陳家建,洪君寶

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院,江蘇 南京 210023)

一、政策彈性:研究視角與理論解釋

改革開(kāi)放以來(lái),伴隨著國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整,地方政府的靈活政策執(zhí)行現(xiàn)象引發(fā)了大量的學(xué)術(shù)關(guān)注,相關(guān)議題一直討論至今。例如,象征式政策執(zhí)行、選擇性政策執(zhí)行、政策執(zhí)行變通、政策執(zhí)行波動(dòng)等概念與理論在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理等學(xué)科中影響深遠(yuǎn),成為理解中國(guó)政府運(yùn)行邏輯的關(guān)鍵學(xué)術(shù)線索。政策過(guò)程中執(zhí)行重要性的凸顯,使學(xué)界廣泛關(guān)注執(zhí)行過(guò)程中的政策彈性。在本文中政策彈性是指政策目標(biāo)與執(zhí)行現(xiàn)實(shí)的不完全對(duì)應(yīng),是對(duì)二者之間差異的客觀描述,并不包含對(duì)政策效果的價(jià)值判斷,因而政策執(zhí)行偏差、走樣均屬政策彈性。政策執(zhí)行中各類實(shí)際效果與政策初衷的差異,都可以被廣義界定為“政策彈性”。概括而言,有三種主要的分析視角:行動(dòng)者視角、結(jié)構(gòu)視角、網(wǎng)絡(luò)視角。

從行動(dòng)者視角出發(fā),研究者將政策彈性歸結(jié)為行動(dòng)者的能動(dòng)性。起初政策研究并不將執(zhí)行視為問(wèn)題,僅關(guān)注政策決策過(guò)程,最早將政策執(zhí)行和行動(dòng)者引入政策研究的學(xué)者是普列斯曼(Pressman)和威爾達(dá)夫斯基(Wildavsky),他們的著作《執(zhí)行》標(biāo)志著行動(dòng)者偏好與策略對(duì)政策執(zhí)行的影響被重新發(fā)現(xiàn),并掀起了多波政策執(zhí)行研究浪潮[1]。隨后行動(dòng)者又被細(xì)分為決策者和行動(dòng)者,形成“自上而下”和“自下而上”兩條研究路徑,自上而下執(zhí)行理論[2]、街頭官僚理論[3]是其中代表性的分析范式。國(guó)內(nèi)政策執(zhí)行領(lǐng)域亦不乏從行動(dòng)者視角出發(fā)的研究成果,例如,政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象就被研究者從政策執(zhí)行主體自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等角度予以解釋[4]。此外,地方政府出于自身利益考量所采取的選擇性執(zhí)行[5]554-583、共謀[6]、討價(jià)還價(jià)[7]等行動(dòng)邏輯也體現(xiàn)著行動(dòng)者對(duì)國(guó)家政策的彈性執(zhí)行。這些研究成果的出現(xiàn)沖擊了以往對(duì)政策執(zhí)行的機(jī)械性認(rèn)識(shí),將行動(dòng)者的能動(dòng)性及其所導(dǎo)致的政策執(zhí)行彈性呈現(xiàn)在學(xué)術(shù)視野之中。

另有研究者不滿于行動(dòng)者視角對(duì)結(jié)構(gòu)分析的忽視,認(rèn)為其在強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者能動(dòng)性的同時(shí)存在偏廢,應(yīng)該首先強(qiáng)調(diào)制度背景和組織結(jié)構(gòu)對(duì)政策彈性的約束限定。戈金(Goggin)及其合作者提出的“政府間溝通模型”、埃爾莫爾(Elmore)對(duì)傳統(tǒng)官僚制的推進(jìn)、里普利(Ripley)和富蘭克林(Franklin)對(duì)互動(dòng)過(guò)程的強(qiáng)調(diào)、馬特蘭(Matland)對(duì)執(zhí)行情景的分類均是政策研究中著眼結(jié)構(gòu)層面分析的典型[8]。在對(duì)中國(guó)社會(huì)的研究中,制度背景和組織結(jié)構(gòu)亦被給予高度重視。例如,在婦女小額貸款項(xiàng)目中,婦聯(lián)、財(cái)政、金融管理等部門行動(dòng)特點(diǎn)和利益訴求上的差異,導(dǎo)致政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)轉(zhuǎn)型[9];在社會(huì)保險(xiǎn)政策中,不同時(shí)期制度壓力的大小決定著政策執(zhí)行的力度[10];在基本公共衛(wèi)生服務(wù)制度中,國(guó)家制度邏輯與基層醫(yī)療組織邏輯之間的沖突產(chǎn)生了一系列策略性行動(dòng),致使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差[11]……為將政策彈性限定在合理的范圍內(nèi),避免執(zhí)行“碎片化”,有學(xué)者提議對(duì)公共政策采取高位推動(dòng),輔以層級(jí)性治理和多屬性治理,確保政策的貫徹和落實(shí)[12]。這些論述都將結(jié)構(gòu)因素視為決定政策執(zhí)行彈性的關(guān)鍵,欲要解決執(zhí)行偏差問(wèn)題,也應(yīng)該從制度結(jié)構(gòu)入手。

