周華

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”，“增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。前者指明立法方向，其中“新興領(lǐng)域”包含數(shù)字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等，明確立法者應(yīng)以前瞻性思維化解法律制度的時間差和空白區(qū)問題；后者則首次將“時效性”與“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”并列作為高質(zhì)量立法的衡量標(biāo)準(zhǔn)，提出要以高效立法引領(lǐng)保障改革發(fā)展。二者相互對應(yīng)，強調(diào)立法應(yīng)當(dāng)及時回應(yīng)社會發(fā)展訴求，靈活運用立法技術(shù)、創(chuàng)新立法工作形式，共同指向了急用先行、及時解決突出問題的“小切口”立法實踐。

一、“小切口”立法對現(xiàn)代法律體系的大價值

“小切口”立法是新時代立法工作的創(chuàng)新模式，其以切口小、條文少、出臺快、措施實等特點精準(zhǔn)契合了增強立法時效性的新要求，推動了立法質(zhì)量和效率的雙提升。近年來，“小切口”立法不僅在國家立法層面發(fā)揮重要作用，更成為了地方立法的主要載體。

1.“小切口”立法是國家立法的重要舞臺，是完善既有法律體系的全新路徑。當(dāng)前以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但其作為動態(tài)、開放的法律體系依然面臨不斷豐富和完善的需要。這種發(fā)展既要謀全局，亦要謀一域。黨的十八大以來，在全局層面，以民法典為代表的綜合性立法、以家庭教育促進法為典型的專門性立法補足了既有法律體系中的短板和空缺；而在一域?qū)用?，“小切口”立法以關(guān)注特定領(lǐng)域、聚焦具體問題的特點推動我國法律體系進一步邁向應(yīng)時性和精細(xì)化，追求立法條款的實際效能和高操作性。

2021年4月，《中華人民共和國反食品浪費法》的通過是“小切口”立法成果走入大眾視野的重要一步，其劍指百姓關(guān)注的食品浪費陋習(xí)，以32條不設(shè)章節(jié)的簡約體例將傳統(tǒng)道德約束上升為現(xiàn)代法律規(guī)制。2021年6月，《中華人民共和國反外國制裁法》以短小精悍的16條體量，為我國就外國干涉中國內(nèi)政的所謂“單邊制裁”采取反制措施，提供了重要的法治支撐。2022年，《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》《中華人民共和國黑土地保護法》陸續(xù)通過，前者旨在根治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙“頑疾”，后者著眼于黑土地資源的保護以及黑土地基礎(chǔ)地力的穩(wěn)步提升。如此皆為全國人大常委會的“小快靈”立法典型實踐，其針對條件成熟議題、關(guān)注最為迫切問題，實現(xiàn)重點單維突破，不僅有效解決了當(dāng)前制度供給與現(xiàn)實突出問題之間的矛盾，而且有效補充和豐富了我國現(xiàn)有法律體系。

2.“小切口”立法是地方立法的主要形式，是發(fā)揮地方人大工作優(yōu)勢的有效路徑?！靶∏锌凇绷⒎ㄖ赶蛎鞔_、立意精準(zhǔn)的獨有定位，不僅為地方治理走向縱深營造了巨大空間，也為破解地方立法的同質(zhì)化、空泛化傾向提供了有效的解決之道。地方立法作為地方治理的重要手段，需致力于滿足差異化和精細(xì)化的區(qū)域治理需要，“小切口”立法與之高度適配，由此成為了當(dāng)前地方立法的主要形式，其以高實施性和強針對性的微觀制度安排關(guān)注區(qū)域性實際問題，為地方治理的現(xiàn)代化、法治化提供了強有力的保障。

1982年，憲法首次以根本大法的形式賦予了地方立法權(quán)；2015年立法法修訂，地方立法主體擴容至設(shè)區(qū)的市，由此引發(fā)地方立法數(shù)量的井噴式增長。然而與數(shù)量爆發(fā)相背離的是，地方立法的質(zhì)量并無明顯提升，立法體例上盲目追求“大而全”、立法內(nèi)容上照抄照搬上位法，從而呈現(xiàn)出上下一般粗的重復(fù)立法怪圈，地方特色全無，實施效能缺失。而“小切口”“小快靈”立法則以其精準(zhǔn)、急需的獨特優(yōu)勢，有效提升了地方立法質(zhì)量和效率，其可鎖定民生關(guān)切和現(xiàn)實難題的突破口并予以積極快速的回應(yīng)，實現(xiàn)基層治理對策的精準(zhǔn)高效；可進行探索性和補充性制度設(shè)置，有效填補部分全國性立法落實到地方的操作性規(guī)范空白；可融入本地政治經(jīng)濟現(xiàn)狀、地域環(huán)境條件乃至人文歷史傳統(tǒng)等個性化因素，充分體現(xiàn)地方立法的特色。

