何繼新 胡明杰

面對各種非常態(tài)極端挑戰(zhàn)的應(yīng)急能力，提高城市韌性成為當(dāng)前國內(nèi)外城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的必選項。2024年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書記在視察天津重要講話中明確提出“加強(qiáng)韌性安全城市建設(shè)”的重要要求，為我們提升新時代城市治理現(xiàn)代化水平，全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循、確立了科學(xué)路徑。天津市正處于提升城市人居環(huán)境品質(zhì)和創(chuàng)建現(xiàn)代化國際化大都市的關(guān)鍵期，大力提升城市排水防澇安全韌性，對于實現(xiàn)新形勢下的城市排水防澇安全，通過統(tǒng)籌方式、系統(tǒng)方法解決城市排水防澇問題，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、安全感尤為重要。

一、天津市排水防澇安全韌性發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，天津市委、市政府高度重視城市排水防澇建設(shè)，制定實施了《天津市中心城區(qū)排水防澇綜合規(guī)劃》《天津市排水專項規(guī)劃（2020—2035年）》等規(guī)劃及方案。開展排水防澇片區(qū)整治，全市排水防澇點位逐年減少，當(dāng)前排水防澇積水點和排水防澇積水點密度，已達(dá)到城市體檢指標(biāo)中各城市平均值的優(yōu)秀水平，津城核心區(qū)易積水地區(qū)數(shù)量由2017年的51處減少到2021年的9處。在設(shè)施建設(shè)層面，“十三五”期間天津津城核心區(qū)新建及改擴(kuò)建雨水泵站20座，更新改造老舊機(jī)電設(shè)備1472臺套，單電源設(shè)備改造54座，自動化改造120座，改造老舊管網(wǎng)8.8公里，雨污分流改造管網(wǎng)7129米，新增排水能力約209.35米/秒，疏通養(yǎng)護(hù)管道501公里，維修維護(hù)管道3967米，新建及改造的排水設(shè)施在應(yīng)對極端強(qiáng)雨過程及臺風(fēng)中作用明顯。編制完成了一批海綿城市建設(shè)計劃，海綿城市試點區(qū)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，徑流總量控制以及徑流污染控制均取得了良好的效果；城市可滲透地面541.99平方公里，城市可滲透地面比例為46.31%，已超過住建部45%的指標(biāo)要求。在智能平臺監(jiān)測上，形成了泵站監(jiān)測系統(tǒng)、雨水監(jiān)測系統(tǒng)、河道液位監(jiān)測系統(tǒng)、雨量監(jiān)測系統(tǒng)、積水監(jiān)測系統(tǒng)、云圖監(jiān)測系統(tǒng)等6大系統(tǒng)。在韌性經(jīng)驗特色上，形成了協(xié)同化調(diào)度，實現(xiàn)了“一低兩騰空”（降低雨水泵站水位，騰空河道、騰空管道）和“一處一案”（中心城區(qū)易積水點、易積水地區(qū)及易積水地道的防汛排水預(yù)案），做到主干道路中小雨不積水，大雨兩小時，暴雨五小時，具備條件的地道都設(shè)立了獨立的泵站、排水系統(tǒng)和儲水系統(tǒng)，不與地區(qū)的雨水相連接。

二、天津市排水防澇安全韌性發(fā)展面臨的問題

城市排水防澇安全韌性目標(biāo)是當(dāng)排水防澇災(zāi)害發(fā)生時，城市能夠消化排水防澇負(fù)面影響，保障核心功能不被破壞；排水防澇災(zāi)害發(fā)生后，城市能夠迅速恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)；面對未來不確定災(zāi)害時，具有較好的適應(yīng)能力。目前天津市盡管在排水防澇防治建設(shè)方面取得了積極成效，但總體上來看，天津市排水防澇仍以剛性抵御、被動防御為主，排澇體系缺乏韌性，在安全韌性發(fā)展上仍存在一定問題。