與關(guān)注行動(dòng)者能動(dòng)性和結(jié)構(gòu)約束性的視角不同,網(wǎng)絡(luò)視角力圖超越“行動(dòng)者—結(jié)構(gòu)”的對(duì)立,將二者置于同一框架中來(lái)解釋政策過(guò)程中的政策彈性,政策網(wǎng)絡(luò)理論即是這一視角的代表。作為近年新興的研究框架,政策網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為參與主體(行動(dòng)者)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)會(huì)進(jìn)行合作活動(dòng),進(jìn)而形成穩(wěn)定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(結(jié)構(gòu)),政策過(guò)程則在這一網(wǎng)絡(luò)中展開(kāi)[13]。但在研究過(guò)程中,政策網(wǎng)絡(luò)理論過(guò)于強(qiáng)調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行的影響[14],對(duì)行動(dòng)者之間的互動(dòng)則有所忽略,整合程度有待提高。而后的政策網(wǎng)絡(luò)管理研究則關(guān)注到行動(dòng)者之間策略的協(xié)調(diào)過(guò)程,將結(jié)構(gòu)—制度與行動(dòng)者的選擇相結(jié)合,推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)研究的進(jìn)一步發(fā)展[15]。

上述諸理論解釋與實(shí)證研究為我們認(rèn)識(shí)中國(guó)政策彈性問(wèn)題提供了極具啟發(fā)性的思路。以結(jié)構(gòu)視角為例,其對(duì)制度背景的強(qiáng)調(diào)說(shuō)明政策彈性并非僅僅源于行動(dòng)者執(zhí)行中的能動(dòng)性,還與政策壓力及制度邏輯息息相關(guān),由此能夠延伸出很多植根于中國(guó)地方制度環(huán)境的解釋理論,較西方理論更具學(xué)術(shù)穿透力。然而,該研究領(lǐng)域仍留有很多可以進(jìn)一步推進(jìn)的學(xué)術(shù)空間。首先,關(guān)于政策彈性的研究大多關(guān)注政策執(zhí)行彈性,將政策本身作為給定前提,因而政策過(guò)程中的彈性多被解釋為對(duì)政策文本的扭曲、偏離、變通,這一定程度上源于以往政策研究中對(duì)政策過(guò)程的分工預(yù)設(shè):政治機(jī)構(gòu)決策,行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行[16],同時(shí)這也與決策—執(zhí)行的線性時(shí)序相符,但因此將政策本身視為無(wú)需深究的前提則會(huì)導(dǎo)致政策彈性分析中決策環(huán)節(jié)的缺失,造成分析視角的局限,影響理論概括的全面性。其次,不少研究從制度壓力和制度邏輯的角度來(lái)解釋政策彈性,但此類研究側(cè)重分析政策過(guò)程中的沖突和控制,對(duì)政策過(guò)程下的合作關(guān)注不多,因而對(duì)政策過(guò)程中出現(xiàn)的組織合作現(xiàn)象的關(guān)注還有待加強(qiáng)。另外,面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日趨復(fù)雜化,中央政府堅(jiān)持以頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展[17],強(qiáng)調(diào)集中決策、統(tǒng)一部署的決策模式與服從指揮、遵守規(guī)定、貫徹落實(shí)的執(zhí)行機(jī)制相結(jié)合[18],這種政策理念勢(shì)必會(huì)重新形塑政策彈性,需要學(xué)術(shù)研究及時(shí)跟進(jìn)。而這幾個(gè)方面的推進(jìn)都需要擴(kuò)展政策彈性的研究視角,納入政策決策環(huán)節(jié)的分析,將政策決策與政策執(zhí)行進(jìn)行連通式思考。本文即是在此方向作出的一項(xiàng)探索性研究。當(dāng)然,作為研究視角上的更新或推進(jìn),本文僅僅希望能為政策彈性研究提供一些啟發(fā)性的思路,在結(jié)合經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上,嘗試從政策本身來(lái)理解政策彈性,以此解釋國(guó)家政策在執(zhí)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的多樣性。

本文的經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)象為社會(huì)治理創(chuàng)新政策。黨的十八大以來(lái),中央高度重視社會(huì)治理,將其作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),旨在增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力、提高社會(huì)治理水平。作為一項(xiàng)國(guó)家政策,社會(huì)治理創(chuàng)新在各省份均有所開(kāi)展,涉及面廣、歷時(shí)長(zhǎng),因而是研究政策彈性的較好選擇。筆者在以往研究工作中對(duì)此議題亦有較多的關(guān)注,文中的經(jīng)驗(yàn)材料均來(lái)自筆者的調(diào)研,包括實(shí)地觀察與文獻(xiàn)資料。

二、社會(huì)治理:政策話語(yǔ)與地方實(shí)踐

近年來(lái),社會(huì)治理的政策影響力日益凸顯。2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出系統(tǒng)部署,強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”“提高社會(huì)治理水平”;黨的二十大報(bào)告提出要“完善社會(huì)治理體系,健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,提升社會(huì)治理效能”。作為國(guó)家綱領(lǐng)性文件,重大會(huì)議報(bào)告的反復(fù)提及體現(xiàn)了中央對(duì)社會(huì)治理的高度重視,而具體的政策闡釋則代表著國(guó)家對(duì)社會(huì)治理的工作導(dǎo)向。值得關(guān)注的是,上述表述對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的政策目標(biāo)和執(zhí)行方案始終存在著大量“話語(yǔ)留白”。其中一個(gè)突出的特點(diǎn)是社會(huì)治理創(chuàng)新的政策話語(yǔ)是結(jié)果性的而非操作性的,即其僅給出了政策理想——共建共治共享,而對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這一理想和怎樣衡量這一理想的實(shí)現(xiàn)程度則未有具體規(guī)定。采取此種話語(yǔ)模式的政策可以界定為具有模糊性。政策模糊性為地方政府提供了政策彈性,同時(shí)也將政策如何實(shí)踐的操作空間留給了地方政府,其結(jié)果可能是同一政策的實(shí)踐方案呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性。筆者以四川C市、陜西M縣、廣西J市為例,來(lái)具體展示社會(huì)治理創(chuàng)新政策下地方實(shí)踐的多樣性。之所以選取這三個(gè)地方作為解釋案例,是因?yàn)楣P者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),這三地對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新政策的解讀和實(shí)踐具有明顯的差異,呈現(xiàn)出案例比較分析的意義。

