摘 要：受古史評家的啟示，比照譯著“信、達、雅”，文章提出了“真、細、全”的史著評價標準，并據(jù)以評論了《中國當代集體農(nóng)地制度史（1978—2014）：農(nóng)地承包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)》，作者認為這是當代中國史學(xué)的一部佳作，既充分肯定了其在農(nóng)地承包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)方面的精到分析和深刻揭示，也指出了其在農(nóng)地制度和政策總體考察方面的不足，為進一步深入探索指明了方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度 真細全 相關(guān)主體互動

DOI：10.19592/j.cnki.scje.411970

JEL分類號：P25，P32，Q15? ?中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2024）04 - 151 - 08

在《中國當代集體農(nóng)地制度史（1978—2014）：農(nóng)地承包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)》（以下簡稱《農(nóng)地》，凡引自該書，只注頁碼；國家行政學(xué)院出版社，2023）的“自序”和“后記”中，劉憲法研究員兩次提到筆者，并在最后寫道：“我愿把此書獻給張曙光老師”（第646頁）。受此大禮，我感到非常榮幸！認真讀完這部80 萬字的巨著，認為自己有責任和義務(wù)做出評論。

一、關(guān)于史學(xué)著作的評價標準

由于對史學(xué)的興趣和熱愛，近幾年讀了一些史學(xué)著作，頗受啟迪。讀了《農(nóng)地》，筆者思考了一個問題，一部史著的好壞優(yōu)劣如何評價，有什么標準？

國人具有史學(xué)的光榮傳統(tǒng)，曾經(jīng)出現(xiàn)了《史記》《資治通典》等史學(xué)名著，關(guān)于史學(xué)評論也有諸多建樹。因此，我著手從前人那里尋求借鑒。唐朝劉知幾的《史通》是最早的史學(xué)評論著作，他認為“史才須有三長”，“三長，謂才也、學(xué)也、識也”。不具備三長，就不是好的史學(xué)家，不應(yīng)擔負史官的重任。所謂史才是指選擇、組織史料的能力和書寫記事的技巧，要求做到“善擇”“辯疑”“考偽”，認為“敘事之工者，以簡要為主”，應(yīng)當“省字約文，事溢于句外”。所謂史學(xué)，包括考察問題時所征引的史料和歷史知識，強調(diào)“采摭群言”，主張把所有歷史著作都作為取材的對象。所謂史識，是指歷史見解，包括分析歷史事件和評價人物的觀點、態(tài)度，重視辨善惡、明是非、寓褒貶。

在《文史通義》中，清章學(xué)誠在劉知幾“史才三長”的基礎(chǔ)上，提出和討論了“史德”，認為能具史識者，必知史德，“德者何？謂著書者的心術(shù)也”。他認為“欲蓋為良史者，當慎辯于天人之際，盡其天而不益以人也”，進而指出，“盡其天而不益以人，雖未能至，茍允知之，以足以稱著書者之心術(shù)矣”?？梢?，心術(shù)與“天”“人”密切相關(guān)。由于史書必須經(jīng)過史家的勞作，因而史家是借助自己的氣和情來辯天人，“氣合于理，天也；氣能違理以自用，人也。情本于性，天也；情能汨性以自恣，人也”。由于“天與人參，其端甚微”，因此，“心術(shù)不可不慮”“不可不慎”。

這些都是經(jīng)典之說和經(jīng)驗之談，對如何評價有很多具體討論，并有評價事例可資借鑒，值得我們認真學(xué)習(xí)和參考。不過，討論問題的角度有所不同，他們都是從史家出發(fā)，我們則是從史著著眼，二者又有密切聯(lián)系。

大家知道，嚴復(fù)在譯作《天演論》“譯例言”中提出了譯著的標準“信、達、雅”。“信”是指“將全文神理、融會于心”后“忠實于原文的意義”?！斑_”是指“下筆抒詞，自善互備”，即“行文流暢”。 嚴復(fù)用古漢語翻譯，并引《易》曰“修辭立誠”，子曰“辭達而已”，“言之無文，行之不遠”，認為“三者乃文章正軌，亦即為譯事楷模。故信達而外求其雅”。不過嚴復(fù)的雅是指“古雅”，到了今天，一般是指文采“優(yōu)雅”。三字言簡意賅，深刻全面，具有較強的指導(dǎo)意義，為不少學(xué)者所推崇，基本上成為譯界的共識。