二、“小切口”立法中的人民民主意蘊

“小切口”立法是實踐全過程人民民主的重要場域，其以小、快、靈的方式，鎖定群眾所思所想所盼的選題、設(shè)定聚集民智體現(xiàn)民意的條款，實現(xiàn)急民之所急的高效，充分體現(xiàn)了將人民主體地位貫穿立法工作始終、融入立法全生命周期的民主價值意蘊。

1.從立法選題的擬定來看，“小切口”立法堅持“為了人民”的立項標(biāo)準(zhǔn)。全過程人民民主要求立法要切實反映人民意愿，體現(xiàn)人民意志，將人民群眾關(guān)心關(guān)切的事項列入立法日程?！靶∏锌凇绷⒎ǔ浞煮w現(xiàn)了民生訴求的法律實現(xiàn)，其不同于綜合性立法的“大而全”屬性，在法規(guī)立項上講究“小而準(zhǔn)”，切小題目且切準(zhǔn)要點。鎖定的是亟待解決的、關(guān)乎民生福祉、關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展的實際問題和突出問題，真正從源頭體現(xiàn)了“民眾有所呼、立法有所應(yīng)”的民主價值，實現(xiàn)了人大所立之法與百姓所需之法的高度契合。

全過程人民民主要求在立法工作中要深入開展調(diào)研，準(zhǔn)確把握實際情況，以此增強立法的針對性和可操作性。而“小切口”立法則以強針對性為特色，其立法選題通常誕生于實地走訪，來源于與基層部門以及人民群眾的深入交流，以此體察第一線的社情民意，積極回應(yīng)民眾當(dāng)前生活中的實際需求和迫切愿望。由此，人民群眾從法律制度政策的旁觀者、遵守者轉(zhuǎn)化成了參與者、貢獻者，甚至是立法選題的啟動者，“小切口”立法通過從民眾法治需求的痛點末梢切入，直接反映基層群眾的意見愿望，實現(xiàn)立法真正為民的價值期許。

2.從立法進程來看，“小切口”立法講求急用先行，推動治理難題的速戰(zhàn)速決。“小切口”立法的小步快走模式契合了新時代立法工作對于高質(zhì)和高效的雙重要求。在立項上關(guān)注百姓“最盼、最急、最憂”的熱點難點問題；在立法流程上追求快速高效；在立法成果上體現(xiàn)為“管用幾條就制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的短而精。以立法進展的快捷便利對應(yīng)立法切口與調(diào)整范圍的小而專，從而以相對少量的立法資源消耗實現(xiàn)緊要經(jīng)濟社會發(fā)展問題的破解之道。

“小切口”立法借助于接地氣的民主參與工作機制，讓人民群眾真正實現(xiàn)了對立法進程的沉浸式參與，可以就關(guān)乎自己切身利益的事務(wù)直抒己見，而這些意見建議有的直接進入法條，成就了純粹的民意立法，部分未能入法的也可能在適當(dāng)條件下轉(zhuǎn)化為基層治理的新舉措，民眾主人翁意識在此得以提升。因此，“小切口”立法切口雖小、體量短小精悍，但其內(nèi)容上充分表達(dá)了民眾訴求、反映了人民智慧，實現(xiàn)了民眾為自己建言獻策，使得立法從源頭上即得到人民群眾的認(rèn)可和肯定，人民當(dāng)家作主在此得到了直觀而充分的體現(xiàn)。

3.從具體條款的確定來看，“小切口”立法堅持緊緊依靠人民的工作方式。擴大人民群眾切身參與的廣度和深度，是在立法工作中踐行全過程人民民主的必然要求。不同于“大而全”立法在結(jié)構(gòu)設(shè)計和條款擬定上更多需要依靠專家學(xué)者或?qū)崉?wù)經(jīng)驗豐富者的參與，“小切口”立法關(guān)注民生實際問題，堅持問題導(dǎo)向，選題與生活息息相關(guān)，服務(wù)于人民群眾的現(xiàn)實需求，條款設(shè)計側(cè)重務(wù)實高效、利于執(zhí)行，為此也屬于人民群眾真正有話說且能說得上話的范疇。