1.多元參與:社會(huì)治理的社會(huì)導(dǎo)向

C市委2022年印發(fā)的《法治建設(shè)規(guī)劃(2021—2025年)》關(guān)于社會(huì)治理有如下表述:

40.優(yōu)化市域社會(huì)治理機(jī)制……堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合,健全完善市民公約、居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織章程等社會(huì)規(guī)范體系……

相較于中央報(bào)告中“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”“完善社會(huì)治理體系”等表述,C市對(duì)社會(huì)治理的表述已經(jīng)具有較為明確的政策導(dǎo)向。“自治、法治、德治相結(jié)合”給定了C市在社會(huì)治理方面的總體原則,而“健全完善市民公約、居民公約……”則表達(dá)出對(duì)社會(huì)協(xié)同的強(qiáng)調(diào)和對(duì)多元共治的引入。可以看到,C市的社會(huì)治理實(shí)施方案有很明顯的社會(huì)導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)治理是多元主體協(xié)商共治的過(guò)程,需要社會(huì)的可持續(xù)性參與。這一政策實(shí)踐也符合學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)治理的理念倡導(dǎo),特別是社會(huì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)導(dǎo)向,即將社會(huì)主體性的發(fā)揮作為治理基礎(chǔ)。

2.綜治維穩(wěn):社會(huì)治理的政法導(dǎo)向

與C市不同,M縣對(duì)“社會(huì)治理創(chuàng)新”的政策解讀呈現(xiàn)出完全不同的導(dǎo)向,其將社會(huì)治理上升到綜治維穩(wěn)的高度。比如,在2022年5月召開(kāi)的工作會(huì)議上,M縣在主題中就明確強(qiáng)調(diào),“推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)創(chuàng)建、打擊整治養(yǎng)老詐騙專項(xiàng)行動(dòng)、打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪和網(wǎng)格化服務(wù)管理”。由此可見(jiàn)M縣的社會(huì)治理實(shí)際與打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定緊密聯(lián)系在一起,這一界定無(wú)疑具有極強(qiáng)的政法導(dǎo)向。同時(shí),在組織層面,M縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦主任的職級(jí)提升為正科級(jí),從而強(qiáng)化其在基層政府中的政治地位。綜治辦作為基層政府中主要負(fù)責(zé)維持社會(huì)穩(wěn)定、強(qiáng)化社會(huì)秩序的行政部門,將其主要負(fù)責(zé)人職級(jí)定位為正科級(jí),無(wú)疑是對(duì)其工作內(nèi)容重要性的強(qiáng)調(diào),同時(shí)也提升了其開(kāi)展相關(guān)工作的能力。筆者在調(diào)研中,當(dāng)?shù)鼗鶎诱呢?fù)責(zé)人也提出了自己的解讀,“社會(huì)治理就是治理社會(huì),其首要任務(wù)就是維護(hù)穩(wěn)定”。對(duì)于“社會(huì)治理”這一偏正結(jié)構(gòu)的短語(yǔ),C市將“社會(huì)”理解為定狀語(yǔ),“社會(huì)”是實(shí)施治理的主體,社會(huì)治理就是要發(fā)揮社會(huì)主體性;而M縣對(duì)社會(huì)治理的解讀是將“社會(huì)”作為賓語(yǔ),“社會(huì)”是治理施加的客體,社會(huì)治理就是要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定性。對(duì)同樣的國(guó)家政策,二者從語(yǔ)言文字的解讀到具體操作的導(dǎo)向存在差異。

3.中心工作:社會(huì)治理的行政導(dǎo)向

J市對(duì)“社會(huì)治理創(chuàng)新”的地方化實(shí)踐呈現(xiàn)出另一種導(dǎo)向,其將社會(huì)治理作為一種廣義行政,融入地方的中心工作中開(kāi)展,社會(huì)治理本身不具有獨(dú)立意義。J市在地方政策文件中,強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的“大格局”“大理念”。格局大,理念大,就是要超越部門局限,將社會(huì)治理變成地方治理,圍繞地方中心工作開(kāi)展治理創(chuàng)新。作為地處邊境的欠發(fā)達(dá)山區(qū)城市,J市近年來(lái)主要的地方中心工作是精準(zhǔn)扶貧。因此,在市委市政府的文件中,社會(huì)治理創(chuàng)新就是更好地開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。比如,市里將社會(huì)治理的“大格局”作為創(chuàng)新機(jī)制,把全市主要的體制資源都動(dòng)員進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作之中,不僅公務(wù)員,所有的教師、醫(yī)生都被賦予了對(duì)口扶貧任務(wù)。這種大動(dòng)員被總結(jié)為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理創(chuàng)新,同時(shí)也是當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)。J市對(duì)社會(huì)治理的地方解讀并不是孤例,很多地方并未將社會(huì)治理作為一項(xiàng)專門工作開(kāi)展,而是內(nèi)嵌于其他中心工作,社會(huì)治理僅作為一項(xiàng)抽象政策,具體的開(kāi)展方式取決于中心工作的需要,政策過(guò)程完全地方化、附屬化。