受到史評家的啟示，比照于譯著的信達雅，筆者杜撰出史著的評價標準為“真、細、全”?！罢妗笔侵盖笳?、求實，一是一、二是二，秉筆直書，寫成信史，不掩蓋、不偏漏、不編造，不為尊者諱。“細”是指細節(jié)，主要是關(guān)鍵細節(jié)，乃歷史事件和人物的奇特和精妙之處，要清晰呈現(xiàn)，深刻揭示，既不能事無巨細、面面俱到，又不能大而化之、模棱兩可。“全”不僅是指要有宏觀視野和全局觀點，而且對正確和錯誤、成功和失敗、前進和倒退都要全面記述和充分展示。不能只講一面，以偏概全，更不能好走極端?？梢姡c史才三長和信達雅一樣，真細全是密切關(guān)聯(lián)的。“真”乃史之靈魂，“細”乃史之血肉。沒有細節(jié)，籠而統(tǒng)之，似是而非，“真”就無法落到實處。而“全”則是建立在“真”和“細”的基礎(chǔ)之上的。筆者以為，做到了這幾個字，就是優(yōu)秀的史學(xué)著作。本文以下就以此來評價《農(nóng)地》，從中也可以看出三者的內(nèi)在聯(lián)系。

二、《農(nóng)地》的貢獻和特色

《農(nóng)地》以集體農(nóng)地的承包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)為主題，集中討論了從1978—2014年中國農(nóng)地制度變遷的歷史過程。按照“真、細、全”的標準衡量，《農(nóng)地》是當代中國農(nóng)地史的一部佳作，可讀性很強。

首先來看真。作者真實地描述了中國農(nóng)地制度的建立和演變過程，既說明了現(xiàn)有政策和法律是如何規(guī)定的，也再現(xiàn)了地方、集體和農(nóng)民是如何執(zhí)行和行動的，它們之間是如何互動和博弈的。一方面描述了農(nóng)地制度形成和實施的曲折，政策如何根據(jù)實際情況和認識的變化一步步調(diào)整，另一方面，具體揭示了其實施中的矛盾、變通和實際績效。

在土地承包經(jīng)營制度建立的過程中，一開始，面對農(nóng)村凋敝和農(nóng)民不得溫飽的現(xiàn)實，中央的思路和地方的想法以及農(nóng)民的行為存在著嚴重分歧，政策制定者要推行生產(chǎn)責任制的愿望“在現(xiàn)實中很難操作執(zhí)行”（第014頁），“兩不許”（“不許分田單干”和“不許包產(chǎn)到戶”）的政策底線累累被突破。好在由于有了過去政策失誤的經(jīng)驗教訓(xùn)，決策者頭腦比較清醒，也比較實際，允許不同意見進行討論（如“七省三縣”農(nóng)村工作會議、人民公社經(jīng)營管理會議、省市區(qū)第一書記座談會以及學(xué)術(shù)界的討論和爭論），然后擇其善者而從之。于是從兩“不許”變成兩“不要”（第023頁），有了回旋的余地，到“在有限范圍內(nèi)承認‘雙包”（第029頁），即允許在“邊遠山區(qū)和貧困落后的地區(qū)”實行，再到1982年中央一號文件，正式承認各種承包形式都是“社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制”和“勞動成果的不同分配方法”（第036頁），最后在全國范圍內(nèi)推行家庭承包經(jīng)營制度。這一變革過程雖然曲折，甚至有點離奇，頗有故事性，但卻體現(xiàn)了高度的政治智慧?！掇r(nóng)地》將此和盤托出，描述得真實、具體、活靈活現(xiàn)。