在結(jié)構(gòu)類型上，“小切口”立法的形式趨于靈活多樣，無需完整的篇章節(jié)、條款項的體例，多數(shù)以簡明的條款式陳述，在條款類型上則回避準(zhǔn)用條款、原則性條款，追求具體事項的實操和量化條款?；谶x題的具體化和條款的簡潔化，立法協(xié)商作為全過程人民民主的基本實現(xiàn)形式得到了廣泛應(yīng)用，各類組織及民眾個人均可就條款內(nèi)容的確定發(fā)表自身見解和觀點。在此無需專業(yè)的法學(xué)理論素養(yǎng)，對文化水平也無過高要求，人民群眾可以從自己樸素的生活經(jīng)驗和掌握的常規(guī)常理出發(fā)，暢所欲言發(fā)表意見建議，從而直接催生民心民意、匯聚民智民力，實現(xiàn)人民對地區(qū)乃至國家治理的切身參與。

三、全過程人民民主指引下的“小切口”立法

“小切口”立法是人大及其常委會踐行全過程人民民主的典型舉措，在統(tǒng)籌推進以良法促進發(fā)展、保障善治的社會主義法治建設(shè)新征程上，必須始終堅持以全過程人民民主為指引，以全過程人民民主的制度優(yōu)勢不斷提升人民群眾在立法工作中的參與感、幸福感和安全感。

1.推進“小切口”立法的制度化、規(guī)范化和程序化。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中明確了未來五年我國發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)，“全過程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進一步提高”構(gòu)成其中的重要內(nèi)容。近年來，多地均將積極開展“小切口”立法列為年度重點項目之一，強調(diào)要推動常態(tài)化發(fā)展，但對其制度安排卻存在明顯缺位，對于可列入“小切口”立法的事項范圍、立法原則、立法技術(shù)等均缺乏明確指引。“小切口”立法雖小卻是立法的重要場域，以全過程人民民主的重大理念和實踐要求為指引推進“小切口”立法，必須遵循制度化、規(guī)范化和程序化的發(fā)展進路，形成科學(xué)合理的制度安排。

在呈現(xiàn)形式上，可通過修訂地方立法條例，在其中增設(shè)“小切口”立法章節(jié)，也可予以獨立性、專門性約束，如制定“小切口”立法辦法或發(fā)布指導(dǎo)意見等。對此，江蘇省已先行先試，其在省級層面上已推出《關(guān)于深入推進“小快靈”立法的指導(dǎo)意見》；在地市層面上，宿遷市已出臺《宿遷市人大常委會“小快靈”立法辦法》。在內(nèi)容設(shè)置上，應(yīng)對“小切口”立法的立項、制定及實施等進行系統(tǒng)化規(guī)定，明確其適用于法律關(guān)系簡明單一的事項，在規(guī)范設(shè)置上避免重復(fù)性、指引性規(guī)定，在整體體量上一般不做章節(jié)設(shè)置，對條款數(shù)量予以控制；同時應(yīng)把握立法程序齊備與便捷高效間的平衡，為提高立法效率，應(yīng)當(dāng)對起草、審議和實施環(huán)節(jié)予以特別設(shè)定，形成專班工作機制、縮短時限乃至實行即時模式等。

2.在“小切口”立法中不斷擴大吸取民聲民意。以全過程人民民主為指引推進“小切口”立法，就是要堅持民主立法的價值取向，不斷創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見建議，使立法真正體現(xiàn)人民利益和表達(dá)人民意愿。

一是充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點作用?；鶎恿⒎?lián)系點在踐行和發(fā)展全過程人民民主中是至關(guān)重要的一環(huán)?；鶎恿⒎?lián)系點具備距離基層民眾近、深得居民村民信任等優(yōu)勢，能夠通過有效民主機制，近距離傾聽民眾呼聲，充分調(diào)動民眾參與立法和公共治理的熱情。然而，當(dāng)前我國基層立法聯(lián)系點在屬性上類似于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，在實踐運行中多數(shù)面臨人員幾乎全員兼職、專業(yè)隊伍建設(shè)薄弱、經(jīng)費普遍較低甚至無經(jīng)費等問題。為此，各級人大要正確認(rèn)識基層立法聯(lián)系點的重要作用，在既有的兼職主導(dǎo)模式下明晰信息采集員、立法聯(lián)絡(luò)員等職責(zé)分工，適時設(shè)立或擴大專職人員比例，同時提高配套經(jīng)費支持，加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高基層立法聯(lián)系點工作隊伍的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。

