趙曉芳

[摘要]本文論述了三種審計管理模式，介紹了中國中煤能源集團在黨委（董事會）直接領(lǐng)導(dǎo)下，組建集團級審計中心，執(zhí)行“管辦分離”，以“垂直化管理、專業(yè)化建設(shè)、數(shù)字化運營”為總體思路，構(gòu)建“圍繞一個中心、推進四個統(tǒng)一、實現(xiàn)五個管理支撐”內(nèi)部審計垂直管理體系。通過改革，基本構(gòu)建了“體系更加成熟定型、效能更加系統(tǒng)提升、協(xié)同更加貫通聯(lián)動”的內(nèi)部審計新格局，更好發(fā)揮審計經(jīng)濟監(jiān)督作用。

[關(guān)鍵詞]審計垂直管理? ?管辦分離? ?內(nèi)部審計

一、引言

中國中煤能源集團有限公司（以下簡稱中國中煤）是國務(wù)院國資委管理的國有重點骨干企業(yè)，深刻把握全球能源革命趨勢和中央能源企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在要求，努力構(gòu)建多能互補、綠色低碳、創(chuàng)新示范的世界一流能源企業(yè)。黨的二十大報告提出，深化國資國企改革，推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大。中國中煤提出到2035年建成世界一流能源企業(yè)戰(zhàn)略，一流的企業(yè)需要一流的審計監(jiān)督，推行內(nèi)部審計垂直管理改革，全面履行經(jīng)濟監(jiān)督職能，為建設(shè)世界一流企業(yè)保駕護航。

二、審計管理模式比較

獨立性是內(nèi)部審計工作的“靈魂”。與外部審計相比，內(nèi)部審計的獨立性主要是以“內(nèi)部審計機構(gòu)在組織中的地位”為基礎(chǔ)保障。從實踐看，主要有分級管理模式、集中管理模式、垂直管理模式等三種模式。

分級管理模式下，公司各管理層級根據(jù)需要設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，各級內(nèi)部審計機構(gòu)向本級管理層負責(zé)，優(yōu)點是審計人員更熟悉本單位情況，更有助于實現(xiàn)本單位目標(biāo)，缺點是內(nèi)部審計獨立性較弱，內(nèi)部審計可能背離集團公司總體發(fā)展戰(zhàn)略要求。

集中管理模式下，集團總部設(shè)立一個功能完善的審計中心，集審計管理與項目實施功能于一體，優(yōu)點是審計力量強、人員較多、職能細化、分工明確，缺點是不利于及時了解所屬單位經(jīng)營中存在的問題。

垂直管理模式下，集團公司總部設(shè)審計部，根據(jù)下級分（子）公司的區(qū)域分布特點設(shè)置多個審計中心，總部審計部與審計中心實行“管辦分離”模式，該模式為多數(shù)世界一流企業(yè)采用，優(yōu)點是適用于大型集團，具有較高的獨立性，能夠站在集團戰(zhàn)略高度提出全局性建議，下級審計機構(gòu)在業(yè)務(wù)上受總部審計部的指導(dǎo)和監(jiān)督，具有較好的適應(yīng)性、靈活性。

通過上述內(nèi)部審計管理模式的比較可以看出，內(nèi)部審計垂直管理模式有利于提升審計監(jiān)督的獨立性，有效提升審計監(jiān)督的效能。因此，推進內(nèi)部審計垂直管理是大型國有企業(yè)改革發(fā)展的趨勢。

三、中國中煤構(gòu)建內(nèi)部審計垂直管理的實踐

中國中煤內(nèi)部審計機構(gòu)經(jīng)歷了從1999年設(shè)立，到2004年審計、監(jiān)察與紀(jì)委合署運行，再到2019年獨立運行三個階段。舊管理體制下，存在對各級審計機構(gòu)管控力弱、審計資源利用效率低等突出問題。為適應(yīng)建設(shè)世界一流企業(yè)需要，中國中煤積極推進審計垂直管理體制改革，明確了“以服務(wù)集團發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)監(jiān)督與服務(wù)并重，創(chuàng)造國際一流審計管理能力”為目標(biāo)，以“垂直化管理、專業(yè)化建設(shè)、數(shù)字化運營”為總體思路，構(gòu)建內(nèi)部審計垂直管理體系，落實“管辦分離”，基本實現(xiàn)了“體系更加成熟定型、效能更加系統(tǒng)提升、協(xié)同更加貫通聯(lián)動”的內(nèi)部審計新格局。