這一特點體現(xiàn)在多個方面，后面還會涉及。值得特別指出的是，《農(nóng)地》區(qū)分了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”和“家庭土地承包經(jīng)營制”，明確指出，包干到戶經(jīng)歷了包干產(chǎn)量的過程。對此，一些農(nóng)村問題的專家在一個時期內(nèi)也分不清楚，一般人至今仍然混淆，還繼續(xù)稱之為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。其實，事物的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的階段特征，發(fā)生了一系列質(zhì)變，需要認真區(qū)分和直面以對。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，家庭承包經(jīng)營是在集體統(tǒng)一經(jīng)營之下進行的，定位于集體經(jīng)濟或合作經(jīng)濟。中國農(nóng)村問題最著名的專家杜潤生，1981年曾向中央提出“切三刀”的建議，即先進地區(qū)，搞“專業(yè)承包，聯(lián)產(chǎn)計酬”，中間地區(qū)，搞“統(tǒng)一經(jīng)營，聯(lián)產(chǎn)到勞”，困難地區(qū)，“退到包產(chǎn)到戶，搞它三五年”（第029頁）。到了1983年廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會，1985年進行農(nóng)產(chǎn)品購銷體制改革，變統(tǒng)購派購為合同定購和市場收購相結(jié)合，農(nóng)戶已不再完全依賴集體組織，而自行與市場對接。這樣，家庭承包經(jīng)營與集體經(jīng)濟也就成為并聯(lián)的關(guān)系。只是由于顧及意識形態(tài)，也出于現(xiàn)實考慮，“政策和法律文本的表述與實際不相符合”（第044頁）。到了1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，確定了“家庭承包經(jīng)營”的概念，不再提“聯(lián)產(chǎn)”和“責任”，次年《中國人民共和國憲法》也做了相應(yīng)修改，到2002年，《農(nóng)村土地承包法》正式將家庭土地承包經(jīng)營制寫進了法律，“完成了從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到家庭土地承包經(jīng)營制的過渡”（第046頁）。如果說家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地承包經(jīng)營權(quán)是“債權(quán)”，那么，家庭土地承包經(jīng)營制下的土地承包經(jīng)營權(quán)就是“物權(quán)”，《物權(quán)法》對此做出明確規(guī)定，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)才得以真正確立。完成這一過程，我們花了25年，可見，成果來之不易。

其次，《農(nóng)地》的最大特點是細。通過對大量歷史細節(jié)的敘述和對變遷過程的詳細分析，再現(xiàn)了過去30年中國農(nóng)村風云激蕩的歷史畫卷。要知道，關(guān)于農(nóng)地制度的研究文獻很多，大多數(shù)都是問題導(dǎo)向，即圍繞一兩個現(xiàn)實問題展開討論，而《農(nóng)地》的研究方法是過程導(dǎo)向的。聚焦于制度規(guī)則的緣起、萌發(fā)、成長、成熟、衰落，使我們又回到了歷史活動的真實現(xiàn)場。下面列舉三個具體事例。

一是關(guān)于承包地的分配過程。關(guān)于分配方式，1982年中央一號文件“提倡根據(jù)生產(chǎn)需要按勞動力和人勞比例承包土地”，并強調(diào)“社員分配的土地應(yīng)盡可能連片”。但是，中央的政策“與農(nóng)戶的現(xiàn)實選擇并不一致”（第100—101頁）。《農(nóng)地》把承包地的分配方式概括三種：一是按人口均分，二是按人口和勞動力比例分配，三是按勞動力分配，即“按能承包”。在“現(xiàn)實中，大多數(shù)農(nóng)戶追求的首要目標是平均，農(nóng)民更想要的是公平，因此，按人口分配土地成為首選”（第101頁）。接著，《農(nóng)地》引用多項調(diào)查數(shù)據(jù)予以證明，按人口承包占70%左右，按人勞比例承包占20%左右（第101—103頁）。分配方式很多文獻都提到，但都沒有講具體怎么分?！掇r(nóng)地》根據(jù)各地實踐，詳細討論了分配過程：第一步確定承包地分配方案，包括土地分配范圍、分配方式、分配標準；第二步對土地進行定等分級；第三步劃分地塊；第四步按照“好壞搭配的原則”分配地塊。并具體列示出分配方案實例和分配實例（第106—110頁），以及承包合同的內(nèi)容和簽約情況（第114—119頁）。這樣的描述和分析真實具體，使人們又回到了當年土地承包工作的現(xiàn)場。