進(jìn)一步比較分析,三個(gè)市縣的地方實(shí)踐呈現(xiàn)出如下現(xiàn)象:作為一項(xiàng)國(guó)家政策,社會(huì)治理創(chuàng)新在具體的地方實(shí)踐過(guò)程中可以呈現(xiàn)出多樣性的治理導(dǎo)向和行動(dòng)方案。我們?nèi)绾慰创徒忉屵@一現(xiàn)象呢?從以往的解釋路徑出發(fā)可能會(huì)將其歸結(jié)為政策執(zhí)行偏差。一般而言,政策執(zhí)行偏差是指政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)既定政策目標(biāo)的扭曲、修正所導(dǎo)致的政策目標(biāo)與執(zhí)行現(xiàn)實(shí)的差異,而上述地方實(shí)踐上的差異源于對(duì)“社會(huì)治理創(chuàng)新”的操作化解讀,是對(duì)原有政策的具體化詮釋,不存在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)原有政策的偏差和背離,顯然不能將其歸于執(zhí)行偏差之列。本文認(rèn)為還存在另一種解釋路徑,即將決策環(huán)節(jié)作為分析起點(diǎn)。多樣性實(shí)踐得以產(chǎn)生的首要原因并不在于政策執(zhí)行,而在于政策本身,是政策本身的模糊性給予了地方實(shí)踐自由的解讀空間和靈活的執(zhí)行空間,因而形成了同一政策下的多樣性實(shí)踐。換言之,是模糊政策本身提供的政策彈性導(dǎo)致了地方實(shí)踐的多樣性。

三、模糊政策:概念界定與理論意涵

結(jié)合社會(huì)治理的三個(gè)地方實(shí)踐案例,本文嘗試對(duì)模糊政策進(jìn)行學(xué)理界定,討論其概念內(nèi)涵以及在國(guó)家治理中的功能。

在國(guó)家治理的研究中,政策屬性一直有著多角度的學(xué)術(shù)討論,但結(jié)合中國(guó)的研究,一般從抽象與具體的區(qū)分維度來(lái)分析政策特征。所謂抽象,是指中央政府制定的政策側(cè)重宏觀與總體性,而在政策的層級(jí)傳遞中地方和基層政府將政策逐步細(xì)化,附加操作性維度。抽象—具體的區(qū)分維度在中國(guó)的政策研究中極為重要。周雪光在概括中國(guó)政府體系時(shí),提出了一統(tǒng)權(quán)威與有效治理兩個(gè)張力性維度解釋其運(yùn)行邏輯[19]。這種運(yùn)行張力也體現(xiàn)在公共政策層面。一統(tǒng)權(quán)威需要政策的統(tǒng)一性,所以中央政府掌握大部分政策的制定權(quán),但又要給地方預(yù)留因地制宜的空間,所以中央的政策大多是抽象的,才能兼顧到全國(guó)各地的不同情況。而政策在層級(jí)傳遞中,逐漸具體化,呈現(xiàn)出各地的差異性。因此,抽象與具體,是中國(guó)的公共政策最受關(guān)注的特征,其重要性根源于國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯。

但是,抽象與具體的政策屬性不足以解釋公共政策的復(fù)雜性。抽象—具體的區(qū)分預(yù)設(shè)了政策具有明確的方向,只是不同層級(jí)的政府分工不同,中央政府負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃,而地方和基層政府負(fù)責(zé)細(xì)化執(zhí)行。這樣一種政策屬性預(yù)設(shè)仍建立在對(duì)政策過(guò)程決策—執(zhí)行的割裂之上,并將重點(diǎn)放在政策執(zhí)行手段之上,缺乏對(duì)政策決策目標(biāo)的關(guān)注,進(jìn)而忽視了政策的多維可能。若將政策過(guò)程的決策與執(zhí)行連通在一起思考,就會(huì)發(fā)現(xiàn)不同層級(jí)的公共政策,不僅具有政策手段上的抽象與具體之分,還存在政策目標(biāo)上的模糊與清晰之分。所謂模糊,是指政府并沒(méi)有明確的導(dǎo)向,只有籠統(tǒng)的話語(yǔ)表述;或者含有多重性的導(dǎo)向,下級(jí)政府無(wú)法識(shí)別應(yīng)該遵從哪個(gè)導(dǎo)向。模糊政策在話語(yǔ)表述上通常是結(jié)果導(dǎo)向,而非操作導(dǎo)向。比如社會(huì)治理,黨的二十大報(bào)告有專門的表述:“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度,提升社會(huì)治理效能……建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這一政策話語(yǔ)極為重要,但主要是描繪了社會(huì)治理的目標(biāo),而并沒(méi)有專門論述應(yīng)該何以成為以及如何實(shí)現(xiàn)共建共治共享等格局。需要在學(xué)理層面注意的是,模糊政策通常是抽象的,因?yàn)槭侄纬Ｅc目標(biāo)相連,但二者在邏輯上存在差異,模糊—清晰著眼于政策目標(biāo),抽象—具體則著眼于政策手段。模糊與清晰,是政策的另一重屬性維度,并不同于抽象與具體。因此,有必要專門界定模糊政策,并理清其在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的表現(xiàn)形式和作用。

