吳宇

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

引言

自從1992年聯(lián)合國在巴西里約熱內(nèi)盧開放簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以來，氣候變化一直是世界各國關(guān)注的熱點問題。為了應(yīng)對氣候變化，國際社會一路以來發(fā)展出《京都議定書》《巴厘島路線圖》《哥本哈根協(xié)議》《巴黎協(xié)定》等國際合作的成果。這些國際合作成果，有的已經(jīng)失效，而有的則徹底失敗。直到2015年的《巴黎協(xié)定》被認為是當(dāng)下全球應(yīng)對氣候變化最為重要的國際合作成果。國家自主貢獻（Nationally Determined Contributions，NDCs）是《巴黎協(xié)定》的核心機制，也是實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的重要保障手段。2020年12月，即《巴黎協(xié)定》通過五周年之際，世界各國云集線上召開了一次“氣候雄心峰會”。在這次會議上，有45 個國家提交了更高的氣候目標(biāo)，有24 個國家作出了新的承諾。而在此次大會之前不久，我國正式提出了自己的“碳達峰碳中和”目標(biāo)。

2020年9月國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出，我國“碳達峰碳中和”的目標(biāo)是：二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。顯而易見，為了實現(xiàn)碳達峰碳中和的目標(biāo)，就必須從現(xiàn)在起開始有計劃地調(diào)整各領(lǐng)域、各行業(yè)的發(fā)展模式，使其更有利于減少碳排放或者增加碳抵消。黨的二十大報告當(dāng)中明確指出要“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”。因此，“碳達峰碳中和”的政策目標(biāo)將成為我國今后很長一段時間內(nèi)各領(lǐng)域共同努力的方向。

1 固體廢物治理體系中不同處置方式碳排放的比較和選擇

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2020 中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》和國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)可知，2020年我國一般工業(yè)固體廢物的產(chǎn)量為36.8 億t，處置量為9.2 億t。另外，到2021年危險廢物的處置量為1.7 億t；而2012年全年我國工業(yè)固體廢物（包含危險廢物）的產(chǎn)量為32.9 億t，處置量為5.9 億t。2021年底城市生活垃圾日無害化處理（包含焚燒與填埋處理）為105.7 萬t，而2012年為44.6 萬t。從數(shù)據(jù)的變化趨勢上發(fā)現(xiàn)，我國固體廢物處置量正在快速增長。固體廢物作為生產(chǎn)、生活末端環(huán)節(jié)的產(chǎn)物，往往被視為污染物加以對待。然而，固體廢物的處置其實也是另一類型的“生產(chǎn)”過程。不同的固體廢物處置方式對社會、經(jīng)濟和環(huán)境所造成的影響有著非常大的不同。在固體廢物處置量增加的同時，固體廢物處置過程所排放的溫室氣體總量也會隨之上升。在這個過程中，采用不同方式來處置廢物，會帶來不同的碳排放結(jié)果。

1.1 固體廢物填埋方式的碳排放

以填埋方式處置固體廢物時會產(chǎn)生大量填埋氣體。城市生活垃圾里面含有大量的有機物質(zhì)，在一定的條件下會產(chǎn)生填埋氣體，而填埋氣體的主要成分是甲烷和二氧化碳。有項針對某關(guān)閉的城市生活垃圾填埋場的研究發(fā)現(xiàn)，其表面的甲烷濃度達到87.22mg/L，幾乎占到了排放氣體的12%，而《生活垃圾衛(wèi)生填埋處理技術(shù)規(guī)范》（GB 50869—2013）要求該含量低于5%[1]。甲烷導(dǎo)致的溫室效應(yīng)遠比二氧化碳大，前者是后者的21 倍。另一項針對2012年我國垃圾填埋場的研究顯示，到2012年我國的垃圾填埋場甲烷排放量達到148.12 萬t，比2007年排放水平增長了24.88%[2]。雖然，近些年來我國固體廢物焚燒、回收利用等其他方式的處置量在快速增長，但填埋方式處置固體廢物占比也只是從2002年的89.3%降到了2016年的60.32%，依舊有超過一半的城市生活垃圾以填埋方式加以處置[3]。所以，填埋方式處置固體廢物依舊是我國當(dāng)下固體廢物領(lǐng)域最大的溫室氣體排放來源，擁有巨大的減排空間。

