下鄉(xiāng)。為了吸引上述人才到農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè),首先要為他們打造良好的創(chuàng)業(yè)條件。要加快特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,形成產(chǎn)業(yè)鏈在城鄉(xiāng)的合理布局,創(chuàng)造更豐厚的利潤,并在分配環(huán)節(jié)將更多利潤留在農(nóng)村。對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工或新鄉(xiāng)賢,要通過打造各種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái),為他們提供融資、法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的服務(wù),降低其創(chuàng)業(yè)成本。對(duì)于大學(xué)畢業(yè)生、退伍軍人等群體,除了在融資等方面給予照顧之外,關(guān)鍵是解決好他們的社會(huì)保障、子女教育等方面問題,從而讓他們可以安心地在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。對(duì)于城市科技人員和其他專業(yè)人才,為了鼓勵(lì)他們到農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用,可以在職稱評(píng)定、工資福利等方面做文章,包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)市場化,允許農(nóng)技人員通過提供增值服務(wù)獲取報(bào)酬。

3.推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展

要注重新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育,引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)以及農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)融合發(fā)展中發(fā)揮主力軍作用。要發(fā)揮好新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范帶頭作用,協(xié)調(diào)好不同種類的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶之間的關(guān)系。可引導(dǎo)農(nóng)民以資金、土地經(jīng)營權(quán)、交售農(nóng)產(chǎn)品等方式入社或入股來參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,帶動(dòng)更多普通農(nóng)戶尤其是相對(duì)貧困群體參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,從根本上破解當(dāng)前農(nóng)民作為農(nóng)產(chǎn)品提供者只能分享到生產(chǎn)環(huán)節(jié)利潤的局面,使得相對(duì)貧困的群體也能夠更多、更好地分享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所帶來的成果。

農(nóng)村地區(qū)走向富裕的關(guān)鍵是通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),使產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈能夠向前和向后延伸融合發(fā)展。考慮到農(nóng)民個(gè)體能力的有限性,在這個(gè)前后延伸的過程中,一定要充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的作用,引導(dǎo)龍頭企業(yè)向前延伸發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化原料基地,向后延伸發(fā)展以觀光、采摘為主的休閑農(nóng)業(yè),同時(shí)發(fā)展餐飲、物流等服務(wù)業(yè)。政府要注重引導(dǎo)合作社與企業(yè)之間的合作,使其圍繞特色農(nóng)產(chǎn)品做文章。要深化合作社與企業(yè)之間的合作關(guān)系,使相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織在農(nóng)村空間集聚,形成集群化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展格局,從而創(chuàng)造更多的收入和利潤。

發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)是提升農(nóng)村地區(qū)發(fā)展水平的一項(xiàng)重要措施。發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的一大作用在于突破農(nóng)業(yè)功能的單一性,在經(jīng)濟(jì)功能的基礎(chǔ)之上生發(fā)出新的生態(tài)功能、社會(huì)功能、文化功能等,進(jìn)而催化出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)和消費(fèi)業(yè)態(tài)。基于休閑農(nóng)業(yè)的新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)的種植業(yè)以及加工、餐飲、物流業(yè)等相互滲透,讓鄉(xiāng)村地區(qū)具備了生態(tài)休閑、旅游觀光、文化傳承、科技教育等功能,實(shí)現(xiàn)“農(nóng)區(qū)變成景區(qū)、田園變成公園”,進(jìn)而轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式,帶動(dòng)農(nóng)民增收。

產(chǎn)業(yè)鏈一旦出現(xiàn)前后延伸,產(chǎn)業(yè)規(guī)模必然隨之?dāng)U大,資本短缺矛盾和資產(chǎn)管理難題很快就會(huì)凸顯。開始的時(shí)候,可以采用合作制的方式,將原子式分散的農(nóng)戶聯(lián)合起來,完成單個(gè)農(nóng)戶所無法完成的工作,獲得單個(gè)農(nóng)戶所無法獲取的利益。當(dāng)合作社走向規(guī)模化經(jīng)營,并從單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邁向加工、流通等領(lǐng)域時(shí),股份合作制在組織管理上的優(yōu)勢就凸顯出來。