二是農(nóng)戶怎樣應(yīng)對土地細碎的問題。由于主要是按人均分承包地，于是產(chǎn)生了土地細碎化的問題。如廣東江門，每戶平均有11塊土地的生產(chǎn)隊占10%以上，有6—11塊的占9.5%，有1—2塊的只占1.9%。陽春縣有個農(nóng)戶，6.6畝地分為71塊。貴州湄潭縣一農(nóng)戶，6口人承包地88塊。四川仁壽縣農(nóng)戶平均承包地5.88畝，其中水田3.34畝，分為6.24塊，旱地2.54畝，分為7.1塊。最大的地塊1.23畝，最小的地塊0.12畝。農(nóng)民將土地細碎化形容為“盤一塊，碗一塊，一個草帽蓋一塊”。土地細碎化對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營影響很大。村集體首先想到的是改進分地辦法，而由此造成的耕作不便和土地浪費，農(nóng)戶感受最深，他們想出各種辦法對付。其應(yīng)對策略首先是換地，換地不成，與鄰地的農(nóng)戶協(xié)調(diào)種地，第三個策略是合理安排種植。此外就是撂荒（第140—141頁）?！掇r(nóng)地》結(jié)合農(nóng)地調(diào)整具體討論了土地互換和合并，并且討論了以“小農(nóng)”為主體的“聯(lián)耕聯(lián)種”模式（第142—145頁）。由此我們可以看到，農(nóng)民中蘊藏著無窮的智慧，他們在既定制度條件下，總是尋求最有利的行為方式，而在管制放松的情況下，總是力求突破已有的不合理限制。

三是關(guān)于“兩田制”的興衰。所謂“兩田制”，就是把承包地分為“口糧田”和“責任田”（也叫“承包田”）?！翱诩Z田”按人均分，滿足農(nóng)戶自己基本消費需求，即承擔著保障功能；“責任田”按能承包，承擔著向國家和集體上交稅費和公糧的任務(wù)，以及向市場提供農(nóng)產(chǎn)品，交換“剩余”的功能，即發(fā)展功能?！皟商镏啤睂⑦@兩個功能相分離，既可以克服按人均分造成土地經(jīng)營規(guī)模過小、地塊分散細碎的弊端，又有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，同時也符合1982年中央一號文件關(guān)于如何分地的規(guī)定，其實施效果在一定程度上決定了之后農(nóng)村土地制度改革的走向。

《農(nóng)地》第七章專門討論了“兩田制”的興衰。它最早出現(xiàn)在1979年，由山西辛北大隊和安徽臨泉縣八里莊大隊首創(chuàng)；受到當?shù)卣闹С郑?983年山東高密縣將其作為一種制度進行推廣；1986年四川什邡縣也加以推廣。1987年7月山東平度縣作為農(nóng)村改革試驗區(qū)進行“兩田制”制度試驗。1991年平度經(jīng)驗被中共中央政策研究室編入《中國農(nóng)民的偉大實踐—農(nóng)村發(fā)展和改革典型經(jīng)驗》，于是“兩田制”開始在全國范圍內(nèi)推行。到了20世紀90年代中期，“兩田制”成為農(nóng)村改革的一大熱點。有關(guān)方面對全國實行“兩田制”的情況做過四次調(diào)查（1990、1992、1994、1997），1994年全國有31%的村（組）實行了“兩田制”，涉及耕地6.3億畝，占全部農(nóng)戶承包地的47.8%。1997年實行“兩田制”的耕地面積4.66億畝，占農(nóng)戶承包地總面積的40.7%，“口糧田”和“責任田”的比例為1：2.03。由于實行“兩田制”涉及農(nóng)地調(diào)整，與穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策基調(diào)相沖突，1997年8月，中央出臺《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，明確表示，中央不提倡“兩田制”，沒有實行的地方不要再搞，已經(jīng)實行的必須按照中央的土地承包政策認真整頓。在整頓的壓力下，1998年“兩田制”占承包地總面積的比例下降到30%，1999年下降到不足10%。隨著《農(nóng)村土地承包法》的實行，“兩田制”被視為非法，一度紅紅火火的“兩田制”退出了歷史舞臺?！掇r(nóng)地》還描述了平度實行“兩田制”的基本流程（評定土地等級，確定“兩田”比例、劃定“兩田”，實行叫行投標，簽訂土地承包合同，確定土地調(diào)整規(guī)劃），說明了其實施效果（集體收入和國家公糧任務(wù)有了保障，解決了提留和收糧兩大難題，實現(xiàn)了土地適度集中，促進了勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移），以及農(nóng)村政策界的不同評價如何影響了中央政策的轉(zhuǎn)變。