1.2 固體廢物焚燒方式的碳排放

焚燒固體廢物進行熱能回收時，與燃燒其他能源一樣也會排放溫室氣體。根據(jù)一份2010年水泥回轉(zhuǎn)窯直接焚燒垃圾的研究可知[4]，1000t/d 的生產(chǎn)線每年排放9.9 萬t 左右的二氧化碳。至2020年底我國垃圾焚燒產(chǎn)能已達到58 萬t/d。雖然焚燒固體廢物會排放二氧化碳，但與傳統(tǒng)燃料相比較，其排放的二氧化碳量相對較低。有相關(guān)研究表明，使用燃煤的1000t/d的生產(chǎn)線每年排放10.14 萬t 二氧化碳[4]。另外，垃圾焚燒發(fā)電替代無沼氣回收設(shè)施的露天填埋方式，有明顯的溫室氣體減排效應(yīng)，每噸垃圾焚燒發(fā)電可以減少0.11t 二氧化碳排放[5]?？傊?，即便是焚燒固體廢物也難免會排放二氧化碳，但相較使用傳統(tǒng)燃煤排放的二氧化碳量或者是填埋排放的甲烷來說，焚燒固體廢物依舊是一種有利于減少碳排放的固體廢物處置方式。

1.3 固體廢物回收利用的碳排放

在回收利用固體廢物的過程中，由于需要能量的介入，難免需要排放二氧化碳等溫室氣體。然而，對固體廢物的回收利用既可以減少對原材料的開采，也可以減少對能源的使用，從而達到減排的效果。例如，據(jù)相關(guān)研究和測算，廢紙造紙的減排效率為每噸廢紙5.42t 二氧化碳當(dāng)量，廢銅回收的減排效率為每噸廢銅14t 二氧化碳當(dāng)量[6]。每回收利用1 萬t 廢舊物資，可節(jié)約自然資源4.12 萬t，節(jié)約能源1.4 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少3.7 萬t 二氧化碳排放；“十三五”期間，我國以廢鋼為主要原料的“短流程”煉鋼工藝與以天然鐵礦石為主要原料的“長流程”煉鋼工藝相比，累計減少二氧化碳排放約13.8 億t[5]。另外，近些年來我國實施的“無廢城市”政策在各地逐步實現(xiàn)了生活垃圾分類制度，并建立起回收利用體系，提高了生活垃圾的資源化水平?？傮w來說，從2000年到2022年的20年間生活垃圾處理強度下降導(dǎo)致總排放量降低了716.9 萬t 二氧化碳排放當(dāng)量[7]。雖然，目前尚未有針對生活垃圾的焚燒處置與回收利用處置之間碳減排的比較研究，但是考慮到生活垃圾可以減少焚燒處置的量進而減少相應(yīng)的碳排放，以及節(jié)約相關(guān)自然資源，由此可以斷定，固體廢物回收利用的處置方式在碳減排方面明顯更有利于社會低碳發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型。

1.4 碳達峰碳減排目標(biāo)下固體廢物處置方式的選擇

過往的文獻雖有不少討論我國固體廢物處置方式從填埋、焚燒向回收利用轉(zhuǎn)變的必要性，但這些文獻更多的是從節(jié)約能源和資源的角度出發(fā)，并沒有考慮這種固體廢物處置方式的轉(zhuǎn)變可以在實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)當(dāng)中的作用。從碳減排的角度來看，加快社會向綠色發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，促動我國固體廢物處置方式的轉(zhuǎn)變，選擇最有利于減少碳排放的固體廢物處置方式，將會有利于我國固體廢物治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)做出貢獻。從前述填埋、焚燒及回收利用這三種固體廢物處置方式的分析中不難看出，在碳減排方面，生活垃圾的焚燒處置優(yōu)于填埋處置方式，而固體廢物的回收利用處置在碳減排方面優(yōu)于直接使用自然資源。因而，從經(jīng)濟低碳發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型的角度綜合考慮，最有利于減少溫室氣體排放的處置方式無疑是回收利用。