（一）以黨委（董事會）的直接領(lǐng)導(dǎo)保證審計權(quán)威

中國中煤不斷健全審計工作領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持在集團黨委（董事會）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，加強黨對審計領(lǐng)域重大工作頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實。建立了向董事會匯報工作機制，為提高工作運行效率，成立了由黨委書記（董事長）擔(dān)任組長、總經(jīng)理和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員、總部相關(guān)職能機構(gòu)為組成部門的審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為董事會授權(quán)事項的日常承辦機構(gòu)，主要職責(zé)是傳達學(xué)習(xí)貫徹上級有關(guān)會議精神、宣傳貫徹審計法律法規(guī)和制度、研究審計計劃、聽取重要審計報告和整改匯報等，保證了審計權(quán)威性。

（二）組建集團級審計中心提升審計監(jiān)督的獨立性

中國中煤結(jié)合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)布局，在西北、山西、華東與北京區(qū)域設(shè)立4個集團級審計中心，對區(qū)域內(nèi)子企業(yè)進行審計監(jiān)督。落實以“管辦分離”為主要特征的管控模式，總部審計部履行“管理”職能，進行組織協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、業(yè)績考評等；各區(qū)域?qū)徲嬛行氖羌瘓F級審計項目承辦主體并進行審計現(xiàn)場實施，同時也作為所在企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)承擔(dān)對其下屬單位審計監(jiān)督職責(zé)，履行雙重職能。其他二級企業(yè)均單獨設(shè)立履行審計監(jiān)督職責(zé)的審計部門，并由總部審計部統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，按照上審下原則履行審計監(jiān)督職責(zé)，實現(xiàn)了審計監(jiān)督職能的全覆蓋。

（三）圍繞企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為中心實現(xiàn)審計基本功能

內(nèi)部審計要想有效發(fā)揮作用就離不開監(jiān)督與服務(wù)工作，需要拓展監(jiān)督與服務(wù)范圍、豐富監(jiān)督與服務(wù)手段、強化監(jiān)督與服務(wù)力度、提高監(jiān)督與服務(wù)質(zhì)量。

1.以高質(zhì)量審計保障監(jiān)督功能落地。審計質(zhì)量對內(nèi)部審計工作至關(guān)重要。審計垂直管理體制下，配套建立審計質(zhì)量管理制度，規(guī)范審計報告披露格式以及審計質(zhì)量負面清單，以審計“五問”（即審計問題產(chǎn)生根源、問題責(zé)任人、整改障礙、不整改的損失或風(fēng)險、被審計單位如何整改）為抓手，強化審計發(fā)現(xiàn)問題的深度與證據(jù)收集的充分性，提升監(jiān)督質(zhì)量；實行項目負責(zé)制，落實總部審計部對各審計中心授權(quán)制度，由審計中心負責(zé)人擔(dān)任審計項目組長，負責(zé)資料收集、現(xiàn)場訪談、問題溝通與核實、征求意見等全流程工作；總部審計部負責(zé)與集團總部相關(guān)職能部門的審前意見征集、審中協(xié)調(diào)溝通，以及審計方案審定、審計底稿與審計報告質(zhì)量審查，審后對審計意見的反饋、協(xié)調(diào)督辦與整改驗收相關(guān)工作；推行審計質(zhì)量“唯一負責(zé)制”，建立審計人員垂直管理考核制度，明確審計項目組長和有關(guān)人員按分工落實審計質(zhì)量責(zé)任，發(fā)現(xiàn)重大問題且質(zhì)量合格并納入審計報告的給予績效加分獎勵，同時也明確了凡是外部審計（或上級巡視）發(fā)現(xiàn)而內(nèi)部審計未能對同一審計期間、同一審計領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)相同或類似的重大問題，將承擔(dān)審計責(zé)任并予以扣罰績效得分。