1.城市地勢低洼，排澇手段單一。一是天津市土地面積95%都是地勢平坦的平原，海拔均在5米以下。從武清境內(nèi)的北運河河畔到濱海新區(qū)相對高度不超過10米，市內(nèi)多洼地，部分地面高出地域河道水位，積水難以自流排除。二是天津市中心城區(qū)的雨水大都經(jīng)由排水管網(wǎng)依靠重力流排入相應(yīng)排水系統(tǒng)的提升泵站，經(jīng)過泵站提升后就近入河。三是部分河道過流斷面較低，跨河泵站提升能力不足，河網(wǎng)系統(tǒng)間銜接不完善，不能滿足雨水排放能力需求，導(dǎo)致雨水下泄通道易受阻，加之濱海河道受潮汐影響明顯，內(nèi)河排水常受潮水頂托，使得城市河道澇水不能及時排放入海，限制了系統(tǒng)排澇效果。四是過于依賴管網(wǎng)—泵站—河道的強(qiáng)排方式，如遇排澇基礎(chǔ)設(shè)施因設(shè)計造成的規(guī)模偏小、年久失修及人為破壞造成破損失效等情況，在無其他排澇手段支撐下，區(qū)域排澇體系易形成體系脆弱性破壞。

2.建成區(qū)占比高，提升改造難度大。一是隨著天津市建成區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，原有的農(nóng)田、河道、坑塘、鹽田等“天然調(diào)蓄池”被占用甚至填平，雨水調(diào)蓄空間被擠占，使得洪峰流量大幅度增加。二是各類涉水建筑物迅速增加，包括橋梁、涵洞、碼頭等，人為縮窄侵占了行洪斷面，造成河道行洪不暢，澇水無法順暢入河。同時土地硬化造成下墊面粗糙度降低，匯流速度加快，徑流峰值提前，排水防澇程度加大。三是老城區(qū)管網(wǎng)、泵站限值建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。一方面，據(jù)測算，天津市1996年以后建設(shè)的排水系統(tǒng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)基本能夠達(dá)到2011年室外排水設(shè)計規(guī)范的下限，這部分管道約占中心城區(qū)雨水泵站系統(tǒng)的 50%，加之設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)由合流制提高到分流制，由原先低標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高至高標(biāo)準(zhǔn)，致使 1996年以前建設(shè)的管道不能滿足現(xiàn)狀需求，導(dǎo)致排水防澇問題嚴(yán)重。另一方面，原有地道泵站設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，采用的設(shè)計重現(xiàn)期為1至2 年，且部分地道泵站出水不暢，雨水排入周邊地區(qū)市政管網(wǎng)系統(tǒng)，沒有獨立的出水，形成地道排水與地區(qū)排水相互制約，部分存在客水涌入地道的隱患。四是系統(tǒng)提標(biāo)改造難度大。城市老城區(qū)街道空間狹窄，管線密布，大規(guī)模的雨水管網(wǎng)更新改造投入巨大，存在建筑沉降安全隱患，影響面廣，協(xié)調(diào)難度大。同時，作為管道排水的下游，天津市二級河道排水壓力逐年增加，但受用地限制，部分河道不具備擴(kuò)挖、加堤等條件，河道治理措施受限制。

3.系統(tǒng)老化，排水安全保障有待提升。一是依據(jù)《天津市排水專項規(guī)劃（2020—2035）》，天津市現(xiàn)有排水泵站中已被鑒定為“工業(yè)危房”的泵站機(jī)房、配電室共有 86 處，約 17000 平方米，帶來極大安全隱患，急需進(jìn)行除險加固。運行 20 年以上的水泵電機(jī)、高低壓電器等設(shè)備占泵站設(shè)備總量的 43.56%，中心城區(qū)約200臺泵站超過了使用壽命，工藝陳舊，設(shè)備運行不穩(wěn)定，故障率高，嚴(yán)重影響排水。二是現(xiàn)有排水管道 3613 公里，其中超期服役的排水管道763公里，占總量的21.32%，老化設(shè)施使用壽命超過50年的占比25%。再加上設(shè)施塌陷破損，嚴(yán)重影響排水，急需改造的老舊管道約有151公里。三是目前中心城區(qū) 65%的雨水泵站為單電源泵站，而通常泵站開啟的時候，往往為用電高峰，一旦出現(xiàn)電力故障，將嚴(yán)重影響泵站正常運行，勢必造成雨水淹泡，發(fā)生排水防澇問題。