2 固體廢物治理碳減排的立法改進與因應(yīng)

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》中確立的主要目標(biāo)，到2025年，我國要建立起更加完善的市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系和更加有效的法律法規(guī)體系。對于實現(xiàn)碳達峰碳中和的目標(biāo)而言，一方面是需要制定專門的立法，如“氣候變化應(yīng)對法”“碳達峰碳中和促進法”等。我國應(yīng)對氣候變化的主要依據(jù)還停留在國家政策層面，缺乏專門的法律依據(jù)來規(guī)范經(jīng)濟行為和社會行為，尚未完成從中央政策到立法的轉(zhuǎn)變過程[8]；目前我國已經(jīng)有不少與碳達峰碳中和相關(guān)的立法，比較直接關(guān)聯(lián)的有《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》。與廢物相關(guān)的主要法律為《固體廢物污染環(huán)境防治法》，該法為一般工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物的管理提供了相關(guān)法律制度和法律規(guī)范。此外，與固體廢物相關(guān)的立法還有《清潔生產(chǎn)促進法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。與此同時，我國正在編纂“環(huán)境法典”。這些與固體廢物治理相關(guān)的立法當(dāng)中已經(jīng)有不少與固體廢物處置轉(zhuǎn)變相關(guān)的法律規(guī)范。為了因應(yīng)固體廢物治理中碳減排的需求，同時又要促進固體廢物處置方式從填埋向焚燒、回收利用轉(zhuǎn)變，這就要求相關(guān)立法對固體廢物處置的碳減排要求制定出相應(yīng)的法律規(guī)范。

2.1 《固體廢物污染環(huán)境防治法》的改進

2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》已經(jīng)在法條上做出了一些有利于實現(xiàn)碳達峰碳中和的改變，比如，第三條第二款增加了國家倡導(dǎo)綠色低碳生活的政策宣示。然而，為了實現(xiàn)我國的碳達峰碳中和目標(biāo)，《固體廢物污染環(huán)境防治法》還需要進一步調(diào)整，從法律制度與規(guī)范上為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)提供保障。從前述固體廢物處置過程中碳排放的分析中可知，固體廢物的資源化無疑是減少碳排放最佳的途徑。所以，這些制度與規(guī)范的改變主要集中在與固體廢物回收利用相關(guān)的法律制度中，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，生活垃圾強制分類問題。理論上講，垃圾分類回收是符合綠色發(fā)展理念的，我國也早在《城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例》當(dāng)中規(guī)定了生活垃圾分類的要求，并且我國的一些城市已經(jīng)開展了生活垃圾強制分類回收的活動。然而，強制分類的問題在于規(guī)則的實施缺乏高效的監(jiān)督手段。從制度上建立起相應(yīng)的監(jiān)督方法，對于實現(xiàn)生活垃圾強制分類來說，有著非常重要的意義。

其次，加強建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物等的資源化?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第六十一條、第六十四條和第六十七條分別涉及建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物和廢電器電子產(chǎn)品的資源化規(guī)定。只是這些規(guī)定都是非強制性規(guī)定，因此法律上只是鼓勵相關(guān)從業(yè)者能提高對這類固體廢物的回收利用率。如果想要達成“無廢城市”的建設(shè)目標(biāo)，設(shè)定帶有強制性的評價體系是重要的實現(xiàn)手段。

最后，強化危險廢物資源化管控。危險廢物的特別管制手段導(dǎo)致很多環(huán)境風(fēng)險不大的危險廢物難以被資源化。由于危險廢物的危險特性使其在收集、運輸、貯存和處置過程中必須經(jīng)過更嚴格的監(jiān)管。這一方面可以減少危險廢物發(fā)生環(huán)境污染的風(fēng)險；另一方面也使得企業(yè)的管理成本增加。如果對可資源化的危險廢物在更詳細的法律規(guī)范規(guī)制下放松管制，則可以增加企業(yè)利用這一部分的危險廢物，同時也減少相應(yīng)的碳排放。所以，依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條，適時在修訂國家危險廢物名錄中增減危險廢物種類，讓更多的低風(fēng)險危險廢物可以得到更加充分的回收利用。