在公共政策研究的學(xué)術(shù)脈絡(luò)中,政策的模糊性問(wèn)題也被學(xué)者關(guān)注過(guò),但如前所述,大部分研究從執(zhí)行角度來(lái)討論模糊性,如馬特蘭提出的“模糊—沖突”模型,其對(duì)政策模糊性和沖突性的劃分服務(wù)于政策執(zhí)行的類型區(qū)分。國(guó)內(nèi)有關(guān)政策模糊性問(wèn)題的研究多在此理論模型基礎(chǔ)上展開(kāi),但在應(yīng)用過(guò)程中則進(jìn)一步忽視了對(duì)政策屬性的精準(zhǔn)識(shí)別,將政策的模糊性等同于政策粗略[20]。另一部分研究則注意到模糊政策是一種慣用的決策技術(shù)/治理策略[21],試圖從政策過(guò)程的模糊性入手來(lái)理解國(guó)家治理的復(fù)雜性[22],關(guān)注模糊政策的治理績(jī)效[23]。但對(duì)模糊政策如何生效或曰功能則未系統(tǒng)討論。由此可見(jiàn),在國(guó)家治理中模糊政策普遍存在,是政策實(shí)踐不可繞過(guò)的客觀現(xiàn)實(shí),而非可以簡(jiǎn)單解決的問(wèn)題;而在中國(guó)政府體系中模糊政策更是屢見(jiàn)不鮮,前文所述的社會(huì)治理創(chuàng)新即是一例。那么,需要回答的問(wèn)題是,為什么模糊政策在國(guó)家治理中經(jīng)常出現(xiàn),其功能是什么,具有什么樣的組織學(xué)意涵?

從社會(huì)治理創(chuàng)新政策的案例比較中,可以看到模糊政策在政策實(shí)踐中具有多方面的作用:給地方政府預(yù)留了極大彈性空間,讓各地可以自由探索“創(chuàng)新”的方式;同時(shí)也提升了下級(jí)政府政策執(zhí)行意愿,讓社會(huì)治理能夠在各地廣泛開(kāi)展。這些現(xiàn)象可以從三個(gè)角度進(jìn)行組織學(xué)的解釋。

首先是政治機(jī)制。模糊政策所采取的結(jié)果性表述能在形塑改革創(chuàng)新的合法性壓力的同時(shí)預(yù)留出各地自行探索的靈活空間。一方面,模糊政策并未給出明確的政策目標(biāo),但上級(jí)政府自由裁量權(quán)的存在使其可以在成果驗(yàn)收時(shí)對(duì)政策目標(biāo)作出進(jìn)一步的解釋,形成一種無(wú)形壓力,約束地方向中央政策看齊,確保政策的貫徹執(zhí)行。另一方面,模糊政策并未規(guī)定執(zhí)行方式,這給予了地方政府執(zhí)行過(guò)程充分的自主性,使地方政府可以根據(jù)自身情況采取合適的方案措施,激發(fā)地方政府創(chuàng)造力。這類似于“摸著石頭過(guò)河”的改革過(guò)程,模糊政策給出了河的對(duì)岸,至于過(guò)河上岸以及河底墊腳的石頭在哪里,則全權(quán)交由地方政府自行摸索。

其次是組織機(jī)制。模糊政策從制定到執(zhí)行涉及多個(gè)部門的參與,如何協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系、處理好部門之間的內(nèi)在張力是首先需要考慮的問(wèn)題。不同于以往組織研究中對(duì)組織總是力圖維系自身“權(quán)力最大化”的判斷,模糊政策并不追求上級(jí)組織的權(quán)力最大化,相反它往往采取權(quán)力下放的策略,借由政策目標(biāo)的模糊性給予下級(jí)較大的闡釋權(quán),從而提升下級(jí)參與公共政策的意愿和主動(dòng)性。模糊政策力圖在組織間形成一種合作關(guān)系,從而使組織權(quán)威在自身?xiàng)l線系統(tǒng)各處均能發(fā)揮影響,提高資源調(diào)動(dòng)的效率,實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)一性與地方差異性的有機(jī)結(jié)合。

再次是決策機(jī)制。政策目標(biāo)模糊性決定了在執(zhí)行時(shí)需要對(duì)其進(jìn)行操作化的解讀,這近似于對(duì)政策的“二次決策”,借此延長(zhǎng)了決策過(guò)程。上述社會(huì)治理創(chuàng)新政策中出現(xiàn)的多種地方社會(huì)治理導(dǎo)向,在一定程度上就源于對(duì)原有政策的重新決策。模糊政策通過(guò)對(duì)決策過(guò)程的延長(zhǎng),將政策的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)有機(jī)地結(jié)合在一起,模糊性決策為執(zhí)行提供更多的彈性空間,而地方性執(zhí)行則細(xì)化了模糊政策的操作空間。這樣,模糊政策共享了決策資源和決策環(huán)節(jié),借此連通了政策過(guò)程中決策與執(zhí)行這兩個(gè)環(huán)節(jié)。

模糊政策與政策彈性之間的關(guān)聯(lián)也集中體現(xiàn)于這三種機(jī)制之中:其中,政治機(jī)制為政策彈性創(chuàng)造了靈活的目標(biāo)手段,組織機(jī)制為政策彈性提供了有力的權(quán)威保障,決策機(jī)制為政策彈性增加了變通的適用范圍。三種機(jī)制相互作用,在形成合作關(guān)系的同時(shí),也保證了政策從決策到執(zhí)行整個(gè)環(huán)節(jié)的彈性空間,既是模糊政策得以存在的原因,也是模糊政策發(fā)揮效用的機(jī)制。在具體執(zhí)行過(guò)程中,地方政府可以合理匹配政策彈性與自身資源以及執(zhí)行能力之間的關(guān)系,以充分發(fā)揮模糊政策的積極作用。