在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展股份合作制,促進(jìn)勞動(dòng)與資本之間的深度結(jié)合,提倡“服務(wù)成員、民主控制、自愿退出、利潤返還”,有利于農(nóng)民特別是弱小的農(nóng)民加入。充分發(fā)揮好合作社的作用是促進(jìn)農(nóng)戶增收的一個(gè)重要途徑。可由企業(yè)與農(nóng)戶共同組建合作社,決策一人一票,利潤按交易量和股金分配。通過這些方式,使農(nóng)戶與企業(yè)結(jié)成緊密的合作關(guān)系,讓農(nóng)民能夠分享到產(chǎn)業(yè)增值的收益。要不斷探索“農(nóng)戶+合作社+加工流通企業(yè)”的模式,扶持龍頭企業(yè)向前延伸建立標(biāo)準(zhǔn)化原料基地,向后延伸建立物流配送和市場營銷體系,探索發(fā)展“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的模式。在利用多種方式推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收的過程中,要注重保護(hù)農(nóng)民的利益,讓農(nóng)民在利潤分配中能夠分享到適當(dāng)比例的數(shù)額。

(二)精神維度:構(gòu)建凸顯內(nèi)生動(dòng)力的人文發(fā)展機(jī)制

1.通過扶志實(shí)現(xiàn)精神脫貧

在相對(duì)貧困治理階段,要特別注重對(duì)相對(duì)貧困人口精神空間的培育,從而喚起他們內(nèi)心深處的希望和動(dòng)力,使他們從精神貧困走向精神富裕,迎戰(zhàn)社會(huì)發(fā)展不平衡帶來的機(jī)會(huì)不均等、階層固化等問題。這就要求在相對(duì)貧困治理過程中構(gòu)筑起人文發(fā)展機(jī)制,彰顯情感和價(jià)值理性的力量,通過公共文化體系建設(shè),用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)的優(yōu)秀文化塑造全新的文化氣象,通過宣傳教育、移風(fēng)易俗、道德激勵(lì)等方式激發(fā)相對(duì)貧困人群的自我發(fā)展意愿,依托社區(qū)開展各類文化活動(dòng),開展貧困“恥感文化”教育,“積極引導(dǎo)貧困戶轉(zhuǎn)變思想觀念,從‘要我脫貧’變?yōu)椤乙撠殹盵8]。扶貧先“扶志”,對(duì)于“失志”的相對(duì)貧困人口,要加強(qiáng)心理疏導(dǎo),令他們重樹信心?？傊?相對(duì)貧困治理絕不是“輸血式”扶貧,一定是“造血式”扶貧。

2.通過扶智實(shí)現(xiàn)代際脫貧

貧困治理的一項(xiàng)重要任務(wù)是阻斷貧困的代際傳遞。代際脫貧主要依靠“扶智”來實(shí)現(xiàn),而“扶智”的主要路徑是教育。教育能夠改造人的精神世界,使貧困者的下一代不再陷入精神貧困的旋渦;還能夠增長人的知識(shí),讓人掌握從事更高級(jí)勞動(dòng)的必要技能。從某種意義上講,相對(duì)貧困治理最基礎(chǔ)也最有效的手段是教育。要利用教育來阻斷貧困的代際傳遞,為相對(duì)貧困人群的子女鋪就上升的通道。政府要致力于提高相對(duì)貧困地區(qū)的教育發(fā)展水平,縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間教育水平的差距。要對(duì)教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌布局,加大對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)教育的投入,通過補(bǔ)貼等方式降低相對(duì)貧困家庭的教育支出,減輕相對(duì)貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。要解決好個(gè)別貧困家庭因?qū)W致貧或因?qū)W返貧的問題,保證相對(duì)貧困群體的子女能有條件接受系統(tǒng)的教育。

(三)權(quán)利維度:構(gòu)建凸顯平等共享的收入分配機(jī)制

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)均等化

要統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)道路建設(shè),對(duì)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村進(jìn)行道路硬化,加強(qiáng)縣級(jí)客運(yùn)站和鄉(xiāng)村運(yùn)輸服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村客運(yùn)線路,要配套適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼機(jī)制,確保其可持續(xù)發(fā)展。以道路建設(shè)為基礎(chǔ),完善農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò),解決好農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城的“最先一公里”和工業(yè)品下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題。推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)管道建設(shè),縮小農(nóng)村在獲取天然氣、安全飲用水以及排放污水等方面與城鎮(zhèn)的差距。加快農(nóng)村地區(qū)電網(wǎng)改造和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)升級(jí),提升農(nóng)村地區(qū)信息化水平。