綜上所述，建設(shè)“無廢城市”，在固體廢物領(lǐng)域減污降碳的過程中，一方面要設(shè)立有關(guān)的、具有強制性的法律制度和評價體系；另一方面也要對嚴格管制規(guī)范的危險廢物給予一定范圍的“松綁”以促進其回收利用。從法律規(guī)制的角度來看，要想獲得減污降碳、協(xié)同增效的正面效應(yīng)，也必須跳出環(huán)境法對固體廢物領(lǐng)域的規(guī)制，從更宏觀的角度來規(guī)制和管理固體廢物。例如，推進粉煤灰、冶煉廢渣等工業(yè)固體廢物在建筑材料生產(chǎn)過程中替代原材料，從而有效降低原生礦產(chǎn)資源開采產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物，同時減少礦產(chǎn)開采各環(huán)節(jié)的碳排放。而要實現(xiàn)這一效果，就需要從固體廢物、建筑、礦產(chǎn)資源等多個部門聯(lián)合統(tǒng)籌，在協(xié)同增效的理念下同步修改并設(shè)置法律規(guī)范。

2.2 《清潔生產(chǎn)促進法》的改進

2002年頒布、2012年修正的《清潔生產(chǎn)促進法》，其立法目的在于推進企業(yè)開展清潔生產(chǎn)。根據(jù)該法的第二條，清潔生產(chǎn)是指不斷采取改進設(shè)計、使用清潔的能源和原料，采取先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品適用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害。從這一定義中不難看出，清潔生產(chǎn)的理念與碳減排的目的彼此契合。所以，在《清潔生產(chǎn)促進法》當(dāng)中加入固體廢物處置碳減排的相關(guān)內(nèi)容與立法本義并不會產(chǎn)生沖突，相反能使得該法的內(nèi)容可以緊跟時代發(fā)展?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面對碳減排的議題予以因應(yīng)：

其一，擴大對“清潔生產(chǎn)”概念的解釋。清潔生產(chǎn)的概念引入我國的立法，改變了傳統(tǒng)的末端治理模式，從而使得生產(chǎn)轉(zhuǎn)向污染全過程管理的狀態(tài)。然而，這一概念始終針對的對象是環(huán)境污染物。由于我國立法中尚未認定溫室氣體是一種大氣污染物，碳排放的概念也不能等同于傳統(tǒng)環(huán)境法意義上的“排污行為”。為了應(yīng)對前述不足，《清潔生產(chǎn)促進法》應(yīng)當(dāng)擴大對其立法中清潔生產(chǎn)概念的解釋。

其二，企業(yè)開展清潔生產(chǎn)的活動，也理應(yīng)包含減少碳排放這一目的。為了實現(xiàn)這一目的就應(yīng)當(dāng)從全過程對其進行管理。不僅僅是源頭使用清潔能源，在末端對廢水、廢氣和固體廢物的處置上也應(yīng)當(dāng)力求采取更少碳排放的處置方式。所以，未來的《清潔生產(chǎn)促進法》在修改時，需要在服務(wù)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的大格局中強化相關(guān)法律制度，使之與低碳、節(jié)能和減排等法律要求銜接起來[9]。

2.3 《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的改進

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》于2008年制定，2018年修正。循環(huán)經(jīng)濟是一種新的社會經(jīng)濟發(fā)展觀，以“少廢”“零廢”的技術(shù)體系和社會體制為前提，而以對排放出來的廢物進行回收利用為基礎(chǔ)，將技術(shù)體系和社會體制本身從大量廢棄型轉(zhuǎn)變到回收再利用型[10]。黨的二十大報告指出，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。減少固體廢物對環(huán)境的污染，從填埋到焚燒或回收利用，既是社會綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要途徑，又有利于減少固體廢物處置過程中的碳排放。修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是為了解決其在實施中暴露的調(diào)整范圍不夠清晰、保障措施不夠到位、法律責(zé)任過于虛化等問題[11]。亟須建立以減碳為目標(biāo)的循環(huán)經(jīng)濟法律制度，加大綠色科技投入，提高資源再造的科技水平，加強綠色國際合作，應(yīng)對氣候變化[12]。2021年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導(dǎo)意見》中就明確指出建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，是解決我國資源生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。所以，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的修訂應(yīng)當(dāng)反映出這一理念，以綠色低碳為目標(biāo)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