總之，細節(jié)很重要，正如作者在“自序”中所說，“真相在細節(jié)中”（第Ⅶ頁）?！掇r(nóng)地》通過深入細致地描寫，為我們揭示出農(nóng)地制度變遷的真相，寫成了一部活的歷史。

再次，《農(nóng)地》的“全”也體現(xiàn)在各個方面。

一是體現(xiàn)在全方位、多角度的分析。既有中央政府的視角，也有地方政府的視角，還有學(xué)者的視角，更重要的是有廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的視角。這些主體共同參與，通過多方互動和博弈，推動了農(nóng)地制度的變遷，最終達成某種相對穩(wěn)定和有效的制度安排。這種多角度和全方位的歷史敘述，不僅使得《農(nóng)地》相當豐滿、充實和生動，也增強了其說服力。

二是《農(nóng)地》對每項政策的實施都做出了全面評價，既充分肯定了成績，也明確指出其不足和局限，這在全書中得到了充分體現(xiàn)。

例如，1982年中央一號文件提出，要以承包合同的形式，將農(nóng)戶與生產(chǎn)隊之間的承包關(guān)系確定下來，各地陸續(xù)建立和完善承包合同。開始是簽訂“生產(chǎn)責任制承包合同”，1984年中央一號文件提出“延長土地承包期”，中央書記處農(nóng)村政策研究室下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制度的意見》，對土地承包合同的簽訂給出了規(guī)范化的意見，各種“生產(chǎn)責任制合同”被“土地承包合同”所代替?！兑庖姟芬蟠寮w與農(nóng)戶簽訂正規(guī)的書面土地承包合同，但是，“在現(xiàn)實中，這一政策執(zhí)行得并不理想。根據(jù)1991年農(nóng)業(yè)部對全國農(nóng)村固定觀察點的抽樣調(diào)查，村集體與農(nóng)戶簽訂書面土地承包合同的占比為65.7%，其余都是口頭合同和集體合同”（第117頁）。

再如，2000年以前，“中央出于保護農(nóng)戶土地權(quán)益的考慮，從政策上和法律上嚴格限制村集體調(diào)整土地，但農(nóng)戶似乎并不領(lǐng)情。在現(xiàn)實中，農(nóng)民對土地調(diào)整的利益訴求卻是實實在在的，并不會完全根據(jù)上面的政策意圖行事”（第167頁）。1984年中央一號文件提出“大穩(wěn)定，小調(diào)整”，而一項調(diào)查表明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部中，主張調(diào)地的占比高達90%。1993年中央提出“增人不增地，減人不減地”，1996年農(nóng)業(yè)部和美國華盛頓大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所的調(diào)查表明，45%的農(nóng)戶支持，49%的農(nóng)戶反對。1997年全面啟動“第二輪土地延包”工作后，農(nóng)業(yè)部曾組織專家進行調(diào)查，在調(diào)查的樣本村組中，83.5%的農(nóng)戶要求進行土地調(diào)整。

還如，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，出現(xiàn)了“公司+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營方式，其實際運作發(fā)生了涉農(nóng)企業(yè)進入農(nóng)村包地，并且采取了“返租倒包”的方式，有的侵害了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。2001年11月，陳錫文發(fā)表文章對“返租倒包”提出質(zhì)疑，12月中共中央發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，明確指出，“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的‘返租倒包，不符合家庭承包經(jīng)營制度，應(yīng)予制止”，并提出“中央不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地”。然而，“返租倒包”“不僅沒有絕跡，而且以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)等各種名目‘蓬勃發(fā)展”（第423頁），只是具體操作與前有所不同。過了十多年，到2012年3月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》，才首次提出“支持龍頭企業(yè)帶動農(nóng)戶發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模養(yǎng)殖，開展多種適度規(guī)模經(jīng)營”。2013年11月中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定，首次認可和鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地?？梢?，決策者并非高明和一貫正確，要做到?jīng)Q策正確，也有一個先當學(xué)生，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)的問題。