要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管護(hù),明晰基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),具體明確各類基礎(chǔ)設(shè)施由誰管、如何管、誰付費(fèi)等問題?；A(chǔ)設(shè)施的管護(hù)工作盡量交給專業(yè)機(jī)構(gòu)。要完善基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)機(jī)制,加強(qiáng)資金使用績效考核,強(qiáng)化管養(yǎng)資金的供給。

要推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)制度并軌。在醫(yī)療保障方面,要加快城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度及大病保險(xiǎn)制度的整合。在社會(huì)保障方面,要推動(dòng)城鄉(xiāng)低保、社會(huì)救助、撫恤安置等制度的統(tǒng)籌,提高農(nóng)村居民保障水平。要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施、綜合性文化服務(wù)中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心等設(shè)施的建設(shè),推動(dòng)城鄉(xiāng)之間的設(shè)施均衡。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū),由于地方財(cái)政緊張,地方政府沒有充裕的資金來推動(dòng)公共服務(wù)均衡化建設(shè)。在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等直接關(guān)系到人的成長和健康的領(lǐng)域,公共支出應(yīng)主要由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式,縮小區(qū)域財(cái)力差距,提升縣級(jí)財(cái)政的保障能力。社會(huì)救助等兜底性制度安排的支出主要出自地方政府,但中央財(cái)政也應(yīng)負(fù)擔(dān)一定的比例。

在農(nóng)村公共服務(wù)所需要的人才方面,要鼓勵(lì)城市中的教師、醫(yī)生等專業(yè)人員下鄉(xiāng)服務(wù),并積極發(fā)揮教師、醫(yī)生等人員志愿服務(wù)的作用。可通過幫扶的方式,促進(jìn)城市中優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向鄉(xiāng)村地區(qū)下沉。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村學(xué)校和醫(yī)院的信息化設(shè)施建設(shè),提升鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生的信息化技術(shù)應(yīng)用能力,大力發(fā)展遠(yuǎn)程教育和遠(yuǎn)程醫(yī)療。

2.調(diào)節(jié)社會(huì)分配

我國基尼系數(shù)長期高于0.4這個(gè)國際警戒線,表明我國收入差距較大,一部分人群的收入處于相對(duì)較低的水平,他們正是相對(duì)貧困的群體。相對(duì)貧困治理工作與收入分配格局調(diào)整之間存在緊密關(guān)系。要加強(qiáng)收入分配制度改革創(chuàng)新,通過分配制度改革創(chuàng)新使經(jīng)濟(jì)增長更具“益貧”特性。收入分配制度改革的目標(biāo)應(yīng)該指向縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的差距,促進(jìn)社會(huì)分配更加公平合理。國家應(yīng)從推動(dòng)共同富裕的高度,對(duì)初次分配、再分配以及第三次分配加以統(tǒng)籌考慮。

在初次分配中,要注重提升城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中相對(duì)貧困人口的就業(yè)機(jī)會(huì),他們有了職業(yè)和事業(yè),才真正有了安身立命的根本。除了保就業(yè)之外,還應(yīng)適度提高勞動(dòng)報(bào)酬尤其是體力勞動(dòng)的報(bào)酬,強(qiáng)化勞動(dòng)在要素貢獻(xiàn)中的地位和作用,提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重。與初次分配相聯(lián)系的扶貧工作稱為“開發(fā)式扶貧”,重點(diǎn)在于通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)崗位和收入、利潤,提高相對(duì)貧困群體在初次分配中能夠得到的比重。

再分配要注重提高相對(duì)貧困人口的收入水平。再分配這個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于縮小貧富差距有著至關(guān)重要的作用。初次分配注重效率,盡管可以適度提升勞動(dòng)的報(bào)酬,但不同要素參與分配時(shí)各自獲得的比例受到市場這只“看不見的手”的制約,政府可在其中轉(zhuǎn)圜的余地很小。而再分配則不同,政府這只“看得見的手”起著主導(dǎo)作用,可以通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段來調(diào)節(jié)不同人群的收入水平。其中,從相對(duì)貧困治理的角度出發(fā),可以通過提高低保標(biāo)準(zhǔn)、增加特殊人群福利項(xiàng)目等方式縮小收入差距。與再分配相聯(lián)系的扶貧政策稱為“補(bǔ)貼式扶貧”,它是國家消除絕對(duì)貧困時(shí)依賴的一項(xiàng)重要手段。在相對(duì)貧困治理時(shí)期,“補(bǔ)貼式扶貧”仍然要繼續(xù)發(fā)揮作用,但發(fā)力的重點(diǎn)要有所變化,即從為保障絕對(duì)貧困人口的生存而進(jìn)行補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ舷鄬?duì)貧困人口人力資本的發(fā)展,這部分補(bǔ)貼資金要更多地向教育和培訓(xùn)等領(lǐng)域傾斜。