四、歷史比較:模糊政策的問(wèn)題與走向

盡管在學(xué)理上對(duì)模糊政策的界定并不多見(jiàn),但在實(shí)踐中模糊政策卻由來(lái)已久,也并不局限于社會(huì)治理創(chuàng)新這一個(gè)領(lǐng)域。回顧改革開(kāi)放后國(guó)家治理的政策歷史,可以看到在經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域中也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)模糊政策,并且對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)產(chǎn)生過(guò)重要的影響。但隨著改革的不斷深入,經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)歷了從模糊到清晰的演變,這是否意味著模糊政策只是改革過(guò)程中的一種過(guò)渡,最終必然會(huì)轉(zhuǎn)向清晰政策?以經(jīng)濟(jì)政策中的價(jià)格改革為例,可以對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行探討。從20世紀(jì)70年代末至90年代,價(jià)格改革一直是政府和社會(huì)大眾關(guān)注的焦點(diǎn)政策,也產(chǎn)生了眾多學(xué)術(shù)爭(zhēng)議。與今天的社會(huì)治理創(chuàng)新政策相似,價(jià)格改革政策一開(kāi)始也沒(méi)有具體的政策導(dǎo)向,隨著改革的深入導(dǎo)向才逐漸清晰,經(jīng)歷了從模糊政策到清晰政策的完整過(guò)程;同時(shí),這一時(shí)期價(jià)格改革政策幾經(jīng)變動(dòng),其中包含著差異性的主張,能體現(xiàn)模糊政策的內(nèi)在張力(1)相關(guān)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議可以在張軍《改變中國(guó):經(jīng)濟(jì)學(xué)家的改革記述》有較為詳細(xì)的記述。。

價(jià)格改革開(kāi)始于1977年初,起初政策改革的目標(biāo)是重新確定全國(guó)所有物品與服務(wù)的價(jià)格,以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)“有計(jì)劃、按比例”發(fā)展。隨后中央先后出臺(tái)了一系列調(diào)整價(jià)格水平的政策措施,重點(diǎn)探討政府如何科學(xué)合理地定價(jià),在此過(guò)程中出臺(tái)了《物價(jià)管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)?！稐l例》主要是對(duì)物價(jià)管理提出了一些指導(dǎo)性原則并在附則中指明“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府,可根據(jù)本條例的規(guī)定,制定補(bǔ)充規(guī)定和實(shí)施細(xì)則”,將政策的具體目標(biāo)和實(shí)施交由地方政府決定。在此過(guò)程中我國(guó)逐漸形成了“雙軌”局面,市場(chǎng)“自主定價(jià)”的物品日益增多,但此時(shí)的政策話語(yǔ)依舊強(qiáng)調(diào)“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主,市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”。1984年10月通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)拉開(kāi)了我國(guó)全面價(jià)格改革的序幕,從其內(nèi)容上看,“逐步縮小國(guó)家統(tǒng)一定價(jià)的范圍,適當(dāng)擴(kuò)大有一定幅度的浮動(dòng)價(jià)格和自由價(jià)格范圍,使價(jià)格能夠比較靈活地反映社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率和市場(chǎng)供求關(guān)系的變化”的表述仍存在著目標(biāo)上的模糊(如“一定幅度”),政策搖擺的特點(diǎn)較為明顯,地方實(shí)踐亦多樣化。后續(xù)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出的要“逐步形成少數(shù)商品和勞務(wù)實(shí)行計(jì)劃價(jià)格,多數(shù)實(shí)行浮動(dòng)價(jià)格和自由價(jià)格的統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合的價(jià)格體系”,則與《決定》的表述基本一致。1988年9月底十三屆三中全會(huì)提出“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境,整頓經(jīng)濟(jì)秩序,全面深化改革”。次年面臨嚴(yán)峻的通貨膨脹形勢(shì),《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》將政策目標(biāo)表述為“逐步降低通貨膨脹率,要求全國(guó)零售物價(jià)上漲幅度逐步下降到10%以下”,至此政策目標(biāo)具備了一定清晰的政策導(dǎo)向:降低通貨膨脹率,物價(jià)上漲幅度降至10%以下。

縱觀十余年的改革歷程,有大量的價(jià)格改革政策只有結(jié)果描述(且很大程度上是模糊的)而缺乏政策方案,“符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律”“提高社會(huì)生產(chǎn)力”“人民群眾滿意”等話語(yǔ)常常是價(jià)格政策的文字主體。即使內(nèi)含了具體的政策方案,也多包含差異性主張,價(jià)格改革政策一直處于“調(diào)”與“放”、維持物價(jià)穩(wěn)定與激發(fā)市場(chǎng)活力、“計(jì)劃調(diào)節(jié)”與“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的矛盾之中,并在其中反復(fù)搖擺。這就導(dǎo)致價(jià)格改革政策以建立合理的價(jià)格體系,“有計(jì)劃、按比例”發(fā)展經(jīng)濟(jì)等成效描述為主,并大量采取“逐步”“適當(dāng)”“多數(shù)”等模糊性表述,因此各方對(duì)政策的闡釋和各地的實(shí)際成效也表現(xiàn)出明顯的差異。直到黨的十四大,中央文件明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,價(jià)格政策才逐漸清晰化。不難發(fā)現(xiàn),價(jià)格改革政策在這些方面表現(xiàn)出與社會(huì)治理創(chuàng)新政策的相似之處,在模糊政策階段,政策自身的模糊性為地方的自行探索預(yù)留了空間,所以才有各種形式的“摸著石頭過(guò)河”,為改革開(kāi)放提供了創(chuàng)新與試驗(yàn)的機(jī)會(huì)。例如,價(jià)格雙軌制被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的創(chuàng)舉,通過(guò)市場(chǎng)與計(jì)劃的結(jié)合,讓改革能夠平穩(wěn)過(guò)渡,在宏觀可控的情形下逐步培育市場(chǎng)。而回顧政策歷史,正是模糊政策催生了雙軌制的思路,因?yàn)槭袌?chǎng)與計(jì)劃所形成的矛盾性主張使融合與妥協(xié)成為最易接受的政策方案[24]。