4.自然制約，雨水收集利用和海綿設(shè)施選擇受限。一是天津市降雨量主要集中在夏季，6月中旬至9月中旬為雨季（汛期），平均雨日34天左右，占全年總降水量的73%以上。對1980年—2019年天津市逐日降雨量進(jìn)行統(tǒng)計分析，日降雨量超過6毫米的日數(shù)共計766日，每年平均29日，并且主要集中在夏季，可見天津市降雨量時程分布集中，不利于雨水收集利用。二是天津地處九河下梢，海相陸相作用相互交替，土壤分層結(jié)構(gòu)較為明顯，土壤類型以粘土、粉土為主，土壤滲透性較差，主要為微透水或不透水，且地下水水位高，可滲透空間很小，對源頭減排等部分海綿城市建設(shè)設(shè)施的選擇要求較強(qiáng)。同時，天津市鹽漬土壤面積占全市總土地面積的39.8%，大多連片分布，鹽化程度較高，部分植被網(wǎng)絡(luò)設(shè)施植物選擇受限。

三、推進(jìn)天津市排水防澇安全韌性發(fā)展的對策

1.城市建設(shè)布局與排水防澇韌性防治緊密銜接。進(jìn)行城市開發(fā)時，在規(guī)劃階段要與城市排水防澇防治規(guī)劃高度結(jié)合。一是做好開發(fā)論證。在城市開發(fā)建設(shè)前期，開展項目與周邊排澇體系的適應(yīng)性分析，避免在易形成排水防澇問題的區(qū)域開展大規(guī)模城市建設(shè)。二是做好豎向設(shè)計。充分考慮河道水位、排水防澇水位及周邊地形標(biāo)高，綜合分析確定場平標(biāo)高，尤其是小區(qū)里巷與街道豎向標(biāo)高設(shè)計的合理性和科學(xué)性，探索建立嚴(yán)格的地面建筑排水標(biāo)準(zhǔn)，要求所有新建筑物提高防水門檻的高度。三是保持排澇系統(tǒng)的完整性。新建項目應(yīng)適應(yīng)原排澇系統(tǒng)，如受場地限制破壞了原有排澇體系，應(yīng)重新進(jìn)行排水防澇體系布局設(shè)計，做到澇水有流路、出路。四是保護(hù)蓄滯空間。新開發(fā)區(qū)域不縮小原有澇水蓄滯空間，原則上應(yīng)做到占補(bǔ)平衡。對改變了城市下墊面等匯水條件的區(qū)域通過海綿城市建設(shè)以消減影響。五是提高重要對象排澇標(biāo)準(zhǔn)。對于特別重要的保護(hù)對象，如重要場所、設(shè)施、關(guān)鍵交通節(jié)點等，應(yīng)當(dāng)區(qū)別區(qū)域防澇標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實施“一重點一對策”方案，使其在面對強(qiáng)降雨時能正常運行。六是新舊城區(qū)分類施策，新城區(qū)按設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)實施，控制建設(shè)密度，給予更多的韌性空間和留白空間；老舊城區(qū)要因地制宜，及時跟進(jìn)臨時應(yīng)急措施和整體協(xié)同調(diào)度。