三是為了細致、具體、全面地說明問題，《農(nóng)地》不僅引用了大量調(diào)查研究和案例分析，而且提供了很多全面系統(tǒng)的實證資料。其中，有的是根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料編制，有的是根據(jù)調(diào)查資料綜合，全書這樣的統(tǒng)計表格多達43張。給人以所論問題的總體概貌。

四是《農(nóng)地》的“全”還體現(xiàn)在除了耕地之外，詳細地討論了非耕地（四荒地、林地和草地）制度的歷史變遷過程，其中對草原承包制度的討論，頗具特色。與耕地及其他非耕地相比，目前學(xué)術(shù)界對草原承包制度的討論十分零散，研究農(nóng)地制度的學(xué)者，也少有人關(guān)注草地。作者通過對大量文獻的梳理，結(jié)合牧業(yè)經(jīng)營方式的特點，首次再現(xiàn)了草原承包制度形成的歷史過程。

《農(nóng)地》之所以能夠做到真、細、全，主要在于作者扎實認真、精益求精的治學(xué)態(tài)度。特別是作者搜集和閱讀了幾乎所有有關(guān)所論問題的文獻資料，包括中央和地方政府的有關(guān)文件，各種調(diào)查研究報告和相關(guān)論文，計有500多種，不僅做到了前述劉知幾主張的把所有歷史著作都作為取材對象，而且包括了大量可信的口頭表述。同時，作者做了1600多個注釋，注釋篇幅達23萬字，占全書的32.4%1，不僅是一個重要的文獻索引，而且有很多重要內(nèi)容，如包括大量數(shù)據(jù)、史料和觀點。如果忽略不讀，將是一大缺憾。在當前急功近利、浮躁取巧的學(xué)術(shù)風氣下，的確是難能可貴，這才是真正學(xué)者所為。

三、《農(nóng)地》的不足和局限

盡管《農(nóng)地》基本做到了真、細、全，是一本比較優(yōu)秀的史學(xué)著作，但其不足和缺陷也很明顯，存在著進一步開拓和提高的余地。

首先，有關(guān)《農(nóng)地》的內(nèi)容。土地制度主要由兩部分構(gòu)成，土地產(chǎn)權(quán)制度和土地利用規(guī)制制度。就中國的農(nóng)地制度而言，一個重要的農(nóng)地利用規(guī)制制度是耕地保護制度。而《農(nóng)地》對這么重要的制度完全沒有涉及，這不能不說這是一個明顯不足。

多年前，筆者曾經(jīng)討論過這一問題2，它包括三個方面，一是要不要保護？二是要保護的規(guī)模多大？三是怎么保護？而其參與主體包括中央政府、地方各級政府（以及開發(fā)商和銀行）和農(nóng)民。由于1994年財稅體制改革，財權(quán)上收，地方政府財政緊張，但又取得了土地一級市場的壟斷權(quán)，于是與開發(fā)商和銀行合謀，大規(guī)模征地賣地，侵占農(nóng)民權(quán)益，形成土地財政，耕地保護也成為大問題。盡管中央三令五申保護耕地，但各地仍然大規(guī)模圈占耕地，與此同時，因種糧的比較收益太低，真正的保護主體農(nóng)民也不保護。因而，耕地保護政策很難落實。對此《農(nóng)地》并未涉及，筆者以為，還可以在學(xué)術(shù)上做出進一步的探討。

其次，有關(guān)著史的方法問題。在《農(nóng)地》的“自序”中，作者明確指出，本書“不做理論概括、不做概念提煉；不做價值判斷，也就是不論是非；不僅不做政策建議，也不說‘以史為鑒之類的話；少總結(jié)、少做深入分析，更不做高度分析”（第Ⅹ頁）。嚴格說來，除了“不做政策建議”，“不講‘以史為鑒”外，其他五“不”有點絕對化，特別是“不做價值判斷”，“不論是非”，明顯不當，也不符合實際。當然，重點放在準確細致地還原歷史真相，也是一種著史的方法。不過，在筆者看來，在各個具體問題上，作者對農(nóng)地制度變遷過程及其正反兩個方面的發(fā)展和變化做出了很好的描述、評價和揭示，幾乎無可挑剔。但缺乏總體的概括和分析，沒有再問一個為什么，進而揭示出問題的根源所在，給人一種行百里而半九十的缺憾。這既涉及到農(nóng)地制度，也關(guān)系到農(nóng)地政策。