政府還可以通過大力推進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展來強(qiáng)化第三次分配在整個(gè)收入分配中的作用,進(jìn)一步縮小收入差距,構(gòu)建更加公平的收入分配體系。黨的十九屆四中全會(huì)提出“重視發(fā)揮第三次分配作用,發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)”。在實(shí)際工作中,要注重提高慈善工作的透明性,提高廣大群眾的慈善意識(shí),完善我國的慈善組織,建立健全慈善事業(yè)工作體系,充分發(fā)揮第三次分配在相對(duì)貧困治理當(dāng)中的作用。

(四)政策維度:構(gòu)建凸顯綜合治理的福利保障機(jī)制

1.注重政策之間的銜接

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“要保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性,少‘翻燒餅’”[9]。相對(duì)貧困治理并非完全另起爐灶。要注重扶貧政策的連貫性,與絕對(duì)貧困治理時(shí)期的扶貧政策有效銜接,將相對(duì)貧困治理的制度創(chuàng)設(shè)與鞏固絕對(duì)貧困治理成效結(jié)合起來。從脫貧攻堅(jiān)到相對(duì)貧困治理,這個(gè)過程中絕不能出現(xiàn)政策空檔期。黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”。從目前的政策文本看,對(duì)于如何界定相對(duì)貧困、如何甄別相對(duì)貧困人口、如何確定相對(duì)貧困治理的操作層面具體目標(biāo)等問題仍然缺乏明確的表述。在“十四五”期間,由于相對(duì)貧困治理的政策還處于創(chuàng)設(shè)期,相對(duì)貧困甄別和治理的標(biāo)準(zhǔn)尚不明確。因此,短期內(nèi)貧困治理的導(dǎo)向應(yīng)以鞏固脫貧攻堅(jiān)期間的成果為主,為相對(duì)貧困的治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會(huì)提出的“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一就是“脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)”。我們要做好減貧與發(fā)展之間的銜接工作,利用好脫貧攻堅(jiān)階段的有效經(jīng)驗(yàn)和制度慣性,盡快出臺(tái)一套系統(tǒng)的相對(duì)貧困治理政策。

農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困的治理要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合起來。盡管相對(duì)貧困體現(xiàn)出分散化特征,但相對(duì)貧困治理的“主戰(zhàn)場”仍然在農(nóng)村。在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上,更重要的是提升農(nóng)民的發(fā)展能力。鄉(xiāng)村振興是為了解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡而提出的鄉(xiāng)村治理體系,相對(duì)貧困治理則是從小康到共同富裕這個(gè)階段的貧困治理體系,二者有機(jī)地統(tǒng)一于社會(huì)主義國家治理體系之中。鄉(xiāng)村振興和相對(duì)貧困治理都是要解決農(nóng)民發(fā)展問題,其目標(biāo)都是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面發(fā)展。政府可以通過福利政策的運(yùn)用來發(fā)起對(duì)絕對(duì)貧困的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”,但對(duì)于相對(duì)貧困卻只能在發(fā)展中尋求真正的解決之道。作為產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個(gè)維度上的全面振興,鄉(xiāng)村振興成為現(xiàn)階段農(nóng)村發(fā)展的主要抓手,同時(shí)也是農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困治理的主要抓手。鄉(xiāng)村振興并非針對(duì)個(gè)別地區(qū)或群體,而是指向整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的全面發(fā)展,這與相對(duì)貧困治理的內(nèi)核精神高度契合。相對(duì)貧困治理政策與鄉(xiāng)村振興政策的銜接必然要求轉(zhuǎn)變絕對(duì)貧困治理時(shí)期針對(duì)個(gè)別地域或群體組織“大會(huì)戰(zhàn)”的做法,要求突出政策的普惠性。并且,相對(duì)貧困治理的制度設(shè)計(jì)要注重突出多元化、常規(guī)化、長期化。