一方面，應(yīng)當(dāng)將“綠色低碳”納入《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的立法目的當(dāng)中。也就是說，在第一條中增加“綠色低碳”，將其改變?yōu)椤盀榱舜龠M綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，提高……，制定本法”。

另一方面，減量化、再利用和資源化作為《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的核心內(nèi)容，要與綠色轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)相協(xié)調(diào)，即在針對各行各業(yè)的減量化、再利用和資源化要求的基礎(chǔ)上，要考慮明確提出碳減排的義務(wù)。比如，要求企業(yè)使用的生產(chǎn)工藝不僅僅是節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材以及有利于環(huán)境保護的，還應(yīng)當(dāng)是低碳的。另外，在減量化的章節(jié)中，應(yīng)當(dāng)把碳排放的減量要求也整合進現(xiàn)有的法律規(guī)范當(dāng)中，讓碳排放成為減量的對象之一。

2.4 編撰中的“環(huán)境法典”的因應(yīng)

今時今日，環(huán)境法領(lǐng)域最為突出的熱點就是“環(huán)境法典”的編纂工作?！碍h(huán)境法典”的編纂給中國現(xiàn)行的環(huán)境法律提供了一個從分散走向內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的機會[13]。這部法典不僅僅關(guān)系著環(huán)境法部門未來的發(fā)展，也與環(huán)境保護各領(lǐng)域的工作息息相關(guān)?，F(xiàn)在環(huán)境法學(xué)界通常認為，“環(huán)境法典”分為總則、污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編幾個部分。

在污染控制編中，整合水、大氣、固體廢物等各領(lǐng)域的污染控制，它們是“小環(huán)境法”的主體。為增進“環(huán)境法典”編纂的體系性與協(xié)調(diào)性，梳理各污染控制單行法的相互關(guān)系并發(fā)現(xiàn)其制度構(gòu)造的內(nèi)在邏輯，就顯得尤為重要[14]。把碳達峰碳中和的目標(biāo)整合進“環(huán)境法典”的編纂當(dāng)中，也是當(dāng)然之義。所以，減污降碳協(xié)同增效理念應(yīng)當(dāng)貫穿在污染控制編。污染控制編的規(guī)范創(chuàng)制是減污降碳協(xié)同增效在“環(huán)境法典”表達中最為重要的核心任務(wù)[15]。在“環(huán)境法典”當(dāng)中，主要的規(guī)范應(yīng)當(dāng)確立各主體在減污降碳過程中的監(jiān)管職能、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任。但是，各種不同污染之間也存在差異性，減污降碳在水、大氣和固體廢物污染的不同領(lǐng)域，作用機制也有所不同。例如，大氣領(lǐng)域的減污降碳主要以在源頭降低能耗減少大氣污染物質(zhì)的排放同時減少溫室氣體的排放；而固體廢物則是在其產(chǎn)生后加大對其循環(huán)利用來相對地減少溫室氣體排放。因此，在污染控制編當(dāng)中，也應(yīng)當(dāng)反映出這一差異性，針對固體廢物領(lǐng)域的減污降碳制定專門的法律規(guī)范。

另外，編纂中的“環(huán)境法典”還包含綠色低碳發(fā)展編，該編是更具鮮明中國特色和時代特色的一部分，其將節(jié)能減排、綜合利用與實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)結(jié)合起來[16]。與污染控制編的核心是體現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效的理念不同，綠色低碳發(fā)展編則更偏向社會綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的法律規(guī)范，與前述《循環(huán)經(jīng)濟促進法》修訂的方向是一致的，即將減少碳排放作為評價社會、經(jīng)濟綠色發(fā)展體系的標(biāo)準(zhǔn)之一，突出的是社會和經(jīng)濟發(fā)展在模式上的轉(zhuǎn)變。

3 固體廢物治理中的碳排放強制核算的制度建設(shè)