2.布局綠色基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合的工程措施體系。一是與傳統(tǒng)城市排水防澇工程（灰色基礎(chǔ)設(shè)施）相結(jié)合，大力推進(jìn)由水道、綠道、濕地、公園、森林等組成的維護(hù)生態(tài)環(huán)境與提高人民生活質(zhì)量的相互連接的網(wǎng)絡(luò)化綠色基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。部分河段沿河岸打造可淹沒式濱水公園，旱季作為市民游憩的親水空間場所，防洪季作為河流的滯蓄洪區(qū)。同時可超設(shè)計重現(xiàn)期對應(yīng)的水位后即可將河水引入濱水公園進(jìn)行調(diào)蓄削峰，降低下游河道水位，減少對市政排水管網(wǎng)的頂托。二是合理的灰綠結(jié)合能夠綜合發(fā)揮各自優(yōu)勢，灰色基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成城市洪澇防御體系的骨架，綠色基礎(chǔ)設(shè)施分散布置在體系末梢，結(jié)合國土空間規(guī)劃、海綿城市規(guī)劃，對城市生態(tài)空間、藍(lán)綠空間進(jìn)行管控，形成交互的綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升天津市整體洪澇防御韌性能力。三是因地制宜推進(jìn)海綿城市建設(shè)，從暴雨排水防澇的源頭開始蓄滯，通過改造下墊面、雨水花園、地面透水鋪裝改善匯流條件，進(jìn)行源頭控制，降低產(chǎn)匯流的峰值，減輕排澇壓力；通過保護(hù)現(xiàn)有水體、新建或擴(kuò)容河道、設(shè)置雨水蓄滯區(qū)、建設(shè)分散式雨水調(diào)蓄池、建設(shè)深層隧道等，增加澇水的調(diào)蓄能力。在管網(wǎng)排放的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)源頭減排、蓄排并舉、雨水快排和滯蓄緩排。

3.注重非工程措施和數(shù)智化手段的運用。一是城市排水防澇工程是按照既定設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)建造的，極端天氣的頻發(fā)和氣候響應(yīng)性不足，超標(biāo)準(zhǔn)排水防澇事件難以避免，排水防澇工程措施作用和防御能力有限，需要通過監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警和調(diào)度等手段輔助發(fā)揮工程措施效益，通過工程搶險、避險轉(zhuǎn)移等應(yīng)急措施減少災(zāi)害損失和風(fēng)險。二是當(dāng)前運行的6大信息監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)時間較早，與現(xiàn)有技術(shù)和新系統(tǒng)相比存在較大功能差距，大數(shù)據(jù)智慧化分析決策的水平不足，泵站運行監(jiān)測未能實現(xiàn)全覆蓋，急需構(gòu)建一套“全主體、全時空、全過程”，通過無人機(jī)、遙感和大數(shù)據(jù)等技術(shù)方法，以監(jiān)測體系和排水防澇預(yù)報預(yù)警為核心的城市洪澇信息管理平臺、智能決策系統(tǒng)及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)信息圖，加大數(shù)智化和信息化手段的應(yīng)用，提升預(yù)警信息、設(shè)施診斷、防治決策、數(shù)據(jù)共享、減少災(zāi)損、精細(xì)運營、協(xié)同調(diào)度、宣傳動員能力水平。

4.加快老舊管網(wǎng)設(shè)施改造和完善排水防澇標(biāo)準(zhǔn)。一是利用非開挖修復(fù)等工程技術(shù)手段，開展老舊管網(wǎng)改造，修復(fù)破損管段，提高現(xiàn)狀管道的排水能力。及時開展老舊泵站機(jī)房、配電室改造，更換老舊水泵，增設(shè)備用水泵，完善雙電源建設(shè)，提高泵站設(shè)施的安全運行保障性。二是加大河口排澇泵站建設(shè)力度，及時將河道澇水排走，有效控制河道水位，及時降低河道與澇區(qū)水位，避免出現(xiàn)排水頂托現(xiàn)象。三是結(jié)合城市更新、道路改造、老舊小區(qū)改造等，逐步擴(kuò)容管網(wǎng)與排水設(shè)施，統(tǒng)籌新舊排水防澇標(biāo)準(zhǔn)銜接，緊密對標(biāo)新的排水、泵站系統(tǒng)分區(qū)劃分，提高排水標(biāo)準(zhǔn)。四是確定科學(xué)合理的排水防澇防治標(biāo)準(zhǔn)體系，涵蓋從雨水徑流的產(chǎn)生到末端排放的全過程控制，如源頭徑流控制標(biāo)準(zhǔn)、雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期、排水防澇防治設(shè)計重現(xiàn)期。