值得注意的是,作為一項(xiàng)模糊政策,價(jià)格改革在演進(jìn)過(guò)程中也經(jīng)受了大量的批評(píng),體現(xiàn)出學(xué)界對(duì)于模糊政策評(píng)價(jià)不一。模糊政策的優(yōu)勢(shì)在于政策的包容性、地方適應(yīng)性[25],以及激勵(lì)地方政府創(chuàng)新;但模糊政策內(nèi)容上的寬泛可能會(huì)賦予下級(jí)政府過(guò)大的裁量空間,進(jìn)而造成政策執(zhí)行的偏差[26],降低政策質(zhì)量。比如,有的學(xué)者認(rèn)為,在經(jīng)濟(jì)改革中,正是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)改革中政策的模糊性過(guò)高,造成地方執(zhí)行力度低,阻礙了國(guó)企改革的深化[27]。因此,有觀點(diǎn)認(rèn)為,模糊政策具有的治理優(yōu)勢(shì)是階段性的,只有朝向清晰政策轉(zhuǎn)型,才能產(chǎn)生更好的治理效果。

價(jià)格改革政策的演變過(guò)程無(wú)疑為上述觀點(diǎn)提供了有力的說(shuō)明,社會(huì)治理創(chuàng)新政策是否也會(huì)逐漸走向清晰化?雖然在政策演進(jìn)上有很多相似的邏輯,但社會(huì)治理的政策清晰化可能有不同的路徑。

首先,價(jià)格改革政策與社會(huì)治理創(chuàng)新政策所處的政策領(lǐng)域不同,前者屬于經(jīng)濟(jì)政策,后者屬于社會(huì)政策。相較于價(jià)格這一較易量化的指標(biāo),社會(huì)治理清晰化難度極大。社會(huì)自身的復(fù)雜性以及由此而來(lái)的信息不對(duì)稱讓政策制定者很難對(duì)各地實(shí)際情況有完整的理解。同時(shí),全國(guó)各地面臨的治理問(wèn)題也大不相同,這極大地限制了社會(huì)治理創(chuàng)新政策清晰化的條件。其次,雖同為模糊政策,但價(jià)格改革政策的潛在方向相對(duì)有限,即在“計(jì)劃調(diào)節(jié)”與“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”兩者中進(jìn)行選擇,或者將計(jì)劃與市場(chǎng)結(jié)合調(diào)整。社會(huì)治理創(chuàng)新則缺乏方向性,政府、社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)民眾等都是社會(huì)治理的主體,互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜多樣,不同的互動(dòng)樣態(tài)可能導(dǎo)向不同的治理路徑。最后,社會(huì)治理創(chuàng)新政策有著強(qiáng)烈的地方取向,其旨在激勵(lì)各地政府充分因地制宜開(kāi)展社會(huì)治理,這與價(jià)格改革意圖建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系有根本不同。因而就這一目的而言,社會(huì)治理創(chuàng)新政策必須保持一定的模糊性,以起到激勵(lì)創(chuàng)新、提升社會(huì)治理水平的政策成效。綜上,本文認(rèn)為社會(huì)治理政策并不會(huì)如價(jià)格改革政策一樣逐漸走向清晰化,而是會(huì)將模糊性作為長(zhǎng)期的政策屬性。因此,模糊政策是理解社會(huì)治理的理論基礎(chǔ),其政策特征和影響會(huì)對(duì)中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生持續(xù)性的影響。

五、結(jié)論與討論

在中國(guó),政策通常是自上而下的傳遞,政策執(zhí)行必然涉及下級(jí)政府對(duì)政策的“解讀”,而這種“解讀”必然是互動(dòng)性的,包含下級(jí)政府對(duì)上級(jí)意圖的理解以及反饋。有效的政策過(guò)程不僅需要激勵(lì)、考核等強(qiáng)制措施,還需要政府內(nèi)部的合作關(guān)系,即下級(jí)政府有意愿和能力參與到公共政策的過(guò)程中,在政策的“解讀”中有本地化的理解空間。從這個(gè)角度而言,模糊政策及其產(chǎn)生的多樣化執(zhí)行并非是政策失效的表現(xiàn),反而在一定的情景下符合政府運(yùn)行的實(shí)際規(guī)律,能夠提升政策的有效性。