我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》與《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，再加上即將完成的“環(huán)境法典”中污染控制編和綠色低碳發(fā)展編，一并對治理我國固體廢物提供了相應(yīng)的法律規(guī)范。而這些為減少固體廢物處置中碳排放的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)規(guī)定明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其中，對于企業(yè)事業(yè)單位和個人來說，最主要的義務(wù)就是碳減排的義務(wù)。衡量碳減排的義務(wù)就不可避免要涉及碳減排強制核算的問題。所以，除了以上在固體廢物相關(guān)立法中對相應(yīng)的法律規(guī)范加以改進以實現(xiàn)對固體廢物領(lǐng)域碳減排的保障外，固體廢物碳減排的核心法律制度在于新建設(shè)一個對固體廢物處置行業(yè)的碳減排強制核算制度。許多政策文件不僅彌補立法上的不足，有時候也會對立法方向起到引領(lǐng)作用。因此，碳排放強制核算法律制度既可以單獨立法，也可以先以政策的形式推廣后，融入上述固體廢物的相關(guān)立法當(dāng)中，特別是《固體廢物污染環(huán)境防治法》，抑或是“環(huán)境法典”。涉及固體廢物處置中碳減排強制核算法律制度就離不開相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范以及碳排放強制核算的法律后果。而固體廢物治理中碳減排強制核算法律制度也將從這兩方面展開論述。

3.1 從產(chǎn)品的碳足跡到固體廢物處置碳排放強制核算

目前我國主要的碳排放核算集中在重點行業(yè)的原材料、半成品和成品之上。理論上，我國碳排放計算方式存在一定的優(yōu)化空間，因為大規(guī)模改變固體廢物處置方式而帶來的碳排放減少還沒有被計算進去。未來碳排放核算還將擴展到其他行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)類產(chǎn)品，即將改變固體廢物處置形式從而減少的碳排放納入計算體系。我國碳排放的核算方法正經(jīng)歷著從多元到統(tǒng)一的過程，具體到固體廢物處置方面，則是從最早的產(chǎn)品碳足跡方法發(fā)展到強制性碳排放核算方法。最早涉及碳排放核算的應(yīng)當(dāng)是碳足跡的方法。早在1996年美國學(xué)者就提出“生態(tài)足跡”的概念，2007年英國學(xué)者則給出了完整的“碳足跡”概念，使之成為一種衡量碳排放的方法[17]。作為這種方法核算的對象，可以是個人、家庭、組織機構(gòu)、城市乃至國家，也可以是工業(yè)、建筑、交通等行業(yè)[18]。除此以外，還有針對諸如某個單項產(chǎn)品的碳足跡計算。如《溫室氣體-產(chǎn)品碳足跡-量化要求和指南》（ISO 14067）中產(chǎn)品碳足跡是指組織產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)提供等過程中系統(tǒng)的溫室氣體排放和清除的總和。產(chǎn)品的碳足跡或者說企業(yè)的碳足跡是從企業(yè)產(chǎn)生產(chǎn)品的全過程來計算碳排放量，那么也勢必會包括產(chǎn)出廢棄物的碳排放的計算。另外，還有從城市尺度上對城市的固體廢物產(chǎn)生和處置進行碳足跡的研究[19]。然而，碳足跡的方法也存在概念模糊和計算方法不統(tǒng)一等缺陷。

其次，在碳足跡的方法之外，還有聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的溫室氣體計算方法。IPCC 編寫了國家溫室氣體清單指南，它提供了核算溫室氣體排放的詳細方法，這種方法被稱為IPCC 計算方法，它是國際上公認和通用的碳排放評估方法。2006年《IPCC 國家溫室氣體清單指南》當(dāng)中對中國除港澳臺地區(qū)外的31 個省(自治區(qū)、直轄市)做了碳排放核算。2000年以來，我國分別于2004年、2012年、2017年和2019年以中國政府的名義向《聯(lián)合國氣候變化框架公約》提交了五份國家履約報告，涵蓋了能源活動，工業(yè)生產(chǎn)過程，農(nóng)業(yè)活動，土地利用、土地利用變化和林業(yè)，以及廢棄物處理等5 個領(lǐng)域的溫室氣體排放和吸收匯情況。以城市生活垃圾為例，基于城市生活垃圾產(chǎn)生量的活動數(shù)據(jù)，利用IPCC 提供的SFOD（Simple First Order Decay）模型來進行核算。雖然從1995年到2005年中國廢棄物處置排放所占比例較小，且年際的變化不大。但是，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市生活垃圾的產(chǎn)生量正在快速增加。而且這份研究中也有涉及產(chǎn)生量更大的一般工業(yè)固體廢物的碳排放核算。