相對(duì)貧困治理的“主戰(zhàn)場”在農(nóng)村,但城鎮(zhèn)中的相對(duì)貧困問題更為敏感。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的一個(gè)很大的問題是常住人口城鎮(zhèn)化率大大超過戶籍人口城鎮(zhèn)化率,二者相差15個(gè)百分點(diǎn)。這兩個(gè)指標(biāo)之間的差值主要對(duì)應(yīng)的是戶籍在農(nóng)村而工作和生活卻在城鎮(zhèn)的這部分人群。這部分人口獲得的收入以及能夠享受到的公共服務(wù)水平普遍偏低,他們是相對(duì)貧困人口的一個(gè)重要來源。城鎮(zhèn)的相對(duì)貧困治理要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略結(jié)合起來。城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口的主體是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,而新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人的城鎮(zhèn)化,凸顯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的人文關(guān)懷,不再單純追求數(shù)量的增長,而是更加注重質(zhì)量的提升。盡管國家出臺(tái)了一系列政策來推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,并且不斷加強(qiáng)對(duì)這部分人群利益的保護(hù),但市民化過程中仍然存在著不少事實(shí)上的制度壁壘,使這部分群體處于城鎮(zhèn)的邊緣,成為底層人群。新型城鎮(zhèn)化能夠有效促進(jìn)公共服務(wù)均等化,降低貧困的發(fā)生率,因此,新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)相對(duì)貧困治理的重要抓手。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)能夠帶來更多更好的就業(yè)崗位,使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中獲得更高的收入。而且,通過新型城鎮(zhèn)化,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠逐步享受到與城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)和社會(huì)保障,從而消除“相對(duì)剝奪感”。

2.完善相對(duì)貧困人群識(shí)別與監(jiān)測

對(duì)相對(duì)貧困人群的識(shí)別首先要有標(biāo)準(zhǔn)可依。我國應(yīng)在考慮國情的基礎(chǔ)上,盡快設(shè)置符合實(shí)際需要的相對(duì)貧困界定標(biāo)準(zhǔn)。由于區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展等結(jié)構(gòu)性問題,像發(fā)達(dá)國家那樣基于收入中位數(shù)來劃定適用于全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合理的。這種做法雖然操作起來比較簡單,實(shí)施成本也比較低,但只能反映相對(duì)貧困的一個(gè)維度,而無法反映知識(shí)貧困、能力貧困、精神貧困、權(quán)利貧困等,因此就無法全面反映相對(duì)貧困的實(shí)際面貌,無法讓我們據(jù)以把握貧困的深度。我國在進(jìn)行相對(duì)貧困劃分時(shí),必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù),將不同的地域區(qū)分開來,在同一區(qū)域內(nèi)則需要將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村區(qū)分開。國家提供不同區(qū)域的一般性城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn),區(qū)域內(nèi)的地方政府參考國家標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來制定本地區(qū)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。為了全面反映相對(duì)貧困的情況,相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)該包括多個(gè)維度。除了收入這個(gè)維度之外,所處的生態(tài)環(huán)境及生活環(huán)境、能夠享受的公共服務(wù)及社會(huì)保障等均應(yīng)納入標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。這就意味著:既要從收入出發(fā)來劃定相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn),從而有利于從絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換,避免造成大量新的貧困群體出現(xiàn);同時(shí)也要從多維貧困角度出發(fā)來制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)出一整套可以量化的指標(biāo)體系。國家應(yīng)當(dāng)“制定一套統(tǒng)一的貧困辨識(shí)與測量方法”[10],以便地方政府有效甄別相對(duì)貧困群體并以此為依據(jù)而制定相應(yīng)的政策。在制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)時(shí),也可以采用劃定上限和下限而留出一定彈性空間的方法,來適應(yīng)相對(duì)貧困治理過程中的具體需要?？偠灾?相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,要考慮到區(qū)域差別和城鄉(xiāng)差別,考慮到眾多與相對(duì)貧困相關(guān)的維度,將國際標(biāo)準(zhǔn)與國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)與地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、城市標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)籌起來加以綜合考量,從而保證相對(duì)貧困治理有合理標(biāo)準(zhǔn)可依。