2.以構(gòu)建大監(jiān)督格局促進服務(wù)功能落地。審計垂直管理體制下，審計機構(gòu)通過各渠道努力實現(xiàn)審計信息互通與成果共享，推動構(gòu)建大監(jiān)督格局。加大成果運用，將審計整改與企業(yè)年度經(jīng)營業(yè)績考核相掛鉤，內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況作為被審計單位負責(zé)人考核、任免、獎懲的重要參考，將單位負責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果和整改情況納入所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核內(nèi)容，建立審計發(fā)現(xiàn)問題線索移送工作機制，巡視機構(gòu)把整改情況作為監(jiān)督重點，實現(xiàn)“政治體檢”和“經(jīng)濟體檢”同向發(fā)力、綜合發(fā)力。

（四）推進四個統(tǒng)一審計體系構(gòu)建

中國中煤建立健全“機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置、業(yè)務(wù)統(tǒng)一組織、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定、業(yè)績統(tǒng)一考核”的四個統(tǒng)一模式，基本形成了上審下格局。

1.機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置。中國中煤根據(jù)審計監(jiān)督全覆蓋與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略管控層、生產(chǎn)運營層的組織架構(gòu)，設(shè)立與之相適應(yīng)的內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)。在戰(zhàn)略管控層（集團總部），設(shè)立獨立審計機構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全集團審計監(jiān)督工作，同時設(shè)立區(qū)域?qū)徲嬛行呢撠?zé)對區(qū)域范圍內(nèi)各產(chǎn)業(yè)子集團全面審計監(jiān)督。在生產(chǎn)運營層（子企業(yè)），設(shè)立獨立內(nèi)部審計機構(gòu)。上述機構(gòu)均接受集團總部審計部領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合業(yè)務(wù)單元特點，有針對性地開展審計監(jiān)督，增強了內(nèi)部審計管控力。

2.業(yè)務(wù)統(tǒng)一組織。中國中煤強化審計計劃、審計實施的統(tǒng)一管理。審計部統(tǒng)籌全集團內(nèi)部審計計劃制定，判斷審計資源是否足夠支撐審計計劃、評估高風(fēng)險領(lǐng)域和事項是否已經(jīng)達到全覆蓋，經(jīng)過“二上二下”（所屬企業(yè)逐級上報審計計劃初稿，集團層面審核統(tǒng)籌后反饋給所屬企業(yè)修改，所屬企業(yè)修改后再次上報，集團層面統(tǒng)籌平衡后以紅頭文件下發(fā)）研究與征求意見后確定審計計劃，以最大限度統(tǒng)籌利用審計資源。在審計業(yè)務(wù)實施上，總部審計部下設(shè)專門處室，對審計項目實施進行安排調(diào)度，實現(xiàn)“一次進點、一項多審、一審多果”的目標(biāo)，形成“一盤棋”管理，實現(xiàn)資源利用效果最優(yōu)化。

3.標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定。中國中煤高度重視內(nèi)部審計制度建設(shè)，形成審計管理制度“1+N”的主體框架結(jié)構(gòu)，即“一項基本管理制度+N項業(yè)務(wù)行為規(guī)范”?！耙豁椈竟芾碇贫取?，是指適應(yīng)中國中煤戰(zhàn)略調(diào)整與審計垂直管理體制改革需要，制定的《內(nèi)部審計工作暫行規(guī)定》清晰定義了公司內(nèi)部審計職責(zé)使命，嚴(yán)格界定了內(nèi)部審計活動范圍與權(quán)限，規(guī)定了內(nèi)部審計履職的保障機制?！癗項業(yè)務(wù)行為規(guī)范”，是指按審計、整改、成果運用分環(huán)節(jié)、分類別制定審計標(biāo)準(zhǔn)化制度體系，指導(dǎo)全集團各級內(nèi)部審計工作規(guī)范高質(zhì)量開展。

4.業(yè)績統(tǒng)一考核。打造一支高素質(zhì)的內(nèi)部審計專業(yè)隊伍，明確審計機構(gòu)（中心）設(shè)置及其負責(zé)人任免實行提級管理，由總部審計部商人力資源管理部門決定。完善審計差異化考核制度，規(guī)定各級內(nèi)部審計人員業(yè)績考核由總部審計部統(tǒng)一管理。制定《審計人員垂直管理考核辦法》，堅持定性與定量相結(jié)合，明確了考核結(jié)果將作為審計人員職務(wù)級別調(diào)整、交流輪崗、教育培訓(xùn)、獎勵懲戒等的重要參考，有效激發(fā)審計人員工作積極性。