另外，在借鑒聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM）項目的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國于2012年頒布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，從而對自愿減排交易開展統(tǒng)一備案管理，并建立起了中國溫室氣體核證自愿減排量（CCER）機制。國家發(fā)展改革委一共批準(zhǔn)了200 個CCER 方法學(xué)，其中使用比較多的方法學(xué)包括多選垃圾處理方式（CM-072）、生物質(zhì)能廢棄物熱電聯(lián)產(chǎn)項目（CM-075）以及垃圾填埋氣項目（CM-077）等都與固體廢物處置有關(guān)，可以成為溫室氣體核證自愿減排量的一部分。但是由于交易量小，部分項目核證不規(guī)范等因素，中國溫室氣體核證自愿減排量（CCER）項目于2017年被關(guān)停，直到2021年全國碳交易市場啟動后，才看到重啟的希望。

最后，鑒于在碳排放核算問題上比較混亂的狀況，國家發(fā)展改革委2013年發(fā)布的《企業(yè)碳排放核算與報告指南》《全國碳排放權(quán)交易第三方核查參考指南》以及國家碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)委2016年發(fā)布的《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》（以下簡稱《通則》）等對重點行業(yè)重點企業(yè)碳排放核算方法和報告提出參照指南。通過包括工業(yè)企業(yè)在內(nèi)的多元主體開展的溫室氣體排放核算，將碳減排義務(wù)擴展到固體廢物領(lǐng)域顯然是必要的，它正是潛在的碳減排的“藍?！?。與我國已經(jīng)開展試點多年的中國溫室氣體資源減排（CCER）項目中的溫室氣體排放資源核證不同，固體廢物處置碳排放的強制核算結(jié)果并不能成為碳排放交易的內(nèi)容，也就是說減排量不能作為一種碳排放權(quán)而存在，只能作為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。我國目前強制碳減排核算的行業(yè)只有一個——電力行業(yè)。那么，未來為了實現(xiàn)碳達峰碳中和的目標(biāo)，勢必要拓展到更大的范圍和領(lǐng)域。

3.2 固體廢物處置碳排放強制核算制度中各方主體

2022年國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系實施方案》。該方案中提出要建立起一個統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，對重點行業(yè)、重點產(chǎn)品的原材料、半成品和成品進行碳排放核算。從方案所反映出的政策精神來看，未來的這個統(tǒng)一碳排放核算將會是一個具有強制性的規(guī)范。因為它不再是企業(yè)自愿地為獲得可交易的碳排放權(quán)而做的碳排放核算，而是國家為了實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)而實施的“統(tǒng)一規(guī)范”的碳排放統(tǒng)一核算體系。而在這個統(tǒng)一的核算體系之下，固體廢物處置的碳排放也應(yīng)當(dāng)被納入其中，并通過正式頒布的法律規(guī)范來實施碳排放強制核算。目前，我國已經(jīng)發(fā)布的行業(yè)溫室氣體核算方法和報告指南的規(guī)范當(dāng)中很難看到專門針對固體廢物處置的碳排放核算規(guī)范。所以，在我國建立碳排放統(tǒng)一核算體系的時候，應(yīng)當(dāng)專門建立起一套針對一般工業(yè)固體廢物、城市生活垃圾和危險廢物處置的碳排放強制核算制度。由于針對單個個人的碳排放核算從實際操作角度而言成本過大，短時間內(nèi)難以實現(xiàn)。所以，在這套強制核算制度中，主要三方主體應(yīng)當(dāng)是政府、企業(yè)和第三方核算人。

3.2.1 政府

為了實施固體廢物處置碳排放強制核算制度，政府的首要職責(zé)是在法律上確立起該制度的法律規(guī)范，從而使其具有法律依據(jù)。并且，建立起科學(xué)、完善的全國統(tǒng)一碳排放核算方法，并組織全國各地方開展年度碳排放總量的核算工作。