回到本文最初探討的問(wèn)題,為何同一政策會(huì)導(dǎo)致不同的地方性實(shí)踐?毋庸置疑,政策執(zhí)行過(guò)程中的主體利益、科層結(jié)構(gòu)乃至地域特色均會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差,但政策本身的設(shè)計(jì)初衷和表述方式也是應(yīng)該納入考慮的重要因素。在政策自身表述存在模糊性的前提下,地方政府對(duì)其解讀決定著后續(xù)政策執(zhí)行的具體方向,這一方向進(jìn)而限定著政策執(zhí)行過(guò)程。所以,將政策彈性的范圍擴(kuò)展至政策本身或決策過(guò)程,要比此前僅分析政策執(zhí)行的研究視角更為完整,也能更好地理解政策彈性,分析其治理效能和問(wèn)題。作為國(guó)家治理的一項(xiàng)重要政策,社會(huì)治理創(chuàng)新的政策初衷是為了提升社會(huì)治理水平,構(gòu)建更加和諧有序的社會(huì),但對(duì)如何實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)理想政策本身并未給出具體的手段,這也符合政策本身對(duì)“創(chuàng)新”的強(qiáng)調(diào),在此前提下地方實(shí)踐才能表現(xiàn)出顯著的差異性并構(gòu)成總體實(shí)踐的多樣性。社會(huì)治理實(shí)踐的多樣性不能歸因于地方政府的執(zhí)行偏差或走樣,也并非對(duì)政策初衷的有意違背或扭曲,這一現(xiàn)象的根源在于政策本身的模糊性。社會(huì)治理政策本身是一種結(jié)果性而非操作性的表述,具體實(shí)施政策必須預(yù)先對(duì)原有政策作出操作化解讀或曰“二次決策”,由此導(dǎo)致多樣化的實(shí)踐導(dǎo)向。當(dāng)然,并非所有政策都會(huì)采取模糊化的表述并進(jìn)行操作化解讀。此外,政策本身也存在領(lǐng)域之分,有不同的類型,所以不能斷言政策本身一定會(huì)導(dǎo)致政策彈性;但在社會(huì)自身的模糊性、國(guó)家視角的局限性等限制條件下,大量的政策都無(wú)法以高度清晰性的方式呈現(xiàn),都會(huì)存在一定程度的模糊性,進(jìn)而在類型上表現(xiàn)為模糊政策,就此而言,社會(huì)治理創(chuàng)新所體現(xiàn)出的模糊政策邏輯具有重要的認(rèn)知意義。

這種模糊政策具有特定的治理功能,比如激發(fā)地方政府創(chuàng)造力、形成組織合作關(guān)系、擴(kuò)大決策主體等。模糊政策并非是不完善的政策,而是針對(duì)特殊的政策情景所采取的一種治理策略,也就是說(shuō)模糊政策的模糊性不是決策過(guò)程的疏忽或失敗,而是一種主動(dòng)性的放權(quán),是故意為之的策略性模糊而非難以克服的技術(shù)性模糊[28]。這種策略性模糊將上級(jí)政府的組織權(quán)力和組織權(quán)威賦予給下級(jí),從而提升下級(jí)執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力、加大組織影響力、激發(fā)主動(dòng)性。這種非常規(guī)、隱秘性的賦權(quán)模式實(shí)際上強(qiáng)化了組織自身?xiàng)l線系統(tǒng)的整體性,將上下級(jí)之間剛性的控制關(guān)系轉(zhuǎn)化為柔性的合作關(guān)系,同時(shí)模糊性中裁量權(quán)的保留又可以有效避免政策執(zhí)行的偏離和基層風(fēng)險(xiǎn)的集聚,保障政策效果。上述治理績(jī)效的存在表明我國(guó)模糊政策的大量存在有其制度背景和結(jié)構(gòu)性原因。需要說(shuō)明的是,這些討論建立在常規(guī)的政策壓力之下,當(dāng)上級(jí)的政策需要快速、有效、強(qiáng)力推行之時(shí),也就是在政策壓力下常規(guī)治理讓位于運(yùn)動(dòng)式治理時(shí)[29],模糊政策也就失去了其存在的空間。

作為一項(xiàng)探索性研究,本文希望在立足既有研究視角的基礎(chǔ)上,通過(guò)擴(kuò)展政策彈性的內(nèi)涵,在有關(guān)政策彈性的研究中引入對(duì)決策過(guò)程的關(guān)注,并借助“模糊政策”概念對(duì)政策彈性背后的原因和機(jī)制作細(xì)致討論。當(dāng)然,這一探索仍存在很多不足。在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上,社會(huì)治理創(chuàng)新僅是社會(huì)領(lǐng)域的一項(xiàng)新興政策,因?yàn)檎哳I(lǐng)域、施行時(shí)長(zhǎng)的不同,其他的政策類型可能會(huì)與社會(huì)治理創(chuàng)新政策存在較大差異。如果能將其余的政策類型納入分析,對(duì)政策彈性的形成機(jī)制可能就會(huì)有更深刻、全面的認(rèn)識(shí)。而在對(duì)政策彈性的分析中,出于對(duì)宏觀討論的定位,本文并未對(duì)具體的執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性的呈現(xiàn),決策過(guò)程所衍生的政策彈性與執(zhí)行過(guò)程中衍生的政策彈性之間存在怎樣的互動(dòng),進(jìn)而對(duì)最終政策效果具有何種影響,這項(xiàng)復(fù)雜的分析任務(wù)在本文中并沒(méi)有完成,需要搜集更完整的經(jīng)驗(yàn)材料以作更進(jìn)一步的分析。同時(shí),如何將政策屬性的模糊—清晰、政策壓力的大小、政策適用的領(lǐng)域等因素結(jié)合在一起,以求對(duì)政策決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程作連通性思考和整體性關(guān)切,還需要更多研究的持續(xù)探索。