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于易返貧人群的監(jiān)測,及早介入,防止脫貧人口返貧,這是從絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理過渡時(shí)期貧困治理工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)于易返貧、易致貧的群體要設(shè)立分級(jí)預(yù)警機(jī)制,尤其是對(duì)于雖然已經(jīng)脫貧,但是因?yàn)楫?dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、本人罹患較重疾病等原因而無法就業(yè)的人群,以及仍然徘徊在貧困線邊緣的人群,要給予重點(diǎn)關(guān)注,對(duì)其收支狀況進(jìn)行監(jiān)測。對(duì)于重病患者、重度殘疾人等群體,除了通過入戶采集來獲取家庭基本信息之外,還要通過醫(yī)療費(fèi)用審核等方式來對(duì)支出情況進(jìn)行監(jiān)測。對(duì)于就業(yè)困難的群體,可以通過相關(guān)部門的就業(yè)信息統(tǒng)計(jì)來輔助監(jiān)測。要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用,提高監(jiān)測的精度和效率。

3.加強(qiáng)社會(huì)保障

進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段后,在發(fā)揮社會(huì)保障兜底功能之外,更需要發(fā)揮社會(huì)保障在貧困治理中的基礎(chǔ)性作用。要逐步提升社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋范圍,搭建多重防范體系,織密民生安全保障網(wǎng)絡(luò)。在不斷提升城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),逐步縮小城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距。對(duì)于以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的城鄉(xiāng)流動(dòng)人口,要完善其社會(huì)保障,逐步設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口統(tǒng)一的社保賬戶,并由他們長期居住和工作地的政府提供醫(yī)療、養(yǎng)老等各種公共服務(wù)。在普惠性的社會(huì)保障中,要對(duì)特殊人群給予更多關(guān)照,構(gòu)建差異化的防護(hù)體系。除了物質(zhì)幫扶,還要強(qiáng)化社會(huì)心理服務(wù)保障,加強(qiáng)對(duì)相對(duì)貧困群體的心理疏導(dǎo),消除相對(duì)貧困群體心中的失落感和失衡感。

4.推進(jìn)多元共治

脫貧攻堅(jiān)階段一項(xiàng)重要的成功經(jīng)驗(yàn)是加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對(duì)貧困治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。在相對(duì)貧困治理階段,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鞏固“五級(jí)書記抓扶貧”的組織優(yōu)勢,逐步實(shí)現(xiàn)扶貧工作的多部門協(xié)同,并實(shí)現(xiàn)扶貧工作的常態(tài)化。既要完善相對(duì)貧困的水平治理結(jié)構(gòu),更好地處理跨區(qū)域、跨部門的協(xié)作問題,也要完善相對(duì)貧困的垂直治理結(jié)構(gòu),更好地處理不同層級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)問題。在強(qiáng)化組織保障的同時(shí),還要不斷完善多元共治的扶貧格局,通過凝聚社會(huì)各界的力量,調(diào)動(dòng)相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織的積極性,讓它們共同參與到相對(duì)貧困治理中來。對(duì)于相對(duì)貧困治理工作的績效,要完善相應(yīng)的監(jiān)督考核機(jī)制,強(qiáng)化動(dòng)態(tài)考核。

四、結(jié)束語

貧困治理與國家發(fā)展的整體戰(zhàn)略密不可分,因此,制定相對(duì)貧困治理的目標(biāo)時(shí),也要注意與國家發(fā)展的整體目標(biāo)相契合。根據(jù)國家2035年遠(yuǎn)景目標(biāo),到2035年,我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平,中等收入群體顯著擴(kuò)大,基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化,城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。與上述目標(biāo)相對(duì)應(yīng),相對(duì)貧困治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為:對(duì)相對(duì)貧困人口的控制達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的國際標(biāo)準(zhǔn),權(quán)利分配更加公平,多維貧困得到極大緩解,相對(duì)貧困治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。根據(jù)2050年遠(yuǎn)景目標(biāo),到2050年,中國將實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,基本實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。與上述發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng),相對(duì)貧困治理的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為相對(duì)貧困人口控制在較低的比例,相對(duì)貧困治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)貧困治理的目標(biāo),就要在深刻解析當(dāng)前貧困治理困境的基礎(chǔ)上構(gòu)建相對(duì)貧困治理的有效機(jī)制。相對(duì)貧困治理要與脫貧攻堅(jiān)良好銜接,促進(jìn)相對(duì)貧困群體發(fā)展。既要保證相對(duì)貧困群體在財(cái)富創(chuàng)造和分配中獲得更大份額,也要注重幫助他們脫離精神貧困,并切斷貧困的代際傳遞。