關(guān)于農(nóng)地制度，即集體所有制基礎(chǔ)上的家庭承包經(jīng)營制?！掇r(nóng)地》在附章中對“農(nóng)村土地集體所有制的形成、確立和演變（1949—2014）”進行了討論，但在中國的現(xiàn)實中，集體所有制存在著內(nèi)在的難以化解的矛盾。它與合作經(jīng)濟不同，不僅難以成為一種獨立的經(jīng)濟形態(tài)，而且存在著一些傳統(tǒng)的非現(xiàn)代的特征。

1994年，周其仁發(fā)表《中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化——一個經(jīng)濟制度變遷史的回顧》1，可以說是中國農(nóng)地制度的一篇經(jīng)典文獻。他明確指出，在改革開放前，“集體所有制與全民所有制的真正區(qū)別，在于國家支配和控制前者但并不對其控制后果負直接的財務(wù)責任。但國家控制全民經(jīng)濟時，卻以財政擔保其就業(yè)、工資和其他福利”，因此“集體公有制既不是一種‘共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排”。而在農(nóng)地承包經(jīng)營制度建立和運行的過程中，雖然國家的直接控制大大減少和放松，農(nóng)地制度改革也選擇了正確的方向，具體方式也有明顯改善，但基本上仍然是一個國家控制決策的過程，集體和農(nóng)戶對變遷過程雖然有了一定的影響力和發(fā)言權(quán)，總體上仍然處于被動的地位。不少人將家庭土地承包經(jīng)營的本質(zhì)看作是“集體所有，農(nóng)戶永佃”，其實它更像是“國家所有，農(nóng)戶永佃”。在那篇文章中，周其仁提出一個問題，“當今中國產(chǎn)權(quán)改革的首要問題，不是由國家確認某種所有權(quán)形式（哪怕是最純粹的私有制），而是界定國家在產(chǎn)權(quán)變革中的權(quán)力限度”。我們將此稱作“周其仁問題”。因為30年前他就緊緊抓住了政府與市場關(guān)系問題的要害和關(guān)鍵，這是改革開放以來困擾我們的根本問題。前述很多制度安排和政策規(guī)定，如承包期限、分地方式、合同簽訂、經(jīng)營方式、流轉(zhuǎn)對象，等等，并不是國家的決策權(quán)力。所以，“周其仁問題”現(xiàn)在仍然沒有解決，也很難解決。國家權(quán)力太大、太強，存在著自我擴張的沖動，除了根本制度變革以外，無人能夠有效地制衡和約束。至于現(xiàn)行政策維護的集體所有制以及農(nóng)戶的“成員權(quán)”，仍然是一種“身份制度”和“身份權(quán)利”，說明我們正在經(jīng)歷著梅因所說的“從身份到契約”2的轉(zhuǎn)變。

關(guān)于農(nóng)地政策，筆者以為需要分類討論。大致可以分為體制政策和過程政策以及地政管理，過程政策又可以分為管制政策和激勵政策，地政管理實際上是政府與農(nóng)戶簽訂的一種合約，《農(nóng)地》并未做出區(qū)分。體制政策涉及前述的制度安排；而管制政策與體制政策密切相關(guān)，是實現(xiàn)制度安排的一種手段，直接限制著市場主體的行為選擇和活動空間；至于激勵政策，如農(nóng)業(yè)補貼政策，才是在國家政策指導(dǎo)下，農(nóng)戶有了自主選擇的權(quán)利，地政管理是政府對農(nóng)戶提供的服務(wù)。從《農(nóng)地》的討論和前面的評述看，管制政策往往是農(nóng)民“不領(lǐng)情”，“政策規(guī)定與農(nóng)戶的現(xiàn)實選擇并不一致”，“政策執(zhí)行并不理想”，“中央力圖通過延長土地承包期減少土地調(diào)整的努力，在現(xiàn)實中并沒有奏效”，在項目制下，地方政府“強迫”和“半強迫”農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地就會出現(xiàn)“水土不服”等。其中就包含著“周其仁問題”所講的國家權(quán)力的限度。而激勵政策往往比較有效，農(nóng)戶愿意遵循和實施，也是國家應(yīng)當大力推行的。例如，“不少地方政府為了刺激土地的規(guī)模流轉(zhuǎn)，出臺了按土地流轉(zhuǎn)規(guī)模補貼農(nóng)戶的政策。在這一政策的刺激下，一些有能力的‘中農(nóng)就有動力擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，由‘中農(nóng)升級為家庭農(nóng)場主”（第480頁）。而上海松江區(qū)作為家庭農(nóng)場的標桿。與其對達標家庭農(nóng)場的補貼政策有很大關(guān)系。據(jù)抽樣調(diào)查，按稻麥畝均總收入計算，政府的財政補貼收入占比達21%。按稻麥畝均凈收入計算，政府的財政補貼收入占比高達60%（第487頁）。在這樣的補貼政策下，農(nóng)戶何樂而不為呢？1