二是廣泛開展調(diào)查研究。加強調(diào)查研究，是避免“小切口”立法落入主觀主義和形式主義，充分體現(xiàn)民主意愿的關(guān)鍵舉措。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！币_保切口切得準(zhǔn)、規(guī)范定得實，唯有廣泛開展調(diào)查研究，堅持每部“小切口”立法草案均能在基層開展立法調(diào)研。因此，在調(diào)研前期要做好知識準(zhǔn)備并設(shè)計調(diào)研提綱，明確當(dāng)前立法的空白點和模糊點，調(diào)研過程中要深入基層、深入群眾，帶著問題科學(xué)求證，力求全面掌握第一手系統(tǒng)資料；在后期則要做好資料梳理和分析研判，積極推動調(diào)研成果的科學(xué)轉(zhuǎn)化，如此才能在立法工作中真正做到求準(zhǔn)、求細(xì)和求效。

三是創(chuàng)新民主參與渠道。在“小切口”立法中除借助傳統(tǒng)的紙媒、書面質(zhì)詢等方式外，還必須善于運用互聯(lián)網(wǎng)，利用各類新興媒體，創(chuàng)新民意表達(dá)平臺，豐富人民群眾話語權(quán)實現(xiàn)形式。對此，可綜合采用官方網(wǎng)站、微博、微信公眾號等方式廣泛征集民眾對于立法的建議，條件許可或成熟時也可以以信息化平臺為載體，就“小切口”立法設(shè)立專欄，同時促進基層立法聯(lián)系點、代表履職與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、網(wǎng)格治理的相互融合，通過構(gòu)建線上工作站、設(shè)置二維碼等，做到線上線下相結(jié)合，方便民眾隨時表達(dá)意見，不斷擴大民意征集的覆蓋面。

3.推動人民民主貫穿于“小切口”立法的全過程。立法工作的全部流程和環(huán)節(jié)都是推進全過程人民民主的重要場域，在“小切口”立法中貫徹全過程人民民主理念，必須堅持從立項到起草、從征集意見到審議論證、從宣傳教育到頒行實施的全流程貫徹。

一是全過程人民民主在“小切口”立法中的向前推進。立法項目的精準(zhǔn)選取是做好立法工作的基本前提。當(dāng)前“小切口”立法中的民主最為集中地體現(xiàn)在起草環(huán)節(jié)，然而就現(xiàn)階段而言則相對薄弱。為此，必須有針對性地予以補足，將全過程民主環(huán)節(jié)向前延伸，確保人民對美好生活的向往、對解決急難愁盼問題的期待切實地反映在法規(guī)立項中。在地市層面，可每年牽頭開展立法項目征集活動，在多方廣泛征求人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上科學(xué)確定立法項目，而在省級層面則可在進行立法規(guī)劃計劃的編制前，預(yù)先啟動項目建議征集的前期準(zhǔn)備。典型如江蘇省人大常委會自2022年即公開向社會征集立法項目規(guī)劃建議，其中采納近半數(shù)。

二是全過程人民民主在“小切口”立法中的向后延伸。全過程人民民主在“小切口”立法中的功能不止于法律制定本身，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注其后續(xù)環(huán)節(jié)，將“小切口”立法服務(wù)社會治理的功能落到實處。為此，要堅持立法與實施并重，將法規(guī)實施置于與立法同等重要的位置，不斷提升民眾對“小切口”立法質(zhì)量和實施效果的滿意度。各級人大要加強立法宣傳，創(chuàng)新宣傳方式、豐富宣傳渠道，以采訪報道、咨詢服務(wù)、宣講解讀等確保立法關(guān)鍵舉措能為人民知曉和接受；要堅持開展立法后評估，除立法機關(guān)自身開展評估外，還應(yīng)采取研討、座談、評議等多種方式邀請社會大眾對立法實施效果和存在問題等進行評估分析；同時要著力推動立法實施監(jiān)督，不斷完善代表廣泛參與的監(jiān)督機制，對各項法規(guī)定期開展執(zhí)法檢查，并組織聽取法規(guī)實施情況報告等。

作者系福建社會科學(xué)院習(xí)近平法治思想研究所副研究員，博士

責(zé)任編輯：張 莙