5.優(yōu)化完善排水防澇安全韌性軟硬環(huán)境。一是加強(qiáng)應(yīng)對災(zāi)害機(jī)制體制建設(shè)。建立健全排水防澇管理法規(guī)、制度和機(jī)構(gòu)，讓排水防澇防治管理及調(diào)度有法可依，規(guī)范行政行為。二是在汛前做好排水防澇工程的規(guī)范化管理，特別是防洪排澇設(shè)施的日常檢查，水庫、雨情測報設(shè)施、調(diào)度運用方案，以及應(yīng)急預(yù)案重點環(huán)節(jié)和責(zé)任人的管理工作，嚴(yán)格規(guī)范防汛工程管理和排澇工作。三是建立部門聯(lián)動應(yīng)災(zāi)機(jī)制，將氣象、水務(wù)、交通、建設(shè)、公安、宣傳等部門納入城市排水防澇管理中，做到城市排水防澇預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急指揮調(diào)度、綜合治理等多部門協(xié)同合作。四是探索編制《天津市排水防澇風(fēng)險圖》《天津市排水防澇風(fēng)險評價體系》和《天津市排水防澇安全韌性建設(shè)指南》，進(jìn)一步完善排水防澇排水防治預(yù)案，以及預(yù)案間銜接的緊密性，合理確定需要避災(zāi)的對象、避災(zāi)目的地及路線，針對重大風(fēng)險隱患區(qū)，應(yīng)合理布局若干防汛應(yīng)急保障通道和逃生救治通道。同時，根據(jù)降雨強(qiáng)度，明確排水防澇淹沒水深、淹沒范圍，評估淹沒范圍的災(zāi)害損失等。五是加快推行科技攻關(guān)“揭榜制”，組織解決相關(guān)基礎(chǔ)性技術(shù)問題，出臺一批符合天津市實際的排澇防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

6.加強(qiáng)安全防澇宣傳和社會群防群治。一是加強(qiáng)宣傳教育，制作張貼洪澇災(zāi)害應(yīng)急宣傳圖示，標(biāo)示易澇區(qū)域，充分利用“全國防災(zāi)減災(zāi)日”“安全宣傳月”等活動，通過融媒體等多樣化媒介向群眾廣泛宣傳城市排水防澇防治的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)知識。二是對公眾加強(qiáng)應(yīng)對城市排水防澇災(zāi)害的自救、互助、互救宣傳和教育，可進(jìn)行模擬演練，并組織開展基層防汛防災(zāi)責(zé)任人專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)。三是積極發(fā)動社會力量參與防澇工作，如自覺愛護(hù)排水設(shè)施的意識，不在進(jìn)水口堆放雜物、不侵占河道等，適時組織志愿者在臺風(fēng)、暴雨天氣來臨前對窨井設(shè)施進(jìn)行清理，對易積水點進(jìn)行監(jiān)測，實現(xiàn)群防群治。四是建立城市排水防澇災(zāi)后快速恢復(fù)預(yù)案，使得災(zāi)后社會秩序能夠盡快恢復(fù)，破壞的設(shè)施能夠盡快得到恢復(fù)重建。五是總結(jié)天津市排水防澇防治韌性最佳實踐典型案例和失敗經(jīng)驗教訓(xùn)，形成“案例庫”，適時委托第三方開展排水防澇防治安全韌性評價，持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化系統(tǒng)。

作者何繼新系習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想理論研修班學(xué)員，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；胡明杰系中共天津市委研究室綜合研究處副處長

責(zé)任編輯：朱 健