（五）五個管理支撐體系

1.組織架構(gòu)垂直管理，形成監(jiān)督“一盤棋”。在集團總部層面組建審計中心，通過“管辦分離”，明確職責(zé)分工。其中，總部審計部注重“管”，履行對審計工作進行組織協(xié)調(diào)、質(zhì)量監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、業(yè)績考評職責(zé)；設(shè)立的區(qū)域?qū)徲嬛行淖⒅亍稗k”，按照區(qū)域?qū)徲嫹止こ修k集團級審計項目任務(wù)。同時，各二級單位內(nèi)部審計機構(gòu)承擔(dān)對所管轄單位內(nèi)部審計監(jiān)督職責(zé)，實現(xiàn)向基層單位“末梢”延伸監(jiān)督。通過“管辦分離”，實現(xiàn)“上審下、外審內(nèi)”，保證了內(nèi)部審計的獨立性與權(quán)威性。

2.內(nèi)外審計聯(lián)合管理，實現(xiàn)高效監(jiān)督。中國中煤以內(nèi)部審計職能為主線，對公司內(nèi)、外部各監(jiān)督管理條線資源進行統(tǒng)一整合，明確“嚴(yán)控審計質(zhì)量、提供增值服務(wù)、及時溝通問題、接受內(nèi)審監(jiān)督”四項工作原則，提出了在計劃、執(zhí)行、報告和評價四個階段的詳細工作流程。通過定期審閱事務(wù)所制定的審計工作計劃，及時掌握審計整體重要性水平、風(fēng)險評估事項、現(xiàn)場審計范圍等關(guān)鍵信息；執(zhí)行階段建立了內(nèi)外審“雙向”核查問題機制，梳理了內(nèi)審問題與關(guān)鍵審計事項要求事務(wù)所在審計中關(guān)注和跟進，事務(wù)所按要求定期上報審計發(fā)現(xiàn)的重要問題和風(fēng)險；報告階段召集相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門聽取事務(wù)所工作匯報，并審閱事務(wù)所的審計報告；評價階段從報告質(zhì)量、時效性、職業(yè)操守等方面進行評價，并要求其落實改進措施，實現(xiàn)高質(zhì)高效監(jiān)督。

3.審計監(jiān)督數(shù)字管理，提升監(jiān)督效率。將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于審計服務(wù)，從規(guī)范審計作業(yè)流程、加強審計質(zhì)量監(jiān)控、優(yōu)化審計資源配置、提高審計工作效率、探索大數(shù)據(jù)審計出發(fā)，實現(xiàn)各主要類型審計項目的全流程線上作業(yè)。采取大數(shù)據(jù)審計手段，能夠及時把握業(yè)務(wù)動向，為內(nèi)部審計及時決策提供基礎(chǔ)。同時，使用大數(shù)據(jù)平臺關(guān)聯(lián)，按照預(yù)置的模型自動檢查數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性、合規(guī)性，達到快速的數(shù)據(jù)式預(yù)審，自動產(chǎn)生可供參考的大數(shù)據(jù)審計分析結(jié)果，將在很大程度上控制審計錯誤與風(fēng)險，為審計垂直管理奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

4.監(jiān)督增值一體管理，積極獻計獻策。在內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋與垂直管理下，各級審計機構(gòu)緊密圍繞集團公司戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)實施審計項目，為管理決策提供有力支持。總部審計部按要求直接向黨委會、董事會下設(shè)的審計委員會進行年度計劃和審計成果匯報，每半年向?qū)徲嫻ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組會議匯報審計工作與整改落實情況，確保內(nèi)部審計工作內(nèi)容對接公司關(guān)注焦點和管控重點，內(nèi)部審計結(jié)果直接服務(wù)于公司治理決策、管理提升和深化改革。通過管控承接機制的建立，實現(xiàn)了內(nèi)部審計監(jiān)督與服務(wù)職能一體化。

5.審計整改閉環(huán)管理，健全長效機制。構(gòu)建“審計、整改、回訪”的閉環(huán)管理體系，嚴(yán)格按照“三不放過”（問題發(fā)生原因未查清不放過，整改措施未落實不放過，責(zé)任追究不到位不放過）原則開展整改工作。創(chuàng)新推行審計整改考核評價模式，開展審計問題責(zé)任劃分、線索移交、整改標(biāo)準(zhǔn)指引的制定工作。創(chuàng)新開展審計回訪即“回頭看”工作，查處虛報瞞報整改、邊改邊犯、整改不到位、屢審屢犯等問題，實現(xiàn)審計監(jiān)督閉環(huán)管理。