3.2.2 企業(yè)

為了查清我國固體廢物碳排放的總體情況，并挖掘潛在的碳減排潛能。涉及固體廢物產(chǎn)生與處置的企業(yè)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)定期報告的義務(wù)。根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三十六條的規(guī)定，企業(yè)對固體廢物的產(chǎn)生、收集、運輸、處置全過程的污染環(huán)境防治承擔(dān)責(zé)任，并應(yīng)當(dāng)建立臺賬制度加以記錄。所以，在碳排放強制核算制度下企業(yè)可以自行開展固體廢物處置的碳排放核算，并記錄下來以報告的形式定期提交給有關(guān)主管部門。當(dāng)然，企業(yè)也要規(guī)范其自行碳排放核算的行為，并承擔(dān)弄虛作假所產(chǎn)生的不利法律后果。

3.2.3 第三方核算人

碳排放核算是一項非常復(fù)雜的工作，它涉及的層次、主體、維度眾多，而且不同的行業(yè)、對象和用途的碳排放核算邊界以及方法有著極大的不同。因此，對碳排放的核算也應(yīng)當(dāng)是類似環(huán)境影響評價那樣由企業(yè)自身或第三方核算人來完成。如果涉及第三方核算人的情況下，作為第三方的核算人應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)的技術(shù)知識。不排除在建立第三方核算制度的初期采用行業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員資質(zhì)管理的模式以規(guī)范市場。同時，第三方核算人應(yīng)當(dāng)對其核算行為結(jié)果的真實性承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

3.3 固體廢物處置碳排放強制核算制度的法律后果

當(dāng)我國建立起碳排放統(tǒng)一核算體系并實施固體廢物處置碳排放強制核算制度后，該核算結(jié)果也將產(chǎn)生一定的法律效果。一方面，固體廢物碳排放的核算結(jié)果應(yīng)當(dāng)可以直接與碳排放交易系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)從而獲得碳排放權(quán)。改變固體廢物處置方式從而減少碳排放在CCER 的自愿核證體系中就是比較流行的方法學(xué)。企業(yè)通過減少固體廢物處置的碳排放而獲得的碳排放權(quán)可以在市場上進行交易，這是毋庸置疑的。即便是強制性的碳排放核算，企業(yè)減少的量也應(yīng)當(dāng)依舊可以成為碳排放權(quán)的對象。那么，企業(yè)就會在法律約束和經(jīng)濟刺激的雙重激勵下更有意愿去改變其固體廢物處置的方式，從而減少碳排放。

另一方面，固體廢物處置碳排放的核算義務(wù)一旦成為強制性義務(wù)的話，違反則有可能會引起法律上的制裁。其中可能會涉及對固體廢物處置碳排放強制核算中的不規(guī)范或造假行為的法律制裁，包括行政處罰和刑事制裁。未來，也不排除通過對企業(yè)強制性的固體廢物處置減排要求反向促進企業(yè)改變其固體廢物處置方式，以實行全行業(yè)乃至全社會的綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

4 結(jié)論

“2030年實現(xiàn)碳達峰、2060年實現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)離我們的生活并不遙遠。全社會都應(yīng)當(dāng)為碳達峰碳中和的目標(biāo)而努力。固體廢物處置只是社會生活中的一個方面。通過修改現(xiàn)有的涉及固體廢物的立法或者正在編撰的“環(huán)境法典”來構(gòu)建新的法律規(guī)范和法律制度，以法律的強制力來保證固體廢物處置領(lǐng)域的碳減排目標(biāo)的實現(xiàn)，使其回應(yīng)碳達峰碳中和的要求，這將是我國固體廢物領(lǐng)域中重要的一項工作。在這一系列的法律規(guī)范改進過程中，設(shè)立固體廢物處置碳排放強制核算制度，是促進企業(yè)改變固體廢物處置方式降低碳排放的重要保證手段，也是固體廢物治理領(lǐng)域政策和法律因應(yīng)碳達峰碳中和目標(biāo)的重要基石。通過構(gòu)建碳排放強制核算制度，明確政府、企業(yè)和第三方核算人的權(quán)利與義務(wù)，以及其行為的法律后果，以此保證該法律制度的實施。