農(nóng)業(yè)補貼政策和農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策也許是農(nóng)業(yè)政策中最重要、最有效的政策。在第九章“影響農(nóng)地配置因素的變化與土地流轉(zhuǎn)”中，《農(nóng)地》為我們提供了有關(guān)財政補貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的資料，包括2004—2014年四項補貼（糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼）的分項和總體數(shù)據(jù)，除農(nóng)機具購置補貼外三項補貼的畝均數(shù)據(jù)，以及從2004年起國家宣布對稻谷等實行最低收購價政策和臨時收儲政策的情況。這是筆者第一次看到有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼政策的全面資料。但僅從土地流轉(zhuǎn)角度討論，局限性太大，因為它不僅對促進農(nóng)地制度變遷，而且對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展都是關(guān)鍵性的，可以推動我們的農(nóng)村治理走上良性發(fā)展的坦途。但我們并未對這兩大農(nóng)業(yè)政策進行認真研究和嚴格實施。如中國科學(xué)院農(nóng)村政策研究中心認為，“農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)參與率負相關(guān)”（第362頁），而《農(nóng)地》則認為，“在實際操作中，政府為了降低交易成本，通常是將農(nóng)業(yè)補貼直接發(fā)給原土地承包人，而非轉(zhuǎn)入實際土地經(jīng)營者，這就是說，不管土地是否流轉(zhuǎn)，原土地承包人都可以得到農(nóng)業(yè)補貼。應(yīng)該說，農(nóng)業(yè)補貼與土地流轉(zhuǎn)價格不相關(guān)”（第363頁）。就農(nóng)地流轉(zhuǎn)看，這兩種說法都過于粗糙。更重要的是，這樣的討論弱化了和閹割了農(nóng)業(yè)補貼政策的真正實質(zhì)和巨大作用。其實，在農(nóng)業(yè)補貼政策的實施中，補給原土地承包人而不是土地經(jīng)營者，政策瞄準目標偏移和失當，政策作用也就大打折扣，政策的性質(zhì)也發(fā)生了蛻變，補貼變成了“地租”，與其說是為了降低交易成本，不如說是懶政，一個花了很大代價的真正的好政策，實施結(jié)果卻完全走樣。

還有一個問題，就是統(tǒng)一政策的問題，這也涉及到政策藝術(shù)，即政策的嚴肅性和靈活性的平衡問題。管制政策是決策者主動，受管制者被動，需要也易于統(tǒng)一，但“一刀切”的效果不好；否則厚此薄彼，苦樂不均，違背了政策的公平原則。激勵政策能夠也不必統(tǒng)一，可以有多種選擇，決策者和廣大農(nóng)戶都有選擇的自由。我們過分強調(diào)政策的統(tǒng)一性，管制政策過多過濫，這么大的國家，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的情況又千差萬別，相當復(fù)雜，統(tǒng)一政策是很難實施的。把耕地政策套用到林地和草地上，其失誤就很明顯。其實很多全國統(tǒng)一的規(guī)定都很難落實。因而既喪失了靈活性，又減弱和破壞了嚴肅性，影響和喪失了政策的公信力。這是不得不慎重對待的問題。

總之，政策問題事關(guān)國家治理的成敗，需要仔細研究，認真實施，不斷改進，才能真正提高我們治國理政的能力和水平。

參考文獻

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［英］梅因著、沈景一譯，1997，《古代法》，北京：商務(wù)印書館。

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