四、中國中煤構(gòu)建內(nèi)部審計垂直管理實踐成效

（一）大幅提升審計監(jiān)督獨立性，促進審計效能顯著提高

內(nèi)部審計垂直管理體制下，審計監(jiān)督獨立性得到加強，為實現(xiàn)高質(zhì)量審計監(jiān)督提供了體制保障。一是實現(xiàn)集中管控。通過堅持黨委（董事會）對內(nèi)部審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了審計權(quán)威。通過機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置、人員統(tǒng)一考核，審計獨立性得到提升。通過審計資源集中調(diào)配，實現(xiàn)資源利用效果最優(yōu)化。二是提高審計效率。通過運用審計大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建審計信息化平臺，實現(xiàn)審計計劃、審計作業(yè)、審計整改全流程線上管理。三是提高審計質(zhì)量。通過實行審計質(zhì)量“項目負責(zé)制”“唯一負責(zé)制”，推行抽樣審計向全面審計轉(zhuǎn)變，從審計“五問”角度，綜合開展審計問題分級分類與驗收機制，在查病的基礎(chǔ)上更加注重“治已病、防未病”，推動審計質(zhì)量提升。

（二）審計監(jiān)督震懾效應(yīng)突顯，促進企業(yè)管理水平提升

通過深化改革，審計監(jiān)督的震懾效應(yīng)逐步展現(xiàn)。一方面，通過持續(xù)審計，嚴(yán)肅責(zé)任追究，追責(zé)問責(zé)問題約占30%，以權(quán)謀私、靠企吃企等違紀(jì)違規(guī)事項得到了遏制；另一方面，不斷深化以審促改、以審促建，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的履職環(huán)境大為改善，責(zé)任意識普遍增強。在審計項目基本持平情況下，近三年審計發(fā)現(xiàn)重大問題數(shù)量實現(xiàn)環(huán)比大幅下降。深化以審促改、以審促治，實現(xiàn)“雙百”目標(biāo)（審計計劃完成率、審計問題整改完成率均達到100%），推動制度流程不斷優(yōu)化，有力促進了企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。

（三）示范效應(yīng)明顯，促進企業(yè)經(jīng)濟效益提升

1.在產(chǎn)生社會效益與示范效應(yīng)方面，中國中煤作為煤炭全產(chǎn)業(yè)鏈的中央企業(yè)，擔(dān)負著煤炭保供的社會責(zé)任。通過內(nèi)部審計垂直管理改革，聚焦國企改革三年行動、煤炭保供穩(wěn)價、降杠桿減負債、民企清欠、提質(zhì)增效等國家重大專項領(lǐng)域，確保了國家重大決策部署的貫徹落實；提高審計作業(yè)效率、精準(zhǔn)審計問題發(fā)現(xiàn)、持續(xù)督促審計整改、降低企業(yè)運營風(fēng)險，保障企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、健康發(fā)展；適應(yīng)了國有企業(yè)從管企業(yè)為主向管資本為主的轉(zhuǎn)型需要，在下放權(quán)力的同時強化監(jiān)督，為國有企業(yè)推進內(nèi)部審計體制機制建設(shè)起到了很好的示范效應(yīng)。

2.在提高經(jīng)濟效益方面，內(nèi)部審計垂直體制下通過“一盤棋”管理，對全集團審計人員統(tǒng)籌、合理的計劃安排，提高了審計工作效率，節(jié)省了人員培訓(xùn)成本。建設(shè)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，為非現(xiàn)場審計做了大量的數(shù)據(jù)準(zhǔn)備和分析準(zhǔn)備，減少了審計人員的現(xiàn)場作業(yè)時間成本；通過推行系統(tǒng)電子化、網(wǎng)絡(luò)化的使用，改變以往傳統(tǒng)的紙質(zhì)文檔傳遞和留存方式，減少了審計中的差旅成本與辦公費用。

（作者單位：中國中煤能源集團有限公司，郵政編碼：100120，電子郵箱：1320297834@qq.com）

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